Gobierno abierto, participación ciudadana e innovación política

  • Jordi Borja

    Geógrafo urbanista. Profesional del urbanismo y de las políticas públicas territoriales, director de Urban Technology Consulting y codirector del programa de posgrado de Gestión de la Ciudad en la Universitat Oberta de Catalunya. Ha publicado recientemente La ciudad conquistada (Alianza ed., 2003) así como Urbanismo en el siglo 21 (Ediciones UPC, 2004). Anteriormente, Local global junto a Manuel Castells (Taurus, reeditado 2004). Otras publicaciones recientes son: La ciudadanía europea (Península, 2001) y Espacio público, ciudad y ciudadanía (Electa, 2002). Ha trabajado en proyectos urbanos y territoriales, planes estratégicos, reforma político-administrativa, programas de participación ciudadana en varios países y ciudades de Europa y América.

  • Jordi Sánchez

    Máster en Políticas públicas. Director de la Fundación Jaume Bofill.

  • Mariona Tomàs

    Doctora en Estudios urbanos, Instituto Nacional de Investigación Científica de Quebec (INRS). Premio extraordinario y Medalla Académica de Oro de la gobernadora general de Canadá. Posgrado en Gobierno local (Instituto de Ciencia Políticas y Sociales / Centro Innovación Local / Universidad de Barcelona). DEA en Ciencia política (Universidad de Barcelona). Máster: La ciudad: políticas, proyectos y gestión, en Formación continua Les Heures (Universidad de Barcelona / Fundación Bosch i Gimpera). Sus líneas de investigación son gobernanza urbana y metropolitana, políticas urbanas, democracia local y participación política. Es profesora del Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política de la Universidad de Barcelona y miembro del Grupo de Investigación de Estudios Locales (GIEL, SGR 838). En la UOC es autora de los materiales docentes del curso de Gobierno local y Gobierno abierto en los programas sobre Ciudad y Urbanismo.

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1.Introducción al Gobierno abierto

1.1.Los principios del Gobierno abierto

El concepto de Gobierno abierto se sustenta en tres pilares básicos: a) la transparencia; b) la colaboración y c) la participación.
Por transparencia se entiende la rendición de cuentas de la Administración ante la ciudadanía (accountability) y el acceso a la información municipal. Las administraciones públicas (locales y de otros ámbitos) deberían facilitar el acceso a la información pública para que la ciudadanía pueda llevar a cabo un control efectivo de la acción de Gobierno. Además, el acceso a los datos públicos ofrecidos libremente por la Administración debería crear valor económico y social. En relación con la colaboración, se entiende que un Gobierno colaborativo facilita la implicación y el compromiso de la ciudadanía y demás agentes (públicos y privados) en el propio trabajo de la Administración. Esta colaboración es amplia y debería facilitar el trabajo conjunto dentro de la propia Administración y también en relación con otras administraciones. Finalmente, la participación tiene el objetivo de implicar activamente a los ciudadanos en la toma de decisiones públicas para conseguir una mayor legitimidad y eficiencia en las políticas públicas (ver apartado 2.1). Como veremos más adelante, hay distintos instrumentos de participación: unos de tipo digital (ver 1.2) y otros presenciales (ver 2.2).
Para resumir, el Gobierno abierto es una manera de gobernar más transparente, más cercana y más participativa, basada en la colaboración ciudadana. En la práctica, el Gobierno abierto se materializa en proyectos concretos, especialmente la apertura de datos públicos (open data) y la democracia digital (ver 1.2).
En España, la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno se aprobó en el 2013 con el objetivo de ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a la actividad pública, así como establecer las obligaciones de buen Gobierno que deben cumplir los responsables públicos. La Ley se aplica a todas las Administraciones públicas y a todo el sector público estatal, así como a otras instituciones (como la Casa de Su Majestad el Rey, el Tribunal Constitucional, el Banco de España, el Congreso de los Diputados y el Senado). Los proyectos pioneros de open government en un ámbito autonómico son los del País Vasco (en especial, los proyectos Irekia y Open Data Euskadi).
En Cataluña, uno de los ejemplos de la apertura de los datos públicos es el proyecto Open Data BCN, el servicio de datos abiertos del Ayuntamiento de Barcelona. Este servicio ofrece los datos públicos que no están sometidos a restricciones legales (por ejemplo, el presupuesto, las subvenciones otorgadas, los contratos adjudicados, etc.). Gracias a esta apertura de datos, el Ayuntamiento de Barcelona cumplió por primera vez en el 2014 con todos los indicadores que fija Transparencia Internacional España.
Transparencia Internacional España es una organización que establece los criterios de transparencia de distintos ámbitos de Gobierno. En el caso del Gobierno local, el nivel de transparencia ante los ciudadanos y la sociedad por parte de los ayuntamientos se mide mediante el índice de transparencia de los ayuntamientos (ITA), con ediciones en el 2008, 2009, 2010, 2012 y 2014. En la quinta edición del ITA (2014), se ha evaluado la transparencia de los 110 mayores ayuntamientos de España por medio de un conjunto integrado de 80 indicadores. El ITA evalúa seis áreas de transparencia: a) información sobre la corporación municipal; b) relaciones con los ciudadanos y la sociedad; c) transparencia económico-financiera; d) transparencia en las contrataciones y costes de los servicios; e) transparencia en materias de urbanismo, obras públicas y medioambiente y f) indicadores de la Ley de transparencia. Para cada Ayuntamiento, se aplica este conjunto de 80 indicadores y se obtiene una puntuación individual, configurando un ranking o clasificación del nivel de transparencia de los 110 ayuntamientos.
En principio, la apertura y publicación de los datos públicos no es solo un ejercicio de transparencia. También están pensadas para promover la colaboración del sector privado en la mejora del servicio público. La utilización de los datos públicos desde el sector privado permite igualmente la generación de nuevos servicios de valor añadido para la empresa y la ciudadanía. Además, el acceso a los datos públicos facilita construir una opinión más fundamentada de la actividad política por parte de la ciudadanía. No obstante, hay obstáculos en el acceso a estos datos, ya sea por desconocimiento de la existencia de estos datos, por la falta de uso de la tecnología o por la dificultad en la comprensión de los datos. En teoría, el fin del digital gap es solo una cuestión de tiempo. Sin embargo, la universalización de la educación digital o la capacidad de acceder a estos datos, entenderlos y utilizarlos para una mayor implicación y participación ciudadanas no es tan evidente.

