El ordenamiento jurídico y el sistema de fuentes del derecho

  • Juan Carlos Gavara de Cara

    Juan Carlos Gavara de Cara

    Catedrático de Derecho constitucional en la Universidad Autónoma de Barcelona. Consultor de la UOC desde 1997.

  • Antoni Roig Batalla

    Antoni Roig Batalla

    Profesor de Derecho constitucional en la Universidad Autónoma de Barcelona. Consultor de la UOC desde 1997.

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Índice

Introducción

Este módulo didáctico tiene por objeto el sistema de fuentes del derecho: el estudio de las clases de normas y actos normativos que integran el ordenamiento jurídico español y de las relaciones que mantienen entre sí para formar un conjunto sistemático y coherente.
La Constitución es la norma jurídica suprema del ordenamiento español. Esta caracterización indica los rasgos principales, que son analizados en el módulo didáctico: su valor normativo y no meramente programático, su valor supremo que se expresa tanto en relación con las normas anteriores a la Constitución (efecto derogatorio) como con las posteriores (posibilidad de anulación), así como su valor como criterio interpretativo del resto del ordenamiento.
La Constitución actúa como fuente de las fuentes del derecho: determina qué instituciones u órganos constitucionales disponen de potestad normativa, de qué clase o calidad es esta potestad y cómo se relacionan entre sí las diversas normas que son dictadas por los órganos correspondientes en virtud de su propia potestad normativa. Desde esta perspectiva se estudian las principales clases de actos normativos que se prevén en nuestro sistema constitucional y su posición en el conjunto del ordenamiento: la ley, con sus diversas categorías, como acto normativo que emana del Parlamento y que ocupa una posición de preeminencia en el sistema jurídico, sólo limitada por la Constitución, y el reglamento como acto normativo que emana del Gobierno y que se subordina a la ley. Además, el Gobierno dispone también de la potestad para dictar actos normativos con rango y valor de ley, bien por delegación del Parlamento (decretos legislativos), bien a iniciativa propia, en situaciones de extraordinaria urgencia y necesidad (decretos-leyes).
En el sistema jurídico español, las instituciones estatales (las Cortes Generales, el Gobierno central) no son las únicas que pueden dictar normas jurídicas. La existencia de un ámbito territorial de poder (las comunidades autónomas) comporta que también las instituciones autonómicas puedan adoptar actos normativos (leyes del Parlamento autonómico, reglamentos del Gobierno autonómico). Estas normas autonómicas forman un ordenamiento propio, que se articula con el estatal según determinadas reglas y criterios, que son, principalmente, el principio de competencia, la regla de supletoriedad del derecho estatal y la cláusula de prevalencia.
Finalmente, España forma parte de la comunidad internacional y está integrada en la Unión Europea. Los tratados y convenios internacionales que España firma con otros sujetos de derecho internacional son recibidos en el ordenamiento interno y mantienen con el derecho interno unas relaciones determinadas, que prevé la misma Constitución española (CE). La pertenencia a la Unión Europea comporta, además, que las normas que dictan las instituciones comunitarias europeas se integran igualmente en el ordenamiento interno con unas características propias y específicas que se estudiarán.

Objetivos

Tras estudiar este módulo didáctico y realizar las actividades propuestas, el estudiante debe conocer y distinguir los diversos tipos de actos normativos que componen el ordenamiento jurídico y las relaciones que mantienen entre sí para llegar a formar un sistema coherente. Al final de este módulo didáctico, debéis poder:

  1. Utilizar correctamente el nombre de cada uno de los actos normativos que integran el derecho español.

  2. Conocer el procedimiento de elaboración.

  3. Saber las relaciones entre los diversos tipos de normas de derecho interno (Constitución, ley, reglamento) y entre las normas del ordenamiento estatal y las normas de los ordenamientos autonómicos.

  4. Saber las reglas de incorporación del derecho internacional en el ordenamiento interno.

  5. Saber los tipos de normas del derecho comunitario europeo y los principios de relación entre éste y el ordenamiento interno.

En definitiva, se trata de algo bien sencillo: distinguir la validez, la vigencia y la eficacia de cada una de las diversas normas y actos normativos que integran el ordenamiento jurídico. En este sentido, la valoración de las normas jurídicas se realiza según estos criterios criterios:
a) La validez para examinar las condiciones de su existencia, es decir, las condiciones que debe cumplir para formar parte de la ordenación jurídica.
b) La vigencia con objeto de determinar las condiciones que requiere una norma para tener fuerza en caso de obligar (publicidad, no derogación).
c) La eficacia para determinar el grado de cumplimiento por parte de los destinatarios.

1.El ordenamiento jurídico

1.1.El ordenamiento como estructura y la Constitución. La distinción entre acto normativo y norma jurídica

El estudio del tema de las fuentes del derecho y su concreción suele ser de carácter doctrinal, ya que el constituyente apenas adoptó normas destinadas a orientar o definir las relaciones o los criterios de aplicación de las normas jurídicas o de los actos normativos. No obstante, se debe destacar que la Constitución de 1978 supuso en la práctica un cambio y una nueva perspectiva en el estudio y la utilización del concepto de las fuentes del derecho.
Con anterioridad se trataba de una materia exclusivamente desarrollada por el derecho civil (reforzada tras la reforma del título preliminar del Código civil en 1973) o de la teoría o filosofía del derecho. Estas disciplinas se centraban sobre todo en el modo de producción de las normas jurídicas, es decir, se consideraba que las fuentes del derecho son tanto los hechos como los actos a los que se atribuye la idoneidad (tanto hechos como fuentes) o la capacidad (actos o fuentes formales) de producir normas jurídicas.
Tras la adopción de la Constitución de 1978 se ha generalizado un modelo que considera que el derecho se exterioriza principalmente a través de normas jurídicas formalizadas e integradas en actos normativos, mediante las cuales se pretende ordenar la vida social y resolver los conflictos que pueden surgir en ella, ya sea mediante prescripciones o normas de conducta que impliquen obligaciones, prohibiciones o permisiones, como mediante la articulación de normas de competencia genérica a favor de órganos y sujetos encargados de la adopción de dichas normas y del intento de resolución de dichos conflictos sociales.
Entre las normas jurídicas es necesario distinguir entre las primarias (prescripciones, normas de conducta en general, obligaciones, prohibiciones) y las secundarias (normas de competencia, normas de producción normativa, definiciones). El derecho constitucional se centra en el estudio de las fuentes del derecho, sobre todo en las normas secundarias previstas en la Constitución y encargadas de determinar el modo de producción de los actos normativos.
En este sentido, se debe destacar que la Constitución no trata el tema de las fuentes del derecho a partir de la concepción de norma jurídica, sino a partir del concepto y los distintos tipos de actos normativos previstos en su contenido, es decir, aquellos documentos de normas jurídicas estructuradas en torno a un órgano competente, unas materias específicas de regulación y un procedimiento de elaboración, que permiten incorporan las normas jurídicas incluidas en su contenido al ordenamiento jurídico. De esta forma, el derecho constitucional se centrará en el análisis del régimen jurídico de los actos normativos, incluyendo tanto los mecanismos de su producción como los supuestos de aplicación y las relaciones que se mantienen entre ellos, lo que implica que el estudio de las fuentes del derecho implicará sobre todo el estudio del soporte jurídico de las normas.
El punto de partida del análisis constitucional de las fuentes del derecho es considerar que las normas no se presentan de forma aislada, sino en clave estructural, como partes integrantes de un conjunto de normas jurídicas y de actos normativos entre los que se plantean relaciones muy diversas. Este conjunto se denomina sistema normativo, sistema jurídico u ordenamiento jurídico, que es la denominación más frecuente en nuestro contexto. De este modo, un análisis del sistema de fuentes en los términos que se practica actualmente en el derecho constitucional presupone, por una lado, que la norma jurídica es entendida como las unidades de las que se compone un acto normativo (no hay norma jurídica que actualmente no pertenezca a un acto normativo concreto) y, por el otro lado, que el ordenamiento o sistema jurídico es considerado como un conjunto al que pertenecen normas jurídicas y actos normativos y en el que se pueden plantear, como veremos, relaciones entre los actos normativos o entre las normas jurídicas directamente consideradas.
La Constitución, norma normarum, es la principal encargada de establecer normas sobre la existencia de actos normativos y los procedimientos de introducción de normas jurídicas en el ordenamiento, reconociendo directamente esta posibilidad o introduciendo genéricamente potestades normativas a favor de órganos que, en ocasiones, requieren la existencia de otras normas habilitadoras al margen de la Constitución para la creación de los actos normativos.
Un segundo cambio desde la perspectiva constitucional de estudio del sistema de fuentes que ha aportado la doctrina constitucionalista con posterioridad a la aprobación de la Constitución de 1978 ha sido centrarse en normas jurídicas escritas caracterizadas por la estatalidad, es decir, los actos normativos y las normas jurídicas que han sido elaborados por los órganos del Estado o autonómicos a los que la Constitución atribuye dicha potestad.
En general, las disposiciones y mandatos emanados de sujetos privados no tienen tradicionalmente la calidad de normas jurídicas, ya que suelen ser fruto de contratos y obligaciones privadas. No obstante, en la actualidad se constata la posibilidad de existencia de producción de normas jurídicas creadas por parte de los sujetos de naturaleza privada o no estatal, como pueden ser las organizaciones privadas que disponen de potestad estatutaria para la ordenación de su estructura y relaciones internas tal y como sucede en asociaciones o sociedades. Estos supuestos de autorregulación privada no forman parte del estudio de las fuentes del derecho realizado desde la perspectiva constitucionalista que se centra sobre todo en actos normativos de procedencia estatal diseñados por la Constitución y elaborados por poderes públicos a los que se atribuye potestad para su elaboración.
La principal característica del ordenamiento jurídico de un Estado complejo desde un punto de vista territorial y con diversas instituciones dotadas de autonomía normativa es la complejidad y la falta de univocidad en los distintos tipos y categorías de actos normativos.
En nuestro sistema los actos normativos se integran en rangos jerárquicos, que, dejando al margen la Constitución como acto normativo superior y único que mantiene una posición jerárquica con el resto y la totalidad de los actos normativos del ordenamiento jurídico, han dejado de ser categorías unívocas. En consecuencia, dentro del rango de ley podemos distinguir distintos tipos de leyes de producción parlamentaria, tanto de los elaborados en el ámbito central por las Cortes Generales (ley orgánica y ley ordinaria como actos normativos principales, pero también la ley marco o ley de armonización como ejemplos de las diferentes variantes procedimentales previstas para la regulación de determinadas materias), como entre las leyes elaboradas por los diferentes parlamentos autonómicos (por ejemplo, en Cataluña además de la ley autonómica ordinaria se pueden aprobar las leyes de desarrollo básico –lleis de desenvolupament bàsic– con especialidad procedimental y material distinta). Por otra parte, se debe tener en cuenta que también se incluye entre el rango de ley el hecho del reconocimiento al poder ejecutivo de la facultad de elaborar actos normativos con idéntico rango y fuerza de obligar que la ley de producción parlamentaria, en concreto la posibilidad de elaborar decretos-leyes y decretos legislativos. En el plano del reglamento se debe tener en cuenta que, debido a la organización territorial del Estado, la potestad reglamentaria no se encuentra monopolizada por el Gobierno central del Estado, sino por otras entidades territoriales, es decir, los gobiernos de las comunidades autónomas e incluso en determinados órganos de las diputaciones provinciales y los ayuntamientos.

1.2.Las relaciones entre actos normativos: los principios de jerarquía, competencia y sucesión temporal. Las relaciones entre normas: el principio de especialidad

La pluralidad de actos normativos establecidos en la Constitución implica que se precisan una serie de criterios para identificar las circunstancias y situaciones en las que se pueden adoptar y, en concreto, determinar si se han cumplido las condiciones de validez y vigencia de los actos normativos. Por otra parte, puede suceder que los actos normativos pueden establecer regulaciones contradictorias, de forma que puedan entrar sus normas y disposiciones en conflicto entre sí. El ordenamiento jurídico precisa de la existencia de una serie de reglas, normas o principios estructurales para indicar a los distintos operadores jurídicos las circunstancias en las que un acto normativo puede considerarse válido y vigente y para resolver las contradicciones y conflictos que puedan surgir entre actos normativos.
El principio de jerarquía normativa indica la subordinación de unos actos normativos en relación con otros en función de su mayor o menor rango normativo, de forma que no será válido el acto normativo inferior que entre en contradicción con el superior. El principio de competencia establece que los actos normativos deben reunir determinados requisitos para ser válidos, deben proceder de un determinado órgano autorizado para su elaboración, deben ser elaborados con arreglo al procedimiento predeterminado por acto normativo superior o habilitado por acto normativo específico (por ejemplo, por el reglamento parlamentario) y deben tratar eventualmente sobre una determinada materia prevista por un acto normativo superior (generalmente a través de reservas normativas). El principio de sucesión cronológica determina las condiciones de vigencia de los actos normativos.
Este conjunto de principios o criterios de explicación y de resolución de relaciones y contradicciones entre actos normativos debe ser aplicado con un cierto orden y prelación, es decir, en primer lugar, se debe determinar ante un conflicto si el acto normativo es válido; en esencia, si respeta el principio de jerarquía y eventualmente el principio de competencia, es decir, las normas sobre producción jurídica que se encuentran establecidas en el ordenamiento jurídico. En segundo lugar, en el caso de que se esté ante actos normativos igualmente válidos se debe determinar si se trata de actos normativos vigentes.
Por otra parte, además de los criterios aplicables a las relaciones entre actos normativos, se debe tener en cuenta la existencia de otros criterios para resolver posibles contradicciones entre normas jurídicas, pero que son aplicables con posterioridad a la aplicación de los criterios de validez y vigencia entre actos normativos. Los conflictos entre normas jurídicas pueden surgir en el interior de un mismo acto normativo, como sucede en el caso de la aplicación del principio de especialidad, es decir, la norma especial prevalece sobre la general. En realidad este principio no es aplicable a las relaciones entre actos normativos, sino a las posibles contradicciones y conflictos en el interior de un acto normativo y, en concreto, a las normas que pertenecen a un mismo acto normativo. En consecuencia, este principio o criterio de especialidad no es susceptible de ser aplicado a normas jurídicas que formen parte de distintos actos normativos, ya que en caso de que estuviéramos ante un conflicto de dicho tipo se resolvería por alguno de los criterios definidos con anterioridad sobre las relaciones entre actos normativos.
1.2.1.El principio de jerarquía normativa
El principio de jerarquía implica estructurar los actos normativos en una escala de rangos, de forma que la incompatibilidad entre los contenidos prescriptivos de ambos actos normativos determina una serie de efectos, es decir, el acto normativo superior puede introducir prescripciones incompatibles con el acto normativo inferior y, en consecuencia, puede innovar los actos normativos del nivel inferior, mientras que éstos deben respetar en sentido estricto el contenido de los actos normativos de nivel superior y, si se introducen prescripciones incompatibles con dicho contenido, deben ser declaradas inválidas.
La Constitución expresamente permite derivar la existencia de este principio mediante un reconocimiento normativo expreso, por una parte, en el artículo 9.1 CE que establece la sujeción de cualquier poder público del Estado al texto constitucional y, por otra parte, a través de la garantía expresa de la jerarquía normativa en el artículo 9.3 CE. Estos mismos preceptos permiten deducir que la escala de rangos normativos está presidida por la Constitución, seguida de la ley (artículo 97 CE) y de los reglamentos (artículo 23 de la Ley del Gobierno).
El contenido material del principio de jerarquía y las relaciones que pueden establecerse entre dos actos normativos basándose en este criterio se puede sintetizar en dos tipos de consecuencias:
a) Las de carácter positivo derivadas de atribuir a cada acto normativo, en un determinado nivel o rango de la escala jerárquica, una capacidad innovadora activa y una resistencia pasiva frente a los restantes actos normativos que integran el ordenamiento. Activamente, el acto normativo de rango jerárquico superior puede innovar (modificar o derogar) los actos normativos que se encuentren en niveles inferiores, siempre que se respete al mismo tiempo el principio de competencia y las peculiaridades que se deriven del principio de sucesión cronológica y que se analizarán con posterioridad. Pasivamente, un acto normativo sólo puede ser innovado (modificado o derogado) por otro acto normativo del mismo nivel o rango o de uno superior, pero no por los actos normativos de nivel o rango jerárquico inferior. Por ejemplo, una ley ordinaria de las Cortes Generales puede modificar o derogar otra ley ordinaria u otros actos normativos asimilados (decreto-ley o decreto legislativo), así como cualquier acto normativo reglamentario, pero no puede modificar o derogar un precepto de la Constitución u otros actos normativos que se sitúen en el mismo rango jerárquico, pero que no sean competencialmente asimilables como sucede con una ley orgánica o una ley elaborada por un parlamento autonómico.
b) Las consecuencias negativas se reducen a la posibilidad de decidir la nulidad del acto normativo de rango inferior que contradiga los preceptos del acto normativo superior. Esta nulidad podrá ser declarada con efectos erga omnes por el tribunal competente en su caso que, para las leyes y los actos normativos con rango de ley que contradigan los preceptos constitucionales, es el Tribunal Constitucional (artículo 27 LOTC), pero que en el caso de los reglamentos que vulneren lo dispuesto por las leyes (artículo 23.2 Ley del Gobierno) son los tribunales de lo contencioso-administrativo (para las más importantes el Tribunal Supremo, artículo 58 LOPJ). Por otra parte, el ordenamiento jurídico ha previsto que los reglamentos, además de la posible declaración de nulidad por infracción del principio de jerarquía, también puedan ser inaplicados por los órganos judiciales en el caso concreto de infracción de la Constitución o del principio de jerarquía (artículo 6 LOPJ).
1.2.2.El principio de competencia
El principio de competencia permite determinar la validez de un acto normativo a partir del respeto de tres requisitos o condiciones de existencia previstos generalmente en la Constitución o en los actos normativos habilitadores de su existencia. Así, tienen que proceder del órgano de elaboración previsto, tienen que ser elaborados con arreglo al procedimiento predeterminado y deben tratar una determinada materia preconfigurada explícita o implícitamente de forma previa.
En esencia, el principio de competencia puede ser considerado como una construcción jurídica o agrupación de las normas sobre producción jurídica previstas principalmente en la Constitución. En consecuencia, el principio de competencia no examina las incompatibilidades entre actos normativos (como sucede con el principio de jerarquía o con el de sucesión cronológica), sino la incompatibilidad directa de un acto normativo con la Constitución como norma normarum o con el acto normativo habilitador de la potestad normativa.
Los efectos del principio de competencia en caso de infracción dan lugar a la nulidad del acto normativo, que deriva de la infracción de los preceptos constitucionales que establecen los distintos requisitos que afecten a los elementos integrantes del principio (órgano, materia, procedimiento). La aplicación del efecto de nulidad en el rango de ley se ejerce por el Tribunal Constitucional en aplicación del artículo 27 LOTC, que reconoce que el Tribunal Constitucional garantiza la primacía de la Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de leyes, disposiciones y actos impugnados. Por otra parte, específicamente en aplicación del principio de competencia relacionado con la ley orgánica, el artículo 28.2 LOTC establece que el Tribunal Constitucional podrá declarar inconstitucionales por infracción del artículo 81 de la Constitución los preceptos de un decreto-ley, de un decreto legislativo, ley que no haya sido aprobada con el carácter de orgánica o acto normativo legislativo de una comunidad autónoma, en el caso de que dichas disposiciones hubieran regulado materias reservadas a la ley orgánica o impliquen modificación o derogación de una ley aprobada con tal carácter cualquiera que sea su contenido.
1.2.3.El principio de sucesión cronológica
La formulación de este principio es sencilla y conocida, el acto normativo posterior modifica o deroga el acto normativo anterior (lex posterior derogat anterior) y se encuentra regulado en el artículo 2.2 CC, que establece que las leyes (en el sentido de normas jurídicas escritas) sólo se derogan por otras posteriores.
El hecho de que su regulación se establezca en una norma de carácter legislativo podría dificultar su carácter constitucional, ya que en tanto que regulado por el Código civil no se trataría de una norma vinculante para el poder legislativo. Dejando al margen que el principio de sucesión cronológica constituye una derivación del propio reconocimiento de la potestad y de la función legislativa (artículo 66.2 CE), hay que considerar que se trata de un componente necesario del principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE.
Este principio sólo es aplicable respecto a actos normativos iguales o inferiores en rango jerárquico, dentro de cada uno de los diversos subordenamientos jurídicos o subsistemas desde un punto de vista territorial y entre actos normativos competencial y procedimentalmente homogéneos o equiparables. En definitiva, se deben respetar las condiciones de validez de un determinado acto normativo para que le sean aplicables el principio de sucesión cronológica y las condiciones de vigencia.
El artículo 2.2 CC establece que la derogación tendrá el carácter que expresamente se disponga y el alcance que el acto normativo nuevo establezca sobre la misma materia o que sea incompatible con la anterior. Este precepto está estableciendo implícitamente los conocidos dos tipos de derogación:
1) La derogación expresa, que es la cesación de vigencia de una norma en virtud del mandato explícito contenido en una norma sucesiva, con indicación concreta e inequívoca del texto o parte del mismo que se pretende extinguir y que puede implicar sucesión entre actos normativos o sucesión de normas jurídicas en función del grado de concreción y alcance, pero que siempre expresa la intención directa de la autoridad normativa.
2) La derogación tácita, que es la cesación de vigencia de un acto normativo producida por la incompatibilidad objetiva existente entre el contenido de sus preceptos y los del nuevo acto normativo y que generalmente afecta a la sucesión entre normas jurídicas, ya que son raros los supuestos en los que una derogación tácita afecta a un acto normativo en su totalidad, aunque no se puede descartar esta posibilidad que no está expresamente excluida del ordenamiento. La eficacia de la derogación tácita es la misma que la anterior, pero requiere su constatación y puesta en práctica mediante una operación interpretativa ulterior, tendente a fijar la existencia efectiva de incompatibilidad y su alcance. La derogación tácita consiste en una autorización al operador jurídico para que determine su alcance en el caso concreto y, en consecuencia, afecta con más probabilidad a normas jurídicas concretas.
El principio de sucesión cronológica se encuentra condicionado por los principios estructurales de las relaciones entre actos normativos, de forma que la derogación sólo puede tener lugar en virtud de un acto normativo de igual o superior rango jerárquico (la intentada por un acto normativo inferior no produce la derogación de la superior, sino la invalidez del acto normativo inferior), la derogación sólo puede tener lugar dentro de un mismo subordenamiento jurídico o subsistema competencial (un acto normativo de una comunidad autónoma no puede derogar un acto normativo estatal ni viceversa), la derogación sólo puede tener lugar dentro de un mismo género de procedimiento (una ley orgánica sólo puede ser derogada por otra ley orgánica y no por una ley ordinaria, ni a la inversa) y, finalmente, la ley ordinaria, el decreto-ley y el decreto legislativo están interconectados a efectos de derogación, siempre que se respeten los ámbitos materiales acotados por la Constitución, es decir, que coincidan los ámbitos materiales específicos con las materias y contenidos permitidos por el texto constitucional (en concreto el respeto de los artículos 86.1 y 82-83 CE).

1.3.Las relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómico: los principios de cooperación, prevalencia y supletoriedad estatal

Se ha planteado con anterioridad la existencia en nuestro ordenamiento jurídico de unos ordenamientos autonómicos que mantienen vínculos de jerarquía con la Constitución, pero no en las relaciones de los actos normativos que lo integran con los actos normativos elaborados por el Estado. Los actos normativos que se aprueban, tanto por el Estado como por las comunidades autónomas, implican un ámbito de disponibilidad fijado directamente por la Constitución o los respectivos estatutos de autonomía que a priori no puede ser invadidos entre sí, con la consecuencia eventual de la expulsión del ordenamiento jurídico de aquellos actos normativos que entren en contradicción o, por lo menos, de su inaplicación.
Las relaciones interordinamentales o entre ordenamientos o subsistemas jurídicos, es decir, entre el ordenamiento jurídico estatal y los autonómicos o de éstos entre sí, se regulan por una regla general, el principio de competencia de los distintos ámbitos territoriales, que se articula sobre la base de los principios de separación y cooperación, que pueden ser matizados en diversas situaciones en las que se aplican los principios de prevalencia del derecho estatal y de supletoriedad del derecho estatal.
La articulación de los ordenamientos autonómicos por la Constitución ha supuesto la existencia de áreas territoriales y ámbitos materiales para actuar en sectores concretos de actividad pública. En dichos sectores los actos normativos y las normas de los dos entes, Estado central y comunidades autónomas, se caracterizan por la indiferencia recíproca. No obstante, al mismo tiempo existen ámbitos funcionales en distintas materias en los que los entes actúan a partir de unos determinados poderes de acción o decisión (legislación, bases, desarrollo normativo o ejecución) que se caracterizan por la doble incidencia de los actos normativos y de las normas de los dos entes. En cualquier caso, tanto si planteamos relaciones de exclusión completa entre los dos órganos (primer supuesto), como de cooperación normativa (segundo supuesto), pueden aparecer situaciones de conflicto que se deben generalmente a oposición o contradicción entre normas jurídicas.
Los principios de separación y de cooperación resuelven conflictos de carácter material y funcional, es decir, sobre una misma competencia, materia o función, ambos entes tratan de regular o actuar sobre el mismo objeto y el criterio de resolución del conflicto es la separación estricta del ámbito de actuación de cada ente sobre la base de una delimitación de competencias realizada por la Constitución y los estatutos de autonomía. El principio de prevalencia trata de resolver un conflicto de carácter espacial que se produce porque los dos entes adoptan normas válidas en el mismo ámbito espacial con referencia a la misma materia u objeto (en el fondo es un conflicto espacial que se traduce en un conflicto material) y el criterio de resolución adoptado es la declaración de prevalencia de la norma estatal, pero cuyo objeto de aplicación se limita exclusivamente a ámbitos no presididos por el principio de separación o de cooperación. Por último, el principio de supletoriedad trata de resolver conflictos de carácter temporal que surgen como consecuencia de la creación de los nuevos ordenamientos autonómicos (no existentes con anterioridad) que sucederá desde un punto de vista material y coexistirá en el mismo ámbito espacial hasta el desarrollo normativo de las competencias, por lo que se declarará hasta el desarrollo completo del ordenamiento autonómico la vigencia supletoria de las normas estatales.
1.3.1.La articulación de los ordenamientos estatal y autonómico; el principio de competencia territorial y la cooperación normativa
La regla general de estas relaciones entre ordenamientos es el principio de competencia en el respectivo ámbito territorial, articulado sobre la base de la separación material y funcional de competencias, mediante el cual se considera que los subordenamientos son unidades dotadas de identidad propia, independientes entre sí, cuyo sistema de producción jurídica es autónomo y paralelo respecto a los otros subsistemas, de forma que sólo se conectan todos los ordenamientos y se relacionan por su subordinación común a la Constitución.
El principio de competencia en los respectivos ámbitos territoriales es una consecuencia de que la Constitución reconozca la existencia junto al Estado de entidades territoriales de nivel inferior (las comunidades autónomas) a las que reconoce autonomía para la gestión de sus respectivos intereses y para articular un ordenamiento (artículo 137 CE). Se habla de separación de los ordenamientos porque los diversos subsistemas no se encuentran, sino excepcionalmente, conectados entre sí. Los actos normativos de los subsistemas no se relacionan entre sí, ya que sólo pueden ejercer sus competencias sobre un ámbito material genérico o concreto o ejercer determinadas funciones en un ámbito territorial determinado.
El punto de conexión entre los diversos subsistemas está constituido por el acto normativo de cabecera, es decir, el acto normativo que contienen el régimen jurídico básico y habilitador de la producción normativa de los subsistemas territoriales y que tiene la consideración de acto normativo mixto, es decir, que pertenece al ordenamiento estatal, pero que única y exclusivamente se encuentra subordinado a la Constitución, pero que también pertenece al ordenamiento autonómico como acto normativo superior y habilitador de la producción normativa, en definitiva, el estatuto de autonomía en el caso de las comunidades autónomas. El subsistema de cada ente se construye por sí mismo, por los órganos creados y constituidos con arreglo a dicho acto normativo matriz, de tal manera que los actos normativos que lo integran permanecen separados de los del Estado. No hay relaciones jerárquicas de ningún tipo entre los actos normativos estatales y autonómicos porque operan en ámbitos materiales distintos por mandato constitucional. Un acto normativo de un ente territorial (estatal o autonómico) que regule materias de la competencia del otro ente es inconstitucional y puede ser declarado nulo por falta de competencia del ente que lo dictó. En definitiva, el principio de separación entre ordenamientos implica que la validez de los actos normativos no sólo dependa del respeto del principio de jerarquía en el interior de cada ordenamiento, sino también de los criterios que separan y circunscriben las materias y las funciones competenciales de cada ente territorial.
A pesar de la radicalidad de este principio de competencia territorial o de separación sólo es aplicable cuando se están tratando competencias exclusivas en sentido estricto, es decir, cuando la actividad pública se conecta a una competencia que conlleve el ejercicio de la competencia normativa en su totalidad sobre la materia y el desarrollo o ejecución práctica por parte del mismo ente territorial. En los otros tipos de competencias que implican un esquema funcional de competencias rige el principio de cooperación normativa, es decir, debido a la pertenencia de los diferentes subsistemas a un mismo ordenamiento jurídico en el que la Constitución es el acto normativo común, se puede establecer por parte de ésta la existencia de relaciones normativas entre subsistemas como consecuencia de la articulación de posiciones distintas a los entes territoriales que implica que la regulación de una determinada materia quede articulada de forma plena por la normación conjunta de ambos entes.
El supuesto de aplicación del principio de cooperación normativa más importante es el conectado a las competencias concurrentes y compartidas o a ambas, en el que no se puede hablar en sentido estricto de jerarquía entre las normas estatales y las autonómicas, ya que el principio de jerarquía sólo es aplicable entre actos normativos y normas procedentes de un mismo ordenamiento (no a las relaciones entre ordenamientos) y, por otra parte, la normativa autonómica tiene su origen en una potestad originaria que imposibilita que pueda tener relaciones de jerarquía con normas distintas a las que habilitan de forma directa la Constitución y el estatuto de autonomía. En el ámbito de las bases estatales se produce el efecto de preclusión o de cierre (preemption o Sperrwirkung), es decir, las regulaciones del Estado sobre el ámbito material básico cierran o impiden la normativa autonómica. En el caso de que se aprueben normas estatales básicas, se produce el efecto del desplazamiento de cualquier norma autonómica existente en dicha materia que entre en contradicción con la nueva norma estatal, ya que en sentido estricto no se produce una invalidez de la norma autonómica debido a que, en el momento en el que se adoptaron, eran perfectamente válidas conforme a las reglas de distribución de competencias. Finalmente, debe destacarse que la potestad normativa autonómica de desarrollo de las bases estatales no implica una potestad normativa libre en su articulación, sino que se debe ejercer de modo coherente, armónico y solidario para articular una regulación global unitaria.
El problema más importante que se plantea en relación con estas competencias concurrentes se centra en la función delimitadora de las competencias que se realiza cuando el Estado articula y aprueba la normativa básica, es decir, el alcance de las competencias de desarrollo autonómico; a pesar de ser atribuidas estatutariamente, se concreta en la práctica por el ejercicio de poder normativo básico por parte del Estado. Dada la gran cantidad de competencias concurrentes existentes se ha producido un efecto práctico de desconstitucionalizar este tipo de competencias, ya que la elaboración de bases normativas por parte del Estado se ha convertido en un proceso de determinación de competencias sobre las competencias (Kompetenz-Kompetenz), cuyo alcance debería haber quedado conformado única y exclusivamente por el plano de la constitucionalidad.
1.3.2.El principio de prevalencia del derecho estatal
La primera matización que se puede realizar al principio de competencia que rige las relaciones interordinamentales es el principio de prevalencia, que implica que, en determinadas circunstancias, el ordenamiento jurídico estatal no es sin más un subsistema paralelo a los autónomos, sino que la Constitución puede establecer excepcionalmente y para casos concretos que el ordenamiento jurídico estatal se encuentra en una posición prevalente respecto a los subsistemas autónomos.
La redacción constitucional estricta implica que los supuestos en los que el principio de prevalencia actúa son los denominados conflictos internormativos. Para que exista un conflicto internormativo es necesario que ambos actos normativos recaigan sobre un mismo objeto o relación jurídica y sobre un mismo territorio, que sus regulaciones sean discrepantes y que ambos actos normativos se dicten en virtud de títulos competenciales igualmente válidos. En definitiva, no se trata de una regla de distribución de competencias ni modificativa del sistema introducido por la Constitución y los estatutos de autonomía, sino de una regla de colisión o conflicto aplicable en caso de concursos de normas.
Estrictamente, el conflicto internormativo existe entre actos normativos dictados por entes igualmente competentes, es decir, en los supuestos de concurrencia normativa perfecta (ambos entes territoriales poseen competencia exclusiva plena sobre una misma materia). En consecuencia, el principio de prevalencia se aplica a conflictos en materia de cultura (artículo 149.2 CE), que se trata del único supuesto de concurrencia normativa plena o indistinta de ambos entes. En supuestos de competencias compartidas no hay en sentido estricto supuestos de relaciones entre normas, sino entre funciones, por lo que no sería susceptible de ser aplicado el principio de prevalencia al no plantearse conflictos entre normas.
No obstante, se ha planteado otro supuesto de aplicación del principio de prevalencia en aquellos casos en los que las bases o normativa básica elaborada por el Estado en función de los distintos títulos competenciales es adoptada con posterioridad al desarrollo normativo autonómico o bien modificada con posterioridad a lo largo del tiempo. En todo caso se debe destacar que, en estos supuestos de concurrencia normativa, el principio de prevalencia no significa derogación de la normativa autonómica cuando se produzca alguna irregularidad, ya que en sentido técnico se puede establecer que no estamos ante un supuesto de incompetencia del ente autonómico, sino más bien ante un supuesto en el que se debe declarar el desplazamiento y la consecuente no aplicabilidad de la normativa autonómica. Este efecto implica que el principio de prevalencia no sea una regla jurídica, sino un criterio dirigido en esencia a los operadores jurídicos, a los órganos encargados de aplicar la normativa que deberán decidir en el caso concreto la normativa aplicable.
1.3.3.El principio de supletoriedad del derecho estatal
Una segunda matización del principio de competencia que rige las relaciones interordinamentales es el principio de supletoriedad del derecho estatal, que inicialmente fue planteado como cláusula de cierre del sistema en función del distinto nivel de ejercicio que se podía dar de las potestades normativas de las distintas comunidades autónomas para garantizar la existencia de una norma aplicable en caso de conflicto jurídico de cualquier tipo y la plenitud del ordenamiento jurídico.
El principio de supletoriedad debe ser concebido como una manifestación del posible diferente nivel de ejercicio de las potestades normativas por parte de las comunidades autónomas, que asumieron en sus estatutos dichas potestades normativas sobre determinadas materias, que normalmente ya se encontraban reguladas por el derecho estatal. En tanto que la comunidad autónoma no hiciera uso de dicha potestad normativa, los órganos aplicadores del derecho debían seguir aplicando la normativa estatal como derecho supletorio. No obstante, en la actualidad este criterio ha quedado desfasado porque las comunidades autónomas con carácter más o menos general ya han legislado sobre la totalidad de los temas objeto de su competencia, de tal modo que no es susceptible de ser aplicada la supletoriedad en caso de materia de competencia exclusiva autonómica y se haya homogenizado su atribución a todas las comunidades autónomas. Por otra parte, las comunidades autónomas pueden hacer uso de dicha potestad normativa, pero sólo de manera parcial. Sus normas desplazan las estatales pero, en los aspectos de la materia que dichas normas autonómicas no regulen, continua vigente como supletorio el derecho estatal, que sería aplicable sobre todo en materia de lagunas que no fuesen solucionables mediante la autointegración en el propio ordenamiento autonómico. Finalmente, en el caso de que las comunidades autónomas hayan regulado de forma completa y agotadora una materia, el desplazamiento de las normas estatales es total y se aplica tan sólo como posible criterio interpretativo para resolver casos concretos.
La principal polémica sobre la materia se ha planteado sobre la competencia del Estado para declarar sus normas expresamente como derecho supletorio, ya que, si bien en un principio consideró que no implicaba un desapoderamiento competencial para las comunidades autónomas que podría cubrir la inactividad normativa autonómica para desarrollar normas básicas estatales, con posterioridad se introdujo el matiz de que tan sólo se podían dictar normas supletorias en el supuesto de que todos los estatutos de autonomía no atribuyan una competencia como exclusiva y en un mismo grado de homogeneidad a las comunidades autónomas. El principio de supletoriedad no constituye una cláusula atributiva de competencias a favor del Estado y es una regla de conflicto que implica que debe ser inferida por el aplicador del derecho autonómico mediante reglas de interpretación ante la presencia de lagunas, de forma que se impide que el Estado dicte normas con carácter supletorio incluso en el ámbito de las competencias compartidas (STC 118/1996 FJ 6 y STC 61/1997 FJ 12).