1.2.La democracia digital

La democracia digital es un concepto que va más allá del voto electrónico. La democracia digital es una nueva manera de entender el rol de los ciudadanos en la toma de decisiones, el desarrollo y control de los procesos del Gobierno. Actualmente, las redes sociales, las tecnologías móviles y otros instrumentos de colaboración y participación como los blogs permiten, a priori, una implicación mucho más activa de la ciudadanía en la política y en la actividad gubernamental y parlamentaria. En efecto, Internet y las tecnologías de la información y la comunicación permiten la generación, la difusión y el acceso a la información en cantidades y velocidades hasta ahora desconocidas, abriendo posibilidades de desarrollar una nueva cultura participativa. Sin embargo, no se debe olvidar que Internet es solo una infraestructura y que es necesario cambiar la política para potenciar las oportunidades que ofrece la Red.
1) La participación a través de las TIC
La difusión de las TIC en el ámbito de la gestión local se puede explicar a partir de tres procesos diferenciados que incluyen la digitalización de información, el desarrollo de la Administración electrónica y la democracia electrónica. La aplicación de la Agenda 21, los planes de desarrollo urbano y el modelo de futuro de la ciudad han sido tres áreas temáticas donde más se ha trabajado el desarrollo de la participación en línea.
Algunas posibilidades que abren las TIC, y que los ayuntamientos deben considerar, son las siguientes.

  • Acceso a la información municipal, consulta de documentos.

  • Voto electrónico.

  • Voto en línea.

  • Consulta digital.

  • Creación de debates públicos.

  • Reserva de espacio para el consejo de vecinos.

  • Recogida de quejas y sugerencias.

  • Apertura de los consejos municipales a toda la ciudadanía.

  • Comunicación con los políticos.

2) Tejido asociativo y TIC
Desde principios de los años noventa, se han ido desarrollando movimientos sociales que se apoyan en Internet para su crecimiento y difusión. Estos movimientos se centran fundamentalmente en valores culturales, se organizan y se refuerzan por medio de la Red e impactan a todo el mundo a través de los medios de comunicación (por ejemplo, movimientos antiglobalización). Estas dinámicas también se reflejan a escala local. Las redes ciudadanas desarrolladas a partir de finales de los ochenta son uno de los fenómenos más interesantes de los últimos años. Tienen un papel esencial en la estructuración de las relaciones entre personas que antes estaban aisladas y generan un intercambio horizontal de gran valor social. Contribuyen también al fortalecimiento de la cohesión social por medio de la alfabetización y la entrada en la sociedad de la información, el fomento de la participación de las personas en la vida local y la difusión de nuevas prácticas productivas.
Las TIC permiten nuevas formas de militancia y facilitan el trabajo a distancia. Las entidades ciudadanas siguen siendo esenciales en la organización y expresión de la ciudadanía, pero para que puedan desempeñar un papel en la sociedad en red, se debe asegurar su funcionamiento democrático.
3) Los medios de comunicación locales
Gracias a las TIC, el espacio mediático se ha transformado en espacio público. Los medios de comunicación locales son instrumentos de relación y socialización que ayudan a la consolidación de identidades y a la creación de sentidos de pertenencia a una sociedad local común. Además, estos medios se han desarrollado como expresión de las diferentes culturas urbanas, como un reflejo de la diversidad en la que crecen nuestras ciudades. Como tales, se han utilizado como plataformas locales de participación junto a los mecanismos tradicionales.
4) Los retos de la Administración local
A pesar de las grandes expectativas puestas en Internet y las TIC para el desarrollo de la democracia y la multitud de experiencias que existen en todo el mundo, todavía hay pocos ejemplos consolidados de participación ciudadana, cotidiana, permanente e interactiva. Las TIC ofrecen nuevas posibilidades, pero sus procesos de desarrollo y despliegue generan desigualdades y problemas que pueden hipotecar algunas de sus mejores oportunidades. Los gobiernos han de afrontar una serie de retos y ser conscientes de las limitaciones que hay para el uso de las TIC para la promoción de la participación ciudadana, por ejemplo, el acceso universal; la alfabetización digital; la capacidad de tratar información; la cultura política dominante; la cultura de trabajo en la Administración; la protección de las libertades individuales; la protección y confidencialidad de los datos y transacciones; la interconexión de ficheros y bases de datos; y la legislación vigente.
5) Tecnologías de la información y comunicación: instrumento para redes ciudadanas y solidarias
Las TIC a veces se nos presentan como un instrumento de la globalización financiera, incluso como una amenaza para el empleo y la actividad de los territorios locales, o como un mecanismo de control social y de reducción de las libertades públicas. Sin embargo, también pueden servir para lo contrario: para que pequeñas y medianas empresas trabajen en red, para potenciar y proyectar al exterior territorios que parecían condenados o para impulsar redes ciudadanas locales y globales.
En primer lugar, se trata de evitar o reducir al mínimo la fractura o la exclusión digital en territorios locales y regionales:

  • Puntos de acceso público a Internet, en barrios y municipios de bajo nivel económico y cultural, preferentemente situados en centros sociales o culturales (todo el mundo debe tener acceso a la Red a menos de 500 m, como en Brest, Francia).

  • Programas locales de venta a bajo coste o a precio simbólico de ordenadores a todas las familias y de monitoreo para adultos (como por ejemplo, entre otros, Bolonia).

  • Equipamiento de ordenadores en todas las escuelas y centros culturales o bibliotecas barriales.

  • Creación de una intranet que conecte a toda la población de un barrio o comarca (como por ejemplo en Callús, provincia de Barcelona).