2.La Constitución como acto normativo

2.1.La estructura normativa de la Constitución: características y tipología de las normas constitucionales

La idea normativa de Constitución exige el cumplimiento de dos funciones, por una parte, la determinación de las instituciones de autogobierno de una comunidad y, por la otra, la imposición a dichas instituciones de procedimientos de actuación, así como de determinados límites de carácter material, el más importante de los cuales es el respeto de los derechos reconocidos a los ciudadanos. La fuerza normativa de la Constitución se debe desarrollar a lo largo de su vigencia y se debe exigir el cumplimiento de sus preceptos.
En el constitucionalismo moderno, la Constitución es concebida como ordenación sistemática y racional de la comunidad a través de un documento escrito. La Constitución representa la fijación de un contenido constitucional en un documento para racionalizar el sistema político, asegurar la estabilidad, la seguridad jurídica y la previsibilidad de su funcionamiento, al mismo tiempo que se considera que dicha formalización produce un efecto de publicidad generalizada de su contenido.
El concepto de Constitución se articula a partir de una combinación de los criterios formal y material. El criterio formal considera decisivo el elemento fuente del derecho, de modo que serán normas constitucionales aquellas que independientemente de su contenido sean creadas por fuentes constitucionales, es decir, la Constitución o las normas aprobadas mediante una reforma constitucional posterior. El criterio material considera primordial el contenido de la norma con independencia de que sea producida o no por una fuente constitucional. Aunque esta materia constitucional varía de época a época y, en sentido estricto, no cabe hablar de reserva de Constitución, es decir, que ciertas materias deben ser incorporadas necesariamente en la Constitución, se debe recordar el texto del artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789), que establecía como exigencias de la existencia de una Constitución la regulación de una división de poderes y la articulación de un catálogo de derechos.
El Tribunal Constitucional ha definido la Constitución como norma fundamental y fundamentadora del orden político, jurídico y social (STC 9/1981 FJ 3). En ese sentido, la Constitución es el acto normativo fundamental por el que se fundamenta la validez en el ordenamiento jurídico de forma que sólo pueden pertenecer al mismo los actos normativos creados por los órganos y procedimientos previstos en la Constitución y en sus leyes de desarrollo. Sin embargo, que la Constitución sea el acto normativo fundamental no se agota en la referencia de ser fundamento de la validez, sino que se caracteriza por el hecho de que la Constitución regula los aspectos fundamentales del ordenamiento jurídico, establece sus bases y preestructura su contenido. En consecuencia, la Constitución es fundamento del ordenamiento jurídico en un sentido formal y material, al informar sobre las partes y decisiones más trascendentales de su contenido.
Las constituciones formales tienen por objeto fundamental la organización y regulación del poder y la forma de adoptar sus normas y decisiones, pero sin condicionar sustancialmente el contenido de las mismas, ya que se centran en la determinación de la organización del poder y sus procedimientos de actuación. Una constitución formal en sentido estricto no establece prescripciones materiales que afecten a la actuación ni funciones que deban realizar los poderes públicos. Las constituciones materiales o sustantivas pretenden condicionar en una cierta medida el contenido de la acción política y legislativa, al establecer indicaciones sobre actuaciones futuras o prohibiciones y límites en el ejercicio del poder.
No existe un modelo puro de constitución formal, ya que todas las constituciones incluyen algunas normas sustantivas como las que configuran la mayoría de los derechos fundamentales en un marco democrático, es decir, la libertad de expresión o de asociación, la igualdad de voto o las garantías jurisdiccionales. Del mismo modo, un modelo puro de constitución material tampoco existe, ya que, aunque se incluya un programa político cerrado, debe dejarse un margen al desarrollo de la discrecionalidad del legislador, que no es un mero ejecutor de los mandatos constitucionales, sino que posee competencias y ejerce funciones orientadas a las decisiones políticas de futuro.
En cualquier caso, se debe tener en cuenta la existencia dentro de la Constitución de numerosos preceptos incompletos, fragmentarios o abiertos. Muchas cuestiones que, durante la elaboración de la Constitución no se pueden decidir definitivamente por falta de acuerdo, consenso o aceptación, se resuelven remitiendo su regulación a normas posteriores. En este sentido, se debe tener en cuenta que la función del texto constitucional es la ordenación general a largo plazo de la dinámica política, social y económica, por lo que se excluye una regulación detallada y se impone que un amplio número de cuestiones tengan un alto grado de generalidad. La pretensión de vigencia duradera exige un nivel de abstracción y flexibilidad que sea suficiente para permitir la adaptación del texto a la rápida transformación del entorno social, económico o tecnológico.
La Constitución tiene carácter normativo y vinculante para evitar que sea un documento meramente político o de simple orientación para los poderes políticos, es decir, que tuviera carácter prescriptivo y no sólo carácter programático. Los preceptos de la Constitución que pretenden dar fuerza y eficacia a las normas jurídicas son numerosos, ya sea mediante la articulación de modelos de conducta a través de una vinculación negativa o prohibición de realizar actos contrarios a la Constitución (artículo 9.1 CE), de una vinculación positiva u obligación de actuar de conformidad con los preceptos constitucionales (artículo 53.1 CE) o mediante la articulación de garantías para asegurar la superioridad frente a normas anteriores a la Constitución (disposición derogatoria CE) o la vigencia y fuerza de obligar con relación al futuro (disposición final CE).
Principio de unidad de la Constitución
El principio de unidad de la Constitución implica que todas las normas contenidas en la Constitución tienen igual valor jurídico, con la consecuencia derivada de que las normas que formen parte de la Constitución formal no se ordenarán en una relación jerárquica de superior a inferior, ya que todas las normas constitucionales tienen la misma posición en el ordenamiento, el máximo rango. De todos modos, se debe tener en cuenta el principio de especialidad como mecanismo de resolución, en el caso concreto, de una hipotética contradicción entre normas constitucionales, que se resuelve sobre la base de la singularidad del caso concreto. Sería el caso, por ejemplo, de la contradicción entre el principio de igualdad (artículo 14 CE) y el de la preferencia del varón sobre la mujer en la sucesión de la Corona (artículo 57.1 CE).
Todas las normas constitucionales tienen el mismo rango, pero no todas tienen la misma eficacia, de forma que se hace necesario determinar una tipología de las normas constitucionales, articulando de forma prescriptiva su grado de aplicabilidad o eficacia. Sin embargo, al mismo tiempo y desde un punto de vista meramente descriptivo, se deben distinguir los distintos ámbitos materiales a los que las normas constitucionales se dirigen, es decir, los sectores de la realidad que regulan.
Este principio no significa que exista una uniformidad de la estructura normativa de la Constitución. Desde el punto de vista de su contenido o de la descripción material, los preceptos constitucionales se pueden dividir en cinco grupos:
a) Las normas principales cuya función es definir los rasgos generales del sistema político (artículo 1.2 CE, soberanía popular; artículo 1.3 CE, monarquía parlamentaria; artículos 2 y 137 CE, principio autonómico), los valores superiores del sistema político (artículo 1.1 CE, libertad, justicia, igualdad y pluralismo político; artículo 10.1 CE, dignidad humana y principio del libre desarrollo de la personalidad), los fines generales del Estado (artículo 9.2 CE, promover las condiciones para que la libertad e igualdad sean efectivas; remover los obstáculos que impiden la participación) y los principios vertebrales del sistema normativo (artículo 9.3 CE, jerarquía, publicidad, irretroactividad, seguridad, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad).
b) Las normas materiales o procedimentales reguladoras de la actividad de los poderes públicos, con independencia de que se traten de mandatos al legislador que consisten en la orden de elaboración y aprobación de una ley específica (artículo 8.2 CE, bases de la organización militar; artículo 54 CE, Defensor del Pueblo; artículo 92.3 CE, referéndum; artículo 107 CE, Consejo de Estado; artículo 122.1 CE, poder judicial) o en la imposición de regular una determinada materia (artículo 13.4 CE, derecho de asilo; artículo 18.4 CE, el uso de la informática; artículo 20.3 CE, medios de comunicación social del Estado; artículo 36 CE, colegios profesionales; artículo 103.3 CE, régimen jurídico de la función pública), de habilitaciones al legislador con carácter general para regular de forma potestativa una determinada materia normalmente con indicaciones parciales sobre su contenido (artículo 15 CE, imposición de la pena de muerte en el ámbito militar; artículo 28.1 CE, excepciones al derecho de sindicación; artículo 55.2 CE, legislación antiterrorista; artículo 119 CE, la gratuidad de la justicia), mediante las reservas de ley que exigen una norma con rango de ley formal para la regulación de determinadas materias (artículo 53.1 CE, regulación del ejercicio de los derechos y libertades) o directrices materiales que ordenan a los poderes públicos perseguir determinados objetivos (artículo 25.2 CE, fines de la legislación penitenciaria; artículo 27.2 CE, objeto de la educación; artículo 31.2 CE, fines del gasto público) o condicionan su actividad a determinados requisitos o líneas de actuación (artículos 40 CE, 42 CE, 43.3 CE, 45.2 CE, 50 CE y 51.2 CE)
c) Las normas organizadoras ya sean constitutivas de órganos públicos en el ámbito constitucional (artículo 97 CE, Gobierno; artículo 123 CE, Tribunal Supremo; artículo 136 CE, Tribunal de Cuentas) o para regular su estructura interna (artículos 66 y 69 CE, Cortes Generales; artículo 152.1 CE, instituciones de las comunidades autónomas; artículo 159 CE, Tribunal Constitucional) o atribuir competencias a los órganos públicos (artículo 62 CE, el rey; artículo 97, Gobierno; artículo 124, ministerio fiscal).
d) Las normas materiales en sentido estricto pueden ser reguladoras del sistema de producción normativa, es decir, del sistema de fuentes del derecho (artículos 81 a 86 CE, ley orgánica, delegación legislativa, decreto-ley; artículos 93 a 96 CE, tratados internacionales; artículo 147 CE, estatutos de autonomía; artículos 166 a 169 CE, reforma constitucional), de reconocimiento de derechos fundamentales (artículos 14 a 29 CE) o pueden constituir regulaciones materiales típicas distintas a las anteriores que se han incluido entre las de máximo rango normativo (artículos 3 a 5 CE, regulación del idioma, bandera y capital; artículos 6 a 8 CE, partidos, sindicatos y fuerzas armadas; artículos 11 a 13 CE, régimen de nacionalidad, extranjería y mayoría de edad)
e) Las normas garantizadoras, que tienen por objeto establecer los órganos, procedimientos y principios tendentes a garantizar el respeto del texto constitucional y la observancia del sistema normativo (artículos 53 y 55 CE, garantía de derechos y libertades; artículo 106.1 CE, control de la legalidad de la Administración; artículos 159 a 165 CE, control de la constitucionalidad de las leyes; artículos 153 y 155 CE, controles estatales sobre las comunidades autónomas).
Los preceptos constitucionales tienen eficacia normativa, ya que son normas jurídicas, pero su naturaleza y contenido es muy diversa, de modo que su aplicación dependerá de los casos concretos, ya que cada artículo e incluso cada párrafo de la Constitución puede tener una concreción distinta, que se puede estructurar en torno a cuatro modelos básicos:
a) Las normas completas o self-executing, es decir, para la realización de su contenido no se requiere operaciones de concreción normativa de ningún tipo por parte de los poderes públicos. En este sentido, se puede utilizar como ejemplo el artículo 53.1 CE que establece que los derechos fundamentales vinculan a los poderes públicos de forma que no sean necesarias normas de desarrollo de éstos para que puedan ser aplicados directamente por los operadores jurídicos.
b) Las normas cuyo contenido precisa inexcusablemente una operación de concreción exigida por la propia Constitución, que se debe realizar mediante normas o mediante la puesta en práctica de políticas públicas específicas tendente a la consecución de los fines constitucionales impuestos. Estas normas no generan de forma directa derechos frente a sus destinatarios, por lo que su contenido no podrá ser objeto de exigencia y protección judicial, salvo en los términos del desarrollo normativo infraconstitucional, tal como se prevé por ejemplo en el artículo 53.3 CE con relación a los artículos 39 a 52 CE.
c) Las normas principales tienen una eficacia inmediata pero indirecta, ya que su aplicación no requiere ningún acto de desarrollo o de concreción (tal como sucede, por ejemplo, con el principio de interdicción de la arbitrariedad de la actuación de los poderes públicos, el artículo 9.3 CE), pero, por su carácter de reglas interpretativas y estructurales, su utilización siempre tiene lugar con propósito de la aplicación de cualquier otra norma, generalmente para justificar una interpretación determinada de la misma o bien para resolver una laguna.
d) Los preceptos que recogen mandatos o habilitaciones al legislador, así como las normas organizadoras, describen conductas que pueden ser calificadas como obligatorias, pero tales conductas no son susceptibles de exigencia directa ante un órgano judicial, al tratarse de normas potestativas. La eficacia típica de estos preceptos se caracteriza por constituir condicionantes externos en relación con la forma y el contenido de la decisión (por ejemplo, en relación con el Consejo de Estado –art. 107 CE–, no se puede exigir que el legislador adopte su desarrollo normativo, pero si lo realiza se puede controlar si se ha realizado mediante una ley orgánica o si se le concediera potestades no consultivas como dictar leyes).
Para finalizar con el análisis del grado de concreción y del modo de formulación de las normas constitucionales, se realiza la clasificación en tres tipos distintos: reglas, principios y valores. Las reglas son las normas que contienen una prescripción jurídica relativa a la regulación de alguna situación, actividad o estructura mediante algún operador deóntico (obligación, prohibición, permisión, facultativo o competencia). Su formulación se articula mediante dos proposiciones, una que relaciona un hecho (supuesto de hecho) y otra que dispone de la calificación jurídica de ese hecho (consecuencia jurídica). Las reglas pueden ser completas o incompletas, tal como se ha analizado, dependiendo de si la prescripción jurídica contiene los dos elementos de la regla (supuesto de hecho y consecuencia jurídica), bien sea de manera expresa o tácita o bien de forma incompleta cuando se precisa concretar alguno de los dos elementos mediante remisión normativa.
A diferencia de las reglas, los principios carecen de esa estructura articulada a través del supuesto de hecho y de la consecuencia jurídica y no tienen eficacia directa. La diferencia entre ambas categorías radica en el grado de concreción. Las reglas poseen el mayor grado de concreción y los principios, un grado mínimo. Los principios son normas que contienen cláusulas de derecho condensado, vienen a formular conceptos jurídicos, tienen significado jurídico externo y están positivados, de forma que tienen el carácter de seguridad que la norma les presta y son los principios fundamentales, por lo que no cabe deducir más principios generales en el ordenamiento que los congruentes con ellos. En nuestro ordenamiento está reconocida la existencia de principios generales no positivados en las normas escritas, pero cabe aceptar la extracción interpretativa de aquellos principios generales constitucionales, es decir, no contradictorios con los principios constitucionalizados.
Los valores son normas que no expresan conceptos jurídicos, sino ideas morales o políticas, es decir, no son categorías prescriptivas (del deber ser), sino descriptivas (del ser). Sólo son norma porque la Constitución los enuncia, pero en realidad funcionan como principios o carecen de significado jurídico. En esencia, los valores no operan en el razonamiento jurídico si no están concretados en principios. La Constitución establece en el artículo 1.1 CE, como valores superiores de su ordenamiento jurídico, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. En este sentido, se pueden considerar como valores superiores del ordenamiento, pero no superiores al ordenamiento. Estos valores no pueden interpretarse al margen del texto constitucional, sino conforme a lo que éste establece, sin que puedan concebirse como previos y ajenos a la Constitución, sino como posteriores e inmanentes a ella y sólo explicables desde ella misma.

2.2.La supremacía formal y material de la Constitución

La idea normativa de Constitución implica que todos sus preceptos, con independencia de su función y estructura, son normas. La comprensión exclusiva de la Constitución como parámetro normativo implicará que los jueces que resuelven los conflictos normativos entre la Constitución y las leyes, sólo pueden adoptar una decisión anuladora o confirmadora de la Constitución, pero sin admitir grados en la conformidad de la norma objeto de control o en la vulneración que se aprecie. La Constitución contiene el programa de todo el ordenamiento jurídico, cuando menos en su dimensión formal, lo que implica que sea una fuente del derecho distinta a las demás en la medida en que reivindica de manera permanente una pretensión de no ser alterada.
La Constitución normativa organiza y limita el ejercicio del poder. Sin embargo, una de las paradojas del constitucionalismo es que el propio sujeto obligado resulta ser la fuente de la obligación y es necesario distinguir entre el poder constituyente, fuente de la Constitución, y los poderes constituidos, que son los llamados a cumplirla en el ejercicio ordinario de la política. La imagen del poder constituyente del pueblo es una ficción, pero no deja de tener su utilidad práctica si se quiere sostener que los concretos poderes del Estado deben venir sometidos al imperio constitucional.
Esta vinculación se manifiesta a través de dos instituciones: la rigidez y la supremacía en sentido estricto, que responden a lógicas distintas. La rigidez tiene que ver con la mayor o menor dificultad para emprender la reforma del texto, mientras que la supremacía tiene que ver con la pretensión de normatividad u obligatoriedad constitucional para garantizar su cumplimiento frente a infracciones del texto constitucional.
Estas características permiten deducir que la Constitución es la norma superior del ordenamiento jurídico y se sitúa en el vértice superior de la pirámide normativa, lo que produce consecuencias de tipo formal y material. En el plano formal, va a representar un conjunto de límites para la actividad de producción normativa. La Constitución establece el sistema de fuentes y garantiza sus preceptos mediante la imposición de unos procedimientos específicos para su modificación o derogación (la rigidez); este efecto se denomina supremacía formal. En el plano material, la Constitución es una norma de rango superior a cualquier otra, fija de manera más o menos completa el contenido de estas normas inferiores y su interpretación y aplicación se llevarán a cabo de forma coherente y no contradictoria con los preceptos constitucionales; este efecto se denomina supremacía material.
La Constitución como sistema de producción normativa, es decir la Constitución como norma normarum, significa que es una norma de atribución de potestades normativas, en el sentido de determinar los órganos habilitados para producir normas jurídicas generales (artículos 66.2 y 72.1 CE, las Cortes Generales; artículos 86 y 97 CE, el Gobierno; artículo 152.1 CE, las asambleas legislativas de las comunidades autónomas; artículo 37.1 CE, los representantes de los trabajadores y de los empresarios), las formas externas de los actos normativos (artículo 81 CE, ley orgánica; artículo 147 CE, estatuto de autonomía; artículo 86 CE, decreto-ley; artículo 85 CE, decreto legislativo; artículo 72.1 CE, reglamento de las cámaras; artículos 62 f) y 116.2 CE, decretos; artículo 37.1 CE, convenios colectivos), regular el procedimiento que debe observarse para la producción de determinados tipos de actos normativos (artículos 87 a 91 CE, la ley en general; artículos 143, 146 y 151 CE, estatutos de autonomía; artículo 86 CE, decreto-ley; artículo 82 CE, decreto legislativo; artículo 72.1 CE, reglamento parlamentario), definir las materias que cada tipo de acto normativo debe regular, bien sea de modo positivo (artículo 81.1 CE, ley orgánica; artículo 147 CE, estatuto de autonomía) o bien de modo negativo al establecer qué materias están vedadas (artículo 86.1 CE, decreto-ley; artículo 82.1 CE, decreto legislativo; artículo 134.7 CE, Ley de presupuestos) y predeterminar el sentido y contenido de la regulación que se tiene que establecer en un futuro, bien de forma positiva (artículo 28.1 CE, libertad sindical; artículo 131.2 CE, elaboración de proyectos de planificación), bien de forma negativa (artículo 17.2 CE, detención preventiva; artículo 83 CE, Ley de bases) o bien de forma facultativa (artículo 145.2 CE, convenios entre comunidades autónomas).
La estabilidad jurídica reforzada de los preceptos constitucionales se va a lograr a través de la rigidez constitucional, es decir, la garantía va a radicar en que la derogación o modificación de estos preceptos va a estar sometida a unos procedimientos específicos distintos y más complejos que los previstos para los distintos tipos de normas (título X CE). La rigidez significa que el texto constitucional no puede ser alterado o derogado por los órganos estatales y singularmente por el legislador. Cuando el poder legislativo puede modificar la Constitución, se habla de flexibilidad. Entre la intangibilidad absoluta de los preceptos constitucionales y la total flexibilidad, existen muchas posibilidades intermedias que son utilizadas en la práctica constitucional: la exigencia de mayorías reforzadas, la intervención de distintos órganos colegisladores, la disolución de las cámaras y celebración de nuevas elecciones, la necesidad de ratificación de la reforma o el concurso directo del pueblo a través del referéndum. La mayor o menor rigidez de una Constitución es un aspecto decisivo de su perdurabilidad en el tiempo, pero no de su fuerza normativa.
La supremacía material recibe dos tipos de condicionamientos:
a) En el momento de la elaboración y aprobación del texto de las normas inferiores a la Constitución, éstas deben ser compatibles o no contradecir el propio texto constitucional en su conjunto.
b) En el momento de la interpretación y aplicación de las normas inferiores que deben efectuar los operadores jurídicos y políticos de tal manera que el resultado de dicho proceso sea igualmente compatible o no contradictorio con las normas constitucionales y se trata la Constitución como parámetro interpretativo de las restantes normas (artículo 5 LOPJ).
Los efectos de la supremacía material requieren requisitos de carácter sustantivo, es decir, la existencia de un deber jurídico en virtud del cual todos los actos normativos deben poseer un contenido compatible con los preceptos constitucionales, cuya infracción determina la invalidez de la norma o acto en cuestión, así como de carácter procesal, es decir, la existencia de órganos públicos dotados de competencia para contrastar todo tipo de actos normativos con la Constitución y eventualmente anularlos, en nuestro caso es el Tribunal Constitucional.

2.3.La reforma de la Constitución

El poder de modificar una Constitución en vigor, según las reglas y procedimientos previstos en la misma Constitución, se denomina poder constituyente derivado o poder de reforma. Este poder de reforma constitucional es un poder derivado, ya que la capacidad de disponer de la Constitución, aunque denota un poder que sólo tiene el soberano, procede de la Constitución, pero esta procedencia determina una vinculación constitucional en la operación de la reforma, especialmente en el plano procedimental.
Cuando se trataba el problema de la supremacía formal de la Constitución se afirmó que una de sus características era la estabilidad jurídica reforzada de los preceptos constitucionales, es decir, la garantía va a radicar en que la derogación o modificación de los preceptos constitucionales se somete a unos procedimientos específicos distintos y más complejos que los previstos para los restantes tipos de normas.
La rigidez constitucional se instrumenta normalmente a través de dos tipos de vías, que son utilizadas alternativa o acumulativamente: una vía material, que excluye la posibilidad de reformar alguno de sus preceptos, que normalmente se denominan cláusulas de intangibilidad, o bien, de forma más habitual, una vía procedimental, que establece un conjunto de trámites especialmente solemnes y complejos que dificultan la reforma.
La Constitución española opta por la segunda de estas fórmulas, por lo que la temática de la rigidez constitucional tiene en nuestro caso por objeto principal el estudio de los procedimientos de reforma. El título X CE establece dos procedimientos de reforma constitucional, diversificados por razón de la materia objeto de la misma:
a) Un procedimiento agravado (artículo 168 CE) que es aplicable únicamente a los supuestos de revisión total de la Constitución española (es decir, sustitución íntegra del texto por otro de nueva creación), así como las reformas parciales que afecten a los artículos 1 a 9 CE (título preliminar), artículos 15 a 29 CE (título I, capítulo 2, sección 1, sobre derechos fundamentales y libertades públicas) y artículos 56 a 65 (título II, sobre la Corona).
b) Un procedimiento simple (artículo 167 CE) que es aplicable a la reforma de cualquier otro precepto de la Constitución.
El procedimiento simple consiste en un procedimiento legislativo común (regulado en los artículos 87 y 91 CE) con cuatro especialidades:
a) La exclusión de la iniciativa legislativa popular, que se deduce a contrario sensu del artículo 166 CE, que establece que la iniciativa de reforma sólo puede provenir del Gobierno, del Congreso, del Senado o de una asamblea legislativa de una comunidad autónoma.
b) La necesidad de un quórum reforzado, ya que el proyecto de reforma debe ser aprobado en cada cámara por una mayoría de tres quintos (es decir, por no menos del 60% de los diputados y senadores computados de forma separada).
c) La introducción de un sistema de composición entre ambas cámaras distinto del previsto por el artículo 90 CE. Si no hay acuerdo entre ambas cámaras sobre el texto a aprobar, se constituirá una comisión paritaria de diputados y senadores, que presentarán un texto para ser votado en una y otra cámara. Si no se logra por este sistema la aprobación de un texto común, el Congreso podrá aprobar la reforma por mayoría de dos tercios, siempre que el Senado hubiera obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta.
d) La realización del denominado referéndum eventual. La reforma aprobada del modo anterior por las Cortes es potencialmente perfecta, pero puede ser sometida a referéndum si, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, así lo solicita una décima parte de los miembros de cualquiera de las cámaras (requisito que normalmente se debería dar por el corto porcentaje de parlamentarios habilitados para exigir la celebración de la consulta, pero que en el único supuesto de reforma constitucional realizado hasta el presente no se consideró necesario).
El procedimiento agravado es más riguroso y por ello menos practicable. No es extraño que se haya dicho que es un procedimiento encaminado a impedir la reforma, lo que no es comprensible, ya que las materias a las que es aplicable son las materias que otras constituciones prohíben reformar a través de las cláusulas de intangibilidad. El procedimiento se puede dividir en cinco puntos:
a) La aprobación del denominado principio de la reforma, es decir, la manifestación expresa de la voluntad de reforma por mayoría de dos tercios de cada cámara. Por aprobación del principio se entiende una aprobación de conjunto, sin entrar a discutir y votar artículo por artículo (artículos 147.1 y 2 Reglamento del Congreso y 158 Reglamento del Senado).
b) La aprobación del principio de reforma produce la disolución automática de las cámaras.
c) Las nuevas cámaras deberán ratificar la decisión de principio de reforma adoptada por las anteriores (para lo que no se exige un quórum especial).
d) Las cámaras deberán tramitar el proyecto de reforma por el procedimiento legislativo ordinario, que deberá obtener en ambas el voto favorable de dos tercios de sus miembros.
e) El texto aprobado deberá ser sometido a referéndum necesariamente y sin que medie petición alguna.
El examen de los procedimientos de reforma debe ser completado con una serie de puntualizaciones o aclaraciones:
a) La división de materias a efectos de usar un procedimiento u otro no es simplemente numérica, ya que existen normas cuya modificación o derogación, a pesar de que parece que deberían realizarse por el procedimiento simple, entraña una modificación de preceptos que deben seguir el procedimiento agravado. Por ejemplo, la modificación del artículo 14 CE, principio de igualdad (artículo 167 CE), implicaría la reforma del artículo 1 CE, valor de igualdad (artículo 168 CE).
b) Aunque el artículo 168 CE no lo menciona específicamente, la modificación de los artículos 167 y 168 sólo es posible por el procedimiento agravado. De otro modo, el artículo 168 CE carecería de efectividad, ya que en un proyecto de reforma ordinaria se podría insertar un artículo que modificase o derogase el artículo 168 CE. Se trata de una laguna técnica, que se puede resolver por vía interpretativa, al aplicarse una técnica similar a la del fraude a la ley o fraude, en este caso, a la Constitución.
La regularidad del procedimiento de reforma debe estar garantizada, ya que el título X CE, como las demás partes de la Constitución, tiene que estar protegido frente a su vulneración, de ahí que la reforma debería ser susceptible de control por el Tribunal Constitucional para que, en el supuesto de que tal reforma fuese impugnada, se pudiera comprobar su validez, es decir, se debería comprobar si se han respetado las reglas de procedimiento y las materias excluidas. No obstante, ni la Constitución ni la LOTC han previsto expresamente esta competencia (una y otra sólo se refieren al control de constitucionalidad de las "leyes"), aunque se podría sostener que el término leyes engloba el de Constitución y estimarse que las reformas constitucionales se realizan mediante "leyes de reforma constitucional" y de esa manera resolverse el problema de la competencia del Tribunal. La competencia del Tribunal Constitucional no se apoyaría, pues, en una atribución explícita, sino implícita, derivada del carácter mismo de la Constitución y de la posición y naturaleza del propio Tribunal Constitucional. En cuanto a la vía para controlar la constitucionalidad de la reforma sólo podría ser la del recurso de inconstitucionalidad.
Un problema que se debe considerar es el de las llamadas reformas constitucionales no expresas o mutaciones constitucionales. A estos efectos deben distinguirse dos supuestos: el de las adaptaciones interpretativas de la Constitución y el de las mutaciones propiamente dichas. A través de la actividad interpretativa que experimentan las normas constitucionales, éstas pueden cambiar de sentido y adaptarse a nuevas realidades. Esa adaptación del texto mediante la interpretación no es exactamente una mutación constitucional, sino la conversión de la Constitución en un texto vivo que acaba desligándose en muchos casos de la voluntad de su creador. La mutación en sentido estricto se produce cuando quedan obsoletos preceptos constitucionales o cuando, por una práctica abiertamente contraria al tenor literal del texto constitucional, se cambia el significado estricto o literal de un precepto de la Constitución. Estas auténticas mutaciones no son admisibles en una Constitución supralegal garantizada por la existencia de una justicia constitucional.

3.Las garantías jurisdiccionales de la Constitución

3.1.Origen y modelos de justicia constitucional

La supremacía de la Constitución sobre cualquier otra norma o acto normativo requiere la existencia de órganos que controlen dicha superioridad y de procedimientos adecuados para llevarla a cabo. Para que sea operativo el control en materia de constitucionalidad se requieren dos competencias básicas:
a) La competencia de comprobación, es decir, la existencia de una competencia para realizar un juicio abstracto de compatibilidad entre el acto normativo objeto del proceso y las normas superiores.
b) La competencia de rechazo, es decir, la competencia para adoptar una decisión coactiva en virtud de la cual se niega validez y se inaplica la norma o acto infractores de normas de rango superior.
El control de la constitucionalidad de las leyes en el mundo occidental ha seguido tres modelos distintos:
a) El modelo norteamericano, que se trata de un sistema en el que todos los jueces y tribunales pueden apreciar y declarar la inconstitucionalidad de las leyes con motivo de su aplicación a los casos concretos que se plantean ante ellos. Se trata de un régimen de control jurisdiccional, encomendado a los órganos judiciales ordinarios, no a un órgano especializado o a un órgano político. Este modelo es de carácter difuso, ya que lo pueden ejercer todos los jueces y tribunales (y no un tribunal especial con carácter concentrado), aunque la última palabra la tiene el Tribunal Supremo norteamericano por vía de las sucesivas apelaciones. La doctrina del Tribunal Supremo es vinculante en virtud del principio del stare decisis al resto de los tribunales inferiores. Este modelo es de naturaleza incidental, ya que no se admite la impugnación directa de las leyes, sino que su eventual inconstitucionalidad se aprecia en el momento y con ocasión de ser aplicada a los litigios que tienen los propios jueces y tribunales. Por este motivo, la ley inconstitucional no es declarada inválida erga omnes, sino que simplemente es inaplicada en el caso concreto y se aplica en su lugar el precepto constitucional vulnerado.
b) El modelo francés o sistema de control exclusivo confiado a un órgano político que actúa al término del procedimiento legislativo (antes de la entrada en vigor de la norma, de forma que se evita la introducción de normas inconstitucionales en el ordenamiento jurídico) y se pronuncia a instancia de otros órganos del Estado, sobre la compatibilidad de las leyes con la Constitución. Se trata de un sistema basado en la rígida aplicación de la división de poderes y de extrema desconfianza hacia los jueces, a los que prohíbe formalmente enjuiciar la constitucionalidad de las leyes.
c) El modelo austriaco o kelseniano. La Constitución austriaca de 1920 crea el Tribunal Constitucional y establece el control de constitucionalidad de las leyes en vía directa, mediante un proceso que sólo puede ser incoado por el Gobierno federal o por un land. Se trata de un régimen de control concentrado (frente al norteamericano que es difuso), ya que un sólo órgano y mediante un procedimiento abstracto examina de forma directa y general la compatibilidad de una ley con el texto constitucional. Si la ley resulta inconstitucional, se declarará nula erga omnes, de tal modo que el Tribunal Constitucional cumple una función de legislador negativo. Una aproximación al sistema americano se produjo tras la reforma constitucional austriaca de 1929 que estableció un control por vía incidental, al permitir que los tribunales supremos en materia civil, penal y administrativa pudieran plantear ante el Tribunal Constitucional una cuestión de inconstitucionalidad sobre una ley que pudiera ser aplicada en el curso de un proceso.
d) En España, dada la dualidad jurisdicción constitucional–jurisdicción ordinaria, hay que examinar cómo se aplican las competencias de comprobación y de rechazo.
e) Los tribunales ordinarios tienen la competencia de comprobar la constitucionalidad de las leyes de forma que, antes de aplicar una ley a los casos que se someten a su decisión, pueden y deben comprobar de oficio si se ajusta a la Constitución. Si el resultado es positivo deben aplicarla sin más. Si es negativo, no pueden declarar su nulidad ni inaplicarla al caso concreto, ya que la competencia de rechazo corresponde en exclusiva al Tribunal Constitucional. En este último caso, los tribunales ordinarios deberán plantear ante el Tribunal Constitucional la denominada cuestión de inconstitucionalidad.
f) Los tribunales ordinarios ostentan las competencias de comprobación y de rechazo respecto de cualquier otra norma de rango inferior a la ley (declaración de inconstitucionalidad o inaplicación de reglamentos, artículo 6 LOPJ).

3.2.Los procedimientos de control de constitucionalidad: recurso y cuestión de inconstitucionalidad

En nuestro sistema constitucional se reconocen dos procedimientos de declaración de inconstitucionalidad (artículo 29.1 LOTC): el recurso de inconstitucionalidad (artículo 161.1.a CE) y la cuestión de inconstitucionalidad (artículo 163 CE). Estos preceptos establecen de forma genérica los actos normativos que en nuestro ordenamiento constituyen el objeto del procedimiento de declaración de inconstitucionalidad exclusivamente atribuido al Tribunal Constitucional.
En desarrollo de estos preceptos constitucionales que regulan el control de la constitucionalidad, el artículo 27.2 LOTC establece de forma más concreta los actos normativos susceptibles de declaración de inconstitucionalidad:
1) Los estatutos de autonomía, las demás leyes orgánicas y las restantes leyes del Estado en cualquiera de sus formas (como dice el artículo 32.1 LOTC). Dentro de esta fórmula se integra todo acto normativo que sea ley formal estatal que se puede clasificar en las leyes ordinarias de las Cortes aprobadas en Pleno o de forma descentralizada en comisiones parlamentarias de competencia legislativa plena (artículos 75.2 y 3 CE), la Ley de presupuestos generales del Estado (artículo 134.1 CE), cuya iniciativa corresponde en exclusiva al Gobierno y que siempre es una ley de Pleno (artículo 75.3 CE), las leyes de tramitación urgente de los decretos-leyes, cuya iniciativa está reservada al Congreso (artículos 86.3 y 89 CE y artículo 151.4 Reglamento del Congreso), las leyes de delegación legislativa al Gobierno (artículo 82.2 CE) o las leyes orgánicas generales, que son las que tratan de las materias del artículo 81.1 CE, que requieren para su aprobación, modificación o derogación, la mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto del texto, así como las leyes orgánicas de transferencia o delegación previstas en el artículo 150.2 CE, las leyes orgánicas de aprobación o de reforma de los estatutos de autonomía, las leyes marco (artículo 150.1 CE) o las leyes de armonización (artículo 150.3 CE).
2) Las disposiciones normativas del Estado con rango de ley, es decir, los decretos-leyes y los decretos legislativos. Respecto de los decretos legislativos, la competencia del Tribunal Constitucional se entiende sin perjuicio de otros controles (artículo 82.6 CE).
3) Los actos del Estado con fuerza de ley, en la que cabe entender la autorización de las Cortes previa a la celebración de los tratados internacionales descritos en el artículo 94.1 CE.
4) Los tratados internacionales.
5) El Reglamento del Congreso, del Senado y de las Cortes Generales. También el Estatuto del personal de las Cortes Generales.
6) Las leyes de las comunidades autónomas.
7) Las disposiciones con rango de ley de las comunidades autónomas, es decir, los decretos legislativos y los decretos-leyes en el caso de que esté previsto en los estatutos de autonomía.
8) Los actos con fuerza de ley de las comunidades autónomas como la firma de convenios con otras comunidades autónomas.
9) Los reglamentos de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas.
Como cuestión general se ha planteado si los reglamentos del Congreso, del Senado, de las Cortes Generales y de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas son sólo susceptibles de recurso de inconstitucionalidad o si se puede plantear también una cuestión de inconstitucionalidad. En cualquier caso, es difícilmente imaginable que un juez o tribunal ordinario pueda aplicar un reglamento de una asamblea legislativa en un proceso ordinario, aunque la posibilidad está abierta.
Por otra parte, cabe plantear si es admisible en nuestro sistema la declaración de una inconstitucionalidad por omisión, es decir, la inactividad del legislador como objeto de recurso. A partir del artículo 27 LOTC parece imponerse una respuesta negativa (al menos para el caso de las omisiones absolutas), ya que el recurso de inconstitucionalidad está siempre referido a la impugnación expresa de normas contenidas en las disposiciones mencionadas y sólo el legislador puede decidir cuándo debe crear la ley. Tampoco sería posible la declaración de inconstitucionalidad por la que la norma con rango de ley no regule (omisiones relativas), ya que significaría la invasión por parte del Tribunal Constitucional de competencias legislativas (STC 26/1987 FJ 14). Cuestión distinta es que, al controlar el Tribunal la constitucionalidad de las disposiciones con rango de ley en los supuestos constitucionalmente previstos, exista una posibilidad de control ante algunas omisiones relativas de un determinado texto normativo que hayan producido una lesión constitucional, es decir, por los vacíos dejados por el legislador en la regulación concreta efectuada cuando deba entrar en juego el principio de igualdad y no discriminación o cualquier otra garantía objetiva prevista por el ordenamiento constitucional.
3.2.1.El recurso de inconstitucionalidad
El recurso de inconstitucionalidad (artículo 161.1 a) CE) ha sido configurado como una acción directa para confrontar la constitucionalidad de las leyes y disposiciones normativas con fuerza o rango de ley, cuyo ejercicio está constreñido en un determinado plazo a un reducido círculo de legitimados, todos ellos sujetos jurídico-públicos (artículo 162.1 a) CE). Tiene carácter de control claramente abstracto y dirigido únicamente a la apreciación de si la norma impugnada se adecua o no a la norma fundamental.
Este recurso instaura un juicio abstracto y objetivo de las leyes y demás actos impugnables con la finalidad de eliminar del ordenamiento los que infrinjan la Constitución, es decir, depurar objetivamente el ordenamiento jurídico. Se trata de un recurso que se plantea en interés de la constitucionalidad de las leyes, sin conexión con ningún caso sometido a controversia por las partes en un proceso ordinario. Por ello no se ha otorgado legitimidad, es decir, no se ha capacitado para plantear el recurso, a los ciudadanos particulares, sino a los órganos supremos del Estado y a los órganos superiores de las comunidades autónomas.
El recurso de inconstitucionalidad
El artículo 162.1. a) CE establece que están legitimados para interponer recurso de inconstitucionalidad el presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta diputados, cincuenta senadores, los gobiernos de las comunidades autónomas y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. La enumeración de los legitimados que se acaba de realizar constituye un sistema de númerus clausus, que elimina la acción popular directa y que deja sin derecho a accionar la inconstitucionalidad a ciudadanos y particulares.
El artículo 162.1. a) CE ha sido desarrollado mediante el artículo 32 LOTC, que presenta una serie de problemáticas:
a) El artículo 32.1 LOTC no incluye como acto normativo impugnable mediante recurso de inconstitucionalidad los reglamentos de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, que, sin embargo, estaban contemplados por el artículo 27.2 LOTC. Un problema adicional se plantea con relación a quién puede recurrir un reglamento de la asamblea legislativa de una comunidad autónoma, que pueden ser el presidente del Gobierno, cincuenta diputados, cincuenta senadores, el Defensor del Pueblo, el gobierno autonómico, pero no una fracción de la asamblea legislativa misma, que como minoría sería quien más interés directo tendría en ejercer la acción.
b) La legitimación referida a la agrupación ocasional o ad hoc del número de diputados o de senadores implica que actúen con representación única mediante el miembro o miembros que designen o por un comisionado nombrado al efecto (artículo 82 LOTC) en cada proceso concreto (STC 42/1985 FJ 2).
c) El artículo 32.2 LOTC restringe materialmente la legitimación de los órganos superiores de las comunidades autónomas cuando dice que "para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad contra las leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley que pueden afectar su propio ámbito de actuación, están también legitimados los órganos colegiados ejecutivos y las asambleas de las comunidades autónomas, previo acuerdo adoptado al efecto". Este precepto establece que los actos normativos impugnables son del Estado, por lo que no cabe recurrir los procedentes de otras comunidades autónomas ni que un Gobierno autónomo impugne una ley de su propia comunidad autónoma. Por otra parte, las comunidades autónomas sólo se hallan legitimadas para impugnar actos normativos estatales que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía. Tras un criterio jurisprudencial inicial restrictivo, en el sentido de entender el ámbito de autonomía como defensa de las competencias de la comunidad autónoma (STC 25/1981), se amplió tal criterio en el sentido de que era suficiente que los intereses de la comunidad autónoma se vieran afectados por la regulación estatal de una materia sobre la que la comunidad autónoma tenía competencias propias (STC 26/1987 FJ 1, STC 199/1987 FJ 1, STC 56/1990 FJ 2). El recurso de inconstitucionalidad tiene como objetivo no la preservación del ámbito competencial autonómico, sino la depuración objetiva del ordenamiento mediante la invalidación de la norma inconstitucional (STC 84/1982 FJ 1).
Según el artículo 33.1 LOTC el recurso de inconstitucionalidad debe formularse dentro del plazo de tres meses a partir de la publicación de la ley, disposición normativa o acto con fuerza de ley que se impugna mediante demanda presentada ante el Tribunal Constitucional. No obstante, el artículo 33.2 LOTC, introducido por la LO 1/2000, de 7 de enero, amplía el plazo a nueve meses cuando se cumplan las condiciones previstas (inicio de un intento de negociación entre comunidad autónoma y Estado), sin perjuicio de la tramitación del recurso dentro del plazo de los tres meses en relación con el resto de legitimados (artículo 33.3 LOTC). La demanda debe expresar las circunstancias de identidad de las personas u órgano que ejerce la acción y, en su caso, de sus comisionados, concretar la ley, disposición o acto impugnado parcial o totalmente y el precepto constitucional que se entiende infringido.
La admisión a trámite de un recurso no suspende la vigencia ni la aplicación del acto normativo impugnado, salvo que el Gobierno invoque el artículo 161.2 CE o el artículo 30 LOTC para recurrir, por medio de su presidente, una ley, disposición normativa o acto con fuerza de ley de una comunidad autónoma. En tal caso el Tribunal Constitucional deberá ratificar o levantar tal suspensión dentro del plazo de cinco meses desde su suspensión (artículo 161.2 CE).
El artículo 27.1 LOTC determina que, mediante cualquier procedimiento de declaración de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional garantiza la primacía de la Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las leyes, disposiciones y actos impugnados. El parámetro principal para el enjuiciamiento de una norma inconstitucional es la Constitución. Este parámetro sólo es válido cuando la controversia gire en torno a infracciones de contenido material de los actos normativos impugnados. Cuando se aduce como motivo de inconstitucionalidad una infracción de procedimiento o de competencia, es preciso tener en cuenta, junto al parámetro principal que es la Constitución, otros actos normativos a los que la Constitución se ha remitido para regular la producción normativa o bien aquellos actos normativos a los que la Constitución ha asignado ámbitos materiales específicos.
En resumen existe un parámetro principal de constitucionalidad para cuestiones materiales y un parámetro de constitucionalidad refleja para cuestiones procedimentales (no respeto del procedimiento legislativo) o competenciales, que se denomina bloque de constitucionalidad (asunción de una expresión de la doctrina francesa) para dar cuenta de la existencia de otras normas de referencia que se incorporan al parámetro de constitucionalidad y que son necesarias para declarar la inconstitucionalidad de las normas examinadas.
Parámetros de constitucionalidad
Esta cuestión aparece regulada en su vertiente competencial en el artículo 28.1 LOTC que establece que "para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una ley, disposición o acto con fuerza de ley del Estado o de las comunidades autónomas, el Tribunal considerará, además de los preceptos constitucionales, las leyes que, dentro del marco competencial, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes comunidades autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas" (son las denominadas normas interpuestas o de referencia), que puede implicar la utilización de los estatutos de autonomía o las leyes del artículo 150 CE como parámetro de constitucionalidad.
Desde la vertiente procedimental, forman parte del parámetro de constitucionalidad los reglamentos del Congreso y del Senado, que son los actos normativos encargados de regular los procedimientos de creación de las leyes. El Tribunal Constitucional deberá verificar los interna corporis acta del procedimiento legislativo para determinar si se ha producido una infracción de las reglas procedimentales de elaboración de la ley establecidas en la Constitución. Lo mismo se puede decir con relación a la elaboración de las leyes de las comunidades autónomas.
La noción de bloque de la constitucionalidad implica que se incluirían como referente del control de constitucionalidad todas aquellas normas que se tengan que tomar necesariamente en cuenta al efectuar el enjuiciamiento constitucional, por ser reclamadas por la Constitución, para apreciar la validez de la normas legales en cuanto se dispongan en ellas procedimientos o reglas que las vinculen o se establezcan competencias que deban respetar.
3.2.2.La cuestión de inconstitucionalidad
La cuestión de inconstitucionalidad (artículo 163 CE) se perfila como una vía indirecta que se relaciona funcionalmente con el sistema de control difuso porque la revisión de la norma legal se produce con motivo de su aplicación, pero sin alterar la naturaleza concentrada del control ni el carácter abstracto del juicio de constitucionalidad que en ese procedimiento se realiza. La cuestión de inconstitucionalidad es, como el recurso, un instrumento destinado primordialmente a asegurar que la actuación del legislador se mantiene dentro de los límites establecidos por la Constitución, mediante la declaración de nulidad de las normas legales que violen esos límites.
La cuestión de inconstitucionalidad es el procedimiento más utilizado para el control de la constitucionalidad de las leyes en el derecho español y se trata de un instrumento en manos de los jueces para hacer compatible dos principios eventualmente opuestos: la obligación de los jueces de aplicar siempre las leyes, independientemente de su contenido, y la primacía de la Constitución sobre todas las demás normas.
Cuestión de inconstitucionalidad
En los artículos 163 CE y 35.1 LOTC se establece que, cuando un juez o tribunal de cualquier tipo considere, de oficio o a instancia de una parte, que una norma con rango de ley aplicable al caso que está conociendo y de cuya validez dependa el fallo pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. La legitimación para su planteamiento corresponde exclusivamente a los jueces y tribunales que tengan la competencia para enjuiciar en un determinado proceso.
En nuestro sistema, se ha criticado que los ciudadanos no disponen de ningún mecanismo para poner en marcha un procedimiento de control de constitucionalidad. Sin embargo, la cuestión de inconstitucionalidad actúa como cláusula de cierre y permite en última instancia que los particulares no tengan que soportar los efectos negativos de una ley inconstitucional. En esos casos cabe pedir al juez que eleve una cuestión ante el Tribunal Constitucional que lleve a anular la ley en cuestión y no aplicarla. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha venido insistiendo en que el ciudadano no tiene un derecho subjetivo a que el juez plantee la cuestión de inconstitucionalidad. La decisión depende exclusivamente del órgano judicial, que es el que debe valorar si se plantea o no dudas sobre la constitucionalidad de la ley.
El Tribunal Constitucional no es competente para determinar quién es el juez o tribunal competente en cada caso, pero puede inadmitir la cuestión por razones de incompetencia del órgano jurisdiccional u otras similares, en la medida en que faltan las condiciones procesales pertinentes, tal como establece el artículo 37.1 LOTC. El juez o tribunal actúa de oficio o a instancia de una parte, pero la decisión de plantear la cuestión corresponde exclusivamente al juez o tribunal. Las partes pueden invocar la inconstitucionalidad, aunque no disponen de acción al respecto. El juez o tribunal sólo puede plantear la cuestión una vez concluido el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia (artículo 35.2 LOTC). El artículo 163 CE y el artículo 35.1 LOTC utilizan la palabra fallo, que el Tribunal Constitucional ha interpretado en el sentido de resolución judicial (STC 76/1982), por lo que se admite también que sea en el plazo para dictar auto, es decir, que se trate de materia de fondo o procesal, cuestión que se ha incorporado en la nueva regulación del artículo 35.2 LOTC (LO 6/2007, de 24 mayo). El artículo 35.2 LOTC establece que "antes de adoptar mediante auto su decisión definitiva, el órgano judicial oirá a las partes y al ministerio fiscal para que en el plazo común e improrrogable de diez días puedan alegar lo que deseen sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, resolviendo el juez seguidamente y sin más trámite en el plazo de tres días. Dicho auto no será susceptible de recurso de ninguna clase. No obstante, la cuestión de inconstitucionalidad podrá ser intentada de nuevo en las sucesivas instancias o grados, en tanto no se llegue a sentencia firme".
El órgano judicial, al presentar la cuestión de inconstitucionalidad, debe adjuntar testimonio de los autos principales y de las alegaciones de las partes y del ministerio fiscal, si las hubiera (artículo 36 LOTC). Aunque inicialmente sólo por este camino lateral tenían las partes alguna intervención en el procedimiento constitucional de referencia, la reforma del artículo 37.2 LOTC ha permitido que quienes sean parte en el proceso judicial a quo, se puedan personar y formular alegaciones sobre la cuestión planteada en un plazo improrrogable de quince días.
Los artículos 35.1 y 2 LOTC establecen expresamente seis requisitos procesales y materiales para que pueda plantearse la cuestión de inconstitucionalidad:
a) La cuestión debe dirigirse contra un acto normativo con rango de ley. Es indiferente que sea preconstitucional o postconstitucional. Hay que tener en cuenta que, si es preconstitucional, el juez ordinario podría inaplicar ese acto normativo en virtud de la disposición derogatoria tercera CE, aunque su pronunciamiento no tendría efectos erga omnes a diferencia del que realizará el Tribunal Constitucional.
b) El acto normativo con rango de ley debe ser aplicable al caso concreto. Corresponde al juez o tribunal que plantea la cuestión determinar qué norma es aplicable al caso, que normalmente es aceptada por el Tribunal Constitucional, salvo que sea manifiestamente infundada. Este control del Tribunal Constitucional se debe limitar a juzgar apariencias. Sólo cuando sin entrar a juzgar el caso el acto normativo cuestionado sea inaplicable, podrá declararse inadmisible una cuestión de inconstitucionalidad. La admisión de una cuestión de inconstitucionalidad no implica que el juicio de aplicabilidad realizado por el órgano judicial sea correcto.
c) Cuando la validez del acto normativo condicione el fallo, es decir, que exista un nexo causal entre el acto normativo y el fallo a pronunciar.
d) Se debe concretar la ley cuya constitucionalidad se cuestiona y el precepto constitucional infringido.
e) Se debe especificar y justificar en qué medida la decisión del proceso depende del acto normativo cuestionado. El órgano judicial debe considerar que el acto normativo es inconstitucional, lo que exige que el razonamiento debe exteriorizarse para proporcionar los elementos que llevan al mismo. El juez o tribunal no puede remitirse a las dudas que hayan expresado las partes ni limitarse a expresar su propia duda sin dar las razones que la justifiquen. Así pues, deberá presentar un esquema argumental en razón del cual el contenido del fallo dependerá de la validez de las normas cuya constitucionalidad se cuestiona. Este esquema argumental se denomina juicio de relevancia. En este juicio, el juez o tribunal (normalmente denominado juez a quo) debe ofrecer una fundamentación suficiente de la inconstitucionalidad y de la relevancia entre la norma cuestionada y el fallo. Esta fundamentación no tiene que estar constituida por la totalidad de las razones que puedan juzgar, sino por los argumentos que se consideren racionalmente suficientes para que la cuestión pueda ser tomada en cuenta o que justifique una decisión del Tribunal Constitucional por poseer un contenido constitucional. No se exige que la norma cuestionada sea la única posible para resolver el caso ni que pueda resolverse por otras vías, normas o razonamientos, ya que el Tribunal Constitucional no es competente para enjuiciar la fundamentación del juez a quo, salvo que resulte notoriamente infundada. La fundamentación que debe ofrecer el juez no es satisfactoria cuando se limita a reiterar las palabras de la ley afirmando que la validez del juicio depende de las disposiciones legales aplicables. Exteriorizar el juicio significa poner de manifiesto la alternativa que plantea la duda de constitucionalidad en el sentido de resolver por uno u otro camino el proceso a quo.
f) Se debe plantear la cuestión cuando se haya llegado al momento procesal de la sentencia, como se expuso con anterioridad. El juez o tribunal en la demanda debe exponer en qué momento procesal se encuentra el caso. El artículo 163 CE establece que el planteamiento de una cuestión en ningún caso tendrá efectos suspensivos. Los actos normativos con rango de ley no ven su vigencia suspendida por la admisión a trámite de una cuestión.

3.3.Efectos y valor de las sentencias del Tribunal Constitucional

La sentencia es la resolución que pone fin al proceso constitucional, mediante la cual, normalmente, el Tribunal Constitucional dispone sobre el fondo del asunto. Las sentencias del Tribunal Constitucional, conforme al artículo 164.1 CE, tienen el valor de cosa juzgada a partir del día siguiente de su publicación y no cabe recurso alguno contra ellas. Sin embargo, en sentencias sobre cuestiones de inconstitucionalidad, tienen eficacia a partir de la comunicación que realiza el Tribunal Constitucional al juez o tribunal a quo (artículo 38.3 LOTC).
El alcance de las sentencias declarativas de inconstitucionalidad está regulado en el artículo 164.1 CE, que establece que las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y todas las que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho tienen plenos efectos frente a todos. En el artículo 164.2 CE se dispone que, salvo que en el fallo se disponga otra cosa, subsistirá la vigencia de la ley en la parte no afectada por la inconstitucionalidad.
El artículo 38.1 LOTC establece que estas sentencias vinculan a todos los poderes públicos (que están obligados a cumplir cualquier resolución o pronunciamiento del TC, artículo 87.1 LOTC) y producen efectos generales. El artículo 39.1 LOTC expresa el efecto de la inconstitucionalidad, es decir, la nulidad de los preceptos impugnados, así como la de los otros preceptos de la ley, disposición normativa o acto con fuerza de ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia. Este precepto ha planteado dos problemas:
a) La alteración del principio de congruencia, es decir, de la necesaria correlación entre las pretensiones de los recurrentes y el contenido dispositivo de la sentencia. En interpretación de este artículo, el Tribunal Constitucional ha declarado que la extensión del pronunciamiento a normas distintas de las impugnadas requiere tres requisitos (STC 11/1981), que la sentencia sea declaratoria de la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados o de alguno de ellos, que exista una relación de conexión o de congruencia entre los preceptos declarados inconstitucionales y aquellos otros a los que la inconstitucionalidad se extiende o se propaga y que estos últimos pertenezcan o queden comprendidos dentro de la misma ley, disposición normativa o acto con fuerza de ley. En relación con este problema, el Tribunal Constitucional está facultado para fundamentar "la declaración de inconstitucionalidad en la infracción de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el curso del proceso" (artículo 39.2 LOTC). En este caso no hay alteración del principio de congruencia, ya que la desviación no está basada en las pretensiones de los recurrentes, sino en el principio iura novit curia. Eventualmente, el Tribunal Constitucional podrá aplicar el artículo 84 LOTC que establece que, en tiempo anterior a la decisión, podrá comunicar a los comparecidos en el proceso constitucional la eventual existencia de otros motivos distintos de los alegados, con relevancia para acordar lo procedente sobre la admisión o inadmisión y sobre la estimación o desestimación de la pretensión constitucional.
b) El efecto de la nulidad del precepto impugnado es de pleno derecho, por lo que debe considerarse que los efectos de la sentencia son declarativos y de carácter retroactivo, ex tunc (los efectos se despliegan tomando como referencia el día de publicación de la norma inconstitucional). Sin embargo, el artículo 161.1.a) CE establece que la declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de ley, interpretada por la jurisprudencia, afectará a ésta, si bien la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa juzgada. A tenor de este artículo parece que estas sentencias tengan también efectos ex nunc (los efectos se despliegan tomando como referencia el día de publicación de la sentencia). Esta cuestión parece confirmar el artículo 40.1 LOTC, que admite como única excepción en el principio del artículo 161.1.a) CE los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en los que, como consecuencia de la nulidad de la norma impugnada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad.
En principio, el artículo 39.1 LOTC vincula a la declaración de inconstitucionalidad exclusivamente la consecuencia jurídica de la nulidad. No obstante, se han adoptado en ocasiones las denominadas sentencias constitucionales "atípicas" que disponen sobre el fondo del asunto sin que el pronunciamiento se acomode a la nulidad, entre las que se integran las sentencias interpretativas o las sentencias de inconstitucionalidad sin nulidad, de nulidad diferida o con recomendaciones y mandatos al legislador.
Las sentencias interpretativas son sentencias mediante las cuales el Tribunal Constitucional declara qué interpretación de la ley es constitucional o qué interpretación resulta inconstitucional y da lugar entonces, respectivamente, a sentencias con fallo desestimatorio o estimatorio. Con estas sentencias se pretende forzar la interpretación de la ley en sentido constitucional o impedir que se interprete en sentido que la haría incompatible con la Constitución.
Las sentencias con recomendaciones o mandatos al legislador obedecen a la preocupación del Tribunal Constitucional por limitar a lo imprescindible las declaraciones de inconstitucionalidad. La aparición de estas sentencias que declaran la inconstitucionalidad, pero no la nulidad de los preceptos impugnados, responde a la preocupación de proteger la seguridad jurídica (artículo 9.3 CE) y procurar que la restauración de la normalidad constitucional quebrada por la ley inconstitucional se produzca del modo menos gravoso para la seguridad del tráfico jurídico y se otorgue un plazo al legislador para modificar la ley o establecer indicaciones materiales del contenido para que sea plenamente constitucional.

3.4.La interpretación y la doctrina constitucional

La Constitución es un texto escrito, por lo que se debe extraer el sentido o significado que se expresa a través de las palabras, de forma que la Constitución es susceptible de interpretación, es decir, se trata de un proceso intelectivo en el que, partiendo del enunciado, se llega a un contenido.
La Constitución es un texto jurídico y su interpretación participa de las características propias de la interpretación jurídica, de forma que sus elementos y criterios propios son aplicables a la interpretación constitucional, si bien con algunos matices; pero resultan en sí mismos insuficientes y deben ser completados con otros criterios propios.
La Constitución posee una estructura normativa diferente a la ley, dado el carácter abierto de muchos de los preceptos constitucionales, que suelen reflejar una cierta ambigüedad. Por otra parte, abundan los contenidos axiológicos que son objeto de interpretación realizada por los diversos poderes públicos por su carácter general, pero con un significado ineludible para la interpretación del resto de los preceptos constitucionales y para dotar el sistema jurídico de unidad y coherencia.
Estas características del objeto condicionan el método de la interpretación y la posición de los distintos intérpretes. El legislador es el primer sujeto cualificado para precisar, desarrollar y completar el contenido y significado de estas cláusulas abiertas, mientras que el Tribunal Constitucional debe indicar los límites del texto constitucional en su interpretación o desarrollo. La interpretación entendida como la averiguación del significado de las normas constitucionales se realiza a partir de los criterios gramatical, sistemático, histórico y teleológico, que no impiden la realización de delimitaciones específicas en el contexto del derecho constitucional.
El criterio gramatical se basa en el sentido propio de las palabras o en el literal del texto. En aquellos supuestos en los que el sentido literal es claro, la interpretación gramatical es el método más fiable, de modo que el propio Tribunal Constitucional ha afirmado que "una interpretación que conduzca a un resultado distinto de la literalidad del texto" sólo puede pensarse "cuando existe ambigüedad o cuando la ambigüedad puede derivar de conexión o coherencia sistemática entre preceptos constitucionales" (STC 72/1984 FJ 6).
El criterio sistemático implica que los enunciados normativos deben interpretarse teniendo en cuenta que no pueden expresar normas incompatibles de forma que, para atribuir un significado normativo a un enunciado, se deben tener en cuenta otros preceptos o normas, es decir, su contexto. El Tribunal Constitucional ha afirmado que debe realizarse una interpretación sistemática de la Constitución, ya que se trata de un todo en el que cada precepto adquiere su pleno valor y sentido en función del conjunto (STC 101/1983 FJ 3, STC 67/1984 FJ 2), con lo que se produce una relación directa con el principio de unidad de la Constitución.
El criterio histórico se basa en los antecedentes históricos y legislativos, es decir, los precedentes constitucionales y los debates parlamentarios que dieron origen a su aprobación. De todos modos, el propio Tribunal Constitucional ha afirmado que los debates parlamentarios "son un importante elemento de interpretación, aunque no la determinen" (STC 5/1981 FJ 9).
El criterio teleológico implica que el significado de un precepto se debe articular de acuerdo con su finalidad y se debe tener en cuenta que estamos ante un sistema constitucional de valores y principios que determinan los fines de la Constitución y del resto del ordenamiento. El Tribunal Constitucional ha afirmado que el sistema constitucional de valores impone una interpretación finalista de la Constitución (STC 18/1981 FJ 2).
Por otra parte, se deben destacar algunos de los criterios o elementos específicos que se han apuntado como propios de la interpretación constitucional. En primer lugar, el principio de unidad de la Constitución supone considerarla como un todo que se sitúa en la cúspide del ordenamiento y que debe presidir su interpretación. En segundo lugar, el principio de concordancia práctica consiste en que los conflictos posibles entre preceptos constitucionales no deben resolverse en función de la supuesta superioridad de alguno de ellos y el sacrificio de otros, sino mediante una ponderación, en cada caso concreto, que permita una cierta realización de los principios en tensión. En tercer lugar, el principio de fuerza normativa de la Constitución presupone el carácter jurídico y vinculante de cada uno de sus preceptos. En cuarto lugar, el principio de corrección funcional implica el respeto de la distribución de poderes y funciones que deriva de la propia Constitución.
La doctrina constitucional está contenida en la fundamentación de las decisiones del Tribunal Constitucional y deriva de las sentencias y autos que resuelven procesos constitucionales. Por fundamentación debe entenderse la ratio decidendi del caso, contenida en los fundamentos jurídicos de la resolución, que técnicamente conforma la jurisprudencia constitucional en sentido estricto. La jurisprudencia constitucional, entendida como la doctrina o interpretación de la Constitución y del resto del ordenamiento y contenida en la fundamentación de todas las sentencias y autos que deciden procesos constitucionales, es fuente del derecho, en tanto en cuanto es una de las formas en las que se plasma el ordenamiento jurídico para proceder a la modificación e innovación de las normas jurídicas preexistentes. A la jurisprudencia constitucional están vinculados todos los jueces y tribunales al resolver las controversias concretas que se les plantean. El artículo 5.1 LOPJ viene a obligar a los juzgados y tribunales (incluido el Tribunal Supremo) a interpretar la Constitución, las leyes y los reglamentos de conformidad a lo establecido en la jurisprudencia constitucional que recae en todo tipo de procesos. El valor vinculante a la jurisprudencia constitucional deriva de su capacidad para innovar o suprimir el ordenamiento, bien mediante la declaración de inconstitucionalidad de normas, bien mediante la interpretación de las mismas, lo que implica que la jurisprudencia viene a "incorporarse" al ordenamiento con el rango de la norma interpretada o expulsada del mismo.

4.La ley

4.1.Concepto y posición de la ley en la Constitución española

En el lenguaje jurídico usual el término ley presenta tres significados:
a) Ley como equivalente a derecho objetivo, es decir, cualquier norma jurídica con independencia de su condición u origen.
b) Ley como norma jurídica escrita.
c) Ley como forma identificadora de un tipo concreto de norma escrita, especialmente importante y solemne, elaborada y aprobada por el órgano titular del poder legislativo y que posee una categoría distinta a las demás normas infraconstitucionales.
Los dos primeros sentidos no interesan al estudio constitucional de las fuentes del derecho. El primero es propio del lenguaje popular y sirve para identificar el derecho con la ley. El segundo es el utilizado por el Código civil (artículo 1.1 CC) para diferenciar las normas escritas de la costumbre y los principios generales del derecho. El tercer sentido requiere examinar los tipos concretos de actos normativos escritos dentro de un derecho positivo, por lo que se requiere indagar en el propio texto constitucional, que al ser la norma normarum define el contenido y los significados de los elementos que integran el sistema normativo.
La Constitución se puede caracterizar por la heterogeneidad del uso del término ley, que presenta una doble característica:
1) El término ley aparece de forma "adjetivada", síntoma de la existencia de diversas formas y contenidos: se habla de ley orgánica (artículo 81 CE), ley de bases (artículos 82 y 83 CE), ley ordinaria (artículo 90.1 CE), ley marco (artículo 150.1 CE), Ley de presupuestos (artículo 134.4 CE), etc.
2) Junto al concepto matriz de ley, que hace referencia a las aprobadas por el órgano titular primario de la potestad legislativa ("leyes aprobadas por las Cortes Generales", artículo 91 CE), el texto constitucional utiliza otras expresiones para aludir a otros tipos de normas escritas de distinto origen, pero que tienen una identidad de naturaleza o eficacia: normas con rango de ley (artículos 82.1, 161.1 letra a, 163 CE), normas o disposiciones normativas con fuerza de ley (artículos 153 letra a, 161.1 letra a, 164.1 CE) o disposiciones legislativas provisionales (artículo 86.1 CE). El rango de ley hace referencia a la posición jerárquica; la fuerza de ley hace referencia a la superior autoridad de los mandatos de la ley (fuerza material) y a la capacidad innovadora (fuerza formal, que puede ser activa para modificar precedentes y actos normativos inferiores y pasiva para resistir modificaciones que no procedan de la ley), mientras que el valor de ley hace referencia a normas que, sin ser leyes, tienen en común su régimen jurisdiccional (están sometidas al control de constitucionalidad).
En la Constitución española, la ley se puede caracterizar por la indefinición material, es decir, la materia es ilimitada, ya que se puede regular cualquier aspecto que no esté prohibido por la Constitución; por la capacidad de innovación del ordenamiento, ya que puede modificar cualquier norma menos la Constitución; por la libertad de configuración de contenidos, ya que la Constitución al ser abierta permite una mayor creatividad del legislador, y por la privilegiada presunción de validez, ya que en ningún caso es inaplicable.
En la actualidad, el principio de generalidad de la ley no puede considerarse un dogma. Cuando el Estado se convierte en administrador, e interviene activamente en la sociedad, se ve obligado a realizarlo de un modo continuo mediante acciones concretas de gestión. Estas acciones y decisiones no se realizan mediante normas generales, sino mediante la adopción de medidas concretas que los parlamentos adoptan mediante la forma de ley. La generalidad de la ley cederá ante la proliferación de las leyes singulares o medidas, que cumplen una función social correctora de situaciones concretas.
En nuestro sistema ningún precepto constitucional impone de modo explícito que las leyes de desarrollo deban ser generales. Este principio permite admitir las leyes singulares con carácter general, salvo que implícitamente la Constitución imponga un carácter general.
En cualquier caso, las leyes singulares deben respetar tres límites:
a) La distribución competencial entre los órganos del Estado. Por ejemplo, no puede utilizarse una ley para resolver un litigio concreto ante los tribunales (artículo 117.3 CE, los jueces tienen la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado) ni para destituir al Gobierno en su función de dirigir la política exterior (destituir a un embajador).
b) El principio de igualdad (artículo 14 CE). Las diferencias introducidas por la ley deben estar objetivamente fundamentadas en situaciones de diversidad fáctica o suficientemente justificadas.
c) El principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 CE), en el sentido de que la finalidad perseguida por la ley singular debe estar justificada objetivamente, en el sentido de que el contenido y régimen singular debe ser proporcional al fin perseguido y no ser contrario a ningún principio o precepto constitucional.
La creación de un concepto de ley formal fue el resultado de las dificultades que planteaban los textos constitucionales que, al referirse a la ley, no aludían a su contenido material. La identificación de la ley se realiza sobre la base de dos circunstancias externas, la forma (las decisiones estatales son leyes a las que se atribuye esa denominación) y el origen o el autor (son leyes las normas adoptadas por el poder legislativo).
A pesar del éxito de la tesis formal, en nuestro sistema se plantea un doble problema:
a) En los sistemas políticos federales o regionales es preciso realizar múltiples precisiones. El concepto formal arranca del presupuesto de un solo centro de poder cuya manifestación de voluntad prevalece sobre cualquier otro órgano dentro del Estado. Cuando dentro del Estado coexisten varios parlamentos y varios gobiernos, no puede hablarse de la ley, sino de las leyes, que tienen orígenes distintos y niveles territoriales distintos.
b) La existencia de supuestos constitucionalmente admitidos de emisión por el ejecutivo de actos normativos con rango de ley (decretos-leyes, decretos legislativos). De este modo los criterios de origen y forma necesitan una reformulación, ya que en propiedad no puede hablarse de ley como categoría normativa unívoca, sino de actos normativos con rango de ley.