  • Acceso de todos los territorios a la banda ancha, que debe considerarse un servicio de interés general, independiente de la rentabilidad económica de la red (es indispensable para usos no mercantiles como el funcionamiento de redes ciudadanas, acceso a la información y documentación, etc.).

Los gobiernos locales desempeñan un papel esencial en la democratización de las TIC. Las iniciativas citadas corresponden casi siempre a estos gobiernos o a organizaciones no gubernamentales.
Un segundo campo de actuación, propio de los gobiernos locales, es la reconversión de sus modos de gestión y de relación con la ciudadanía mediante la informatización de sus servicios. Se trata de facilitar la relación individual o colectiva con todos los ciudadanos, desde el teléfono a Internet, que se complementan, para informar, recibir quejas o demandas o sugerencias, dar respuestas, etc. La participación ciudadana puede enriquecerse mucho por medio de esta comunicación. Asimismo, la "Internet ciudadana" conducirá a un replanteamiento de la organización municipal y de sus servicios para adaptarse a nuevas demandas, más específicas de los distintos públicos.
Por último, cabe citar la importante contribución que desarrollan las ONG en la creación y el funcionamiento de redes ciudadanas en áreas ocupadas por poblaciones con dificultades para crear tejido social y para hacerse escuchar por las instituciones. Los ejemplos de esto son muy numerosos. Por ejemplo, la creación de diarios en línea en favelas (Riofavela), la participación en televisiones y radios comunitarias (Ravalnet, en Barcelona), el asociacionismo en red de mujeres inmigrantes (por ejemplo, Axecyberfemmes en Belleville, París) o las clases a niños de origen inmigrante (asociación Cracboumhue, en París), el programa Cyberpobobolong para la promoción de los productores de la economía informal (asociación Enda, en Dakar), etc. Se trata del uso de las TIC al servicio de las redes ciudadanas.
La importancia global adquirida por las redes ciudadanas se manifiesta hoy también en el plano directamente político. El movimiento "antiglobalización" (por "otra globalización", para ser más exactos) existe hoy gracias a las TIC. Si en los años sesenta los movimientos contra la guerra de Vietnam tardaron años en construir un sistema de coordinación y siempre funcionó de manera muy limitada, en el año 2003 la respuesta local coordinada globalmente en la guerra de Irak se ha construido en días. Igualmente, las TIC han sido indispensables en la articulación del 15-M u otros movimientos como Occupy Wall Street.

2.La participación ciudadana

2.1.La participación ciudadana: preguntas y respuestas para un debate abierto

La participación ciudadana es un concepto con muchos elementos de ambigüedad. No es fácil responder a preguntas elementales como las siguientes:
1) ¿Quién debe participar? Por ejemplo, ¿los vecinos de un barrio son los únicos interlocutores? ¿Quién los representa? ¿Los ancianos, los niños, las minorías marginales, etc. pueden hacer llegar su voz? ¿Y otros ciudadanos, los que van al barrio a trabajar, a comprar, a divertirse, los que pasan por ahí, los que querrían ir ahí a vivir, los que poseen bienes allí?
2) ¿Cuándo se ha de participar? Es ridículo limitarse a lo que a menudo dicen las leyes, por ejemplo sobre los periodos de información pública y las alegaciones respecto a los planes y proyectos de urbanismo. Seguramente, se debe entender la participación en el proceso de elaboración de los programas, planes y proyectos y también a la hora de hacer el seguimiento de la ejecución y en la gestión. Sin embargo, resulta en cambio más discutible que se haga intervenir la participación (entendida como vinculadora) en el momento formal de la decisión, tanto por razones de eficacia como de legitimidad.
3) ¿En qué se debe participar? ¿Hay materias que son más participativas que otras? Las relacionadas con políticas públicas de carácter social, cultural, educativo, de ocio y recreo son las más habituales. El urbanismo y la vivienda también, aunque a menudo se concibe la participación como vinculada a los más directamente interesados o afectados. Algunas materias más "novedosas" han exigido establecer modos de participación para garantizar la eficacia de la acción pública como en la protección de la calidad medioambiental, la prevención en materia de seguridad ciudadana y el control del funcionamiento de servicios de naturaleza pública, privatizados o concertados.
En otros casos, la participación se ha considerado tradicionalmente no posible o no adecuada, como en la elaboración de los presupuestos, pero la experiencia reciente de los presupuestos participativos lo ha desmentido. En principio no parece aceptable excluir materias a priori de la participación, aunque sea necesario establecer diferentes modalidades dependiendo de si se trata de participar en procesos normativos, de gestión de servicios o de control de funciones ejercidas por un agente público o privado, o de elaboración o ejecución de proyectos o programas.
4) ¿Cómo se participa? La participación implica información previa, suficientemente completa y comprensible para crearse una opinión, y comunicación para hacer llegar esta opinión al destinatario público correspondiente. La participación requiere también espacios públicos de deliberación para que se confronten las opiniones y se puedan generar opiniones colectivas y movimientos sociales. La participación será efectiva si puede desembocar en una negociación con los interlocutores públicos que han de tomar la decisión, por lo cual los colectivos participantes deberán haber establecido posiciones claras sobre la materia y designado a representantes que tengan un margen mínimo para negociar. Y son necesarias estructuras tan estables como ad hoc para que la participación sea posible, y algunas normas básicas para que no dependa exclusivamente de la voluntad de los gobernantes.
5) ¿Por qué se participa? Porque hay intereses y valores que se deben defender, porque todos han de poder expresarse, incluso los más particulares, insolidarios y excluyentes (es la mejor manera de superarlos). Porque las sociedades urbanas son heterogéneas, y hoy toda la sociedad catalana es más o menos urbana, y las políticas públicas han de adaptarse a demandas muy diferenciadas. Porque el conflicto puede ser positivo, la cooperación social es necesaria y los poderes públicos necesitan interlocutores. Y sobre todo, porque mediante la participación es posible que se expresen los colectivos más débiles o vulnerables, los menos escuchados, y es una responsabilidad de los gobiernos locales darles la palabra.
La responsabilidad de las políticas públicas corresponde, en un marco democrático, a las instituciones políticas representativas, las cuales a su vez responden en teoría a las demandas y necesidades de los ciudadanos en tanto que sujetos de derechos. La participación de la ciudadanía no solo es necesaria para que se puedan expresar estas demandas y necesidades, también lo es para hacer evolucionar la concepción de los derechos.
La participación ciudadana siempre es una relación entre instituciones u organismos encargados de elaborar, aprobar, ejecutar o gestionar políticas públicas y los ciudadanos representados por las instituciones del territorio o afectados por sus políticas, que actúan de manera colectiva o a título individual. Por tanto, no basta con conocer conceptualmente cualquiera de los mecanismos o formas participativas, puesto que el mismo concepto es de una eficacia muy distinta según el contexto en el que se produce, el tipo de Gobierno que lo utiliza o lo acepta, el nivel asociativo de la población, etc. Todos los instrumentos que se citan pueden ser medios de democratización de la gestión pública importantes, pero todos son susceptibles de ser usados de tal modo que no sirven para casi nada o tienen efectos perversos: crear escenarios ficticios de participación, legitimar actuaciones que solo tienen en cuenta intereses de grupos de presión, generar redes clientelares o cooptar a líderes de colectivos movilizados, etc.
A continuación, presentamos algunos de los principales debates en torno a la participación ciudadana en la gestión política local:

  • El debate sobre la representación mediante elecciones y sobre el monopolio o no de los partidos políticos como mediadores de la participación política.

  • El debate sobre los procedimientos de toma de decisiones: la votación (agregación serial de decisiones individuales), la negociación (entre actores políticos formales y no formales que resuelven en función del mercadeo y la relación de fuerzas) y la deliberación (confrontación en foros públicos mediante argumentaciones racionales).

  • El debate sobre el papel de la democracia deliberativa, que parece que pudiera resolver la confrontación excluyente entre democracia representativa y democracia directa. La deliberación como proceso en el que participan todos los actores interesados y que es previa a la decisión formal parece una fórmula viable en la gestión urbana actual, y que comparten distintos sistemas o procedimientos como el planeamiento estratégico y el presupuesto participativo, o los comités ciudadanos (o NIP) y el uso deliberante de las consultas populares. Como se ha visto anteriormente, concedemos gran importancia a la participación entendida como proceso deliberativo, como ocurre por ejemplo en los planes estratégicos o en los presupuestos participativos si se han llevado a cabo correctamente.

  • El debate sobre el valor de la democracia directa o autogestionaria como alternativa o complemento de la democracia representativa seguirá de todos modos. Mientras unos discuten su legitimidad, al no proceder sus protagonistas del sufragio universal y por el caos que podría provocar en sociedades complejas como las actuales una gestión sin competencia profesional ni sometida a marcos legales y políticos coherentes, otros critican el carácter oligárquico de la representación partidaria vía elecciones y la legitimidad de los directamente interesados en gestionar aquello que les afecta directamente.

  • El debate sobre la democracia delegativa, que parece una forma de tecnocracia democratizada, mediante la cual la sociedad civil cede la decisión a representantes legitimados por su autoridad (técnica, económica, social). Esta cesión normalmente surge de un proceso participativo previo por medio del cual las instituciones competentes (un parlamento estatal o regional, un Gobierno) hacen una consulta a entidades de la sociedad civil para designar a los miembros de organismos que requieren un alto grado de credibilidad profesional y de independencia política: instituto electoral, consejo del audiovisual, defensor del pueblo, etc. Recientemente, se ha observado una tendencia a multiplicar este tipo de organismos como resultado de la mayor complejidad social y también de la insuficiente credibilidad de los partidos políticos. En algunos casos, son entes relativamente nuevos como los consejos de la inmigración o de las minorías étnicas o religiosas, o las juntas de defensa de consumidores y usuarios, o el consejo de la energía o el tribunal fiscal (para atender denuncias de los contribuyentes). En otros casos, se trata de entes de la sociedad civil a los que desde hace tiempo se han atribuido funciones públicas como las cámaras de comercio y colegios profesionales, consejos económico-sociales, etc. Estos organismos pueden ejercer una cuota de poder político (legislativo, ejecutivo o judicial) y tener una composición mixta (representantes de las instituciones políticas y de la sociedad civil) o proceder exclusivamente de la sociedad civil aunque la institución política haya intervenido en su composición (casi siempre mediante voto cualificado).

  • El debate sobre la privatización de servicios y funciones de naturaleza pública y de vocación universal, y sobre las formas y los procedimientos para garantizar la participación de los ciudadanos en la orientación de las políticas y en el control de la gestión. Parece el caso más difícil de resolver, debido a que la privatización supone aceptar la lógica empresarial guiada por la ley del mercado, interpretada según el principio de maximización de la rentabilidad económica, en perjuicio de la eficacia social y de la justicia redistributiva. De todos modos, las condiciones de la privatización pueden establecer mecanismos de control que garanticen el cumplimiento de los objetivos sociales que se hubieran establecido en el pliego de condiciones.

  • El debate sobre los síndicos o defensores del ciudadano y sobre los mediadores y jueces de conciliación y arbitraje como procedimientos para acercar la democracia representativa o delegativa de los colectivos sociales y de los ciudadanos individuales.

2.2.Instrumentos de participación

La participación ciudadana depende en gran medida de la voluntad política del Gobierno local, de su estilo de relación con la población, así como de los instrumentos normativos, informativos y de cooperación que ha podido crear, como:
1) Reglamentos de participación ciudadana.
2) Oficinas de información, radio y televisiones locales.
3) Apoyo a las asociaciones ciudadanas y partenariados.
4) Consejos de participación ciudadana. En este tipo de consejos, la participación tiene un rol principalmente consultivo, que puede ser crítico, cooperativo, de propuesta o de control, pero también crea marcos de debate que contribuyen a la orientación de las políticas públicas y a la cooperación ciudadana.
Los consejos regulados y estables son de dos tipos principales:

  • Consejos de base territorial (por ejemplo, consejo económico-social, consejo de bienestar social, consejo de entidades, etc.).