4.2.Tipología y caracterización general de las leyes en la Constitución española

El tratamiento más correcto de la ley debe realizarse en términos de normas de competencia, que permiten definir la ley como aquel acto normativo adoptado por el órgano habilitado constitucionalmente, sobre la materia prevista constitucionalmente y mediante el procedimiento previsto constitucionalmente. Alguno de estos elementos (órgano, materia o procedimiento) puede estar adoptado implícitamente o estar regulado por alguno de los actos normativos pertenecientes al bloque de la constitucionalidad. La ley es un producto que expresa la voluntad democrática en el Estado, pero no una voluntad ilimitada, es decir, aunque la ley posea primacía en el ordenamiento, está sometida a la Constitución y tiene márgenes limitados de forma horizontal (otros poderes y órganos pueden elaborar leyes o actos asimilados) y verticalmente por la Constitución y el Tribunal Constitucional.
La denominada crisis de la ley, término con el que se quiere evidenciar el significativo cambio que ha sufrido este concepto desde su formulación en la Revolución Francesa, responde a la constatación de las complejas circunstancias políticas, sociales y económicas actuales. El crecimiento de la actividad normativa del ejecutivo a través de la legislación delegada y de la de urgencia y de su potestad reglamentaria, así como el fenómeno del condicionamiento manifiesto de la actividad legislativa a las iniciativas gubernamentales o a la presencia de instancias ejecutivas en los procedimientos parlamentarios de elaboración de las leyes, obligan a modificar el significado de la función legislativa.
El Parlamento se ve desplazado de la dirección política como institución, acompañado del hecho de que la práctica totalidad de las iniciativas legislativas son del Gobierno respaldado por su mayoría parlamentaria y por una extraparlamentarización de los principales mecanismos de información, negociación y dialogo político. De la separación de poderes se ha pasado a una concurrencia y cooperación funcional, articulada sobre la base del parlamentarismo mayoritario (la mayoría parlamentario-gubernamental) frente a la oposición política.
De todos modos se hace necesario articular un procedimiento legislativo que tenga en cuenta la dimensión en la que se encuentra en la actualidad la función legislativa y se debe garantizar como mínimo la participación de las minorías y el principio de publicidad.
La participación de las minorías con representación parlamentaria es la primera de las exigencias del procedimiento. Las minorías necesitan una protección específica que les garantice su participación en todas y cada una de las fases que integran el procedimiento legislativo como representantes de los ciudadanos. El procedimiento legislativo tiene el sentido de articular una vía a través de la cual las fuerzas políticas parlamentarias debaten una propuesta normativa para llegar a un acuerdo que se traduce en una norma legal.
El segundo de los principios que caracterizan el procedimiento legislativo es el de la publicidad. El conocimiento por parte del electorado de las posturas que mantienen sus representantes respecto de las cuestiones que se debaten y deciden en las cámaras se proyecta directamente en el control que dicho electorado está llamado a ejercer en los momentos electorales. La aplicación correcta del principio de publicidad exige que siempre sea pública la fase procedimental que corresponde desarrollar en el Pleno como órgano funcional superior de la Cámara (artículo 80 CE) llamado a tomar la decisión final respecto de la aprobación o no de la propuesta normativa.
Finalmente, se debe destacar que toda esta caracterización de la función legislativa implica en la actualidad la articulación de una tipología de las leyes en nuestro ordenamiento y se estructura en las siguientes clases, tal como se ha ido mencionando con anterioridad:
a) La ley estatal que es deliberada y aprobada por las Cortes Generales, en el ámbito de competencias del Estado y por el procedimiento regulado en los reglamentos parlamentarios del Congreso y del Senado. Se trata de la ley de producción parlamentaria.
b) La ley autonómica deliberada por la asamblea legislativa autonómica, en el ámbito de competencias de la comunidad autónoma y por el procedimiento regulado en el reglamento parlamentario de la mencionada asamblea legislativa.
c) El estatuto de autonomía como acto normativo estatal que precisa la decisión estatal y autonómica y situado entre el ordenamiento estatal y el autonómico.
d) La ley ordinaria, residual y genérica, aprobada por Pleno o por Comisión, de conformidad con el reglamento parlamentario (incluye ley de bases, legislación básica del artículo 149.1 CE y ley marco del artículo 150.1 CE, ya que se trata de leyes ordinarias).
e) Las leyes con peculiaridad material o procedimental que las diferencia de las ordinarias, tal como sucede con las leyes orgánicas o las de armonización (artículo 150.3 CE).
f) Los actos normativos sin procedencia parlamentaria, pero con rango de ley como el decreto legislativo o el decreto-ley.
La potestad legislativa alude a la capacidad para adoptar la ley en una comunidad, es decir, aquella norma primaria cuya fuerza le permite prevalecer sobre los demás mandatos existentes en el Estado. Se trata de una potestad constitucionalmente habilitada (artículo 66.2 CE) y la propia Constitución es quien establece que esa potestad puede ser ejercida por el Gobierno de modo derivado (artículo 82 CE, delegación del propio Parlamento) o de modo provisional (artículo 86 CE, necesidad de convalidación por el Congreso) a fin de no menoscabar la debida prevalencia de la Cortes sobre la ley.
La potestad legislativa no puede ser considerada como ilimitada, ya que es una potestad reglada en muchos de sus aspectos, como las condiciones de su ejercicio (la Constitución establece mínimos sobre competencia, procedimientos y forma de la ley) y sus contenidos (el legislador no puede ocupar las reservas o potestades de otros poderes: reserva de administración o de jurisdicción). Dentro de este marco reglado, la potestad legislativa es una potestad discrecional abierta al libre criterio del legislador sobre la oportunidad de sus medidas, aunque no debería apartarse del interés público que la justifica, ya que toda desviación del mismo constituiría un exceso de poder legislativo que el Tribunal Constitucional debería controlar.

4.3.El procedimiento legislativo ordinario y sus especialidades

Los modelos existentes de procedimientos legislativos se articulan en torno a un acto procedimental, la lectura, que se entiende como la consideración que hace el Pleno de la Cámara sobre el texto que se le propone.
La definición de un procedimiento legislativo como de tres, dos o una lectura es expresión de las ocasiones en las que el texto se presenta al Pleno para su conocimiento y debate. En nuestro caso, se utiliza mayoritariamente el procedimiento de dos lecturas que supone, tras la aceptación inicial de su tramitación (tras la toma en consideración o rechazo de las enmiendas a la totalidad), el envío directo del proyecto legislativo a la comisión correspondiente para que en ella tenga lugar el debate del texto antes de su remisión al Pleno, que culmina el procedimiento legislativo con la segunda lectura que implica finalmente la aceptación o rechazo del texto propuesto.
La utilización de este modelo implica que se use el procedimiento de lectura única como procedimiento excepcional y especial. El procedimiento de lectura única responde al intento de aliviar el trabajo de la cámara a través de la simplificación de los trámites procedimentales y por el mecanismo de suprimir la fase de comisión, de forma que los proyectos legislativos no reciben más que una sola lectura ante el Pleno.
La función legislativa del Parlamento se articula sobre el esquema del procedimiento básico. La complejidad de la función legislativa exige que, además del modelo del procedimiento legislativo ordinario, se estructuren una serie de procedimientos legislativos especiales, diferenciados, ya sea por imperativo de la materia objeto de regulación que exige unos requisitos específicos en el procedimiento aplicado, ya sea porque la necesidad de abreviar el tiempo de tramitación imponga unos plazos o unos trámites distintos de los generales.
4.3.1.El procedimiento legislativo ordinario
La ley ordinaria emana de las Cortes Generales sin un ámbito material, dado su carácter común y residual y debido a que la Constitución no establece una lista tasada de materias, por lo que puede entrar en cualquier materia que no esté asignada a otro acto normativo legislativo. Sin embargo, la principal característica reside en su procedimiento de elaboración, es decir, el procedimiento legislativo ordinario.
Las principales características del procedimiento legislativo ordinario permiten definirlo como:
a) Un procedimiento formalmente bicameral, ya que el texto de la ley debe pasar por ambas cámaras. Sin embargo, las posibilidades de incidencia del Senado son mínimas, la decisión corresponde en último extremo al Congreso de los Diputados.
b) Un procedimiento cuyo objeto es la confección de un texto normativo. Sin embargo, aunque teóricamente las cámaras pueden adoptar cualquier decisión sobre el texto (rechazar, alterar, dividir, suprimir partes, añadir otras), en la práctica su poder se encuentra condicionado por la influencia que el Gobierno ejerce sobre las cámaras a través del grupo o grupos parlamentarios que le apoyan, de tal modo que el procedimiento, más que de elaboración, es de ratificación y de leve modificación del texto propuesto por el Gobierno.
c) Un procedimiento que persigue formalmente la emisión de una decisión sobre el texto normativo. Esta decisión se encuentra prejuzgada en sus líneas básicas por el Gobierno a través del grupo o grupos parlamentarios que le apoyan. La importancia del procedimiento radica en posibilitar una discusión pública y transparente de los temas que subyacen en cada ley ante la opinión pública y en la posibilidad a través de las sucesivas fases de llegar a cabo negociaciones y acuerdos entre las distintas fuerzas políticas.
d) Un procedimiento que desempeña un papel de integración. La ley es la expresión de la voluntad de la mayoría de las cámaras, pero está formada con la participación de la minoría (que tiene derecho a expresar su opinión para influir en la decisión de la asamblea) y en condiciones de publicidad (para que los representados puedan conocer lo actuado por los representantes).
El desarrollo del procedimiento legislativo comprende una serie de trámites, que a efectos expositivos se puede dividir en tres fases: la fase de iniciativa (alude a la facultad de poner en marcha el procedimiento legislativo y sirve para delimitar el contenido de lo que deben discutir las cámaras), la fase constitutiva (o de deliberación en la que los miembros de la Cámara expresan su opinión sobre la ley mediante el debate y la votación para llegar a una decisión unitaria de la Cámara) y la fase integrativa de la eficacia de la ley (o perfectiva que alude a la intervención formal del jefe del Estado y a la publicación para el general conocimiento).
La fase de iniciativa
El procedimiento se inicia mediante la presentación de una propuesta de texto ante el Congreso de los Diputados (salvo en el supuesto previsto por el artículo 158.2 CE, en el que el procedimiento se inicia excepcionalmente en el Senado, artículo 74.2 CE). En este acto de apertura es necesario distinguir tres aspectos:
1) La titularidad de la iniciativa legislativa se encuentra limitada en la Constitución a cinco órganos: el Gobierno, el Congreso de los Diputados, el Senado, los parlamentos o las asambleas legislativas de las comunidades autónomas y, directamente, los ciudadanos, en número no inferior a quinientos mil, mediante el ejercicio de la denominada iniciativa legislativa popular (artículo 87 CE). La potestad de iniciativa se encuentra condicionada en algunos casos: positivamente, ya que determinados proyectos de ley sólo pueden ser presentados por el Gobierno (la Ley de presupuestos generales del Estado, artículo 134 CE, y proyectos sobre planificación económica, artículo 131.2 CE) y negativamente, en tanto que determinadas materias están excluidas de la iniciativa popular (el artículo 87.3 CE establece que no pueden ser objeto de la iniciativa popular las materias propias de ley orgánica, las tributarias, las de carácter internacional ni la prerrogativa de gracia).
2) El objeto de la iniciativa debe estar constituido por una propuesta de texto redactada en forma articulada, que se denomina proyecto de ley cuando es a iniciativa del Gobierno y proposición de ley en los demás casos. Los proyectos de ley deben estar acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes para pronunciarse sobre ellos (artículo 88 CE). La ausencia de estos documentos sólo puede tener trascendencia si priva a las cámaras de un elemento de juicio necesario para la decisión. El Tribunal Constitucional ha considerado que, si el defecto no es denunciado por los miembros de la asamblea, debe entenderse convalidado (STC 108/1986). La elaboración del proyecto o proposición de ley se encuentra sometida a un procedimiento previo:
a) Los proyectos del Gobierno deben seguir el procedimiento para la elaboración de los proyectos de ley (artículo 22 de la Ley 50/1997 del Gobierno).
b) La elaboración de las proposiciones de ley por parte de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas deben seguir los trámites establecidos en sus respectivos reglamentos.
c) La iniciativa legislativa popular se encuentra sometida a un complejo trámite, regulado en la Ley orgánica 3/1984, de 26 de marzo (LORILP). Se trata de una institución de democracia directa que confiere a una fracción del cuerpo electoral el derecho a instar al órgano legislativo la tramitación de una proposición de ley. La iniciativa legislativa popular se estructura sobre la base de un escrito presentado por la Comisión Promotora de la iniciativa ante la Mesa del Congreso de los Diputados (artículo 4 LORILP), escrito que configura una proposición de ley cuyos requisitos se enumeran en el artículo 3.2 LORILP (texto articulado y exposición de motivos). La Mesa del Congreso puede inadmitir la iniciativa sobre la base de las causas de inadmisión, que afectan a una serie de materias: las propias de ley orgánica, tributarias, de carácter internacional, relativas a la prerrogativa de gracia, planificación económica y presupuestaria (artículos 87.3 CE y 2 LORILP), a las que hay que añadir el contenido del artículo 166 CE que añade a la relación anterior la reforma de la Constitución. Superado el trámite de admisión de la iniciativa comienza el proceso de recogida de las quinientas mil firmas exigidas por el artículo 87.3 CE y regulado en los artículos 7 a 11 LORILP. El plazo que se establece para la recogida de las mismas es de nueve meses, ampliables a tres más, si el Congreso considera que hay un motivo grave que lo justifique; finalizado el mismo sin que se hayan presentado las firmas requeridas caduca la iniciativa, con la lógica de no mantener abierto indefinidamente el proceso. Como se ve, todo el proceso está vinculado más a la Comisión Promotora que a las quinientas mil firmas que exige la Constitución, de tal forma que en realidad habría que plantear que el verdadero titular de la iniciativa es aquella Comisión y se configuran las firmas como un mecanismo de aval de la proposición.
d) Solamente la formación de las proposiciones de ley del Congreso y del Senado carecen de regulación, por cuanto la misma corresponde a diputados o senadores aislados o a grupos parlamentarios.
En el caso de las iniciativas autonómicas y legislativas populares los trámites de presentación aparecen más agravados. En ambos casos, la Mesa del Congreso debe realizar un juicio previo de admisibilidad, que consiste en verificar si las proposiciones cumplen los requisitos legalmente establecidos. Además, en el caso de las iniciativas autonómicas, se ha debatido si están sometidas a una limitación de carácter material, en el sentido de que sólo la pueden ejercer en asuntos relacionados con sus respectivos intereses, aunque la opinión mayoritaria es que no cabe establecer límites cuando la Constitución no los establece expresamente.
3) El inicio del procedimiento legislativo
El trámite de la iniciativa presenta diferencias sustanciales, ya que la iniciativa del Gobierno carece de trámite alguno, su mera presentación es requisito suficiente para iniciar el procedimiento legislativo. En cambio, las proposiciones de ley necesitan de un acto expreso de aceptación por parte de las cámaras denominado toma en consideración.
Las proposiciones de ley que surjan del Congreso pueden ser presentadas bien por un diputado con la firma de otros catorce o bien por un grupo parlamentario. La mera presentación del texto ante la Mesa de la Cámara no perfecciona la iniciativa, que requiere un previo debate y votación favorable del Pleno de la Cámara. Esta votación favorable es la que permite que pueda ser tomada en consideración, momento a partir del cual puede ser tramitada (artículo 126 RCD). Idéntico requisito de toma de consideración por parte del Pleno del Congreso se requiere para la tramitación de las proposiciones de ley presentadas por las asambleas legislativas de las comunidades autónomas o en virtud de la iniciativa popular (artículo 127 RCD).
En el caso del Senado el trámite es diferente, la proposición de ley puede presentarse en el propio Senado por un grupo parlamentario o 25 senadores y el Pleno del Senado es quien la toma en consideración, acto que consolida la iniciativa. Posteriormente la proposición se remite del Senado al Congreso para que se inicie el procedimiento legislativo sin que sea necesaria una segunda toma de consideración por parte del Congreso, ya que la iniciativa se ha perfeccionado.
En todos estos casos, la toma en consideración no es un simple trámite ni un acto de control sobre la regularidad formal de la proposición, sino una decisión de aceptación o rechazo que no requiere motivación. El hecho de que las proposiciones de ley estén sometidas a toma en consideración ha motivado que algunos consideren que sólo puede hablarse de iniciativa tras ese trámite.
La fase constitutiva
En la fase constitutiva es cuando se produce la fijación del contenido de la ley. Se configura como un conjunto de trámites de singular complejidad, en la que un proyecto o proposición de ley puede sufrir hasta siete lecturas o discusiones sucesivas, primero en el Congreso, después en el Senado y, por último, aunque no necesariamente, en el Congreso. Dentro de esta fase se pueden distinguir tres momentos procesales: la discusión en el Congreso, la discusión en el Senado y la decisión definitiva en el Congreso.
La discusión en el Congreso. Se inicia con el trámite de calificación y admisión del proyecto o proposición de ley que realiza la Mesa de la Cámara, que lo envía a la Comisión correspondiente (artículo 109 del Reglamento del Congreso) y ordena su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, con apertura de un plazo de quince días para la presentación de enmiendas (propuestas de modificación del texto) por parte de los diputados o grupos parlamentarios (artículo 110 RCD). Las enmiendas, que deben formularse por escrito, pueden ser de dos tipos (artículo 110 RCD):

  • Al articulado, proponiendo la adición, modificación o supresión de uno o varios artículos del proyecto o proposición o de su exposición de motivos (pueden ser presentadas por los diputados individualmente, pero necesitan contar con la firma del portavoz de su grupo parlamentario).

  • A la totalidad (que sólo pueden ser presentadas por los grupos parlamentarios), que a su vez se subcalifican en dos tipos: de devolución, que suponen un rechazo total del texto y su retorno al Gobierno, y de texto alternativo, que supone una propuesta de texto de ley completo y enteramente diferente.

Si se presenta una enmienda a la totalidad debe debatirse y votarse en el Pleno antes de continuar el trámite de la ley (debido a su similitud con la toma en consideración en las proposiciones de ley).
El poder de enmienda es libre en su formulación, en su número y en su contenido. No obstante, las enmiendas que supongan un aumento de créditos presupuestarios o disminución de ingresos requieren, para su tramitación, de la previa conformidad del Gobierno (artículo 134.6 CE).
Formuladas las enmiendas, el proyecto es sometido a tres lecturas o debates sucesivos:

  • En Ponencia, en un grupo reducido de diputados designados por los grupos parlamentarios de entre los que forman parte de la Comisión a la que se ha asignado el proyecto y que emite el denominado informe. Este trámite es fundamental, ya que en él se lleva a cabo el debate y los acuerdos políticos básicos y se realiza a puerta cerrada.

  • En la Comisión, donde la enmiendas son aceptadas o rechazadas, lo que da lugar a un texto rectificado del proyecto que se denomina dictamen de la Comisión. Se permite en esta fase que se presenten nuevas enmiendas al articulado para lograr un acuerdo entre el contenido de las ya formuladas y el texto que se discute (artículo 114.3 RCD).

  • En el Pleno, donde se discuten y se votan sucesivamente todos y cada uno de los artículos del proyecto y las enmiendas que, rechazadas en la Comisión, hayan sido mantenidas para este trámite por sus proponentes. La aprobación de cada artículo o enmienda debe ser hecha por mayoría simple de los miembros presentes (es decir, se formulan más votos positivos que negativos sin computar las abstenciones). El texto así aprobado se denomina dictamen del Pleno del Congreso y se remite inmediatamente al Senado.

La discusión en el Senado. Sigue unas pautas similares a la del Congreso: publicación, enmiendas, Ponencia, Comisión y Pleno. Sin embargo, sus posibilidades respecto del texto se encuentran limitadas por la CE (artículo 90 CE) y se reducen a oponer su veto, que equivale a un rechazo total del texto (como contrapartida en el Senado no existen enmiendas a la totalidad, sino propuestas de veto). También se pueden presentar enmiendas al articulado. El veto debe ser aprobado por mayoría absoluta del Senado (por lo menos la mitad más uno de los miembros de derecho de la Cámara), mientras que para la aprobación de enmiendas basta la mayoría simple. Todo este trámite se debe realizar en el plazo máximo de dos meses desde el día de la recepción del texto por el Senado, que aún se reduce más (a veinte días) en los proyectos que el Gobierno o el Congreso declara urgentes. El Senado puede aprobar el texto del Congreso sin introducir enmiendas o modificaciones. En ese caso finaliza el procedimiento legislativo y el Senado remite el texto al presidente del Gobierno para la sanción y promulgación. Si se ha opuesto veto o se han introducido enmiendas, el texto vuelve al Congreso acompañado de un mensaje motivado en el que se explican las razones del veto o la enmienda.
La decisión final del Congreso implica pronunciarse sobre el veto o enmiendas formuladas por el Senado y se lleva a cabo un trámite de votación ante el Pleno del Congreso sin previo debate. El veto del Senado puede ser rechazado por el Congreso y ratificar por mayoría absoluta el texto por el propuesto. Cada una de las enmiendas propuestas por el Senado es aceptada o rechazada por mayoría simple. El papel del Senado no es más que el de formular meras propuestas al Congreso que puede libremente aceptarlas o rechazarlas. El pronunciamiento final del Congreso, como todos los textos anteriores, se publica en el Boletín Oficial de las Cortes Generales con el título de "texto definitivo aprobado por el Congreso", el texto se remite al presidente del Gobierno y así concluye la fase constitutiva.
La fase integrativa de la eficacia
A partir de la aprobación final del Congreso o del Senado (si no modifica el texto remitido por el Congreso), el texto de la ley queda fijado, sin que se pueda introducir veto o alteración alguna. Sin embargo, para adquirir su plena eficacia obligatoria se deben cumplir tres requisitos: la sanción, la promulgación y la publicación. El artículo 91 CE establece que el rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, las promulgará y ordenará su inmediata publicación.
La sanción es la firma del rey, que es una pura formalidad simbólica, sin que se pueda producir una negativa a sancionar. La promulgación ha sido entendida como acto de reconocimiento de la adopción del texto por el Parlamento y de autenticación del contenido de la ley o como orden de publicación de la ley, pero con independencia de su sentido tampoco implica la posibilidad de que se pueda dar una negativa real a promulgar.
Estos dos requisitos son necesarios para que pueda ser considerada la ley como vigente, pero es necesario puntualizar que son actos obligados del monarca sin que pueda tener ninguna decisión voluntaria o valorativa, son meros ritos simbólicos y de obligatoria realización, cuya responsabilidad derivada es asumida por el presidente del Gobierno como refrendatario de los actos del rey. La sanción y promulgación se realiza en un solo acto, en el que el rey pone su firma al pie del texto original de la ley.
El requisito de la publicación de la ley (que el artículo 91 CE establece que la ordena el rey, cuando en realidad el órgano de publicación depende del Gobierno) se cumple mediante la publicación íntegra del texto de la ley en el Boletín Oficial del Estado. El artículo 2.1 CC establece que las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, salvo que dispongan otra cosa. Este plazo se denomina vacatio legis.
4.3.2.Procedimientos legislativos abreviados
Son tres tipos de procedimiento cuya especialidad estriba en que se produce un acortamiento de la tramitación, ya sea por recorte de los plazos o por supresión de las fases de tramitación.
1) El procedimiento de urgencia que es aplicable a cualquier procedimiento legislativo, que es la vía normal de acelerar los trámites. Supone reducir a la mitad los plazos establecidos sin modificar las fases del procedimiento ni su estructura. Se acuerda por la Mesa en cualquier momento del procedimiento legislativo, a petición del Gobierno, de dos grupos parlamentarios o de la quinta parte de los miembros del Congreso. En la tramitación ante el Senado también se pueden acortar los plazos.
2) La tramitación en lectura única. Se eliminan las lecturas sucesivas del texto para efectuar una única lectura ante el Pleno de la Cámara. Se requiere su aprobación por parte del Pleno, a petición de la Mesa, oída la Junta de Portavoces. Se produce un debate sobre la totalidad, se excluyen las enmiendas al articulado y se produce una votación sobre la totalidad del articulado. Para que se pueda dar esta tramitación es necesario que la naturaleza del proyecto o de la proposición lo aconsejen o que su simplicidad de formulación lo permita (artículo 150 RCD).
3) La delegación de competencia legislativa en las comisiones, prevista en el artículo 75.2 CE que establece que las cámaras podrán delegar en comisiones legislativas permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. No obstante, el Pleno puede recabar en cualquier momento el debate y la votación de dichos proyectos o proposiciones. En definitiva, la ley es aprobada por la Comisión legislativa permanente en lectura única, lo que evita la doble instancia. Esta vía, que en principio parecía excepcional, se ha convertido en la ordinaria. El artículo 148 RCD prevé que el acuerdo del Pleno para delegar proyectos o proposiciones a las comisiones se presumirá siempre en los supuestos constitucionalmente delegables, con lo que el carácter excepcional planteado por la Constitución se ha convertido en el procedimiento ordinario o habitual. Se debe tener en cuenta la existencia de las denominadas "leyes de Pleno" (artículo 75.3 CE) que necesariamente se deben aprobar por el Pleno sin que sea admisible en dichas materias la delegación a la Comisión legislativa.
4.3.3.Los vicios del procedimiento legislativo
La introducción de la noción de vicio implica el reconocimiento de que el legislador está sometido a las prescripciones constitucionales. Los vicios pueden ser materiales (cuando se vulnera una norma constitucional que impone determinados contenidos) o formales (cuando se vulnera una norma constitucional que impone requisitos que no son materiales). Los vicios del procedimiento legislativo son de carácter formal, ya que se consideran como tales las desviaciones que se producen desde que se formaliza la iniciativa legislativa hasta que se perfecciona el proceso de elaboración de la ley con la publicación.
Las infracciones procedimentales de la ley tienen el mismo tratamiento jurídico que los vicios materiales y pueden provocar la invalidez de la ley. No obstante, en la actualidad los principales problemas residen en establecer los casos en los que el vicio del procedimiento legislativo produce el resultado de inconstitucionalidad y los casos en los que se admite como parámetro de constitucionalidad la infracción del reglamento parlamentario.
El procedimiento legislativo desempeña una función instrumental para la adopción de decisiones normativas con carácter democrático, por lo que únicamente cuando esta función instrumental resulte alterada, el defecto podrá tener efectos invalidantes. La meta esencial que persigue el procedimiento legislativo es conseguir que la ley sea el resultado de la integración de las distintas opiniones presentes en el Parlamento. El procedimiento legislativo es una proyección del principio democrático que es considerado como regla para la toma de decisiones y su finalidad es que predomine la mayoría, pero exigiendo que ésta se forme mediante debate público de las distintas opciones representadas en la cámara, lo que conduce a reconocer los derechos de las minorías. De este modo, sólo la infracción de las normas del procedimiento legislativo que sean esenciales al mismo por constituir concreciones del principio democrático puede provocar la invalidez de la ley.
Desde otro punto de vista se admite la existencia de defectos del procedimiento legislativo que pueden ser susceptibles de sanación y reparación. Las formas de sanación (que constituyen compensaciones del defecto y que le privan del carácter invalidante) más importantes son la consecución del fin, la aquiescencia y la convalidación.
La consecución del fin (que es un principio de la teoría del procedimiento) priva de trascendencia al defecto siempre y cuando sea posible demostrar que el acto realizado habría permanecido inalterado, aunque no hubiese existido el vicio.
La aquiescencia supone la aceptación de defecto por parte de quienes estaban interesados en la observancia de un determinado requisito procedimental del incumplimiento del mismo. La STC 108/1986 sostiene que esta aceptación se presume si, una vez conocido el vicio, no se produce una denuncia por parte de quienes han resultado perjudicados. La exigencia de que el vicio sea puesto de relieve en el momento procesal oportuno proviene de la necesidad de favorecer que se pueda rectificar lo que se ha realizado de forma incorrecta.
La convalidación serían las actuaciones del sujeto que ha cometido la infracción y que se destinan a eliminar el vicio, pero sólo es operativa cuando quien la realiza tiene disposición sobre el propio procedimiento para sanarlo y sólo se puede realizar cuando no existan perjudicados.

5.La ley orgánica

5.1.Concepto y problemática general

La introducción de las leyes orgánicas en la Constitución responde al propósito de dotar ciertas materias de un mayor apoyo parlamentario y de una mayor estabilidad. Estas materias se aglutinan en torno a tres bloques:
Las leyes orgánicas

La Constitución española regula el tema de las leyes orgánicas en el artículo 81 CE que establece que "son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueben los estatutos de autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto".

a) Las leyes relativas a los derechos fundamentales y libertades públicas.
b) Las leyes relativas a la organización y funcionamiento de los poderes e instituciones básicas del Estado, así como la configuración de las autonomías territoriales.
c) Las leyes cuyo contenido se concreta en una decisión política de especial trascendencia.
La figura de la ley orgánica gira en torno a tres ideas por las que ha sido criticada:
a) La ambigüedad de los contornos de ley orgánica al ser imprecisa la delimitación de las materias que deben ser reguladas mediante este acto normativo.
b) La falta de un hilo conductor que explique la utilización de esta técnica en los supuestos previstos por la Constitución, ya que se trataría de una figura artificial carente de unidad.
c) La falta de sentido dentro de nuestro sistema por implicar tensiones con el principio democrático, que se basa en la mayoría simple para el funcionamiento ordinario de las cámaras parlamentarias y la adopción de decisiones legislativas.
El origen de la ley orgánica se debe a la influencia del sistema francés, ya que se encuentra una importante y razonable similitud entre el artículo 81 CE y el artículo 46 de la Constitución francesa de la Quinta República de 1958, debido a que el procedimiento de aprobación es similar, pero se plantea una importante diferencia porque en el sistema francés la ley orgánica ocupa una posición jerárquica más importante en el sistema de fuentes y se sitúa en una posición intermedia entre la ley y la Constitución.
Con independencia de las influencias históricas y comparadas, lo cierto es que las leyes orgánicas en nuestro sistema de fuentes se deben considerar una consecuencia directa de la situación histórica y de las problemáticas que tienen lugar en el proceso constituyente. La ley orgánica forma parte de nuestra tradición constitucional, pero no se puede concluir que exista una equivalencia formal entre las leyes orgánicas de otras épocas o incluso con las llamadas leyes orgánicas del franquismo y las que están previstas en el artículo 81 CE. Los contenidos se pueden relacionar debido a la importancia de las materias que son objeto de regulación por las leyes orgánicas y su importancia se acentúa con la denominación de orgánicas para diferenciarlas de las leyes ordinarias, pero cualquier ley orgánica utilizada con anterioridad en su aspecto formal no se diferenciaban en nada de las leyes ordinarias, ya que el procedimiento de su aprobación era idéntico. En ese sentido, sí se podría decir que la similitud de las actuales leyes orgánicas es mayor con las leyes orgánicas francesas porque también se trata de materias de mayor importancia, pero además se sigue un procedimiento de mayoría reforzada para su aprobación con lo que hay una distinción formal y material con las leyes ordinarias.
El consenso político que presidió la Transición política implicó que numerosos preceptos constitucionales se redactaran de forma abierta y ambigua y que su desarrollo fuera diferido a un momento posterior al constituyente. Sin embargo, cuando se trataba de cuestiones centrales o importantes desde el punto de vista de la conformación del Estado (derechos fundamentales, distribución territorial del Estado), se intentaba articular instituciones que posibilitaran el mantenimiento de esa voluntad cuasiconstituyente al margen de mayorías cualificadas que forzaran el consenso posterior.
La necesidad de estabilidad en las regulaciones de determinadas instituciones por encima de las mayorías coyunturales, como puede ser la importancia de los derechos fundamentales, del derecho electoral y de la apertura de ciertas normas constitucionales, exigía una prolongación del consenso mas allá del momento constituyente que posibilita la actual regulación constitucional, su definición sobre la base de los aspectos materiales y formales y la articulación de sus relaciones con la ley ordinaria.

5.2.El ámbito material y el procedimiento de elaboración de las leyes orgánicas

El artículo 81 CE diferencia la ley orgánica en su aspecto material y el aspecto formal que exige una mayoría reforzada, una mayoría absoluta del Congreso, en un trámite parlamentario específico como es la votación final sobre el conjunto del proyecto.
Al margen de esta caracterización, la Constitución se refiere a las leyes orgánicas al excluir que pueda existir delegación legislativa (artículo 82.1 CE), leyes de comisión (artículo 75.3 CE) o del ejercicio de la iniciativa legislativa popular (artículo 87.3 CE) a las materias reservadas a la ley orgánica. Esta exclusión responde al intento de evitar la intromisión de un elemento no representativo en materias que se estiman que son fundamentales en el esquema político del Estado y que se confían en exclusiva a órganos representativos.
Las especialidades del procedimiento legislativo relativo a los proyectos y proposiciones de ley orgánica están reguladas en el Reglamento del Congreso (artículos 130 a 132 del Reglamento del Congreso). En dichos preceptos se contempla:
a) La decisión sobre la calificación de ley como orgánica corresponde a la Mesa del Congreso. Con independencia de que el autor de la iniciativa especifique si su proyecto o proposición es de ley orgánica, la Mesa del Congreso, oída la Junta de Portavoces, lo califica y determina el procedimiento a seguir. Puede darse el caso de que, estando el proyecto ya en tramitación, la Comisión tenga dudas sobre su correcta calificación, en cuyo caso puede remitir el texto a la Mesa del Congreso para que ésta, con el criterio, en su caso, de la Ponencia que redactó el informe, vuelva a calificar. La modificación de la calificación tiene efecto retroactivo respecto del procedimiento seguido hasta ese momento que vuelve al momento inicial del debate en Comisión (artículos 130.1 y 2 RC).
b) La votación final sobre el conjunto del proyecto se realiza tan sólo por parte del Pleno del Congreso de los Diputados.
c) En cuanto al modo de proceder en los supuestos en los que el Senado oponga su veto o presente enmiendas en el texto aprobado por el Congreso de los Diputados, se requiere en ambos casos una nueva votación de esta última Cámara sobre el conjunto del proyecto. Si el Senado opone su veto, se aplica la regla del artículo 90.2 CE. El Congreso lo levanta por medio de una votación sobre el texto inicialmente remitido por mayoría absoluta; la variante es que en los proyectos de ley orgánica no puede rebajarse la mayoría exigida en el Congreso, de manera que no es de aplicación el inciso del citado artículo 90.2 CE referido a una nueva votación transcurridos dos meses y por mayoría simple (artículo 132.1 RC). En el supuesto de que en el Senado se hubieran aprobado enmiendas, éstas se debaten en el Pleno del Congreso y se incorporan al texto en el caso de ser aprobadas. A continuación el texto resultante de la incorporación de las enmiendas senatoriales aprobadas por el Congreso se somete a una votación de conjunto; si en ella se obtuviese mayoría absoluta, el texto queda definitivamente aprobado y si, por el contrario, no se llega a dicha mayoría se entiende ratificado el texto inicial del Congreso, sin las enmiendas del Senado que se incorporaron posteriormente (artículo 132. 2 RC).
d) En lo demás se tramita una ley orgánica por el procedimiento legislativo ordinario. En el Senado se tramita por el mismo procedimiento. La única singularidad es que el proyecto tiene que ser sometido, tras finalizar el debate y la votación, por mayoría simple, del articulado y las enmiendas correspondientes, a una votación en el Pleno del Congreso sobre el conjunto del proyecto que tiene que aprobarse por mayoría absoluta (artículo 131.2 RC). Conseguida dicha mayoría el proyecto se remitirá al Senado para su tramitación en la Cámara alta. En el caso de que no se hubiesen logrado en el Congreso los votos necesarios, el proyecto se devuelve a la Comisión para que emita un nuevo dictamen en el plazo de un mes, dictamen que se someterá a un debate de totalidad. Si se consigue el voto favorable de la mayoría absoluta de la Cámara se remite el texto al Senado y, en caso contrario, se da por rechazado definitivamente. La tramitación en el Senado de un proyecto o proposición de ley orgánica no tiene ninguna especialidad y vuelven a plantearse variantes en los supuestos de nueva remisión al Congreso como consecuencia de haber interpuesto su veto el Senado o de haber aprobado esta Cámara alguna enmienda.
El doble aspecto de la ley orgánica, formal y material, planteó la cuestión de cuál de los dos aspectos debía prevalecer. La noción material de ley orgánica plantea que una ley es orgánica en cuanto trata alguna de las materias previstas en el artículo 81.1 CE. La noción formal plantea que es ley orgánica la que es objeto del trámite previsto en el artículo 81.2 CE. La opción por el criterio formal tenía la consecuencia de poder considerar leyes orgánicas a supuestos no contemplados por la Constitución si así lo decía el Congreso.
En un momento inicial se dio prioridad al criterio formal que resultaba patente en el artículo 28.2 LOTC que establecía que el Tribunal Constitucional podía declarar inconstitucional cualquier acto normativo con rango de ley que hubiera regulado materias reservadas a ley orgánica o que implicaran modificación o derogación de ley orgánica, cualquiera que fuera su contenido. Esta noción formal de ley orgánica pretendía considerar la extensión de la ley orgánica a materias no contempladas por la Constitución y ocasionar un efecto petrificador del ordenamiento jurídico (mayor dificultad de modificar las leyes por la mayoría absoluta) y una superioridad jerárquica de carácter formal de la ley orgánica sobre la ley ordinaria basada precisamente en dicha rigidez.
Sin embargo, esta visión fue rechazada por el Tribunal Constitucional desde sus primeras sentencias (STC 5/1981), en las que afirmó que la ley orgánica no podía extenderse más allá de las materias objeto de previsión constitucional. Cuando la ley orgánica se excede de su ámbito propio es considerada contraria a la Constitución y el Tribunal debe declarar el carácter no orgánico de los preceptos que incurren en exceso, por lo que los mismos quedan abiertos a una posible modificación a través de la ley ordinaria.
Desde esta visión resulta contrario a la Constitución que la ley orgánica regule materias que no le han sido reservadas, por lo que también puede hablarse de materias reservadas a la ley ordinaria (precisamente las que no deban regularse mediante ley orgánica). Con ello se rechaza la prioridad de criterio formal de ley orgánica y se afirma una prioridad del criterio material.
No obstante, a pesar de que la doctrina del Tribunal Constitucional implica una mayor relevancia del aspecto material, no puede hacer perder de vista el hecho del aspecto formal. No sería correcto afirmar una noción puramente material de ley orgánica. El concepto de ley orgánica se construye sobre la base del doble requisito: el material (el contenido debe referirse a ciertas materias) y el formal (su aprobación debe realizarse conforme al artículo 81.2 CE). Ambas condiciones son necesarias, pero ninguna por sí misma es suficiente.
En relación con la concreción del ámbito material de las leyes orgánicas, se debe partir de la idea de que el artículo 81 CE, al determinar unas materias que necesariamente deben ser reguladas por ley orgánica, implica que todas estas materias solamente se pueden regular por este tipo de ley y que ninguna materia que no esté comprendida en el mencionado precepto podrá regularse por ley orgánica.
En la regulación de los derechos fundamentales, el artículo 81 CE se limita a establecer que serán orgánicas las relativas al "desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas". En su interpretación, sobre su alcance y extensión, el Tribunal Constitucional ha interpretado que esta referencia constitucional no es a todos los derechos fundamentales, sino solamente a aquellos que están sometidos a la garantía de un procedimiento especial de tutela, regulados en la sección primera del capítulo segundo de la Constitución, aquellos comprendidos entre los artículos 15 al 29 CE. Si bien el artículo 14 CE no está en el ámbito de exigencia de ley orgánica por considerarse que el principio de igualdad reconocido en el artículo 14 CE no constituye un derecho subjetivo autónomo, que existe por sí mismo, pues su contenido viene establecido siempre respecto de relaciones jurídicas concretas (STC 76/1983 FJ 2), por lo que en condiciones generales al margen de la prohibición de discriminación carece de desarrollo normativo.
La expresión desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (artículo 81.1 CE) se refiere al desarrollo directo de los derechos fundamentales, sin admitir una interpretación extrema que implique convertir el ordenamiento jurídico en una mayoría de leyes orgánicas, ya que es difícil concebir una norma que no tenga al menos una conexión remota con un derecho fundamental. Por otra parte, el alcance de la reserva de ley orgánica no puede interpretarse de tal forma que cualquier materia ajena a dicha reserva, por el mero hecho de estar incluida en una ley orgánica, deba gozar definitivamente del efecto de congelación del rango. Dicho efecto debe ser excluido por la misma ley o por sentencia del Tribunal Constitucional que declarará qué preceptos no participan de la naturaleza de ley orgánica. Esta doctrina jurisprudencial que iniciaba una interpretación restrictiva de la reserva de ley orgánica se vio confirmada en otras decisiones posteriores del Tribunal Constitucional (STC 160/1987 FJ 2), que establecieron que sólo podían revestir la forma de ley orgánica aquellas materias previstas de manera expresa por el constituyente, sin que el alcance de la interpretación pueda ser extensivo, al tiempo que dichas materias deberán recibir una interpretación restrictiva. Por desarrollo directo se ha entendido la determinación de los aspectos esenciales para la definición del derecho, la previsión de su ámbito y la fijación de sus límites en relación con otros derechos fundamentales (STC 132/1989 FJ 16 y STC 173/1998 FJ 7).
En cuanto a su ámbito material, el Tribunal Constitucional ha limitado la expresión de desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas a los derechos que se incluyen en la sección primera del capítulo segundo del título I CE (STC 160/1987 FJ 2, STC 212/1996 FJ 11). La identificación formal y literal de las expresiones utilizadas en el artículo 81.1 CE y en la sección primera ha llevado al Tribunal Constitucional a negar la procedencia de la extensión de la ley orgánica a derechos constitucionales no incluidos en dicha sección, incluso cuando pueden ser recurridos en amparo o pueden ser conectados tales derechos con algunos de la sección primera CE.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que no todas las leyes que desarrollan preceptos incluidos en la sección primera deben tener carácter orgánico, ya que en dicha sección no solamente se regulan derechos fundamentales o libertades públicas. La extensión de la reserva de ley orgánica debe entenderse en sentido estricto, ya que el Tribunal Constitucional de forma explícita ha afirmado que sólo se pueden desarrollar normativamente mediante ley orgánica los derechos fundamentales, es decir, afecta exclusivamente al ámbito propio y estricto del derecho fundamental y no a otras exigencias dirigidas al legislador o incluidas implícitamente en los bienes jurídicos protegidos por la Constitución, aunque estén incluidos en la sección primera, por lo que se aplica una interpretación restrictiva y excepcional a dicha reserva (STC 212/1996 FJ 11).
En relación con las leyes electorales, el contenido literal "régimen electoral general" induce a pensar, en principio, que la exigencia de ley orgánica operaría solamente en la regulación de los procesos electorales al Congreso y al Senado. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha dado una interpretación amplia de la exigencia de ley orgánica al entender que abarca todo tipo de procesos electorales, a excepción de las competencias de las comunidades autónomas, y al comprender también el derecho electoral local (STC 38/1983). Se considera derecho electoral general el que regule todo proceso electoral estatal, pero quedan fuera de la regulación por ley orgánica la elección de los senadores de las comunidades autónomas y las elecciones que cada comunidad autónoma tenga establecidas en su propio estatuto de autonomía.
En relación con las leyes de aprobación de los estatutos de autonomía, la determinación de su contenido no plantea ningún problema. Originariamente fueron dos las posibilidades de aprobación de los estatutos de autonomía, los procedimientos regulados en el artículo 146 CE y en el artículo 151 CE, pero en la actualidad se deben adecuar exclusivamente a los distintos procedimientos de reforma de los estatutos de autonomía. Hay que distinguir, en este sentido, entre el estatuto de autonomía y la ley orgánica que aprueba ese estatuto. La exigencia de ley orgánica afecta a la ley y no al estatuto. La distinción es importante porque la ley que aprueba ese estatuto de autonomía no tiene ninguna competencia respecto del contenido material del estatuto ni puede modificar en modo alguno su contenido, sino que es una ley cuyo contenido se agota en la aprobación de otra norma elaborada conforme a otro procedimiento e incluso por otro Parlamento.
Finalmente, existen otras leyes orgánicas previstas en la Constitución a lo largo de su texto. De forma residual se recogen aquí todas aquellas leyes que facultan la celebración de tratados internacionales, que regulan instituciones, que delimitan competencias, cuestiones referentes al orden sucesorio de la Corona o delimitaciones territoriales. Tampoco aquí se plantean importantes problemas de delimitación material en la medida en que algunas son leyes meramente formales, sobre todo las que afectan a instituciones que consisten en su regulación concreta.

5.3.Las relaciones entre la ley orgánica y la ordinaria

En los primeros años de desarrollo constitucional, la doctrina llegó a entender, incluso de forma mayoritaria, que las leyes orgánicas constituían un escalón intermedio entre la Constitución y las leyes ordinarias. De esta forma, se había alterado el sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico con la aprobación de la Constitución y se anteponía a las leyes ordinarias una Constitución normativa y un conjunto de leyes, consideradas por el constituyente de mayor importancia que las ordinarias, por las instituciones o materias que regulaban y para las que había establecido un sistema de aprobación reforzado por una mayoría absoluta.
La articulación de las relaciones entre ley orgánica y ley ordinaria ocasionó el principal debate entre la doctrina tras la aprobación de la Constitución centrada en la discusión sobre si estas relaciones giraban en torno al principio de jerarquía o en torno al principio de competencia.
En un primer momento fue mayoritaria la tesis que atribuía a las leyes orgánicas un rango jerárquico con respecto a las leyes ordinarias. En la LOTC se recogía en parte este criterio en el artículo 28.2 LOTC, que descansaba en la idea de la superioridad de rango de la ley orgánica y en la noción formal de la misma.
Con posterioridad, el criterio mayoritario ha sido la explicación de las relaciones entre ley ordinaria y ley orgánica sobre la base del principio de competencia y ello en coherencia con la noción de carácter material y el concepto de ley orgánica anteriormente explicado. La existencia de una relación jerárquica entre ley ordinaria y ley orgánica sólo es posible a través del criterio formal, ya que para hablar de relación jerárquica es necesario que los actos normativos distintos se muevan dentro de un mismo ámbito material, cosa que no sucede, tal como hemos visto, en la relación entre ley orgánica y ley ordinaria.
En consecuencia, cuando la ley orgánica se excede de su ámbito material propio se la considera contraria a la Constitución y el Tribunal debe proceder a su descalificación, es decir, a declarar el carácter no orgánico de los preceptos que incurren en exceso, con lo que los mismos quedan abiertos a una posible modificación a través de la ley ordinaria. En palabras del Tribunal Constitucional, "es cierto que existen materias reservadas a leyes orgánicas (artículo 81.1 CE), también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la ley orgánica que invadiera materias reservadas a ley ordinaria" (STC 5/1981 FJ 21). Para explicar las relaciones entre ley ordinaria y ley orgánica es necesario acudir a la distribución constitucional de los contenidos de ambas modalidades de ley. Ambas tienen su ámbito material propio y no sólo es contrario a la Constitución que la ley ordinaria regule materias reservadas a ley orgánica, sino también que ésta se extienda a materias que no le son reservadas. Sin embargo, la consecuencia ligada a la invasión del ámbito excluido no es la misma en un caso o en otro. La ley ordinaria que regula materias reservadas a ley orgánica es inconstitucional por violación del artículo 81 CE. La ley orgánica que regula materias no reservadas a la misma es válida pero como ley ordinaria, es decir, se declara inconstitucional su calificación y puede permanecer en el ordenamiento calificada como ley ordinaria.
Por último, se debe tener en cuenta que este modo de razonar basado en el principio de competencia, que exige partir de la existencia de un ámbito material propio para cada modalidad legislativa, no resulta posible en supuestos en los que se ha admitido que ley orgánica y ley ordinaria inciden sobre la misma materia. En estos casos, el Tribunal Constitucional ha admitido que existe una superposición de la ley orgánica con respecto de la ley ordinaria. Estos casos fundamentalmente son dos (ambos supuestos se han visto confirmados con posterioridad):
1) El Tribunal Constitucional ha admitido que existe una superposición de la ley orgánica con respecto de la ley ordinaria o la ley autonómica ante la regulación de determinados derechos fundamentales. El primero de estos casos fue resuelto en ocasión del procedimiento que cuestionaba la posibilidad de regular por ley ordinaria las asociaciones deportivas (STC 67/1985 FJ 4). Este caso, que hace referencia al derecho de asociación regulado en el artículo 22 CE, planteó que dicho derecho fundamental se refiere a un género en el que pueden existir modalidades específicas. El artículo 81 CE exigiría la ley orgánica para el desarrollo del derecho de asociación como tal, pero no se opone a que por ley ordinaria o autonómica se incida en la regulación de tipos específicos de asociaciones, siempre que en tales supuestos se respete el desarrollo general efectuado por la ley orgánica. Aunque se trata de un caso concreto, pueden plantearse otros en los que las relaciones funcionen bajo el esquema de ley orgánica general de desarrollo de un derecho fundamental y ley ordinaria especial para una concreta modalidad de ejercicio de tal derecho. Evidentemente, si para la regulación específica de la asociación es competente la comunidad autónoma, las decisiones normativas que afecten a dicho ámbito se pueden realizar mediante ley autonómica.
2) En otro sentido, se admite con carácter general la colaboración internormativa en casos en los que la ley ordinaria sea dictada en desarrollo de una ley orgánica (STC 137/1986 FJ 3). El Tribunal Constitucional admitió la remisión de la ley orgánica a la ley ordinaria, siempre que no se trate de un reenvío en blanco o en condiciones tan débiles que supusieran una defraudación a la reserva constitucional en favor de la ley orgánica y, del mismo modo, admitió la posibilidad de una colaboración internormativa entre la ley orgánica y el reglamento ejecutivo (siempre que no se defraude la finalidad de la reserva: STC 101/1999 FJ 3). Esta remisión suponía, en definitiva, una técnica sustitutiva de la igualmente constitucional que consistiría en la inclusión en la propia ley orgánica de regulaciones ajenas al ámbito reservado (las materias conexas). En este supuesto, no cabe que la ley ordinaria en desarrollo de la ley orgánica pueda establecer o regular aspectos de la vinculación positiva, ya que, al incluirse dentro de los elementos esenciales del desarrollo del derecho, deben adoptarse necesariamente mediante ley orgánica debido a que, en caso contrario, se estaría defraudando la propia reserva constitucional de ley orgánica.
Desde sus primeras sentencias, el Tribunal Constitucional había afirmado que en la ley orgánica pueden concurrir materias estrictas y materias conexas y quedar, en principio, estas últimas sujetas al régimen de congelación de rango (STC 5/1981 FJ 21), ya que, a falta de indicación formal o de decisión del Tribunal Constitucional, existe una presunción de que todas las normas incluidas en una ley orgánica son materia estricta, es decir, regulables exclusivamente mediante ley orgánica y pertenecientes a su ámbito material. No obstante, este régimen puede ser excluido por alguno de los preceptos de la ley orgánica para indicar cuáles de dichos preceptos contienen sólo materias conexas y pueden ser alterados mediante una ley ordinaria de las Cortes Generales o por una ley de las comunidades autónomas. Si esta declaración no se incluye en la ley orgánica, o su contenido no se ajusta a la Constitución, el Tribunal Constitucional a través de su sentencia puede indicar qué preceptos de la ley orgánica pueden ser modificados mediante ley ordinaria del Estado o de las comunidades autónomas. En este último sentido, es admisible que las materias conexas al desarrollo normativo de los derechos fundamentales, que no sean relativas a las condiciones básicas del artículo 149.1.1 CE ni a las normas básicas para el desarrollo de un derecho fundamental, puedan ser reguladas por las comunidades autónomas, siempre que sean competentes para regular directa o indirectamente algún derecho fundamental, tal como sucede con el derecho a la educación o el derecho de asociación.

6.El decreto-ley

6.1.Concepto y aspectos generales de la regulación constitucional

A pesar de que el constitucionalismo consideró que la función normativa corresponde al poder legislativo a través de la ley, en las Constituciones permanece una capacidad normativa del Gobierno bajo la forma de reglamentos de ejecución de las leyes o en circunstancias de urgencia o necesidad. El decreto-ley es un acto normativo dictado por el Gobierno, por razones de urgencia o necesidad, en materias que pertenecerían normalmente al ámbito reservado al Parlamento.
Esta atribución se hace al Gobierno como órgano colegiado, sin que pueda ser sustituido por su presidente ni por ninguna de sus comisiones delegadas. El texto constitucional no deja lugar a dudas, pero además el principio ha sido recogido en el artículo 5.c) de la Ley del Gobierno que establece que "corresponde al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno" aprobar los reales decretos-leyes.
El decreto-ley es un acto normativo perfecto aprobado por el Consejo de Ministros en el ejercicio de una atribución constitucional, que puede referirse a materias reguladas anteriormente por ley estatal, siempre que se cumpla el supuesto de urgente necesidad y se refiera a materias que no sean de las excluidas por la Constitución.
El artículo 86.2 CE exige que los decretos-leyes sean inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados. El debate de totalidad de un decreto-ley tiene el significado de obligar a una reflexión pública de los grupos parlamentarios sobre la oportunidad, que en este caso se refiere a la existencia o no de una situación de extraordinaria y urgente necesidad o a la conveniencia de la regulación contenida en el decreto-ley.
La Constitución impone que el Congreso tendrá que pronunciarse de forma expresa sobre su convalidación o derogación, respecto a la cual el debate en el Congreso cumple la función de difundir entre la comunidad política, y dentro de ella específicamente entre los destinatarios de la norma, la existencia de un acto normativo nuevo.

6.2.Presupuesto habilitante y ámbito material del decreto-ley

6.2.1.El presupuesto de hecho habilitante
El Gobierno, según el artículo 86.1 CE, sólo podrá dictar decretos-leyes "en caso de extraordinaria y urgente necesidad", fórmula que supone una restricción de los supuestos en los que se puede sustraer la potestad legislativa a las Cortes Generales.
El debate respecto a los decretos-leyes en la Constitución fue escaso, pero se centró en la delimitación del presupuesto de hecho, que en la Constitución republicana era doble, "cuando lo demande la defensa de la República" y en los "casos excepcionales que requieran urgente decisión", mientras que el actual texto de la Constitución, tal como hemos visto, se refiere sólo a "razones de urgente necesidad". El otro supuesto, el de situación de defensa institucional, está recogido en el artículo 116 CE, referido a los estados de alarma, excepción y sitio, y está desarrollado en la LO 4/1981.
La fórmula del presupuesto de hecho es un concepto jurídico indeterminado, que, en principio, excluiría los supuestos arbitrarios. En principio, no se estará en presencia de un caso de extraordinaria y urgente necesidad cuando la situación pueda razonablemente esperar a ser regulada por una ley aprobada por las Cortes Generales, por cualquier modalidad incluidas las que pueden acortar considerablemente los plazos, es decir, el procedimiento de urgencia, la aprobación en comisión con competencia legislativa plena o la tramitación en lectura única (STC 6/1983). Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha aplicado tradicionalmente la tesis de la necesidad relativa, que viene a reconocer la legitimidad constitucional de los decretos-leyes dictados en función de los objetivos gubernamentales de la realización del programa político del Gobierno. La STC 60/1986 FJ 3 considera el decreto-ley como un instrumento normativo para dar respuesta a las situaciones cambiantes de la vida, sin que se requiera necesidades absolutas o extremas, sino relativas que se originen en el desarrollo ordinario del quehacer gubernamental. La Constitución autoriza al Gobierno a utilizar el decreto-ley en aquellos casos en los que se requiera una acción normativa inmediata.
En la primera sentencia sobre esta materia, el Tribunal Constitucional consideró que "el peso de lo que en la apreciación de lo que haya de considerarse como caso de extraordinaria y urgente necesidad es forzoso conceder al juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección política del Estado, no puede ser obstáculo para extender también el examen sobre la competencia habilitante al conocimiento del Tribunal Constitucional, en cuanto sea necesario para garantizar un uso del decreto-ley adecuado a la Constitución" (STC 29/1982).
En realidad con esta interpretación ya se podía prever el absoluto predominio del punto de vista del Gobierno en la apreciación de las circunstancias que le habilitan para aprobar una norma por decreto-ley. El Tribunal esbozó una serie de parámetros para controlar la urgencia: "que dicha definición sea explícita y razonada", "que exista una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas que en el decreto-ley se adoptan", "que modifiquen de manera instantánea la situación jurídica existente", pero al final estos parámetros se transforman para el redactor de la norma en requisitos cuyo cumplimiento hay que alegar más que en parámetros para excluir el uso del decreto-ley en circunstancias en las que la urgente necesidad sea más que discutible.
De este modo, se atribuye al Gobierno la competencia y la iniciativa para apreciar la concurrencia de la situación de extraordinaria y urgente necesidad que no tiene que coincidir con supuestos extremos de excepcional amenaza para la comunidad o el orden constitucional. Corresponde al Tribunal Constitucional el control jurisdiccional para verificar que no se hace un uso abusivo o arbitrario del decreto-ley. Sólo en estos dos casos, en los que no concurre el presupuesto de hecho habilitante, podrá declarar la inconstitucionalidad del decreto-ley. El Tribunal ha declarado que la apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad es un juicio político de los órganos a los que incumbe la dirección política del Estado.
Sin embargo, a partir de la STC 68/2007 se ha producido más que un cambio de criterio, una evolución por ser la primera ocasión en la que se declara una inconstitucionalidad sobre la base del presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad. Sin embargo, este caso no se puede separar de la materia objeto del mismo, es decir, la legislación laboral y de la Seguridad Social, así como de los argumentos instrumentales utilizados para decidir la extraordinaria y urgente necesidad de reforma del sistema de protección del desempleo sin adoptar una ley de tramitación parlamentaria. En este sentido, el Tribunal Constitucional afirmó que no se puede utilizar de forma instrumental la necesidad de una urgencia en la reforma del sistema sobre la base de una ampliación de la cobertura que se puede realizar a través de medidas intertemporales o de eficacia en los objetivos pretendidos por la medida. En definitiva, la necesidad de adoptar medidas urgentes debe responder a motivos coyunturales y no estructurales (ampliación de coberturas o eficacia de las finalidades), ya que en este caso el conjunto de la normativa laboral y de la Seguridad Social se podría adoptar mediante decreto-ley.
6.2.2.Ámbito de regulación y materias excluidas. Materias implícitamente excluidas
El ámbito de regulación del decreto-ley es similar al de la ley ordinaria. En general, donde se puede utilizar una ley ordinaria para regular una materia (incluidas las reservas de ley, con la excepción y particularidades que se comentarán en materia de derechos fundamentales) o en la materia que haya sido regulada por el legislador y se haya producido el efecto de congelación del rango se puede utilizar el decreto-ley. No hay ningún obstáculo para que una materia regulada anteriormente mediante un reglamento se eleve en rango mediante su regulación por decreto-ley, debido a que no existe un principio de reserva reglamentaria en nuestro ordenamiento (STC 60/1986). Del mismo modo que la ley ordinaria, el decreto-ley puede remitir para la ejecución de sus normas al reglamento.
El artículo 86.1 CE establece que los decretos-leyes no podrán afectar a determinadas materias que quedan expresamente excluidas de su ámbito. Estas materias son el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, el régimen de las comunidades autónomas y el derecho electoral general.
El Tribunal Constitucional, a partir de la STC 111/1983, ha optado por una interpretación no literal de la expresión afectar y la ha identificado con la regulación general de los derechos o instituciones a los que se refiere el artículo 86.1 CE o con la incidencia en el contenido esencial de tales derechos o en los elementos esenciales o estructurales de tales instituciones.
En cuanto a los límites materiales especificados en el artículo 86.1 CE se definen de la siguiente manera:
Las instituciones básicas del Estado son aquellas definidas como las organizaciones públicas sancionadas en el ámbito constitucional, cuya regulación está reservada a la ley.
En la STC 60/1986 se dijo que la prohibición constitucional hacía referencia a elementos estructurales esenciales o generales de la organización y del funcionamiento de las instituciones básicas estatales, pero no a los aspectos accidentales o singulares de las mismas. La primera cuestión que se debe plantear en esta materia es la determinación de las instituciones básicas del Estado, pero en realidad esto es una calificación fundamentalmente teórica. No parece que haya duda respecto a los órganos constitucionales del Estado (la Corona, las Cortes, el Gobierno, el poder judicial y el Tribunal Constitucional), pero a éstos habría que añadir los de relevancia constitucional, es decir, aquellas instituciones que se integran por órganos que, si bien no articulan con sus relaciones la forma de gobierno, son lo suficientemente importantes para que la Constitución haya recogido su existencia (el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo, el Consejo de Estado, las administraciones civiles del Estado, la Administración local, las fuerzas armadas y las de orden público, el ministerio fiscal). En todo caso, habría que hacer aquí una precisión, la exclusión no se refiere a cualquier materia que se refiera a alguna de estas instituciones básicas, sino sólo a aquellas que se refieren a su "ordenamiento" en términos generales y no accesorios (la STC 60/1986 establece que la organización departamental de la Administración central del Estado es un aspecto accidental o singular de la misma que no vulnera el límite constitucional si se regula por decreto-ley).
El régimen de las comunidades autónomas puede considerarse como un desarrollo específico del anterior apartado. La amplitud de la fórmula adoptada en el artículo 86.1 CE no se agota en el contenido del correspondiente estatuto de autonomía, sino que se remite al procedimiento de aprobación de los mismos y a todas las disposiciones estatales (leyes orgánicas y ordinarias) mediante las cuales, de acuerdo con la Constitución, se atribuyen competencias a las comunidades autónomas (STC 29/1986).
En realidad en esta materia el criterio es el mismo que hemos venido viendo delimitado en las otras materias, está claro que un decreto-ley no puede modificar un estatuto de autonomía, pero tampoco "puede afectar al régimen jurídico constitucional de las comunidades autónomas, incluida la posición institucional que les otorga la Constitución, es decir, [...] no puede regular el objeto propio de aquellas leyes que, de acuerdo con el artículo 28.1 LOTC, sirven de parámetro para enjuiciar la constitucionalidad de las demás; es decir [...] el ámbito que la Constitución reserva a determinadas leyes para delimitar las competencias del Estado y las diferentes comunidades autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas" (STC 29/1986). En cambio no hay problema para que un decreto-ley, en el ámbito de la competencia legislativa del Estado, pueda regular materias que tengan incidencia en las competencias de las comunidades autónomas, ni siquiera cuando la competencia no es exclusiva del Estado, pues lo que la Constitución prohíbe es que mediante el decreto-ley se pueda "atribuir competencias o delimitar positivamente la esfera de las comunidades autónomas" (STC 23/1993).
El derecho electoral general está compuesto por las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las entidades territoriales previstas en el artículo 137 CE (STC 38/1983).
El sentido de la expresión tiene que estar ya lo suficientemente claro, pues serían trasladables todos los matices referidos a la prohibición de afectar a los derechos fundamentales como el derecho al sufragio, de forma que por decreto-ley no se pueden alterar los principios fundamentales que regulan el ejercicio del derecho de voto pero sí otros aspectos secundarios. No obstante, hay que señalar que quizá, porque esta materia es una de las esenciales para el buen funcionamiento del sistema, no se ha dado ninguna incidencia normativa con rango de decreto-ley, pese a las muy numerosas reformas de que ha sido objeto el texto de la Ley orgánica de régimen electoral general (LOREG).
Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, lo que excluye del ámbito material del decreto-ley la posibilidad de regular con carácter general los derechos y deberes de los ciudadanos consagrados en los capítulos 1 y 2 del título I, así como de incidir negativamente en el núcleo esencial de tales derechos y deberes. Este límite material no se refiere exclusivamente a los derechos regulados en la sección primera del capítulo dos del título I CE, sino a todos los derechos y deberes mencionados antes, es decir, el ámbito de exclusión del decreto-ley no queda limitado a la reserva de Ley orgánica (artículo 81.1 CE).
La primera cuestión a tratar es si el ámbito de materias excluidas de la normación por decreto-ley coincide con el de la reserva de Ley. Según esta interpretación, las materias excluidas coincidirían con las reservadas a la ley en materia de derechos fundamentales. En efecto el artículo 53.1 CE establece que el ejercicio de los derechos y libertades regulados en el capítulo II podrán regularse sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial. De esta manera el ámbito de los decretos-leyes estaría sólo en la materia residual que se regulaba por ley porque anteriormente había sido regulada por una norma de tal rango. Esta interpretación, que respondía a la posición de limitar al máximo el ámbito material de los decretos-leyes, en ningún momento ha respondido a la realidad de la Constitución y menos a la interpretación que de la misma ha hecho el Tribunal Constitucional, que parte de la base de considerar que el decreto-ley es un instrumento normativo previsto en la Constitución que no debe ser reducido a la nada.
Hasta ahora nos hemos referido a las materias expresamente excluidas del ámbito del decreto-ley, que son aquellas a las que hace alusión el artículo 86.1 CE. Estas materias no constituyen númerus clausus a estos efectos, ya que los principios inspiradores de las relaciones Cortes Generales-Gobierno permiten deducir otras materias en las que no cabe la utilización del decreto-ley, por no ser los correspondientes procedimientos legislativos susceptibles de ser sustituidos mediante dicha técnica. Son materias no regulables implícitamente mediante decreto-ley. En la STC 60/1986, se estableció con claridad que el decreto-ley no podía invadir ninguno de los límites establecidos en el artículo 86.1 CE o "los que se deduzcan de otros preceptos legales".
Estos supuestos implícitos se refieren fundamentalmente a aquellos en los que las Cortes Generales tienen una función de autorización o de control de la actividad del Gobierno, ya que no tiene sentido que el Gobierno se habilite a sí mismo para realizar la actividad en cuestión o que verifique la corrección de su gestión. Dentro de estos supuestos se incluye la imposibilidad de que el Gobierno se delegue a sí mismo la potestad de dictar normas con rango de ley. Sería una especie de autodelegación contraria a la lógica de la institución, ya que la delegación legislativa requiere la existencia de dos órganos constitucionales: el Parlamento y el Gobierno. También se incluye la imposibilidad de que el Gobierno adopte por sí mismo mediante decreto-ley la autorización para la adopción de tratados internacionales. En segundo lugar, dado que una ley aprobada por las Cortes Generales no puede deslegalizar, una materia reservada constitucionalmente a la ley tampoco podría adoptarse esa medida mediante un decreto-ley, ya que se realizaría un fraude a la reserva formal de ley.

6.3.El control parlamentario: procedimientos de convalidación, derogación y conversión en ley

El artículo 86.1 CE establece que compete al Gobierno la facultad de dictar decretos-leyes, que el propio precepto define como disposiciones legislativas provisionales. Una vez publicados en el BOE, los decretos-leyes deben ser sometidos a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación (artículo 86.2 CE). El procedimiento de control de los decretos-leyes por parte del Congreso se encuentra regulado en el artículo 151 RCD y se debe pronunciar sobre la convalidación o derogación del decreto-ley.
El primero de los requisitos establecidos es que el decreto-ley debe someterse a la consideración del Congreso de los Diputados. La Constitución se refiere exclusivamente al Congreso de los Diputados y en la regulación del debate queda claro que el Senado no interviene para nada. Esta falta de intervención del Senado nos muestra una vez más que el debate no corresponde a un debate legislativo propiamente dicho, ya que en tales procedimientos tienen que intervenir sucesivamente ambas cámaras, sino a un procedimiento de control.
El plazo de los treinta días debe contarse a partir de su publicación y se trata de días hábiles. El pronunciamiento del Congreso debe ser expreso y, en caso de silencio (no pronunciamiento), se entiende que el decreto-ley no ha sido convalidado. La Constitución sólo exige que el Congreso se pronuncie dentro de dicho plazo, por lo que no tiene ningún efecto la publicación tardía en el BOE de dicho pronunciamiento.
En efecto, el Congreso es, como todas las asambleas parlamentarias, una institución permanente pero de funcionamiento discontinuo, lo que significa que no se reúne todos los días, sino que hay periodos en el año, los que están fuera de los periodos de sesiones, en los que la Cámara no se reúne. La Constitución matiza después que, si no estuviera reunido, sería "convocado al efecto [...] en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación", pero aún hay más: "el Congreso deberá pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario". En realidad el artículo 151.2 RCD no establece ninguna novedad especial respecto al debate y se limita a decir que "un miembro del Gobierno expondrá ante la Cámara las razones que han obligado a su promulgación y el debate subsiguiente se realizará conforme a lo establecido para los de totalidad" pero en cambio sí incorpora un elemento nuevo en la regulación del debate, que es la precisión de que el debate "se realizará en el Pleno de la Cámara o de la Diputación Permanente".
El tercero de los requisitos de la convalidación es que el pronunciamiento deba ser expreso, lo que significa que el debate tiene que terminar en votación. En principio este requisito no pasa de ser una reiteración, puesto que la Constitución ya ha exigido anteriormente que los decretos-leyes sean sometidos a debate y votación.
La convalidación por parte del Congreso no supone la conversión en ley del decreto-ley. El decreto-ley sigue siendo el mismo acto normativo, tan sólo tras su convalidación deja de ser una disposición legislativa provisional. El efecto de la convalidación es que convierte en definitivo un acto normativo que hasta ese momento era provisional. La convalidación se manifiesta como "acuerdo" del Congreso de los Diputados y se publica en el BOE bajo forma de resolución de la Presidencia de dicha Cámara. Los poderes del Congreso con relación a la convalidación o derogación son absolutos, en el sentido de que la Constitución no establece ninguna limitación, por lo que podrá convalidar o derogar un decreto-ley con independencia de los motivos que hagan adoptar cualquiera de las dos soluciones.
Respecto a la derogación, el término ha sido mal elegido porque sus efectos sólo pueden ser ex tunc, es decir, desde la entrada en vigor del correspondiente decreto-ley, ya que en caso de reconocer una eficacia ex nunc, es decir, desde la adopción del acuerdo de derogación, supondría reconocer una eficacia temporal del decreto-ley (durante un corto plazo) que escaparía al control parlamentario. La derogación del decreto-ley supone su expulsión del ordenamiento jurídico, así como de los efectos que puedan producirse como consecuencia de su aprobación por parte del Gobierno. Conviene no olvidar que se trata de disposiciones legislativas provisionales. El decreto-ley no adquiere firmeza hasta que ha sido convalidado.
El Congreso no puede modificar el decreto-ley a través de la presentación de enmiendas, tan sólo puede derogar o convalidar. En caso de que se quieran introducir enmiendas se debe seguir un procedimiento distinto, que conforme al artículo 86.3 CE será tramitado como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. Se trata de la denominada conversión en ley. El artículo 151.4 RCD establece que, una vez el decreto-ley sometido a debate en el Pleno del Congreso ha sido convalidado, se discute y se vota si el decreto-ley se tramita o no como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. Esta solución no es la única constitucionalmente admitida, pues, tal como se estableció en la STC 29/1982, nada se opone a una interpretación alternativa de ambas vías y queda al criterio de oportunidad que pueda establecer en el futuro el Congreso de los Diputados.
El procedimiento legislativo que se abre tras la convalidación de un decreto-ley es un procedimiento especial que no es autónomo. Viene configurado como referido a un proyecto de ley porque, de hecho, el texto sobre el que se inicia el debate es un texto procedente del Gobierno, pero es un procedimiento que arrastra una serie de condicionantes. El primero de ellos es que se refiere sólo a los detalles, no a la totalidad, porque se entiende que el debate de totalidad de ese proyecto es el que ha tenido lugar para la convalidación. El segundo condicionante es que se aplicará el procedimiento de urgencia en cualquier caso. Las razones para esta obligatoriedad son varias y la más importante es la de hacer lo más corto posible el plazo de inseguridad acerca de los detalles de la normativa que se abre con la tramitación del proyecto como ley.
Se ha planteado una polémica con relación a la cuestión de si estando disueltas las Cortes Generales pueden las diputaciones permanentes del Congreso de los Diputados y del Senado asumir la facultad prevista en el artículo 86.3 CE y tramitar como proyecto de ley el correspondiente decreto-ley. Conforme al artículo 78.2 CE podrá asumir las competencias de convalidación, lo que no es posible es que realicen el trámite de conversión en ley del correspondiente decreto-ley.
Un último problema que se ha planteado con relación al decreto-ley es saber si la ley de conversión atribuye o no efectos sanatorios de posibles vicios de inconstitucionalidad en los que haya incurrido el decreto-ley durante su periodo de vigencia. En definitiva, se trata de saber si la ley de conversión tiene efectos retroactivos desde la entrada en vigor del decreto-ley, de tal modo que incluso convalide los vicios del decreto-ley. El Tribunal Constitucional, en la STC 111/1983 y tras reconocer que el decreto-ley y la ley de conversión son dos actos normativos autónomamente impugnables y que no es preciso dirigirse contra la ley para pretender la inconstitucionalidad del decreto-ley, cambia de argumentación y, en ese caso concreto, examina sólo la inconstitucionalidad de los preceptos del decreto-ley no contenidos en la ley de conversión posterior, de tal modo que implícitamente quedan sanadas e inmunes al recurso de inconstitucionalidad.