  • Consejos sectoriales (por ejemplo, consejo escolar, de transportes, de urbanismo, de seguridad humana, de jóvenes, de mujer, de inmigración, etc.).

Entre los consejos ad hoc para una temática específica y limitada en el tiempo, aunque pueda estabilizarse, cabe mencionar los siguientes:

  • Consejos ciudadanos (ciudadanos elegidos de manera aleatoria).

  • Foros temáticos o mesas (por ejemplo, energía, transporte público, etc.).

  • Encuestas deliberativas.

  • Agendas 21 (del medio ambiente, de derechos culturales, programa educativo de ciudad, etc.).

  • Talleres prospectivos y observatorios.

5) Planes o programas y presupuestos. Inciden directamente en la orientación de las políticas públicas y permiten combinar la participación de las entidades con la de los ciudadanos individuales. Las diferentes dimensiones de la participación ciudadana aparecen vinculadas: información y comunicación, confrontación conflictiva y cooperación, deliberación antes de la aprobación formal y seguimiento o control de la gestión o ejecución posterior. A modo de ejemplo, podemos citar los siguientes:

  • Planes o programas de actuación municipal.

  • Planes de urbanismo.

  • Planes estratégicos.

  • Planes comunitarios (o integrales).

  • Presupuestos participativos.

6) Los instrumentos de la democracia directa y participación individualizada son aquellos instrumentos y procedimientos participativos que se dirigen directamente a los ciudadanos, sin que sea necesaria la intervención de las asociaciones ni la delegación mediante representantes:

  • Consulta popular.

  • Iniciativa ciudadana.

  • Autogestión o partenariado de programas, proyectos, equipamientos o servicios públicos.

Cabe citar algunos instrumentos más específicos de participación individual:

  • El derecho de petición, sugerencias y quejas.

  • El derecho a la participación en las audiencias públicas.

  • El derecho a la recepción de información y comunicación municipal.

La mediación y los ombdusman no son estrictamente instrumentos de participación, sino de resolución de conflictos entre los ciudadanos y las administraciones públicas o en el interior de la sociedad civil, en los que no se puede, o no se quiere, utilizar la vía judicial o el recurso administrativo.

3.Innovación política

Conviene partir de la constatación de que la adecuación entre ofertas públicas y demandas sociales no se da automáticamente, no se puede limitar a la continuidad de los programas y servicios de "siempre". La gestión o aplicación de los programas sociales o culturales, de los proyectos urbanos o de reactivación económica o de las medidas destinadas a garantizar el buen funcionamiento de los servicios públicos no se puede dejar en manos exclusivas de una burocracia que actúa normalmente según la lógica reglada de las inercias administrativas y presupuestarias. Nos encontramos ante una realidad contradictoria y compleja. Por una parte, existe una revalorización del territorio, de la proximidad, de las identidades de base local; por otra, hay diversidad de tiempos y de espacios, heterogeneidad y fragmentación de las demandas, multiplicidad de las identidades y comportamientos individualizados. La respuesta pública no es sencilla y hay que asumir que las instituciones políticas y los servicios administrativos no están diseñados para responder a esta nueva realidad.
Sugerimos algunas líneas de actuación que tienen que ver con el contenido específico de este documento:

  • Priorizar siempre la información, la comunicación y el diálogo para elaborar los programas y los modos de gestión de actividades y servicios, regular el funcionamiento teniendo en cuenta las demandas expresadas y evaluar sus resultados periódicamente.

  • Definir objetivos y dar sentido a lo que se propone y se lleva a cabo, asumir y explicitar los valores que orientan los programas y proyectos, garantizar su valor informativo y formativo, "educativo" en el sentido de enseñar a pensar, a hacer, a participar.

  • No temer los conflictos, hacerlos emerger, dar medios para que se expresen las demandas más variadas y los colectivos más vulnerables, débiles o marginales, no reducir la participación a los sectores más organizados.

  • Rehacer progresivamente los programas de actuación municipal, la estructura de presupuestos, la organización de los servicios y las formas de gestión en función de la evaluación social participativa.

  • Utilizar las TIC sin mitificarlas y sin prescindir de los procesos deliberativos que reclaman momentos fuertes de debate público real y no sólo virtual.

Todo ello supone una capacidad de innovación política y legal que requiere una fuerte voluntad política por parte de los gobernantes locales.
Siete ideas para la innovación política local

  1. El poder local-regional. La otra cara de la globalización en el plano político. El fin del mito del "estado-nación" como aparato de poder monopolista, no sólo por la necesaria construcción de poderes reguladores supraestatales, sino también por la revalorización o emergencia de poderes territoriales, de proximidad. El poder local-regional necesita articularse internamente para aparecer como un bloque negociador frente al Estado y los entes supraestatales. Las relaciones entre poderes políticos tenderán a la contractualización más que a la compartimentación, a la negociación más que a la jerarquía. Los poderes políticos se organizarán en red.

  2. Las nuevas realidades urbanas (aglomeración, región metropolitana, etc.) requieren una reestructuración territorial. Sin embargo, es discutible que esto deba llevarse a cabo creando nuevas instituciones que se añadan a las existentes (inflación costosa y burocrática) o las sustituyan (resistencias casi invencibles). Parece más adecuado plantear la reestructuración a partir de los flujos entre las instituciones básicas existentes (en España los municipios y comunidades autónomas, en América Latina los municipios y provincias, regiones o "estados"). En otras palabras, reforzar redes de cooperación entre las instituciones básicas y generar una dinámica de reforzamiento de los elementos nodales resultantes (véase modelos recientes de Francia y Reino Unido).

  3. Más autonomía local y menos uniformismo político-administrativo. Las legislaciones estatales necesitan una poda radical. Sobre la base de respeto de unos principios básicos, los entes locales y regionales deben poder autorregularse. No se justifica que exista una regulación estatal del sistema electoral y del modelo organizativo. Por ejemplo, si se respeta el principio del sufragio universal, los municipios deben poder decidir si eligen alcalde directamente o no y a los concejales por distrito o por circunscripción única. En cambio, deberán reforzarse los procedimientos de evaluación a posteriori para verificar si se cumplen los objetivos y los acuerdos contractuales, así como las políticas regionales o estatales impulsoras de los procesos de reestructuración territorial (punto anterior).