7.La legislación delegada y el decreto legislativo

7.1.La legislación delegada: concepto, clases (ley de bases y ordinaria de refundición) y límites

La delegación legislativa establecida en la Constitución (artículos 82-85 CE) supone que las Cortes, mediante una ley, permiten el ejercicio de su potestad legislativa al Gobierno para que, de conformidad a una serie de requisitos y condiciones, dicte actos normativos (los decretos legislativos) con el mismo valor que los elaborados por las propias Cortes.
La delegación legislativa ha sido concebida tradicionalmente en nuestro sistema jurídico como un fenómeno de habilitación o apoderamiento (García de Enterría), que se explica sobre la base de la asunción anticipada que el legislador hace del acto normativo elaborado por el Gobierno en virtud de la delegación, es decir, como si le prestara su propio rango. Esta asunción se explica acudiendo a dos técnicas:
1) El reenvío recepticio, que es una técnica del derecho internacional privado mediante la cual el autor del acto normativo reenviante asume el contenido del acto normativo al que se reenvía como contenido de su propio acto normativo.
2) La declaración de voluntad per relationem, que es una técnica del derecho civil mediante la cual las partes de un contrato remiten a la decisión de un tercero el contenido concreto del contrato (artículo 1447 CC).
A pesar de que el fenómeno de la delegación legislativa pueda explicarse de esta manera, lo cierto es que el legislador no asume anticipadamente el contenido del decreto legislativo, sino que es mera consecuencia de preceptos constitucionales. Los decretos legislativos tienen rango de ley, no porque el legislador asuma ex ante su contenido, sino simplemente porque la Constitución lo impone.
La Constitución de 1978 ha realizado una regulación minuciosa y detallada de la delegación legislativa y ha dado una estructuración definitiva a un mecanismo insuficientemente definido en la legislación fundamental anterior. No sólo se dice cuándo existe delegación legislativa, sino que se estipulan sus condiciones, límites y controles.
La conceptuación de lo que debe entenderse en la actualidad por delegación legislativa en España viene determinada por dos aspectos contenidos en el artículo 82.1 CE: la definición específica que se hace de la delegación legislativa (las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas) y el rango que se atribuye al resultado de esa delegación (rango de ley). Con ello se rompe el principio general de que las potestades son indelegables, al ser deberes y no derechos de su titular con una excepción que la propia Constitución declara lícita y se rebate así la tesis de la indelegabilidad presente en la doctrina de la degradación normativa. Si existe una disposición constitucional que lo permita, nada impide en teoría que un órgano disponga discretamente de su propio poder y esté capacitado para transmitirlo (o transmitir su ejercicio), en el pleno respeto a la Constitución o a otro órgano previamente determinado en ésta.
Los supuestos de delegación legislativa están regulados en los artículos 82 a 85 CE, que establecen dos pares de conceptos: la ley de bases-textos articulados y las leyes (o cláusulas legales) de refundición-textos refundidos.
El mecanismo delegativo en las leyes de bases para la formación de textos articulados es simple, la ley de bases es un texto en el que una materia determinada se regula por grandes principios y directrices. La regulación concreta de dicha materia con el grado de detalle necesario para hacer operativas esas grandes líneas se encomienda al Gobierno mediante la aprobación de un texto articulado, cuyo contenido debe respetar de modo estricto tales principios y directrices.
El mecanismo delegativo en la ley o cláusula legal de refundición y el texto refundido es diferente, no se trata de una autolimitación del Parlamento a regular sólo una materia por grandes principios, sino que pretende reducir a un texto unitario las normas dispersas que sobre una materia se contienen en textos legales promulgados en diferentes épocas temporales. No es infrecuente que una materia sea objeto de diversas regulaciones a lo largo del tiempo, que se derogan o inciden implícita o expresamente entre sí. El Parlamento confía al Gobierno la labor de integrar en un texto único, de nueva planta, dichas disposiciones dispersas y elimina las normas derogadas y las incoherencias lingüísticas. Toda refundición implica una serie de valoraciones y decisiones que no son libres, sino que la ley que autoriza la refundición debe indicar con exactitud las leyes a refundir y se debe indicar si la refundición se circunscribe a la formulación de un texto único o si se pueden regularizar, aclarar o armonizar los textos legales que deben ser refundidos.
A continuación se analizarán por separado las dos fases del proceso de delegación legislativa: el régimen de la ley de delegación y el régimen propio del decreto legislativo dictado en ejecución de aquélla en el siguiente apartado.
La ley de delegación cuyo objetivo sea que el producto normativo final suponga una clara innovación en el ordenamiento jurídico se denomina ley de bases y debe delimitar con precisión la materia u objeto al que se circunscribe la delegación legislativa. Las bases realizadas por el legislativo tienen que contener el programa que sobre una determinada materia debe realizar el Gobierno, es decir, los principios y criterios que deben seguirse en su ejercicio de la delegación legislativa o las directrices básicas de la norma que se tiene que elaborar, pero sin ser ni tan vagos e indeterminados que no supongan una verdadera directiva para el delegado ni tampoco tan difusos y minuciosos que no dejen ningún margen de discrecionalidad.
La Constitución ha declarado que la modificación de la ley de bases por el decreto legislativo no se puede autorizar ni por la propia ley. La inmodificabilidad de la ley de bases es un elemento tan consustancial al mecanismo de delegación que sin ella nos encontraríamos ante la apertura ad infinitum de la potestad legislativa del Gobierno al poder regular una materia sin atenerse a los principios y criterios dictados por el Parlamento.
La segunda forma de delegación legislativa es la refundición en un único texto legal de varios anteriores, es decir, consiste en el encargo realizado por el Parlamento al Gobierno de publicar en un texto legal las disposiciones normativas emitidas en tiempos diversos y sobre una misma materia, de forma que se coordinen y se reúnan en un cuerpo único.
En cuanto al encargo que las Cortes deben realizar al ejecutivo, la Constitución señala claramente que debe determinarse con precisión el ámbito normativo al que se refiere la delegación y que la refundición tiene que afectar a varios textos legales. La delegación legislativa que contiene el encargo de refundir varios textos legales rara vez se otorga en una ley que tenga ese objetivo específico. Nuestra norma fundamental establece que la delegación legislativa para refundir pueda adoptar dos formas diferentes con dos objetivos también diversos: la mera formulación de un texto único y la formulación de un texto único que incluye la regularización, aclaración y armonización de los textos refundidos. La primera modalidad, mera formulación de un texto único, hay que entenderla como el encargo realizado al Gobierno para que, a partir de diversos textos legales referentes a una misma materia, elabore un cuerpo único en el que se contengan sistematizadas dichas normas. La sistematización consiste en la compilación de los textos en una norma articulada coherentemente, pero respetando siempre el tenor literal de los antiguos textos (sin mejoras, aunque sean de redacción) salvo que existan errores reconocidos con anterioridad o repeticiones innecesarias.
Los artículos 82 a 85 CE establecen las condiciones y requisitos que las Cortes Generales deben observar al elaborar las leyes de delegación legislativa, que pueden ser de carácter subjetivo, objetivo, formal o relativo a su eficacia.
Desde un punto de vista subjetivo, el artículo 82 CE establece expresamente que la delegación debe otorgarse por las Cortes Generales y exclusivamente al Gobierno. Ningún otro órgano puede ser autor o receptor de la delegación legislativa. No cabe pues la autodelegación mediante decreto-ley. La delegación sólo puede recaer en el Gobierno, tal como es definido en el artículo 98.1 CE y no pueden establecerse delegaciones en ministros concretos.
En segundo lugar, desde un punto de vista objetivo, la Constitución prevé una serie de prescripciones necesarias para que sea válida la delegación, así como un conjunto de prohibiciones. Las prescripciones necesarias comunes a las dos modalidades de delegación se establecen en el artículo 82.3 CE y afectan a tres condiciones:

  • El carácter expreso de la delegación. La delegación debe ser otorgada al Gobierno de forma expresa, sin que se pueda entender concedida de modo implícito.

  • La delegación debe concretar su ámbito material y ser otorgada para materia concreta. En este supuesto, materia es equivalente a un sector delimitado de intervención legislativa o administrativa.

  • La duración temporal de la delegación viene determinada por la fijación de un plazo para su ejercicio y no puede ser entendida por tiempo indeterminado. Esta fijación de plazo puede ser realizada mediante una fecha terminal (el 30 de marzo de 1992), mediante un plazo (antes de tres meses) o mediante un hecho certus an et quando (antes de que finalice el mandato de las corporaciones locales).

Las prescripciones necesarias de la delegación mediante ley de bases se establecen en el artículo 82.4 CE, que exige dos condiciones:

  • La ley de bases debe delimitar con precisión el objeto y el alcance de la delegación legislativa. Con esta expresión se concreta el requisito general de que la delegación se otorgue para materia concreta. La ley de bases debe precisar su alcance, es decir, el conjunto de cuestiones o temas que concretamente se entienden incluidos en la materia a efectos de la delegación que se otorga.

  • La ley de bases debe precisar los principios y criterios que se tienen que seguir en el ejercicio de la delegación, que serán el contenido material de las bases en el que la ley de delegación debe estructurarse normalmente. Se excluye la posibilidad de delegaciones en blanco, que no condicionen de ninguna manera el contenido de la regulación que el Gobierno debe dictar.

Las prescripciones necesarias específicas de la delegación para refundir textos legales se establecen en el artículo 82.5 CE y exigen dos condiciones:

  • La refundición debe determinar el ámbito normativo al que se refiere el contenido de la delegación. Se deben indicar con claridad los textos legales concretos cuyos preceptos deben ser integrados en el texto refundido.

  • La ley de delegación debe especificar si la autorización se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que deben ser refundidos. Con estos términos se quiere establecer que la función del refundidor debe limitarse a las modificaciones superficiales que los textos refundidos requieran para dar un sentido coherente y sistemático al resultante.

Además, la Constitución establece una serie de prohibiciones que afectan globalmente a la delegación legislativa:

  • Las materias excluidas de la delegación, que son las reguladas mediante ley orgánica y aquellas materias que requieran actos de las Cortes Generales, pero que no estén incluidas dentro de su potestad legislativa, como son los actos de autorización (por ejemplo, convocar un referéndum, artículo 92.2 CE), los nombramientos de personas (por ejemplo magistrados del Tribunal Constitucional, artículo 159.1 CE) o la aprobación de los presupuestos generales del Estado (artículo 134.1 CE).

  • La prohibición de subdelegación, que regula el artículo 82.3 CE de tal modo que el Gobierno no podrá subdelegar a su vez en otra autoridad.

  • Una prohibición específica en la ley de bases consiste en que, en ningún caso, podrá autorizarse la modificación de la propia ley de bases o establecer dentro del texto articulado preceptos con carácter retroactivo (artículo 83 CE).

Desde un punto de vista formal, en el plano de la identificación, el artículo 82.2 CE impone que se otorgue la delegación mediante una ley de bases para la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir diversos textos legales en uno solo. El que se tenga que realizar mediante una ley de bases no implica que estemos ante una nueva categoría de ley, hace referencia tan sólo a su contenido. En el plano del procedimiento la única peculiaridad es que las leyes de bases no pueden ser delegadas del Pleno de la Cámara a las comisiones con competencia legislativa plena (artículo 75.3 CE).
Finalmente, en relación con la eficacia de la ley de delegación, se distingue entre los efectos ad extra o ad intra. Los efectos ad extra se refieren a los sujetos a los que vincula la ley de delegación. En principio, la ley de delegación vincula al Gobierno, pero no a los ciudadanos, la Administración y los jueces hasta que el Gobierno apruebe el correspondiente decreto legislativo. Este principio general debe ser matizado. Con relación a la autorización para refundir textos legales, carece de contenido material, por lo que difícilmente se puede aplicar; sin embargo, hay que tener en cuenta que los textos que se van a refundir se siguen aplicando hasta que se apruebe el decreto legislativo. Con relación a la ley de bases, es admisible que la propia ley de bases establezca expresamente la inmediata aplicación de sus principios.
Los efectos ad intra hacen referencia a la vinculación a la que se ven sometidas las Cortes Generales por su propia ley de delegación. En principio, las Cortes Generales pueden derogar cualquier ley de delegación. Sin embargo, el artículo 84 CE establece que, cuando una proposición de ley o enmienda fuera contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En este caso, se podrá presentar una proposición de ley para derogar de forma total o parcial la ley de delegación.

7.2.El decreto legislativo: concepto, clases (texto articulado y texto refundido) y límites

El decreto legislativo en su vertiente subjetiva presenta la misma problemática que la ley de delegación. El Gobierno tiene la competencia exclusiva e indelegable para aprobar un decreto legislativo. El estudio del régimen jurídico de los decretos legislativos se centrará en los requisitos y condiciones de carácter objetivo, formal y relativo a su eficacia.
Desde un punto de vista objetivo, se debe diferenciar estos requisitos según se trate de elaborar un texto articulado o un texto refundido. Cuando se deba confeccionar un texto articulado el Gobierno debe desarrollar los principios y criterios anunciados en las bases. Sobre el concepto de desarrollo aparecen tres problemas:

  • Los límites externos en los que se debe mover dicha operación de desarrollo. En principio, el Gobierno no puede incluir en el texto articulado normas sobre materias distintas a las comprendidas en el ámbito de delegación. Pero también, hay que tener en cuenta que no se puede restringir al Gobierno a seguir fielmente todas las bases dictando las disposiciones mínimas para su operatividad. El ejecutivo debe establecer en una materia una regulación sistemática, completa y coherente, sólo condicionada a grandes rasgos por la ley delegante, lo que implica que se creen normas nuevas que no constituyen un desarrollo directo de las bases.

  • La naturaleza de la operación de desarrollo de las bases, es decir, el tipo de vinculación que las normas del texto articulado deben guardar con las bases. El texto articulado debe respetar las bases y establecer una regulación coherente y consecuente con el programa normativo que las bases establecen.

  • El grado de concreción que las normas del texto articulado deben cumplir. Este grado de concreción posee un límite mínimo, pero no máximo. La ley de delegación sólo obliga como mínimo a efectuar un desarrollo de las bases.

Cuando se debe confeccionar un texto refundido también se plantean una serie de problemas semejantes:

  • Los límites externos se plantean en el sentido de que la ley delegante no haya determinado los textos legales que se deben refundir de forma nominativa, sino a través de conceptos genéricos. En estos casos se deben aplicar los criterios de interpretación para determinar los textos legales que hay que refundir.

  • Los límites internos se plantean en los supuestos en los que la delegación es para regularizar, aclarar y armonizar los textos que hay que refundir, en esencia, el Gobierno puede realizar tres operaciones, de adición, de supresión o de alteración de normas. La posibilidad de añadir normas nuevas está limitada a incorporar nuevas normas que cubran lagunas que ofrezcan las refundidas. Se pueden suprimir las normas que ya estén derogadas expresa o implícitamente por otras posteriores, la de carácter repetitivo y la de carácter transitorio, que hubieran agotado su operatividad. Se pueden alterar las normas refundidas por corrección del lenguaje o para clarificar el sentido de determinadas expresiones oscuras.

Desde un punto de vista formal, se plantean tres tipos de condicionamientos en los decretos legislativos:

  • La identificación, ya que el artículo 85 CE establece que las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de decretos legislativos.

  • Los aspectos temporales que afectan al cumplimiento del plazo que debe fijar la ley de delegación y a los poderes que tiene el Gobierno dentro de dicho plazo. Dentro del referido plazo debe producirse la publicación íntegra del texto en el Boletín Oficial del Estado. Con relación a los poderes del Gobierno, se ha planteado la posibilidad de que el Gobierno, dentro del plazo que establece la ley de delegación, pueda modificar el decreto legislativo que ya haya realizado. El artículo 82.3 CE establece con claridad que la delegación se agota con el uso que haga el Gobierno mediante su publicación.

  • Los aspectos procedimientales, ya que el decreto legislativo debe ser elaborado mediante los preceptos que regulan la elaboración de las disposiciones normativas del Gobierno, aunque es dudoso que se pueda aplicar todo el artículo 24 de la Ley del Gobierno.

Finalmente, en relación con la eficacia de la norma delegada se puede estructurar basándose en dos modelos:

  • La eficacia normal que implica que la publicación del decreto legislativo conlleva la extinción de la potestad delegada (artículo 82.3 CE) y, en segundo lugar, que el decreto legislativo se incorpora como acto normativo con rango de ley (artículo 82.1 CE). Ello implica que sólo puede ser derogado el decreto legislativo mediante un acto normativo posterior dotado de igual rango y ámbito material, es decir, una ley ordinaria, un decreto-ley u otro decreto legislativo basándose en otra delegación. En cambio, no tiene inmunidad frente al control de los tribunales ordinarios, que podrán comprobar y declarar su ajuste a la ley de delegación.

  • La eficacia anormal puede venir ocasionada por la infracción de límites extrínsecos o intrínsecos. La infracción de límites extrínsecos conlleva la nulidad del decreto legislativo por incumplir el procedimiento de elaboración o los preceptos de la CE relativos a la legislación delegada (artículos 82 a 85 CE). Las infracciones de los límites intrínsecos (los impuestos por la propia ley delegante) conllevan la nulidad del decreto legislativo y se refieren a las condiciones formales impuestas por la ley delegante (plazo) o a las condiciones materiales impuestas por dicha ley. Estas condiciones materiales pueden ocasionar infracciones por contradicción, por exceso o por defecto.

7.3.El control parlamentario y jurisdiccional de los decretos legislativos

El control jurisdiccional de los decretos legislativos es el problema más relevante que posee este acto normativo en nuestro ordenamiento jurídico. Se trata de establecer si el decreto legislativo es una norma con rango de ley a todos los efectos o si es una norma que consigue ese rango sólo en determinados supuestos y mantiene mientras la naturaleza reglamentaria (teoría de la degradación). En el primer caso, la solución sería el conocimiento en exclusiva por el Tribunal Constitucional de las normas con rango de ley, lo que equipara en ese aspecto los decretos legislativos a las leyes formales. En el segundo supuesto, la solución consistiría en la apertura a los tribunales ordinarios para que entraran a valorar la corrección de las normas delegadas.
El artículo 82.6 CE, si no literalmente, sí en su intención y, especialmente, en su entendimiento por nuestros tribunales, conduce a la aceptación indirecta del control de los decretos legislativos por los tribunales ordinarios. La clave se sitúa en el citado artículo 82.6 CE que dispone que "sin perjuicio de la competencia propia de los tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control". A primera vista, podemos afirmar que existe una remisión inicial a la competencia del Tribunal Constitucional para conocer de los decretos legislativos, pero con eso no se agota "la competencia propia de los tribunales".
En resumen, en la STC 166/2007 FJ 2 se afirma que el Tribunal Constitucional es competente, en virtud de los artículos 163 CE y 27.2 b) LOTC, para ejercer su control de constitucionalidad sobre los decretos legislativos, tanto por razones materiales (si el precepto cuestionado es, por razón de su contenido, contrario a la Constitución), como por razones formales (si se ha incurrido en exceso en el ejercicio de la delegación legislativa o ultra vires) y ello sin perjuicio de que este control sea compartido con el que corresponde la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 82.6 CE y artículo 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa), tal como se viene señalando desde antiguo (STC 51/1982 FJ 1 y STC 47/1984 FJ 3) y se ha reiterado posteriormente (STC 61/1997 FJ 2.a, STC 159/2001 FJ 5, STC 205/1993 FJ 3 a 6 y STC 51/2004 FJ 5 a 8).
En este sentido, la nulidad puede derivar de la infracción de límites extrínsecos del decreto legislativo por incumplir el procedimiento de elaboración o los preceptos de la Constitución española relativos a la legislación delegada (artículos 82 a 85 CE). Las infracciones de los límites intrínsecos (los impuestos por la propia ley delegante) también conllevan la nulidad del decreto legislativo y se refieren a las condiciones formales impuestas por la ley delegante (por ejemplo, el plazo) o a cualquiera de las condiciones materiales de carácter específico impuestas por dicha ley. Estas condiciones materiales pueden ocasionar infracciones por contradicción (el decreto legislativo modifica o contradice una base o norma a refundir), por exceso (el texto articulado no desarrolla ninguna base o materia distinta o el texto refundido incluye normas no establecidas en las disposiciones que hay que refundir) o por defecto (omisión de normas del texto refundido o desarrollo fragmentario de las bases).
El Tribunal Supremo en el ordenamiento jurídico anterior a la Constitución aceptó su competencia para conocer los decretos legislativos fruto de su aceptación de la teoría de la degradación normativa de las normas delegadas. Por su parte, la actuación del Tribunal Constitucional, en materia de delegación legislativa, ha sido escasa hasta el momento, aunque ha aceptado también la doctrina del ultra vires y de la competencia de los tribunales ordinarios para inaplicar decretos legislativos. En la STC 51/1982 FJ 1 consideró que "es cierto que la competencia del Tribunal Constitucional en esta materia debe ejercerse sin perjuicio de reconocer la de otros tribunales e incluso la eventual existencia de otras formas adicionales de control como dispone el artículo 82.6 CE, pero en el presente caso, en el que se cuestiona la constitucionalidad de un determinado precepto por razones formales y materiales y en el que el contenido de la norma cuestionada se refiere a materia constitucionalmente reservada a la ley (artículo 117.3 CE), el Tribunal no puede eludir el juicio de inconstitucionalidad y debe entrar a resolverlo considerando las posibles razones formales como un prius lógico respecto a las materiales". En la STC 47/1984 FJ 3 afirma que "el control de los excesos de delegación corresponde no sólo al Tribunal Constitucional, sino también a la jurisdicción ordinaria. La competencia de los tribunales ordinarios para enjuiciar la adecuación de los decretos legislativos a las leyes de delegación se deduce del artículo 82.6 de la Constitución [...]".
Finalmente, la Constitución posibilita que cada ley de delegación pueda establecer cualquier tipo de control diverso del realizado por los órganos jurisdiccionales al decir que: "[...] las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control" (artículo 82.6 CE). Este tipo de controles previos no son vinculantes y pueden ser informes emitidos por organismos técnicos (la ley de delegación puede exigir que el Gobierno con anterioridad a la elaboración del decreto legislativo requiera el parecer de colegios profesionales o institutos técnicos) o una encuesta pública (sometimiento a información pública durante un plazo determinado del proyecto de decreto legislativo que haya preparado el Gobierno). El control posterior a la publicación del decreto legislativo, al margen del jurisdiccional señalado en el propio artículo 82.6 CE, no puede ser otro que el de las Cortes. El mayor problema que presenta el control parlamentario posterior a la emanación de una norma delegada es que nos encontramos ante una norma con rango de ley ya perfecta (y no provisional, como en el caso del decreto-ley) y que no puede ser atacada más que de dos formas: el control jurisdiccional, con la declaración de su nulidad, y la modificación o derogación por las Cortes vía procedimiento legislativo formal. La única consecuencia efectiva del control parlamentario es una actuación de las Cortes que está siempre en sus manos y que no es necesaria su consignación en ninguna ley de delegación, pues las cámaras pueden en todo momento modificar o derogar una norma anterior con rango de ley. Lo que sí pueden hacer las Cortes es manifestar su desacuerdo con la forma en la que el Gobierno ha actuado en la elaboración de un decreto legislativo, como mera actividad fiscalizadora de la actuación gubernamental, al exponer públicamente los fallos o errores de la misma, pero teniendo en cuenta que la modificación efectiva de tal comportamiento escapa al control parlamentario y afecta a otras funciones de las Cortes.
La ley de delegación puede exigir que el Gobierno deposite en las Cortes el texto del decreto legislativo. En el caso de realizarse el depósito, su efecto es el del cumplimiento del requisito, pero no tiene efecto alguno positivo para la vida del decreto legislativo. Sin embargo, el artículo 152 RC ha establecido el depósito de los decretos legislativos como un requisito obligatorio para el Gobierno. El Reglamento del Senado, por su parte, no prevé ningún sistema de control parlamentario de los decretos legislativos, por lo que debe entenderse que sus redactores estimaron que el procedimiento concreto de tal control debe contenerse en la Ley de delegación.
La Ley de delegación puede no limitarse a exigir un mero depósito del decreto legislativo y prescribir también que, en un plazo determinado, bien obligatoriamente o bien a instancias de una parte de la Cámara o cámaras, se emita por las Cortes un dictamen acerca de la actuación del Gobierno en la delegación legislativa de que se trate (artículo 153 RCD).

8.El reglamento

8.1.Concepto, clases y régimen jurídico

La potestad reglamentaria hace referencia a la posibilidad de aprobar reglamentos, es decir, actos normativos subordinados a la ley por parte del poder ejecutivo.
El fundamento de la potestad reglamentaria se ha explicado mediante tres teorías:
a) La potestad discrecional que posee la Administración con la consecuencia de que, en todas las materias que la ley no regula con detalle, la Administración ostenta un poder para decidir las cuestiones que se le presenten.
b) La atribución de poder reglamentario que realizan la Constitución y las leyes, es decir, no se trata de una función inherente a la Administración, sino de un poder creado por un acto normativo superior. La potestad reglamentaria sólo existe en la medida que la Constitución o una ley la atribuye expresamente a la Administración.
c) El fenómeno general de la autonomía, es decir, cuando la Constitución o la ley instituyen un ente u órgano público y le atribuyen una serie de funciones, también le reconocen la posibilidad de darse a sí mismo un cuerpo jurídico específico.
La potestad reglamentaria no deriva exclusivamente de la potestad legislativa, de manera que la subordinación del reglamento a la ley no puede explicarse como una consecuencia del fundamento legislativo de aquella potestad, sino como el resultado de la decisión constituyente que, fundando la potestad reglamentaria, la somete también a límites, entre ellos los que resultan de su ordenación jerárquica en relación con la ley. La subordinación del reglamento a la ley es inequívoca e indiscutible, ya que el mismo precepto constitucional que confiere al Gobierno la potestad reglamentaria lo hace con la salvedad de que su titular debe ejercerla "de acuerdo con la Constitución y las leyes" (artículo 97 CE).
En virtud de su supremacía jerárquica, los actos normativos con rango de ley (por lo tanto, no sólo la ley formal –estatal o autonómica–, sino también el decreto-ley y el decreto legislativo) disfrutan de plena fuerza activa y pasiva frente a los reglamentos, esto es, derogan toda norma reglamentaria previa que se oponga a su contenido y causan la invalidez de los reglamentos posteriores contradictorios. La supremacía jerárquica de la ley se verifica en todos los órdenes, pues la ley formal (dejando ahora a un lado las reservas de la ley orgánica o los límites materiales de los decretos-leyes) puede ocuparse de cualquier materia, ya que, si bien existen materias reservadas a la ley, no hay, en cambio, materias reservadas al reglamento. Con toda claridad se manifiesta en este sentido el Tribunal Constitucional al constatar "la inexistencia en nuestro sistema de producción normativa de un principio de reserva reglamentaria" (STC 60/1986 FJ 2). Más recientemente, el Tribunal Constitucional ha recordado que "nuestro sistema constitucional desconoce algo parecido a una reserva reglamentaria, inaccesible al poder legislativo, de suerte que, dentro del marco de la Constitución y respetando sus especificas limitaciones, la ley puede tener en nuestro ordenamiento cualquier contenido y en modo alguno le está vedada la regulación de materias antes atribuidas al poder reglamentario" (STC 73/2000 FJ.15).
La potestad reglamentaria está atribuida en el sistema jurídico español a los siguientes órganos:
a) El Gobierno del Estado (artículo 97 CE). La atribución concreta y distribución interna se realiza por la Ley del Gobierno (fundamentalmente en los artículos 23 y 25) al presidente del Gobierno, al Consejo de Ministros, a los ministros, a las comisiones delegadas del Gobierno y a las autoridades y órganos inferiores a los ministros. El Gobierno sería el órgano colegiado superior compuesto por el presidente, el vicepresidente y los ministros (artículo 98.1 CE), de modo que se excluye que la potestad pertenezca en exclusiva al presidente del Gobierno o al rey.
b) Los gobiernos de las comunidades autónomas, por lo que corresponde la potestad reglamentaria al gobierno o consejo de gobierno de la correspondiente comunidad autónoma.
c) Los plenos de los ayuntamientos y de las diputaciones provinciales (artículos 22.2.d y 32.2.b LBRL).
Del análisis del artículo 97 CE y de las demás disposiciones que conceden la potestad reglamentaria al Gobierno se puede deducir lo siguiente:
a) El Gobierno dispone de una facultad originaria de dictar reglamentos (incluso independientes), pero siempre dentro de los límites que impone la Constitución y la ley. La potestad reglamentaria la tiene el Gobierno mediante poderes propios y no por delegación del poder legislativo.
b) El ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de ministros o autoridades inferiores requiere una habilitación expresa.
c) La potestad legislativa o reglamentaria delegada no puede delegarse (delegata potestas non delegatur).
La potestad reglamentaria es una potestad propia del Gobierno que debe ejercerse de acuerdo con la Constitución y las leyes, que se puede dictar en ejecución de un mandato legal como desarrollo del mismo (reglamento ejecutivo) o mediante normas con carácter creador o innovador, aunque en este caso no puede tratar sobre materias objeto de reserva de ley ni contradecir disposiciones legales (reglamento independiente).
La Administración y el Gobierno adoptan actos que no siempre son normativos (los denominados actos administrativos o de aplicación de normas). Los actos normativos son siempre reglamentos. Se han establecido dos criterios de distinción para saber cuándo se está ante un acto administrativo normativo y cuándo ante un acto no normativo:
a) Con relación al destinatario, se distingue entre actos administrativos especiales y generales. Los especiales son los que tienen como destinatarios una o varias personas identificadas de modo singular e inequívoco. Los generales son los que establecen como destinatarios los pertenecientes a una categoría objetiva (los españoles) o a una parte de los mismos (los médicos).
b) Con relación al objeto del acto, se distingue entre actos administrativos concretos y abstractos. Los concretos tienen como objeto uno o varios supuestos de hecho o acciones singulares e irrepetibles. Los abstractos tienen como objeto una categoría abierta de supuestos de hecho y de acciones objetivas y repetibles.
En general, se afirma que nos encontramos ante un reglamento cuando estemos ante un acto administrativo general y abstracto, mientras que se estará ante un acto administrativo no normativo cuando nos encontremos ante un acto administrativo especial y concreto. Sin embargo, queda un amplio abanico de posibilidades sin cubrir y los criterios no son infalibles (una orden de policía de tráfico puede ser general y abstracta, pero es un acto administrativo). Por este motivo se utiliza el criterio de la innovación normativa, es decir, un reglamento innova el ordenamiento jurídico y se integra en el mismo con permanencia, mientras que el acto administrativo no produce innovación y se agotan sus efectos con el mero cumplimiento.
Dentro del ámbito estatal, el artículo 23 LG establece que los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:
1) Reales decretos del presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
2) Disposiciones aprobadas por Orden ministerial.
3) Resoluciones administrativas de órganos inferiores, según el orden de su respectiva jerarquía.
La pluralidad de órganos titulares de la potestad reglamentaria hace necesaria la identificación externa de los distintos tipos de reglamentos:
a) Dentro del ámbito estatal reciben los siguientes nombres (artículo 25 LG):

  • Real decreto del presidente de Gobierno: disposiciones y actos atribuidos al presidente.

  • Real decreto acordado en Consejo de Ministros: todas las disposiciones dictadas por el Gobierno y todas las decisiones adoptadas en el Consejo de Ministros (nombramientos).

  • Orden ministerial: los reglamentos dictados por los ministros, así como todas sus decisiones que se publican en el Boletín Oficial del Estado, aunque no tengan carácter normativo. Los acuerdos de las comisiones delegadas adoptan la forma de orden ministerial del departamento correspondiente o de orden del ministro de la Presidencia si afecta a varios ministerios. Los ministros pueden ejercer la potestad reglamentaria, pero su competencia no es genérica, sino de atribución; sólo pueden ejercerla cuando una norma específica establezca dicha potestad. Los ministros no tienen competencia genérica sobre cualquier materia no reservada a la ley (como sucede con el Consejo de Ministros), sino que se limitan a la esfera de actividades y de organización propia de su departamento (sin poder afectar a las competencias de otro ministerio).

  • Resolución o circular: los reglamentos emanados de autoridades inferiores al ministro.

b) Dentro del ámbito autonómico, reciben una nomenclatura similar a la del Estado, con la diferencia de que los reales decretos se denominan decretos a secas (no los firma el rey), las órdenes ministeriales se denominan órdenes de la consejería (son consejeros del Gobierno) y las resoluciones adoptan idéntico nombre.
c) Dentro del ámbito local se pueden dar diferentes nomenclaturas para los distintos tipos de reglamentos, que siempre debe ser aprobado por el pleno de la respectiva entidad local (estos reglamentos no se regulan mediante el principio de jerarquía, sino mediante el principio de competencia, dado que poseen ámbitos materiales distintos):

  • El reglamento orgánico de la entidad, que establece la regulación de los órganos internos y del régimen de su funcionamiento en ayuntamientos y diputaciones provinciales.

  • Las ordenanzas, que son normas reglamentarias de carácter no organizatorio y que afectan a todos los sectores de la actividad municipal.

  • El presupuesto de la entidad local, que posee singularidad propia y no se aprueba mediante ordenanza.

8.2.Las relaciones entre la ley y el reglamento

Las relaciones entre la ley y el reglamento se articulan a partir de la supremacía jerárquica de las leyes, que se traduce en la exigencia de que los reglamentos no pueden contradecir las normas con rango de ley. Ahora bien, la inferioridad jerárquica del reglamento frente a la ley no supone por sí sola la existencia de materias inaccesibles a la potestad reglamentaria. La existencia de reservas de ley constituye el segundo elemento definidor de la posición del reglamento y de sus relaciones con la ley.
El hecho de que la Constitución reserve a la ley la regulación de una materia no significa que el reglamento quede excluido con carácter absoluto. La remisión de la ley al reglamento, incluso en el ámbito de las reservas, resultará en muchos casos inevitable, habida cuenta de la generalidad y abstracción de las leyes y de su consiguiente incapacidad para las regulaciones de detalle. El Tribunal Constitucional considera que la función de la reserva de ley es "asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos deben quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos", si bien el principio "no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador" (STC 83/1984 FJ. 4). La reserva de ley no supondría, por lo tanto, la exclusión del ejercicio de la potestad reglamentaria, tan sólo la necesidad de una habilitación legislativa previa y lo suficientemente acotada como para que el reglamento se limite a perfilar la regulación sustantiva establecida por el propio legislador.
La ley tiene un ámbito de actuación ilimitado, ya que puede regular cualquier materia salvo las excepciones y atribuciones específicas de competencia que realiza la propia Constitución; como contrapartida el reglamento tiene un ámbito residual y limitado, es decir, el que la ley unilateralmente le deje. El efecto básico de la reserva de ley consiste en la exclusión inicial de las normas reglamentarias respecto de una materia (y con independencia de que posteriormente se regule dicha materia mediante una ley estatal o autonómica, una ley orgánica u ordinaria, un decreto-ley o un decreto legislativo, en función de las diferentes normas de competencia que sean aplicables a dicho caso).
La regulación mediante ley de una materia produce un efecto de congelación del rango, es decir, en los casos en los que esas materias que ocupa la ley y en tanto las ocupe están vedadas al reglamento independiente y son disponibles tan sólo mediante una ley posterior. También se habla de autorreserva pero, dado que el legislador puede levantar ese régimen y devolver dicha materia al reglamento, no es correcto hablar de reserva de ley (que se refiere exclusivamente a los supuestos establecidos por la Constitución). Del mismo modo, el fenómeno denominado deslegalización no consiste en degradar una determinada materia que se regulaba mediante ley para autorizar que se regule mediante reglamento con posterioridad (el legislador no puede disponer del rango, que es una competencia del constituyente), sino más bien derogar una ley por otra posterior, que a su vez autoriza que un reglamento regule las materias que regula la primera de las leyes.
La función del reglamento en una materia reservada a la ley queda restringida a dos consecuencias:
a) La prohibición, en dichas materias reservadas, de reglamentos independientes, es decir, de reglamentos en ausencia de ley.
b) Sin embargo, el reglamento puede cumplir ciertas funciones en una materia reservada a la ley, ya que cabe la posibilidad de un cierto grado de colaboración entre el reglamento y la ley. En este sentido se admite la distinción entre reserva absoluta (materias en las que existe una obligación del legislador de regular por él mismo la totalidad de la materia), reserva relativa (materias en las que la ley puede limitarse a establecer las normas básicas de la disciplina de la materia y remitir al reglamento el resto de la regulación) y reserva reforzada (la Constitución impone a la ley un cierto contenido). Establecer cuándo se aplica una reserva absoluta, relativa o reforzada depende del caso concreto y, en última instancia, de la decisión del Tribunal Constitucional. Sin embargo, a pesar de esta dependencia del caso concreto, se pueden establecer unas directrices generales que deben cumplir los reglamentos colaborando con una reserva de ley:

  • Los reglamentos deben regular los aspectos colaterales de la materia.