  4. Los Gobiernos locales y territoriales deberán asumir su relación de cooperación conflictiva con los Estados y plantearse estrategias de conquista de competencias y recursos que ahora requieren y no tienen. Por lo tanto, han de ser capaces de moverse en campos de confrontación que tensionen los marcos legales. Recuperar suelos para el desarrollo urbano, implantar nuevas formas de justicia, gestionar programas territoriales complejos, promover la participación y la igualdad de la población "no nacional", etc. exigirá combinar la negociación con los hechos consumados.

  5. La participación política y la relación partidos políticos-ciudadanos en el ámbito local y regional no puede ser una simple transposición de los modelos vigentes a escala estatal –por otra parte, hoy en crisis en cuanto a identificación cultural y credibilidad social. Sería deseable que en las elecciones locales se formaran agrupaciones o coaliciones específicas, con vocación de continuidad, a las que los partidos "estatales" apoyaran en mayor o menor grado, pero que no dependieran de ellos. No es posible negociar o confrontarse si los Gobiernos locales tienen al frente personas dependientes políticamente de los estatales. El marco local es el más adecuado por otra parte para innovar en la relación partidos-ciudadanos: listas abiertas, primarias, consultas populares, voto programático, etc.

  6. Las formas de democracia participativa y deliberativa encuentran en el ámbito local el campo de experimentación y desarrollo más apropiado (lo que explica el éxito de Porto Alegre). El presupuesto participativo, los consejos ciudadanos, la evaluación de las políticas públicas mediante consultas a los ciudadanos, la diversidad de formas de gestión y cooperación en los programas urbanísticos y sociales, la gestión local de las redes de comunicación (intranets) son algunos de los ejemplos de esto más vistosos experimentados con éxito.

  7. Las actuales tecnologías de comunicación de base digital revolucionan las formas de gestión y participación en todos los campos, tanto en las relaciones internas de las administraciones como entre ellas y los ciudadanos. La ventanilla única, la consulta permanente a los ciudadanos mediante intranet, la "personalización" de los servicios públicos (por ejemplo, transporte a la demanda), etc. aumentan considerablemente la fluidez de la relación entre Gobierno local y ciudadanía, tanto en los procesos previos a la decisión como en la gestión posterior. Pero no sólo la Administración se organiza en red, también la ciudadanía. A las radios y televisiones locales se añaden las redes ciudadanas y hoy debiera ser una ardiente obligación de los poderes locales favorecerlas, garantizar a todos los accesos a intranet y a Internet, no sólo mejorar la relación Administración-ciudadanía, sino también entre los ciudadanos, no sólo prestar mejor los servicios, sino responder a nuevas demandas. La democracia, la participación, la oposición, etc. hoy se escriben también con la e de e-gobernabilidad.

3.1.Autonomía política local y capacidad innovadora

Los Gobiernos locales no pueden actuar según una interpretación literal, rígida y subordinada de leyes y reglamentos de rango superior. Las experiencias innovadoras se han multiplicado en los últimos veinte años, incluso al límite de la legalidad a veces. Citamos algunas: radios y televisiones locales, cableado, consultas populares, regulación de usos de actividades económicas, viveros de empresas y créditos de capital riesgo, oposición exitosa a grandes proyectos infraestructurales del Estado, formas de justicia local, promoción exterior, etc.
Es un camino que continuar y desarrollar. En relación con la gestión democrática de la ciudad y con la participación ciudadana, nos limitamos ahora a citar algunos campos en los que la innovación es especialmente importante aunque a menudo encuentra dificultades legales y políticas:

  • El sistema electoral. Se pueden promover "primarias" aunque no estén previstas legalmente, organizar elecciones entre los colectivos inmigrantes y hacer que participen en los órganos municipales, designar al frente de los entes descentralizados a los elegidos en el territorio o mediante una consulta popular ad hoc, etc.

  • El ejercicio de competencias no previstas por la ley y que corresponden al Estado. Por ejemplo, crear fundaciones para promover la proyección exterior si esta actividad no se considera competencia local; o forzar la coordinación de jueces y policías con la alcaldía convocando reuniones informativas; o realizar acuerdos con entidades privadas para generar actividades económicas innovadoras o una banca de capital riesgo; etc.

  • La organización política y administrativa municipal. Aunque la legislación estatal sea uniformista e imponga corsés rígidos a la organización política municipal, no existe inconveniente legal alguno en promover organismos de facto que deliberen en otros marcos y con más amplia participación asumiendo luego los acuerdos en el ámbito institucional correspondiente. La organización administrativa se transforma constantemente mediante las formas de gestión indirecta o la creación de entes autónomos.

  • La creación y gestión de medios de comunicación locales, el cableado y en general todo lo que hace referencia a las TIC y al acceso público a éstas. Se trata de un campo nuevo y los usos derivados de iniciativas audaces pueden ser generadores normativos.

  • La igualdad político-jurídica de todos los residentes en el municipio (especialmente en relación con los inmigrantes "no comunitarios" con o sin residencia "legal"). Es un escándalo moral y un fraude a la democracia la existencia de sectores relativamente amplios de población arraigada en el lugar, que trabaja, paga impuestos, crea familias, está sometida a las normas de la sociedad en la que vive y no dispone de derechos ciudadanos básicos como el de votar y ser elegido, el de practicar la religión en la que ha nacido o por la que ha optado en conciencia y el de que se respeten sus pautas culturales siempre que no atenten a derechos humanos de las personas.