  • La remisión al reglamento debe ser expresa (estar en el contenido de la ley), concreta, específica (relativa a cuestiones singulares y no genéricas) y delimitada (debe estar fijado su ámbito de actuación).

  • La remisión al reglamento debe ser previsible, en el sentido de poder saber en qué casos, en qué sentido, para qué fin y con qué contenido se hará uso de dicha habilitación.

Conectado al tema de la reserva de ley aparece la doctrina de los límites a la potestad reglamentaria que en la actualidad con carácter general aparece regulada en el artículo 23.2 LG, que establece que los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley (con carácter autónomo o independiente) ni infringir normas con rango legal. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley, el reglamento no podrá establecer ni delitos, faltas o infracciones administrativas ni penas o sanciones administrativas, así como tampoco tributos, cánones ni otras cargas similares; tampoco podrá establecer prestaciones personales o patrimoniales obligatorias.
Sobre la existencia de reglamentos independientes en nuestro ordenamiento jurídico es necesario realizar dos puntualizaciones:
a) La potestad reglamentaria independiente es un ámbito eventual y condicionado, no un ámbito reservado al Gobierno. La existencia de unas materias reservadas a la ley no significa que las demás materias estén reservadas al reglamento. La ley puede regular cualquier materia que no le esté reservada. De este modo puede regular materias que anteriormente se hubieran regulado mediante reglamento e, incluso, derogar éstos.
b) La inexistencia de una ley que regule la materia a la que se refiere el reglamento independiente no altera su condición de acto normativo subordinado, ya que debe respetar todos los actos normativos con rango de ley que existan en el ordenamiento jurídico.
La regulación del procedimiento de elaboración de los reglamentos se establece básicamente en el artículo 24 LG. Este procedimiento se puede separar en tres tipos de actividades: las preparatorias, las de instrucción y las de aprobación e integración de la eficacia del reglamento.
1) Las actividades preparatorias. El artículo 24.1.a) LG establece que la elaboración de los reglamentos se iniciará con estudios e informes previos sobre la legalidad de los reglamentos, su necesidad y oportunidad, así como una memoria económica con estimación de su coste. Es conveniente acompañar una tabla de vigencias, en la que se establezca qué normas anteriores van a ser derogadas.
2) Las actividades de instrucción. Esta fase comprende la totalidad de actividades cuyo objeto es el debate sobre el borrador del reglamento, que se plasmará en informes de tipo interno e informes de tipo externo.
Los informes de tipo interno son dos: con carácter general el que elabora obligatoriamente la Secretaría General Técnica del departamento correspondiente (artículo. 24.2 LG) y los informes de órganos consultivos (Consejo de Estado) cuando así lo establezca una disposición o lo estime oportuno el ministro correspondiente. Cuando una disposición reglamentaria afecte a la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, será necesario el informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas (artículo 24.3 LG).
Los informes de tipo externo son dos: la audiencia a las organizaciones representativas de intereses, que podrán realizar informes y consultas, que deberán adjuntarse al expediente (artículo 24.1.d) LG) y, un trámite facultativo de audiencia a todos los ciudadanos (cuando la disposición afecte a sus derechos e intereses legítimos) que no será necesario si han participado las organizaciones y asociaciones representativas anteriores (artículo 24.1.c) LG) o si afecta a disposiciones internas de la Administración (artículo 24.1.e) LG).
3) Las actividades de aprobación e integración de la eficacia de los reglamentos. La aprobación de un reglamento depende de si se trata de una orden ministerial o de un real decreto. En el caso de una orden ministerial, basta la firma del titular del órgano en el documento original que contiene el reglamento. Cuando se trata de un real decreto se requieren unos requisitos previos: el reparto de los proyectos a los miembros del Consejo de Ministros, la inclusión del asunto en el orden del día de la sesión y la convocatoria de ésta efectuada con la antelación precisa en cada caso. El reglamento se integra en el ordenamiento jurídico tras la publicación íntegra del texto en el Boletín Oficial de Estado (artículo 24.4 LG).

8.3.El control jurisdiccional de los reglamentos

El artículo 106.1 CE establece que "los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa". El artículo 25.1 LJCA establece que es admisible un recurso contencioso-administrativo directo frente a disposiciones de carácter general que dicte cualquier Administración pública una vez se ponga fin a la vía administrativa. Por su parte, el artículo 26 LJCA admite también el denominado recurso indirecto frente al reglamento mediante la impugnación de los actos que se produjeren en aplicación de las disposiciones generales, fundada en que tales disposiciones no son conformes a derecho.
En el caso de que un reglamento sea ilegal en sentido amplio, es decir, contrario a la ley, a la Constitución o a alguna de las exigencias derivadas de su carácter subalterno, puede ser declarado por los tribunales de lo contencioso-administrativo como nulo de pleno derecho, mediante el recurso directo frente a reglamentos. En este pronunciamiento el tribunal puede declarar la nulidad de los actos de aplicación de dicho reglamento en el caso de que haya habido alguno, pero lo normal es declarar la nulidad erga omnes del reglamento entero, en el caso de que éste sea ilegal.
La competencia corresponde al Tribunal Supremo en el caso de los reales decretos (artículo 58 número 1 LOPJ y artículo 12.1.a) LJCA [disposiciones generales de Consejo de Estado y comisiones delegadas del Gobierno]), a la Audiencia Nacional en el caso de las órdenes ministeriales (artículo 66 LOPJ y artículo 11.1.a) LJCA [disposiciones generales de ministros y secretarios de Estado]) y a los tribunales superiores de justicia en el caso de las demás disposiciones (artículo 74 número 1 LOPJ y artículo 10.1.b) LJCA [disposiciones generales de las comunidades autónomas y entidades locales]).
El recurso indirecto se fundamenta en la posibilidad de inaplicación de los reglamentos al caso concreto por infracción de la Constitución, de la ley o del principio de jerarquía, que es posible para cualquier juez en el caso de que sea conocido (artículos 6 y 8 LOPJ). Tras la inaplicación de un reglamento (que sólo tiene efectos inter partes y en el caso concreto que se esta conociendo), la nueva LJCA establece la denominada cuestión de ilegalidad, prevista en el artículo 27 LJCA y desarrollada procedimentalmente en los artículos 123-126 LJCA con la finalidad de declarar la nulidad erga omnes del reglamento inaplicado al caso concreto y depurar objetivamente el ordenamiento. Incluso se permite en los casos de aplicación de un reglamento ilegal que, si el órgano jurisdiccional es el competente para el recurso directo de ilegalidad, pueda en la sentencia declarar sobre la validez o nulidad de la disposición judicial examinada (artículo 27.2 LJCA). El Tribunal Supremo en cualquier momento puede beneficiarse de esta posibilidad y declarar la nulidad de cualquier disposición general de carácter reglamentario (artículo 27.3 LJCA).
Por lo que se refiere a las causas de nulidad de los reglamentos se encuentran reguladas en los artículos 51 y 62.2 de la Ley 30/1992. Las más importantes son las siguientes:

  • La vulneración de algún precepto constitucional.

  • La vulneración de alguna ley.

  • La vulneración de una reserva de ley establecida en la Constitución o en los estatutos de autonomía. Esta causa podría entenderse incluida en los dos motivos anteriores, pero el legislador ha querido darle un reconocimiento explícito a la exigencia de un rango mínimo.

  • La vulneración de las disposiciones del ordenamiento comunitario aplicables en España.

  • La vulneración de los preceptos contenidos en otro reglamento de rango superior.

Además de éstas pueden también considerarse como causas de nulidad la arbitrariedad de estas disposiciones o el establecimiento de cláusulas sancionadoras no favorables o restrictivas de derecho con carácter retroactivo. Estos dos motivos que la doctrina ha estudiado tradicionalmente de forma independiente pueden también entenderse de forma simple incluidos como una vulneración de la Constitución y en concreto de su artículo 9.3 CE. Por lo demás, un reglamento será ilegal siempre que sea contrario a los principios generales del derecho.
Impugnación directa
La impugnación directa está regulada en el artículo 25 LJCA que recoge, entre la actividad administrativa impugnable, las disposiciones de carácter general. El plazo para la interposición del recurso es de dos meses desde la fecha de la publicación de la disposición impugnada (artículo 46 LJCA). La impugnación indirecta o cuestión de ilegalidad está regulada en el artículo 26 LJCA. Es posible la impugnación de los actos que se dicten en aplicación de disposiciones de carácter general fundada en que éstas no son conformes al derecho. La ausencia de impugnación directa de una disposición de carácter general no impide la posterior impugnación indirecta de sus actos aplicativos.
La inaplicación de los reglamentos ilegales encuentra su justificación en el artículo 117.1 CE, que establece que los jueces y tribunales están sometidos únicamente al imperio de la ley. Esta técnica que tiene tradición en nuestro ordenamiento jurídico ha pasado al artículo 6 LOPJ, que dispone que los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa. Por consiguiente, se impone a los jueces y tribunales la obligación de no aplicar los reglamentos ilegales. En consecuencia y en virtud de esta técnica en combinación con el principio iura novit curia, que impone a los jueces el conocimiento del derecho, los órganos jurisdiccionales deberán proceder de oficio antes de aplicar un reglamento a realizar un control de su legalidad y en caso de que lo encuentren ilegal deberán inaplicarlo.
Finalmente, se debe analizar la posibilidad de un control constitucional de los reglamentos ilegales, ya que existen cuando menos dos supuestos en los que el Tribunal Constitucional puede conocer recursos contra reglamentos. El primero es el supuesto que un reglamento invada la distribución competencial entre el Estado y una comunidad autónoma, posibilidad recogida en el artículo 161.1.c) CE y es de planteamiento posible tanto por parte del Estado como de las comunidades autónomas. El segundo de los supuestos es el del recurso de amparo frente a una disposición reglamentaria que ha vulnerado un derecho o libertad fundamental. En la STC 167/1986 se admitió que, a través de este recurso, puede lograrse la declaración de inconstitucionalidad de un reglamento o de una parte de él, pero tan sólo incidentalmente para el restablecimiento de una lesión de algunos de los derechos o libertades que dan lugar al amparo. Sin embargo, no cabe utilizar este recurso para lograr una declaración en abstracto de inconstitucionalidad de un reglamento sin que exista una lesión real de un derecho fundamental.

9.El estatuto de autonomía y el ordenamiento autonómico

9.1.El principio autonómico y la estructura del ordenamiento jurídico

El artículo 2 CE no define el modelo de Estado ni lo integra en los modelos tradicionales, tampoco lo califica de regional, federal o confederado. En realidad, el texto constitucional no fija un modelo cerrado y definitivo de Estado, sino que se limita a establecer unos elementos básicos y a permitir su articulación flexible a través de los estatutos de autonomía.
Con relación a esta flexibilidad, la Constitución no determina el número o la denominación de las comunidades autónomas ni tampoco prefigura de forma cerrada su organización interna concreta, ni siquiera el nivel de competencias que vayan a asumir específicamente. Las comunidades autónomas tienen un margen para decidir estas cuestiones, sobre las que podrán disponer, dentro de ciertos límites constitucionales. Este sistema abierto es una consecuencia del denominado principio dispositivo, que configura la principal peculiaridad del sistema español de organización territorial.
En general, se aceptan dos acepciones constitucionales del término autonomía:
a)Como derecho o reivindicación de las nacionalidades y regiones que integran la nación española a convertirse en comunidades autónomas y gozar de capacidad de autogobierno (artículo 2 CE).
b)Como principio general de organización democrática del Estado (artículo 137 CE), que vincula el concepto de autonomía a la gestión de los intereses propios de cada entidad (poder desarrollar políticas públicas propias en el ámbito de sus competencias y ejercer potestades legislativas y reglamentarias) y origina una multiplicidad de centros de decisión.
Los sujetos del derecho a la autonomía son las nacionalidades y regiones, que pasan a ser concebidas constitucionalmente como comunidades con voluntad de ejercer el derecho a constituirse en comunidades autónomas. En todo caso una vez que se ha accedido a la autonomía, el Estado de modo unilateral no puede suprimir mediante decisión infraconstitucional una comunidad autónoma.
La autonomía implica la existencia de una potestad dentro del Estado, atribuida a ciertas entidades para atender sus intereses peculiares, mediante normas (autonormación) y organización de órganos de gobierno propios. Algunos aspectos del contenido constitucional de la autonomía serían:
a) La autonomía organizativa (autoorganización), es decir, la existencia de órganos propios de gobierno, que habrán de determinarse en los correspondientes estatutos de autonomía (artículo 147.2 c CE) que deben delimitar también el territorio de la comunidad autónoma (artículo 147.2 b CE).
b) La autonomía normativa que supone la posibilidad de darse normas propias, de dotarse a sí mismas de un ordenamiento jurídico. La Constitución y los estatutos de autonomía atribuyen a las comunidades autónomas potestades legislativas, lo cual supone una multiplicidad de centros con capacidad normativa.
c) La autonomía administrativa o competencia para la ejecución de las materias sobre las que disponen de competencia exclusiva, así como de aquellas materias sobre las que el Estado posee la competencia legislativa, pero se reserva a las comunidades autónomas las competencias de administración y ejecución.
d) La autonomía financiera, en cuanto capacidad económica necesaria para el ejercicio de las competencias propias que aparece consagrada constitucionalmente en el artículo 156 CE y supone la posibilidad de establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes (artículo 133.2 CE).
Estos contenidos se estructuran y se concretan en los estatutos de autonomía, pero se debe tener en cuenta la existencia de los límites que permiten estructurar su posición en el ordenamiento jurídico, como acto normativo que articula la creación de las comunidades autónomas y que establece los mecanismos de creación del ordenamiento jurídico autonómico. Estos límites no son abstractos, sino límites concretos que afectan a las distintas manifestaciones o formas de ejercicio de esa autonomía. Los principios que limitan la autonomía son:
a) El principio de constitucionalidad, al que se someten todos los poderes públicos, estatales o centrales, autonómicos o locales como consecuencia de la primacía jurídica de la Constitución.
b) El principio de unidad, que se basa en la unidad del poder constituyente y cuyo titular es el pueblo español, en quien reside la soberanía nacional (artículo 1.2 CE), lo que implica que las autonomías están integradas en una unidad superior, pero su aplicación debe realizarse de conformidad con los preceptos constitucionales que concretan sus exigencias y constituyen la fundamentación última de los poderes y atribuciones del Estado, ya que, en el reparto de poderes, el ordenamiento reserva al Estado todas las competencias precisas para que el sistema político pueda funcionar de forma unitaria.
c) El principio de igualdad en sus diversas manifestaciones, especialmente en la igualdad de derechos de todos los españoles en cualquier parte del territorio nacional (artículo 139.1 CE), la prohibición de privilegios económicos o sociales entre comunidades autónomas (artículo 138.2 CE), la libertad de circulación y de establecimiento de personas y bienes en cualquier parte del territorio nacional (artículo 139.2 CE), con prohibición expresa de medidas tributarias que la obstaculicen (artículo 157.2 CE).
d) El principio de solidaridad, como expresión del equilibrio entre los intereses propios de cada comunidad autónoma y los de las demás, así como los del Estado en el que todas ellas se integran.

9.2.El estatuto de autonomía: concepto, contenido y posición en el sistema de fuentes

La Constitución contiene una regulación abierta sobre el sistema autonómico del Estado, no precisa las comunidades autónomas ni su delimitación territorial y sólo establece, de forma parcial, su organización y competencias. Se trata de un sistema abierto cuya puesta en práctica se remite a un tipo singular de ley, el estatuto de autonomía.
Norma institucional básica significa que el estatuto de autonomía es el acto normativo que establece los contenidos institucionalmente necesarios para crear las comunidades autónomas, por el que define las instituciones políticas y administrativas de gobierno de cada comunidad y las funciones que asume específicamente. La reserva de tales materias no es absoluta, es decir, no es que deba incluir toda la regulación referida a las mismas. Por otra parte, hay contenidos no incluidos en el citado artículo 147.2 CE que puede contener el estatuto de autonomía porque también los prevé la Constitución, entre ellos su propia reforma (artículos 147.3 y 152.2 CE), pero también otros tan relevantes como la cooficialidad de la lengua autóctona en su caso (artículo 3.2 CE), con tanto simbolismo como las propias banderas y enseñas (artículo 4.2 CE), con menos simbolismo pero más pragmáticos como los convenios con otras comunidades autónomas para la gestión y prestación de servicios (artículo 145.2 CE) o la forma de participación en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio (artículo 152.2 CE). En definitiva, se pueden incorporar otros contenidos que, aunque no previstos expresamente en el texto constitucional, resultan del todo apropiados, como las referencias al régimen jurídico de su administración o al económico de la comunidad, más allá de que asuman las competencias tanto de régimen jurídico como económico que permite la Constitución.
En principio, entre las materias que no corresponde al estatuto de autonomía regular se encuentran los derechos fundamentales, es decir, los previstos en el capítulo II del título I CE, salvo aquellos que la naturaleza de norma institucional básica del estatuto de autonomía así lo requiere como los que resulten afectados por el uso de la lengua en aquellas comunidades autónomas que dispongan de una propia, el derecho de sufragio en relación con las elecciones y consultas de la comunidad autónoma o los derechos resultantes de las competencias propias, sin los cuales no serían factible su ejercicio en materia de vivienda, de transporte intracomunitario o de asistencia social. En estos casos, los derechos no cumplen respecto al estatuto de autonomía la función de limitar el poder, ya que al contrario los estatutos de autonomía atribuyen poder en forma de competencias a un ente territorial.
Una segunda característica del estatuto se establece en el artículo 81.1 CE, que califica dicho acto normativo de ley orgánica. Sin embargo, el estatuto tiene una singularidad, ya que no es intercambiable con otra ley orgánica debido a la singularidad procedimental en cuanto a su elaboración y reforma y, por otra parte, las demás leyes orgánicas u ordinarias no pueden regular las materias propias del estatuto (STC 247/2008 FJ 6). El estatuto como ley orgánica presenta cuatro características que le permiten diferenciarse del resto de las leyes orgánicas:
a) Se trata de una ley paccionada, requiere el acuerdo de una asamblea ad hoc de representantes de la comunidad y de las Cortes Generales.
b) Requiere de un referéndum previo al pronunciamiento de las Cortes Generales (para estatutos aprobados por la vía especial).
c) Se trata de la única ley orgánica en la que los plenos de ambas cámaras se pronuncian en condiciones de igualdad, ya que el voto de ratificación se exige tanto del Congreso de los Diputados como del Senado.
d) El voto que realizan las Cortes es de ratificación, de forma que no son admisibles las enmiendas al articulado.
En cuanto a la posición del estatuto dentro del ordenamiento jurídico se plasma en tres puntos sobre las relaciones que mantiene el estatuto con la Constitución, con las restantes leyes del Estado y con las leyes autonómicas.
La relación del estatuto con la Constitución es idéntica a la relación que mantiene con cualquier otro acto normativo. La Constitución como lex superior es un acto normativo jerárquicamente supraordenado a cualquier otro, incluido el estatuto (STC 247/2008 FJ 6). La elaboración y el contenido material del estatuto deben atenerse a los preceptos constitucionales, ya que en caso contrario se planteará la inconstitucionalidad o nulidad, tal como plantea el artículo 27.2.a) LOTC, al establecer que el estatuto es un acto normativo susceptible de ser declarado inconstitucional.
La relación del estatuto con las restantes leyes estatales es similar a la relación entre ley orgánica y ley ordinaria. El estatuto de autonomía es un acto normativo circunscrito por un determinado procedimiento, con el mismo rango que las restantes leyes, pero que, sin embargo, no puede ser derogado o modificado por los otros actos normativos del mismo rango. En esencia, se trata de relaciones de separación, que no sólo se determinan por el procedimiento, ya que el estatuto sólo puede actuar sobre un conjunto de materias predeterminado constitucionalmente (STC 247/2008 FJ 6). Esta relación de separación no es absoluta, ya que el estatuto y determinadas leyes orgánicas pueden coincidir en la regulación de determinadas materias (como la Administración de justicia por el artículo 151.1 CE o las policías autonómicas por el artículo 149.1.29 CE), con la obligación de que el legislador estatutario debe actuar de forma coherente con dichas prescripciones de las leyes estatales y éstas del mismo modo en relación con los estatutos.
El estatuto de autonomía no tiene fuerza activa para poder modificar o alterar el resto de las normas ni puede alterar otras normas porque su contenido no le permite alcanzar el ámbito de las mismas ni, a la inversa, otras normas tampoco pueden interferir en lo que debidamente disponga el estatuto de autonomía.
El estatuto es la norma institucional básica de la comunidad, acto normativo de cabecera del subsistema normativo autonómico (STC 247/2008 FJ 6), es decir, norma normarum del ordenamiento autonómico. Las leyes autonómicas no pueden contradecir el estatuto, con la consecuencia de la nulidad en caso contrario (artículo 28.1 LOTC). No obstante, conviene recordar los límites al control de la legislación autonómica, ya que para presentar recursos de inconstitucionalidad frente a actos con rango o fuerza de ley de la comunidad autónoma los propios órganos de las comunidades autónomas carecen de legitimidad (sólo órganos estatales). Algunos estatutos como el catalán han incluido el denominado control de estatutariedad (la posibilidad de controlar el respeto de los estatutos de autonomía por normativa inferior a través de órganos especializados, en el caso concreto el Consejo Consultivo hasta el momento de la implementación del Tribunal de Garantías Estatutarias). Por último, conviene no olvidar que una reforma del estatuto deroga todas las leyes autonómicas que se opongan al nuevo texto.
En relación con la reforma de los estatutos de autonomía, se debe tener en cuenta que el artículo 147.3 CE realiza una sucinta referencia a la posible reforma estatutaria: "la reforma de los estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por la Cortes Generales, mediante ley orgánica". No obstante, en el artículo 152.2 CE se exige que los estatutos aprobados según el procedimiento del artículo 151 CE cumplan algunos requisitos adicionales ("solamente podrían ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes"). En esencia, se trata de dos procedimientos de reforma, que respetan una vez más el principio dispositivo materializado en el estatuto. Los cuatro estatutos elaborados por la vía del artículo 151 (Cataluña, el País Vasco, Galicia y Andalucía) han establecido dos procedimientos de reforma, dependientes de la parte del estatuto que quedará afectada por la reforma: un primer procedimiento complejo y normal para cualquier reforma estatutaria, cuya tramitación se inicia por el Gobierno autónomo, el Parlamento igualmente autónomo o las Cortes Generales; la propuesta es aprobada por el Parlamento autónomo por mayoría cualificada y después por ley orgánica de las Cortes Generales tras una tramitación parlamentaria de carácter paccionado y al final se requiere el referéndum positivo de los electores de la comunidad autónoma. El segundo procedimiento de reforma, que puede ser calificado como simplificado, se prevé para las modificaciones estatutarias que tuvieran por objeto "la simple alteración de la organización de los poderes" de la propia comunidad autónoma y que no afectaran por lo tanto a las relaciones de ésta con el Estado. En un procedimiento iniciado por el Parlamento autonómico y tras declaración positiva de adopción de su contenido por las Cortes Generales se convoca también referéndum y se ratifica por ley orgánica sin tramitación parlamentaria estatal.

9.3.La potestad normativa de los órganos de las comunidades autónomas

La atribución de potestad legislativa a las comunidades autónomas se realiza mediante el estatuto de autonomía, que la confiere a su parlamento o asamblea legislativa. Los estatutos también reconocen la potestad reglamentaria de los órganos ejecutivos de las comunidades autónomas. Tanto la ley como el reglamento sólo son posibles en la medida que las comunidades autónomas tengan potestad normadora sobre la materia que se trate.
La ley autonómica es un acto normativo subordinado a la Constitución. Las consecuencias de la infracción de preceptos constitucionales implican la invalidez de la ley autonómica. La singularidad de la ley autonómica es que esta subordinación jerárquica se da también con el estatuto de autonomía.
La función de la ley autonómica no es desarrollar ni la Constitución ni el estatuto de autonomía, sino que el legislador autonómico se mueva dentro del marco de la Constitución y del estatuto de autonomía, al operar con libertad de configuración, de la misma manera que el legislador estatal. Esta libertad de actuación y de configuración del legislador autonómico opera tan sólo en la regulación de las materias propias de la competencia de la comunidad. El legislador autonómico siempre debe apoyarse en una competencia o habilitación concreta de su estatuto para regular un determinado sector o materia. Este hecho marca una diferencia entre la ley estatal y la autonómica, ya que la ley estatal se adopta mediante una atribución de potestad realizada por la Constitución (se trata de una habilitación general que sólo se suprime mediante la atribución de la potestad legislativa o normativa a otro ente, sea comunidad autónoma o Unión Europea), mientras que la ley autonómica requiere una asignación competencial positiva en norma interpuesta (estatuto, ley marco o de transferencias) para ejercer dicha función.
Las relaciones entre ley autonómica y ley estatal se regulan por el principio de competencia, en virtud del cual dichos actos normativos deben actuar sobre materias diferentes (o en ámbitos diferentes dentro de una misma materia), que están definidas en la Constitución y el estatuto de autonomía.
En cuanto a la elaboración de las leyes autonómicas, las especialidades procedimentales se centran en tres aspectos:
a) La iniciativa legislativa se reconoce al órgano ejecutivo, a la propia Cámara, a la iniciativa legislativa popular y en numerosos estatutos también a distintas corporaciones locales.
b) La sanción de las leyes es suprimida y la promulgación se atribuye al presidente de la comunidad autónoma en nombre del rey.
c) La publicación se realiza en el boletín o diario oficial de la respectiva comunidad autónoma, así como en el Boletín Oficial del Estado. La ley autonómica entra en vigor a partir de la publicación en el boletín de la comunidad. La inserción en el Boletín Oficial del Estado tan sólo tiene efectos de publicidad material de las leyes.
d) El privilegio jurisdiccional de la ley autonómica (su constitucionalidad sólo puede ser controlada por el Tribunal Constitucional) se ve matizado por el artículo 161.2 CE que establece que, cuando la ley autonómica sea impugnada por el Gobierno central, se producirá de inmediato la suspensión de la disposición recurrida durante un plazo de cinco meses, acabado el cual el Tribunal Constitucional deberá pronunciarse sobre la ratificación o levantamiento de la suspensión.
En relación con los actos normativos con rango de ley sólo se admite la posibilidad de elaborar leyes de delegación para que los gobiernos autonómicos puedan aprobar decretos legislativos. El régimen jurídico de los decretos legislativos es similar a los estatales. En principio, no había ningún estatuto de autonomía que hubiera previsto la existencia de decretos-leyes u otra legislación de excepcionalidad o necesidad. Recientemente, se ha admitido la posibilidad de adoptar en algunas comunidades autónomas decretos-leyes, hecho que con anterioridad no se planteaba en ningún estatuto. En este sentido, se somete a una regulación similar que la constitucional, es decir, el cumplimiento del presupuesto de hecho habilitante, la necesidad de convalidación parlamentaria y la eventual tramitación por el procedimiento legislativo de urgencia (por ejemplo, el artículo 64 EAC). Las materias prohibidas son distintas, ya que se excluye la posibilidad de regular mediante decreto-ley la reforma estatutaria, las materias propias de ley de desarrollo básico, los presupuestos o la regulación esencial y el desarrollo directo de los derechos establecidos en el Estatuto de Cataluña (artículo 64.1 EAC).
En algunas comunidades autónomas se admite la existencia de leyes de relevancia estatutaria (de desarrollo directo del estatuto de autonomía) para las que se han establecido mayorías cualificadas para su aprobación, con regímenes similares a los de la ley orgánica. El ejemplo más próximo son las leyes de desarrollo básico (que requieren mayoría absoluta del Parlamento de Cataluña en la votación final del texto, artículo 66.2 EAC).
Respecto al ámbito del reglamento autonómico, sólo la materia organizativa le es directamente disponible sin precisar de habilitaciones legales concretas, debido a que es inadmisible el reglamento independiente general, ya que se precisa competencia positiva interpuesta. La Administración autonómica precisa de una habilitación legal para intervenir normativamente. Esta habilitación se concretará en una remisión normativa efectuada por el legislador a favor del reglamento para que éste complete, desarrolle o pormenorice las prescripciones de la ley. En tal caso, el reglamento tendrá el carácter de reglamento ejecutivo.
En cuanto a los titulares de la potestad reglamentaria autonómica, los estatutos de autonomía son bastante poco explícitos, aunque cabe deducir de ellos que está confiada de ordinario al Consejo de Gobierno, que es quien concentra las competencias principales, ejecutivas y administrativas. Esta potestad reglamentaria, atribuida genéricamente al Gobierno, no excluye atribuciones de la misma índole confiadas al presidente, aunque limitadas a cuestiones específicas, y el reconocimiento de una potestad reglamentaria concretada a "las materias de su departamento" a favor de los consejeros.
Por último, el control de los reglamentos de las comunidades autónomas es practicado ordinariamente por la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 153 c CE). Además del control ejercido por la jurisdicción contencioso-administrativa, el artículo 161.2 CE faculta al Gobierno para impugnar ante el Tribunal Constitucional toda clase de "disposiciones y resoluciones" adoptadas por las comunidades autónomas, una impugnación que produce la suspensión de la disposición impugnada.

9.4.Las leyes del artículo 150 CE: ley marco, ley orgánica de delegación o transferencia y ley de armonización

Los estatutos de autonomía son el acto normativo ordinario de delimitación competencial entre el Estado y las comunidades autónomas. La modificación de la distribución competencial establecida por los mismos únicamente podrá ser llevada a cabo mediante la reforma de los propios estatutos. Sin embargo, el constituyente consideró necesario establecer mecanismos de flexibilización del sistema, sin necesidad de acudir al procedimiento de reforma estatutaria.
Artículo 150 CE

El artículo 150 CE prevé un triple mecanismo de modificación extraestatutaria del marco competencial: las leyes marco, las leyes de armonización y las leyes de transferencia y delegación.

El artículo 150 CE hace referencia en sus tres apartados a distintos actos normativos a través de los cuales el Estado puede modular la atribución de competencias que los estatutos de autonomía hayan realizado a favor de las comunidades autónomas.
La ley marco es una modalidad de delegación legislativa mediante ley estatal que, en lugar de agotar por sí misma la regulación de una materia, opta por remitir una parte de dicha regulación a las comunidades autónomas y establece una serie de límites y condiciones que se deben cumplir en uso de dicha potestad normativa.
Artículo 150.1 CE

El artículo 150.1 CE regula el acto normativo de la ley marco y establece que "las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a algunas de las comunidades autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las comunidades autónomas".

La ley marco es una técnica de ampliación de las potestades legislativas de las comunidades autónomas mediante la cual el Estado amplía el ámbito de las competencias a materias que no han sido asumidas en los estatutos de autonomía. Es un mecanismo de ampliación extraestatutaria y unilateral que el Estado puede modificar o revocar en cualquier momento.
En principio, el objeto de delegación al legislador autonómico deben ser las materias de competencia estatal (artículo 149.1 CE) o sobre las competencias que tenga el Estado en virtud de la cláusula residual del artículo 149.3 CE, pero no se puede utilizar en competencias que exijan la utilización de reservas de ley orgánica o en los casos en los que el Estado tenga competencia para establecer las bases, ya que la reserva opera sobre un minimum normativo indivisible, con lo que sería un poco absurdo que se dictaran las "bases de las bases". En definitiva, la ley marco se ha utilizado poco porque teóricamente sólo puede recaer sobre materias residuales del artículo 149.3 CE no asumidas por los estatutos (en el supuesto de que existiera, ya se han traspasado por las sucesivas leyes de transferencias o por reforma de los estatutos) y en materias en las que el Estado tenga competencia legislativa plena (y no afecte a leyes orgánicas).
La ley de transferencia o delegación es la segunda técnica de ampliación extraestatutaria de las competencias de las comunidades autónomas. En el plano teórico, transferencia y delegación son conceptos distintos. La transferencia es una operación mediante la cual se atribuye la titularidad y el ejercicio de una determinada competencia a un ente distinto del que la tenía atribuida. La delegación alude a una escisión entre titularidad y ejercicio de la competencia: mientras la titularidad permanece en el mismo ente, el ejercicio se confiere a un ente distinto. Sin embargo, aunque dichos conceptos sean diferenciables en el plano teórico, esta distinción es irrelevante desde el punto de vista de los efectos jurídicos (la tesis de que la transferencia es irrevocable mientras la delegación es revocable, no es admisible, ya que ambas son revocables y susceptibles de derogación).
Artículo 150.2 CE

El artículo 150.2 CE regula las leyes de transferencia o delegación estableciendo que "el Estado podrá transferir o delegar en las comunidades autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado".

Las facultades correspondientes a materias susceptibles de ser trasladadas son la legislativa y la ejecutiva. Entre las materias de competencia estatal que son susceptibles de ser traspasadas se incluyen aquellas de competencia estatal establecidas en el artículo 149.1 CE y todas aquellas materias remanentes o residuales que, por no ser asumidas por los estatutos de autonomía, sean también competencia del Estado. No están comprendidas aquellas materias reservadas a las leyes orgánicas.
Las leyes de transferencia y delegación se integran en el bloque de constitucionalidad (artículo 28 LOTC) como norma habilitante de competencias y constituyen también, como las leyes marco, un parámetro de constitucionalidad. Además, el propio artículo 150.2 CE establece una modalidad de control que debe figurar en la correspondiente ley orgánica (en las leyes orgánicas 11 y 12/1982, así como en la Ley orgánica 9/1992, se ha posibilitado al Gobierno para suspender las facultades y servicios transferidos, de lo que deberá dar cuenta a las Cortes Generales, quienes en último término resolverán sobre la procedencia de la decisión del Gobierno y levantarán la suspensión o acordarán la revocación del ejercicio de la facultad transferida).
Finalmente, el supuesto de aplicación de la ley de armonización deriva del ejercicio de las potestades normativas de las comunidades autónomas sobre una materia concreta. Estas normas pueden tener contenidos diversos. Cuando esta disparidad sea contraria al interés general, la Constitución autoriza a las Cortes Generales a dictar una ley en la que se establezcan normas generales y básicas sobre una materia para que se reinstaure la uniformidad mínima que el interés general exige. Esta ley no implica que las comunidades autónomas pierdan su potestad normativa sobre dichos ámbitos, sino que se deben adecuar a una norma homogeneizadora para preservar la unidad del ordenamiento.
Artículo 150.3 CE

El artículo 150.3 CE regula las leyes de armonización al establecer que "el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las comunidades autónomas, aún en el caso de materias atribuidas a éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad".