  • El uso de los instrumentos de democracia directa, como el referendo y la consulta popular. Son instrumentos que en muchos marcos legales no están previstos o que están regulados muy restrictivamente o a veces prohibidos. Pero existen muchas formas de superar estos inconvenientes si existe voluntad política de consulta a la población como encuestas masivas, asambleas en barrios y manzanas, consultas telefónicas o electrónicas, cartas dirigidas a todos los ciudadanos y a todas las redes asociativas, etc. Sin embargo, incluso cuando el marco legal lo permite, las autoridades locales son bastante reacias a promover la expresión individual o colectiva de la población.

  • La gestión de las infraestructuras y los equipamientos (de transportes y comunicación, culturales y deportivos, etc.). Entre la gestión pública y la privada existen otros modos de gestión, como, por ejemplo, la "gestión cívica", aplicable a equipamientos e instalaciones de naturaleza muy diferentes; los aeropuertos (gestionados en su totalidad o con su participación por cámaras de comercio, consorcios turísticos, etc.); los viveros de empresas (con participación de sindicatos, departamentos universitarios, organizaciones profesionales), o los centros cívicos o socioculturales (de gestión participativa en muchos casos por parte de asociaciones vecinales, culturales, de jóvenes, etc.).

  • El planeamiento del territorio y la ejecución del urbanismo. La participación en el planeamiento se ha reducido casi siempre en los textos legales a la información antes de la aprobación definitiva del plan y a la presentación de alegaciones por parte de personas físicas o jurídicas interesadas. La multiplicidad de intereses que en la actualidad está en juego y la diversidad de demandas sociales han convertido en un anacronismo este tipo de participación. En algunos textos legales se impone que los planes incluyan memorias complementarias como la social, la ambiental y la participativa, de igual rango que la jurídica y la financiera. En otros casos se innova mediante nuevos modos de información como el uso de las maquetas, de programas de ordenador que permitan simulaciones y propuestas por parte de los visitantes, reuniones descentralizadas para debatir los avances del planeamiento y las alternativas, etc. Ejemplifica la necesidad de dar respuestas innovadoras basadas en mecanismos que permitan recoger la diversidad de intereses y de demandas el auge del planeamiento estratégico en Europa y en América, la obligatoriedad de realizar procesos deliberativos con amplia participación si se solicita la cofinanciación de proyectos por parte del Estado, el presupuesto participativo (un modo de ejecutar el planeamiento vigente), etc.

  • La protección de los derechos de los ciudadanos como usuarios y consumidores. La dependencia de los ciudadanos usuarios y consumidores respecto a las empresas (públicas o privadas) prestadoras de servicios básicos (agua, telefonía, energía, transportes, etc.) y frente a los proveedores del sector comercial se traduce casi siempre en impotencia frente a los actos lesivos y abusivos de estos actores de la vida urbana. El ciudadano necesita ser defendido y la autoridad más próxima, la local, es la que mejor puede hacerlo, incluso frente a sus propios actos injustos, abusivos o negligentes. Por ello, y sin necesidad de que el marco legal estableciera su obligatoriedad, en muchas ciudades se han creado oficinas de asesoría y apoyo al consumidor, jueces municipales que resuelven reclamaciones por la vía de la conciliación o arbitraje entre empresas de servicios y ciudadanos, organismos independientes (como el "defensor del ciudadano" u ombdusman local) que atienden las quejas respecto a las autoridades locales, etc.

  • El desarrollo del asociacionismo y de las redes ciudadanas. En este caso la capacidad de innovar depende exclusivamente de la voluntad o imaginación política y de los recursos que se puedan movilizar. Los gobernantes tienden a considerar la relación con las entidades y los colectivos como una carga, en el mejor de los casos como un derecho de los ciudadanos que se ha de soportar. En realidad, deberían ser los más interesados en poder dialogar y confrontarse con los ciudadanos organizados o expresándose en colectivo, pues es un capital social extraordinario. Sin la información y la cooperación que puede proporcionar la ciudadanía es casi imposible desarrollar políticas públicas locales eficaces. Y debe considerarse un deber básico de los Gobiernos democráticos favorecer el asociacionismo, propiciar la vida colectiva y especialmente promover la expresión de las demandas de los sectores más vulnerables, débiles o marginales.

  • El reconocimiento del derecho a la iniciativa ciudadana, es decir, reconocer que los ciudadanos pueden promover y proponer planes, programas, normas, medidas específicas, actuaciones en general a las administraciones públicas es la otra cara de la participación promovida por las instituciones. Instrumentos como los ya citados planes estratégicos, presupuestos participativos, consejos ciudadanos, etc. pueden ser también la ocasión en la que se expresen las demandas ciudadanas. Pero existen otras vías como la consulta popular, una forma específica de iniciativa, o el derecho a presentar una propuesta que deba recibir respuesta motivada del órgano competente y en algunos casos sea objeto de debate público (por ejemplo, en el seno de la Asamblea municipal o del Consejo del ente descentralizado).

  • La seguridad ciudadana, la regulación de la convivencia y la justicia local. En este caso, a diferencia del anterior, el marco legal con frecuencia impone grandes limitaciones a la iniciativa local. Sin embargo, se pueden "inventar" modos de justicia de proximidad, aunque sea solamente del tipo de mediación, conciliación y arbitraje, o faltas cuya sanción corresponda al Gobierno local. En muchas ciudades existe una policía local, ciudadana, de proximidad, educada para servir al ciudadano, pero en otras la policía puede ser un factor más de inseguridad. Se han experimentado comités a escala de barrio en los que participan policía y jueces, gestores locales y representantes de colectivos ciudadanos para desarrollar políticas públicas de seguridad

  • La iniciativa local destinada a modernizar la base económica urbana, atraer nuevas actividades y generar empleo. No ha sido históricamente una competencia propia de los Gobiernos locales, más orientados a garantizar las reglas y los servicios que aseguraran la "reproducción social", que la "producción social". En la actualidad se ha convertido en uno de los principales desafíos a los que se debe responder desde el ámbito local o regional. La globalización, al tiempo que ha alejado los centros de decisión públicos y privados de la actividad económica, ha hecho del espacio urbano-regional el ámbito en el cual se producen las sinergias que determinan la calidad de la oferta urbana, especialmente entre recursos humanos, capital fijo y nuevas iniciativas. En estos momentos no existe Gobierno local que no se plantee viveros de empresas y mecanismos de capital riesgo, eventos que promocionen la ciudad, gestiones para atraer inversiones, etc. Se trata de un campo en el que se progresa rápidamente por imitación unos de otros y en el que se tiende a confundir en ocasiones los "enclaves" globalizados con la modernización del conjunto de la economía y de la sociedad urbana, un error frecuente cuando se olvidan las actividades y los recursos propios del territorio, las tramas sociales y las habilidades existentes, las dinámicas de la población del lugar.

  • La iniciativa cultural para reforzar el atractivo de la ciudad, su imagen y su identidad, atraer nuevos públicos. La oferta cultural y de ocio, la calidad del ambiente urbano, la animación del espacio público, los niveles de convivencia y tolerancia, la diversidad de la población, etc. contribuyen tanto al bienestar de la ciudadanía, como a hacer atractiva la ciudad. Esta oferta no es reducible a la organización de algunos eventos y a la creación de "zonas turísticas" convertidas en parques temáticos. El capital más importante de la ciudad son sus ciudadanos, las tramas y las relaciones sociales que se construyen y el ambiente que se respira. Y la iniciativa cultural no es una tarea exclusiva del Gobierno local pero sí que lo es actuar de promotor o facilitador para estimular las iniciativas sociales. En este campo no existen otras limitaciones que las que se deriven de los recursos económicos y de las voluntades políticas.

3.2.El Gobierno local, entre el Estado y la sociedad civil

La innovación política en éstas y otras dimensiones de la vida política local puede tener grados muy diferentes de intensidad y de dificultad. El marco legal es distinto en cada una de las dimensiones indicadas y las diferencias entre países pueden ser muy importantes. Apuntaremos, a riesgo de simplificar, tres tipos de situaciones:

  • Casos en los que existe una regulación detallada que compete al Estado central (o, en países federales, puede ser competencia de los entes federativos, como los Estados en México o las provincias en Argentina). El sistema electoral, el modelo básico de organización política y administrativa, el estatuto de los ciudadanos (es decir, quiénes son sujetos de derechos) son casi siempre un marco jurídico que se impone con rigidez uniformista a los Gobiernos locales. La innovación en ocasiones puede encontrar fisuras en el marco legal o exigirá previamente plantear una modificación del mismo, a veces de carácter constitucional.

  • Casos en que los Gobiernos locales pueden actuar, según su capacidad, en ámbitos escasamente regulados, como ocurre con frecuencia en las iniciativas económicas y culturales o la promoción de la participación y la vida asociativa. Es en este campo donde la alegalidad puede ser considerada una debilidad, pues no están previstos los medios y los procedimientos para actuar, pero también como una oportunidad, puesto que la experiencia demuestra que la imaginación social y la voluntad política pueden "inventarse" ámbitos de actuación exitosos.

  • Casos en que existe una regulación que establece competencias compartidas o concurrentes entre el nivel local y los niveles superiores del Estado, como ocurre generalmente con el planeamiento, la gestión de las infraestructuras y grandes equipamientos, los medios de comunicación local, etc. En estos casos parece lógico que las funciones que se pueden ejercer mejor en la proximidad correspondan al Gobierno local, como: iniciativa planificadora y gestión de los planes, diseño de los proyectos que afectan directamente a la ciudad, control de ejecución de las obras, gestión de infraestructuras como puertos y aeropuertos, etc.

El Gobierno local tiene el privilegio de la proximidad y ha de seguir utilizando bien esta ventaja; esto es, estableciendo una relación diferente con la sociedad civil. La descentralización, la comunicación permanente, las políticas públicas integradas y la participación ciudadana en todos sus modos posibles deben caracterizar la gestión local, independientemente del tamaño y la población, del color político y de las urgencias urbanas.
El ámbito municipal es el lugar de "otra política", de las relaciones personalizadas entre electores y elegidos, de la adecuación de la gestión pública de los equipamientos y servicios a las demandas heterogéneas, incluso individualizadas, de la población, de la aplicación cuidadosa de programas de acción positiva hacia los colectivos más vulnerables, de la cooperación o concertación ágil con entidades cívicas, colectivos sociales o empresas, de la reconstrucción o "invención" de identidades colectivas, hoy más necesarias que nunca para contrarrestar los efectos de la globalización homogeneizadora.
En una época en la que la credibilidad o confianza de los ciudadanos en las instituciones del Estado y en los partidos políticos ha llegado a veces a mínimos y en la que las sociedades urbanas revindican las identidades locales y regionales y el Gobierno de proximidad, parece tan necesario "reinventar" la gobernabilidad de proximidad como los mecanismos de participación de la ciudadanía.
Pero no hay que confundir Gobierno local y sociedad civil, al contrario, hay que reivindicar y desarrollar el municipalismo como "poder político", como una dimensión principal del estado de derecho, como institución representativa y con capacidad de ejercer funciones de gobierno de carácter ejecutivo, legislativo y judicial, con competencias decisorias e interlocutor ineludible de todos otros niveles políticos (estatales y supraestatales) en todo lo que pueda afectar al territorio y a la población del municipio.
La gestión democrática y la participación ciudadana sólo serán efectivas si los ciudadanos tienen ante sí unos poderes locales con capacidad de decidir o de incidir eficazmente ante otros poderes políticos, económicos o culturales, si tienen competencias legales y recursos económicos para desarrollar políticas públicas en su ámbito, es decir, si tienen autoridad legitimada por su carácter institucional dentro del estado de derecho y medios para ejercerla.
Por lo tanto, se crea confusión cuando los Gobiernos locales quieren identificarse con la sociedad civil, que llevado al extremo supone abandono de responsabilidades. Y tampoco es admisible cuando se pretende otorgar al nivel local el carácter de organismos administrativos, pero no políticos, lo cual supone su consideración de entidades subordinadas en todas sus dimensiones a otros poderes del Estado.
Uno de los principales rasgos diferenciadores del Gobierno local es precisamente su dimensión participativa.

Bibliografía

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