La exigencia del interés general implica que se dé una situación de grave disparidad normativa que exija su corrección. La apreciación de dicho interés no constituye una libre decisión de las Cortes, sino una estimación motivada en circunstancias razonables, cuya corrección puede ser controlada por el Tribunal Constitucional. La Ley de armonización es un instrumento excepcional, norma de cierre, aplicable a supuestos en los que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para que el ejercicio de su potestad legislativa o éstos no sean suficientes para garantizar la armonía exigida por el interés general (STC 76/1983).
El objeto de armonización son las disposiciones normativas de las comunidades autónomas. Aunque en principio se pensó que su objeto serían las materias en las que las comunidades autónomas poseyeran competencias legislativas plenas o exclusivas, la STC 76/1983 estableció que también era aplicable a la normativa autonómica de desarrollo legislativo de bases estatales, cuando así lo exigiera el interés general. La Ley de armonización no puede llevar a cabo una regulación masiva y agotadora de la materia, sino tan sólo sentar las bases necesarias y suficientes para lograr la mínima uniformidad legislativa que el interés general requiere.
En cuanto a la relación entre Ley de armonización y leyes autonómicas se debe pensar que se trataría de una relación de prevalencia entre actos normativos pertenecientes a subsistemas distintos. La Ley de armonización implica el desplazamiento o no aplicación de las normas autonómicas preexistentes que sean contrarias a su contenido y la nulidad por inconstitucionalidad de cualquier ley posterior que sea contraria a sus contenidos.

10.Los tratados internacionales y el derecho comunitario

10.1.La incorporación de los tratados al ordenamiento jurídico: procedimientos y declaración previa de inconstitucionalidad. Problemática constitucional del Tratado de adhesión a las Comunidades Europeas

Un tratado es un acuerdo internacional celebrado entre estados u otros sujetos y regido por el derecho internacional. La principal clasificación de tratados internacionales hace referencia al hecho de que sean bilaterales (los firman dos estados o sujetos de derecho internacional) o multilaterales (firmados por más de dos estados).
Dejando a un lado la fase inicial en el proceso de celebración de los tratados (negociación, adopción y autenticación del texto), el momento esencial con el propósito de su obligatoriedad y exigibilidad es el de la manifestación del consentimiento en obligarse. De conformidad con el artículo 11 del Convenio de Viena de 1969, existe una completa libertad de formas (firma, ratificación, adhesión, aprobación o cualquier forma en la que se hubiere convenido) para la manifestación del consentimiento que se realizará de conformidad a lo establecido por los negociadores en el propio texto del tratado.
En España, la competencia para negociar tratados corresponde al Gobierno por ser quien dirige la política exterior del Estado (artículo 97 CE) y debe solicitar el Ministerio de Asuntos Exteriores al Consejo de Ministros la correspondiente autorización para negociar (artículo 10.5 LRJAE). Una vez concluida la negociación se entra en la fase final o de manifestación del consentimiento en obligarse. En ese momento, de ordinario, intervienen las Cortes para la autorización.
Se debe partir de la idea de que la Constitución es el único acto normativo habilitado para decidir acerca de la existencia de otros actos normativos. Los actos normativos de derecho internacional sólo tendrán validez en la medida en la que la Constitución así lo decida y siempre que no entre en contradicción con sus contenidos normativos.
La Constitución como acto normativo superior puede remitirse a otros actos normativos que le son indisponibles en cuanto a su validez (por ejemplo, los tratados internacionales) para que sean ellos los que determinen las condiciones y los supuestos en los que pueden generarse determinados actos normativos que, una vez dotados de validez, resultarán aplicables junto con los producidos a través de los procedimientos internos previstos y regulados por la propia Constitución.
Cualquier acto normativo aplicable en un ordenamiento debe ser necesariamente válido, pero dicha validez que lo convierte en aplicable puede originarse por dos vías a través de los procedimientos diseñados por la Constitución o bien por actos normativos independientes en su existencia de la Constitución (por ejemplo, los tratados de adhesión) que, tras el examen de su propia validez constitucional, puede ocasionar la existencia de otros actos normativos aplicables en el Estado español, pero independientes de los procedimientos regulados por la Constitución.
En el caso del derecho comunitario, la Constitución realiza una remisión a otro subsistema normativo (el comunitario) para la determinación de los presupuestos de validez de los actos normativos que eventualmente deben integrarse en el ordenamiento organizado por la Constitución.
Solamente existe un ordenamiento que tiene su origen en la Constitución y que permite deducir dos tipos de actos normativos: los producidos por órganos y procedimientos establecidos en la propia Constitución y los elaborados por órganos y procedimientos que le son indisponibles en su existencia (los actos normativos internacionales).
La Constitución tan sólo regula la incorporación de los tratados internacionales (artículos 93 a 96 CE). De acuerdo con la Constitución, los tratados forman parte del derecho interno una vez publicados oficialmente y siempre que hayan sido válidamente celebrados (artículo 96 CE). Los tratados deben entenderse válidamente celebrados en la medida en la que se hayan observado los requisitos establecidos en los artículos 93 y 94 CE, en lo que se refiere a las autorizaciones pertinentes para la manifestación del consentimiento internacional del Estado, así como a la normativa internacional reguladora de las modalidades y condiciones de la manifestación de tal consentimiento (se remite su regulación a lo establecido en la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, de 23 de mayo de 1969 –entró en vigor el 27 de enero de 1980 y España se adhirió a ella el 16 de mayo de 1972– y en la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados entre estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales, de 21 de marzo de 1986).
Las previsiones constitucionales sobre la autorización para la celebración de tratados tienen como denominador común la intervención de las Cortes Generales, ya sea con carácter previo que autorice la celebración del tratado mediante ley orgánica (artículo 93 CE) o por mayoría simple (artículo 94.1 CE), o sea, a posteriori al ser informadas por el Gobierno de la conclusión de los tratados a los que por exclusión se refiere el artículo 94.2 CE.
El hecho de que se utilice una u otra modalidad depende del tipo de convenio a celebrar. De este modo será precisa la autorización mediante ley orgánica cuando el Gobierno pretenda que el Estado se obligue internacionalmente mediante tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución (artículo 93 CE).
Una autorización de las Cortes Generales adoptada por mayoría simple será suficiente en el caso de tratados de carácter político o militar que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y libertades del título I, que implique obligaciones financieras para la Hacienda Pública o que supongan la modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución (artículo 94.1 CE).
Finalmente, bastará con que el Gobierno informe a las cámaras acerca de la conclusión de un tratado cuando no se trate de alguno de los casos comprendidos en los dos preceptos mencionados (artículo 94.2 CE).
En cualquier caso, celebrado un tratado internacional se incorpora al ordenamiento español una vez publicado en el Boletín Oficial del Estado (artículo 96 CE), del que sólo dejará de formar parte al ser objeto de denuncia. La denuncia de los tratados debe ajustarse a las condiciones y procedimientos previstos en el propio tratado y, en su defecto, a lo estipulado en la Convención de Viena de 1969 (artículo 54 y siguientes). El artículo 96.2 CE establece que dicha denuncia debe ajustarse al procedimiento previsto para su aprobación en los términos del artículo 94 CE. No deja de ser sorprendente que los tratados del artículo 93 CE, que deben ser aprobados mediante ley orgánica, puedan ser denunciados por la mayoría simple del artículo 94 CE. Sólo puede entenderse si se tiene en cuenta que la mayoría de dichos tratados (la Unión Europea) son irreversibles, es decir, no pueden ser objeto de denuncia, cuestión que ha sido abordada recientemente.
En ningún caso podrán celebrarse tratados que contengan estipulaciones contrarias a la Constitución. El artículo 95 CE exige que la firma de dichos tratados sea sometido a una revisión constitucional previa, que habilite al Gobierno y a ambas cámaras para acudir ante el Tribunal Constitucional con el objeto de que se declare formalmente si existe o no contradicción entre el tratado cuya celebración se pretende y la Constitución.
En sentido estricto, el artículo 95 CE (y el 78 LOTC) no prevé un recurso previo, sino la posibilidad de requerir al TC para que haga una declaración previa sobre la constitucionalidad o no de los tratados internacionales a los que el Estado español aún no hubiese prestado su consentimiento. El artículo 95.1 CE establece que la celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá una revisión constitucional previa. Este precepto indica que la Constitución se sitúa jerárquicamente por encima del tratado, ya que en caso contrario no existiría ninguna dificultad para firmar un tratado. El objeto de este precepto es dar cobertura constitucional a un tratado, ya que en caso contrario se debería declarar el tratado nulo por ser contrario a la Constitución. El artículo 95.2 CE establece que el Gobierno o cualquiera de las cámaras podrán requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no dicha contradicción.
La declaración previa sobre la constitucionalidad de un tratado no tiene por objeto expulsar del ordenamiento un tratado, sino pronunciarse sobre la constitucionalidad de unas estipulaciones cuyo texto todavía no se ha incorporado al ordenamiento. Este control previo de los tratados no se formula mediante un recurso o una demanda, sino mediante un requerimiento. La resolución del Tribunal Constitucional no es una sentencia, sino una declaración cuyos efectos no son equiparables a las sentencias estimativas de inconstitucionalidad.
La incorporación española al sistema institucional y al complejo normativo de la Unión Europea implica, por la propia naturaleza integradora de la organización, una atribución del ejercicio de competencias que pasan a ser ejercidas por la organización a través de su propia estructura institucional. En la medida en la que la manifestación del consentimiento en obligarse por los tratados constitutivos implica una cesión en el ejercicio de competencias soberanas, se estableció una vía de constitucionalización de la adhesión española: el artículo 93 CE.
No han faltado en la jurisprudencia constitucional supuestos en los que se alegó la vulneración del artículo 93 CE por considerar que, al incumplir la norma comunitaria por los poderes públicos españoles, se conculcaba el fundamento constitucional de la adhesión de nuestro país a las comunidades. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha afirmado en una doctrina consolidada el carácter no constitucional del conflicto entre norma de derecho comunitario y norma de derecho interno. Así en la STC 28/1991 se afirmó la vinculación de España al derecho comunitario originario o derivado "no significa que por mor del artículo 93 se haya dotado a las normas del derecho comunitario europeo de rango y fuerza constitucionales, ni quiere en modo alguno decir que la eventual infracción de aquellas normas por una disposición española entrañe necesariamente a la vez una conculcación del citado artículo 93 de la CE".
En cualquier caso, el derecho comunitario no es un parámetro de constitucionalidad. El Tribunal Constitucional ha considerado que el derecho comunitario no puede ser utilizado como canon o parámetro de constitucionalidad de las normas internas. En consecuencia, se plantea la incompetencia del Tribunal Constitucional para conocer supuestos de inobservancia o incorrecta aplicación del derecho comunitario. La STC 64/1991 FJ 4 proclama en ese sentido que "no corresponde al Tribunal Constitucional controlar la adecuación de la actividad de los poderes públicos nacionales al derecho comunitario europeo. Este control compete a los órganos de la jurisdicción ordinaria, en cuanto aplicadores que son del ordenamiento comunitario y, en su caso, al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas a través del recurso por incumplimiento. La tarea de garantizar la recta aplicación del derecho comunitario europeo por los poderes públicos nacionales es, pues, una cuestión de carácter infraconstitucional y por lo mismo excluida tanto del ámbito del proceso de amparo como de los demás procesos constitucionales". Corresponde a los jueces nacionales competentes el control de la aplicación del derecho comunitario a través del denominado control difuso de las normas comunitarias que se debe concretar, ante todo, en la elección de la norma comunitaria aplicable al caso y que deja inaplicada la norma nacional incompatible.

10.2.El derecho comunitario originario y derivado

El ordenamiento comunitario tiene su origen en la atribución del ejercicio de competencias de los Estados miembros a favor de la Unión Europea articulada en los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y de la Unión Europea. A partir de estos tratados, el derecho comunitario se presenta autónomo e independiente de los ordenamientos de los Estados miembros. Además, el ordenamiento comunitario posee sus propios modos de producción normativa y prevé la adopción de normas derivadas. Esas normas se adoptan mediante unos procedimientos propios que no dependen de los procedimientos legislativos internos. Las normas así creadas tienen sus propios efectos y sus propios sistemas de impugnación.
El ordenamiento comunitario convive junto a los derechos internos de los Estados miembros. El ordenamiento jurídico comunitario comprende dos categorías básicas de normas:

  • Por un lado, el derecho originario o primario, formado por los tratados fundacionales de las Comunidades Europeas (el de la CEE y EURATOM, el de Roma, el de 1957) y todos aquellos tratados posteriores que los han modificado o completado, así como el Tratado de la Unión Europea de Maastricht de 1992 y los posteriores tratados que los han modificado, como el Tratado de Ámsterdam de 1997, el de Niza de 2001 o el de Lisboa de 2007; todos ellos están en el origen y configuración de las Comunidades Europeas y de la Unión Europea.

  • Por el otro lado, el derecho derivado o secundario, formado por los actos normativos de las instituciones.

El derecho originario tiene su raíz en los dos tratados de Roma de 25 de marzo de 1957, constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA/EURATOM) el primero en el tiempo de los tratados fue el Tratado de París del 18 de abril de 1951 constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), pero expiró el 23 de julio de 2002. Por otra parte, constituyen igualmente derecho originario y son tratados constitutivos todos los tratados o convenios que, desde entonces, los han ido modificando o completando, tales como:

  • El Convenio franco-alemán de 1956 sobre el Sarre que, tras un referéndum al pasar de la Administración francesa a la soberanía alemana, produjo algunas adaptaciones del Tratado CECA.

  • El Convenio de 25 de marzo de 1957, relativo a la unificación de las tres asambleas y de los tres tribunales de justicia.

  • El Convenio de 1965 sobre la unificación de los ejecutivos, ya prácticamente derogado por el Tratado de Ámsterdam.

  • El Tratado que modificaba determinadas disposiciones presupuestarias y financieras de 22 de abril de 1970.

  • El Acta de adhesión del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, de 22 de enero de 1972.

  • El Tratado que modificó ciertas disposiciones del Protocolo sobre los Estatutos del Banco Europeo de Inversiones de 10 de julio de 1975.

  • El Convenio de 22 de julio de 1975 sobre financiación mediante recursos propios.

  • El Acta relativa a las elecciones al Parlamento Europeo de 20 de septiembre de 1976.

  • El Acta de adhesión de Grecia de 24 de mayo de 1979.

  • El Tratado de retirada de Groenlandia de 13 de marzo de 1984.

  • El Acta de adhesión de Portugal y España, de 12 de junio de 1985. En la sentencia del TJCE de 28 de abril de 1988, Levantina Agrícola Industrial (LAISA), as. ac. 31 y 35/86, el Alto Tribunal Comunitario confirmó que las actas de adhesión con sus anexos incluidos son disposiciones de derecho primario que no pueden ser suspendidas, modificadas o abrogadas más que según los procedimientos previstos para la revisión de los tratados originarios y, en consecuencia, el Tribunal no tiene competencia para conocer de la legalidad de tales disposiciones (también, TJCE, sentencia de 2 de octubre de 1997, Parlamento c. Consejo C-259/95).

  • El Acta única Europea, de 17 y 26 de febrero de 1986.

  • El Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht, de 7 de febrero de 1992.

  • La Decisión sobre la nueva composición del Parlamento Europeo, de 1 de febrero de 1993.

  • La Decisión sobre recursos propios de 29 de septiembre de 2000.

  • El Acta de adhesión de Austria, Suecia y Finlandia, de 24 de junio de 1994.

  • El Tratado de Ámsterdam, de 2 de octubre de 1997.

  • El Tratado de Niza, de 26 de febrero de 2001.

Recientemente se han aprobado la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de 13 de diciembre de 2007, con el mismo valor jurídico que los tratados (artículo 6 TUE) y el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007, que pretende paliar el fracaso de la aprobación de la Constitución europea en algunos de los Estados parte y que supone una amplia reforma de la Unión Europea en competencias y organización institucional.
Los actos que instituyen este ordenamiento son tratados internacionales, fundados como tales en la voluntad de los Estados partes y sometidos en el momento de su formación a la voluntad de éstos; pero, por otro lado, en calidad de tratados de unas organizaciones internacionales están destinados a tener una función de Constitución y se vinculan a la organización intergubernamental que fundan a lo largo de su existencia. Esta posición de los tratados del derecho originario como Constitución comunitaria se refuerza por la misión encomendada al Tribunal de Justicia de garantizar el respeto de los tratados en el orden interno y externo. En efecto, las instituciones comunitarias no pueden adoptar actos contrarios a los tratados, por ejemplo, actos contrarios a los objetivos de los tratados o que alteren la estructura institucional comunitaria o la distribución de competencias. Dichos actos podrán ser impugnados mediante el recurso de nulidad previsto en el artículo 230 TCE. En consecuencia, la legalidad interna comunitaria debe ser conforme a los tratados constitutivos en vigor, pues de lo contrario, de modo semejante a lo que sucede en el derecho interno, cabe un recurso para examinar su compatibilidad con la norma superior que son los tratados.
Los actos de las instituciones están subordinados a los tratados. Los tratados exigen que los actos estén motivados (artículo 253 CE), lo que tiene un doble sentido práctico. Por un lado, significa que toda norma o acto en cuestión debe justificar la competencia de las instituciones. Por el otro, la motivación debe comprender una explicación de la coherencia de los objetivos y del régimen establecido; debe explicar las razones de la adopción del acto. Los actos deben estar orientados por las propuestas o dictámenes obligatoriamente emitidos durante la formación del acto en cumplimiento del tratado. En principio, no hay jerarquía normativa en el derecho derivado, ya que los tratados establecen un sistema institucional basado en el principio de atribución de competencias, por lo que las instituciones no tienen discrecionalidad para elegir los objetivos ni los medios jurídicos para alcanzarlos; por otra parte, los tratados precisan caso por caso, en la inmensa mayoría de los preceptos, el tipo de acto que deben utilizar para cada regulación. Por ello, un reglamento no tiene mayor jerarquía que una directiva (principio de competencia). Las normas comunitarias no tienen efectos retroactivos.
Los actos comunitarios se clasifican como actos típicos y actos atípicos. Los actos típicos son los que responden a los tipos o estándares establecidos por los tratados (artículos 249 CE y 161 EA). Los tratados prevén los siguientes actos típicos obligatorios:

  • Reglamento CE/Euratom.

  • Directiva CE/Euratom.

  • Decisión CE/Euratom.

Hay otros actos típicos, que responden también a los caracteres de los tratados, pero que no son obligatorios. Se trata de los dictámenes, que son la expresión de la opinión de una institución o de un órgano ante una cuestión determinada (así, los dictámenes del Comité de las Regiones o del Comité Económico y Social), y las recomendaciones, que expresan una sugerencia dirigida a los Estados miembros, a las restantes instituciones o a la opinión pública.
El reglamento tiene alcance general, lo que significa que es eficaz para un número indeterminado de destinatarios y, en consecuencia, puede vincular a cualquier sujeto de derecho comunitario que entre dentro de su campo de eficacia (Estados miembros, instituciones, personas físicas y jurídicas de los Estados miembros). El reglamento es un acto normativo que, en principio, tiene pretensiones de agotar la regulación de la cuestión o materia a la que se refiere sin precisar de medidas complementarias por parte de las autoridades de los Estados miembros, aunque su función ejecutiva o de desarrollo no esté excluida de pleno. El reglamento es obligatorio en todos sus elementos. Sus normas no tienen carácter dispositivo. Los Estados no pueden formular reservas ni conceder excepciones de forma unilateral, tampoco, como dijo el Tribunal de Justicia, pueden "excusarse en disposiciones o prácticas de su orden interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos resultantes de los reglamentos comunitarios" (8 de febrero de 1973, Comisión c. Italia, 30/72).
El reglamento es directamente aplicable en todo Estado miembro, lo que implica, en primer lugar, la eficacia inmediata del acto, por lo que no precisa de la emanación de ningún acto nacional de adaptación o de recepción en el orden interno. Aplicación directa significa que el reglamento tiene la suficiente aptitud para otorgar a los particulares derechos que las jurisdicciones nacionales tienen la obligación de proteger.
Para garantizar ese efecto inmediato en toda la Comunidad el artículo 254 CE dispone que los reglamentos se publicarán en el Diario Oficial de la Unión Europea y entrarán en vigor en la fecha que fijen o, en su defecto, a los veinte días de su publicación. Su publicación en el DO es una condición para su efecto obligatorio.
Las directivas son susceptibles de tener alcance general en el sentido de que plantean principios normativos y las condiciones para su aplicación de forma general, si bien dependen de su transposición al orden nacional. Fijan un objetivo que debe ser alcanzado por los poderes públicos del Estado o Estados destinatarios como obligaciones de resultado y un plazo para alcanzar el resultado.
La directiva se dirige al Estado y la ejecución o transposición se lleva a cabo por los órganos de éste, conforme al principio de la autonomía institucional y procedimental. En función de la materia o de sus efectos en el ordenamiento interno, corresponderá su desarrollo y ejecución al Estado o a las comunidades autónomas y al poder legislativo o al ejecutivo alcanzar los objetivos establecidos.
Mediante directivas se adoptan, entre otras decisiones y políticas:

  • los programas generales de armonización de legislaciones nacionales en materia de derecho de establecimiento y de prestación de servicios,

  • la supresión de restricciones a los intercambios,

  • las normas sobre fiscalidad,

  • la armonización en materia técnica,

  • la libre circulación de capitales,

  • la protección sanitaria.

Cabe insistir en que los particulares no son los destinatarios inmediatos del contenido de la directiva, aunque su contenido les afectará a través de los actos de ejecución adoptados por su Estado. La directiva está, en principio, desprovista de efecto directo siempre que el Estado miembro en cuestión haya cumplido correctamente en el plazo establecido con el contenido y objetivos de la directiva.
Por el contrario, en caso de no transposición de la directiva en el plazo fijado (o ejecución insuficiente o incorrecta) la jurisprudencia del TJCE ha reconocido que, si su contenido es suficientemente preciso e incondicional, las disposiciones de una directiva que confieran un derecho a los particulares podrán tener efecto directo.
El artículo 249.4 CE configura la decisión como un acto obligatorio en todos sus elementos para los destinatarios que designa. Significa que cada decisión determina el sujeto o sujetos obligados y que éstos pueden ser uno o varios particulares (persona física o personas jurídicas) o uno o varios Estados miembros. En definitiva, contempla situaciones particulares referentes a una o varias personas determinadas.
Es la forma apropiada para el cumplimiento de las funciones ejecutivas. Se aplica de forma individual y el destinatario queda designado y obligado también de forma individual:

  • Se notifica a su destinatario individual y a partir de la notificación produce efectos jurídicos. Es preciso que sea notificada al interesado de forma que éste pueda conocer con certeza el momento a partir del cual el citado acto existe y comienza a surtir efectos jurídicos.

  • No es obligatoria su publicación en el DO, a menos que haya sido decidida mediante el procedimiento de codecisión. En la práctica se publican todas las decisiones dirigidas a los Estados miembros y una gran mayoría de las dirigidas a particulares.

10.3.Las relaciones entre el ordenamiento estatal y el ordenamiento comunitario. La aplicación del derecho comunitario. Las funciones del juez nacional y del juez europeo

El ordenamiento comunitario tiene naturaleza estricta iusinternacional, pero con carácter singular y específico. La Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico de derecho internacional, a favor del cual los Estados han limitado su soberanía, si bien en un ámbito restringido, y cuyos sujetos son, no sólo los estados miembros, sino también sus nacionales (STJCE de 5 de febrero de 1963, Van Gend & Loos, asunto 26/62).
Como parte integrante y con rango de prioridad del ordenamiento jurídico aplicable en el territorio de cada uno de los Estados miembros, el derecho comunitario, sin ser en puridad derecho interno o derecho internacional, es en cada Estado miembro derecho positivo que despliega sus efectos imperativos, su fuerza de obligar frente a todos los órganos del Estado y que alcanza a sus nacionales (STJCE de 9 de marzo de 1978, Simmenthal, asunto 106/77, apartado 17).
Los principios que articulan las relaciones entre el ordenamiento comunitario y los ordenamientos de los Estados miembros no están regulados de modo expreso, no están positivizados en los tratados, sino que han sido formulados y depurados progresivamente por el Tribunal de Justicia. Estos principios son básicamente el efecto directo de toda una serie de disposiciones, aplicables a sus nacionales y a ellos mismos y la primacía del ordenamiento jurídico comunitario con respecto a los derechos de los Estados miembros.
Estos principios vienen a resaltar que, una vez verificada la constitucionalidad de la integración del ordenamiento comunitario en un Estado, cualquier conflicto normativo entre ordenamiento comunitario y ordenamiento interno no debe ser resuelto en términos de validez o vigencia, sino en términos de aplicación, es decir, en determinación de la norma (no se trata de conflictos entre actos normativos) de la norma que debe ser aplicable y, desde la perspectiva interna, el órgano encargado de la resolución de conflictos normativos es el juez ordinario que podrá utilizar las vías internas o comunitarias para su resolución.
La aplicabilidad directa o inmediata se entiende como una característica formal de la norma comunitaria, como aquella propiedad por la que no precisa de interposición normativa para integrarse en el ordenamiento de los Estados miembros.
El efecto directo se entiende, en sentido material, como la obligación de los órganos estatales, especialmente del juez nacional, de tomar en consideración, como premisa de actuación y de decisión, la norma comunitaria. Correlativamente, desde la perspectiva del particular, persona física o jurídica (o de cualquier litigante potencial, aunque no sea un particular), el efecto directo se configura como una atribución de derechos exigibles frente al Estado u otro particular y, en consecuencia, como la posibilidad de invocar la norma comunitaria ante las jurisdicciones nacionales. Dentro de la categoría del efecto directo, se distingue entre efecto directo vertical y horizontal. El vertical consiste en la invocación de derechos conferidos por el ordenamiento comunitario frente al Estado, que se halla en posición de supremacía, es decir, en relación asimétrica con el particular, cualquiera que sea el órgano o administración que actúa, incluso cuando lo hace con formas de personificación jurídico-privada. El horizontal es la invocación del derecho frente a otros particulares, dispuestos en situación paritaria o simétrica, en cuya esfera jurídica la norma comunitaria impone obligaciones correlativas al derecho generado en la esfera de otro particular.
El principio de primacía articula la relación entre el ordenamiento comunitario y el ordenamiento del Estado miembro. La primacía entraña la prevalencia o prioridad de aplicación del derecho comunitario sobre el derecho nacional del Estado miembro en caso de conflicto e implica que la norma interna queda privada de eficacia frente a la norma comunitaria con la que resulta incompatible.
La primacía, como sucede con el efecto directo, carece de regulación positiva en los tratados constitutivos. Ante la ausencia en los tratados de una disposición expresa, similar a las existentes en las constituciones de los Estados federales, la primacía se formuló jurisprudencialmente. El alcance de la primacía se concreta en:
1) La inaplicabilidad de la norma interna incompatible. La sanción que el ordenamiento comunitario exige para la norma interna incompatible con el mismo es la inaplicación por el juez nacional, aunque no descarta que los ordenamientos opten por otra más apropiada para salvaguardar los derechos individuales reconocidos por el derecho comunitario.
2) La no declaración de invalidez de la norma interna incompatible. La primacía confiere a la norma comunitaria frente a la interna contraria fuerza pasiva (resistencia a la sustitución, modificación o derogación) y preferente aplicación (desplazamiento de la norma interna contraria), pero no se articula un mecanismo para declarar la nulidad de la norma interna.

Resumen

En este módulo didáctico se ha tratado el concepto de ordenamiento, las diversas normas y actos normativos que lo integran y las relaciones que éstas mantienen entre sí.
El ordenamiento constituye un conjunto de normas articuladas según unas reglas de relación determinadas, entre las cuales destacan los clásicos principios de temporalidad, jerarquía y competencia. A su vez, el sistema jurídico español tiene una estructura compleja (en la medida en la que integra una pluralidad de subordenamientos) y abierta (en la medida en la que incorpora el derecho internacional y el derecho comunitario europeo).
La Constitución es la norma suprema. Se ha estudiado su valor normativo y la singularidad de la eficacia de sus preceptos. La ley es el acto normativo primario del ordenamiento, subordinada sólo a la Constitución. Se ha estudiado su concepción a partir de la Constitución de 1978 y sus diversos tipos y especialidades procedimentales. El Gobierno también puede dictar actos normativos con rango de ley, en casos de extraordinaria urgencia y necesidad (decretos-leyes) o bien por delegación del Parlamento (decretos legislativos). Sus condiciones, límites y controles han sido objeto de análisis. El reglamento, como acto normativo proveniente del Gobierno, y sus relaciones con la ley cierran el examen de las diversas categorías normativas.
Las comunidades autónomas pueden dictar actos normativos, que responden esencialmente a la misma estructura que las estatales. Forman un ordenamiento propio, que se relaciona con el estatal según los principios básicos de competencia, supletoriedad y prevalencia.
En la parte final del módulo didáctico se estudia la incorporación de los tratados y convenios internacionales en el ordenamiento interno, con la posición especial que establece la Constitución. Por otro lado, el derecho comunitario europeo, formado por fuentes de carácter diverso, se integra igualmente en el derecho interno según unos principios específicos, que son, esencialmente, el de eficacia directa y el de primacía.

Actividades

Preparad un resumen de los siguientes temas clave:
1) Constitución en sentido material y constitución en sentido jurídico-formal.
2) Diferencia entre constituciones rígidas y constituciones flexibles. ¿La Constitución española es rígida o flexible? Argumentadlo.
3) Tipos de normas constitucionales.
4) Problemas de la reforma constitucional en España. Análisis de esta problemática en los artículos 167 y 168 CE.
5) Diferencias básicas entre el modelo norteamericano y los modelos europeos de garantía jurisdiccional de la Constitución.
6) Principios y criterios de interpretación constitucional.
7) Concepto de ordenamiento jurídico.
8) Comentad el artículo 2.2 del Código civil.
9) La diferente eficacia jurídica de las normas de la CE.
10) Fuerza interpretativa de la Constitución.
11) Reserva de ley y principio de legalidad democrática en la CE.
12) Concepto y significado de: fuerza de ley, rango de ley y valor de ley.
13) Procedimiento legislativo y tipo de ley en la CE.
14) Materia y procedimiento de las leyes orgánicas.
15) Presupuesto habilitante y límites materiales del decreto-ley.
16) El control del decreto-ley y el control del decreto legislativo: sus líneas generales en la CE.
17) Clases de delegación legislativa y de decretos legislativos.
18) Concepto y clases de reglamentos.
19) Estatutos de autonomía: naturaleza, contenido material mínimo y procedimiento de elaboración.
20) La posición de los estatutos de autonomía en el sistema de fuentes del derecho.
21) El ordenamiento jurídico de las comunidades autónomas y su relación con el ordenamiento estatal.
22) Valor jurídico interno de los tratados internacionales y su posición en el sistema de fuentes.
23) Control de constitucionalidad de los tratados.
24) El derecho comunitario: el derecho originario y el derecho derivado.
25) Las relaciones del derecho comunitario con el derecho interno: los principios de eficacia directa y de primacía.

Glosario

Constitución f
Norma suprema, emanada del poder constituyente, que regula lo que es básico respecto a la garantía de los derechos fundamentales y a la designación, organización, funciones y control de los órganos constitucionales.
Decreto legislativo m
Acto normativo con rango de ley que puede dictar el Gobierno, previa habilitación de las Cortes Generales, mediante una delegación legislativa.
Decreto-ley m
Acto normativo con rango de ley que puede dictar el Gobierno en supuestos de necesidad extraordinaria y urgente y que posteriormente es sometido al control del Congreso de los Diputados.
Derecho comunitario europeo m
Se debe distinguir entre el derecho originario y el derecho derivado. El derecho originario es el formado por el conjunto de los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y los que los reforman. El derecho derivado es el que emana de las instituciones comunitarias y está constituido básicamente por tres categorías normativas: los reglamentos, las directivas y las decisiones.
Estatuto de autonomía m
Norma institucional básica de una comunidad autónoma y configuradora del modelo de Estado. El estatuto crea la comunidad autónoma, la constituye y fija sus órganos y las competencias. Es un acto normativo singular dentro del ordenamiento, tanto por su elaboración y aprobación como por su procedimiento de reforma.
Fuentes del derecho f
Normas de producción de normas con validez erga omnes.
Jurisprudencia f
Doctrina que se desprende de las ratio decidendi de reiteradas sentencias de los tribunales de última instancia sobre una misma materia y un mismo supuesto.
Ley f
Acto normativo elaborado por los órganos competentes (las Cortes Generales y los parlamentos autonómicos) siguiendo el procedimiento legislativo adecuado.
Ley orgánica f
Acto normativo que exige la mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto y que tiene un ámbito material reservado al artículo 81 CE.
Norma jurídica f
Proposición prescriptiva reconocida como tal por un poder público.
Ordenamiento jurídico (sistema jurídico) m
Conjunto ordenado, coherente y completo de normas jurídicas válidas y vigentes.
Principios de relación entre el derecho comunitario y el derecho interno m
En virtud de las características especiales de la Unión Europea y del proceso de integración europea, el derecho comunitario mantiene unas relaciones especiales con el ordenamiento interno de los Estados miembros, que se fundamentan esencialmente en los principios de eficacia directa y de primacía del derecho comunitario sobre el interno.
Principios de relación entre normas m
Son aquellos que permiten saber qué son las normas válidas y vigentes. Los principales son el principio de temporalidad, el de jerarquía y el de competencia.
Principios de relación entre ordenamientos m
El ordenamiento jurídico español tiene una estructura compleja, en la medida en la que está integrado por varios subordenamientos: el estatal, por un lado, y los autonómicos, por el otro lado. Estos ordenamientos se articulan para formar un sistema coherente, completo y armónico según tres principios básicos: el principal es el de competencia, en sus dos vertientes, material y funcional. Lo completan el de supletoriedad del derecho estatal respecto al de las comunidades autónomas y el de prevalencia del derecho de la instancia que disponga de competencias exclusivas en la materia.
Procedimiento legislativo m
Conjunto de actos jurídicos necesarios para iniciar, elaborar y aprobar una ley.
Reglamento m
Acto normativo dictado por el Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria que le confiere la Constitución y que se subordina jerárquicamente a la ley.
Tratado internacional m
Pacto entre dos o más Estados o sujetos de la comunidad internacional, sometido al derecho internacional. Los tratados válidamente celebrados y ratificados por España se incorporan al ordenamiento interno mediante su publicación oficial.

Bibliografía

• Con relación al apartado 1) El ordenamiento jurídico:
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Díez Picazo, L. M.ª (2001). "Validez de las normas". En: M. Aragón Reyes (coord).Temas básicos de Derecho Constitucional(tomo I). Madrid: Civitas.
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Díez Picazo, L. M.ª (2001). "Jerarquía de las fuentes del derecho". En: M. Aragón Reyes (coord).Temas básicos de Derecho Constitucional(tomo I). Madrid: Civitas.
Díez Picazo, L. M.ª (2001). "Derogación". En: M. Aragón Reyes (coord).Temas básicos de Derecho Constitucional(tomo I). Madrid: Civitas.
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Tejedor Bielsa, J. C. (2000). La garantía constitucional de la unidad del ordenamiento en el Estado autonómico: competencia, prevalencia y supletoriedad. Madrid: Civitas.
• Con relación al apartado 2) La Constitución como acto normativo:
Bibliografía complementaria
Aláez Corral, B. (2000). Los límites materiales a la reforma de la Constitución española de 1978. Madrid: BOE / CEPC.
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Rubio Llorente, F. (1993). "La Constitución como fuente del Derecho". En:La forma del poder. Madrid: CEC.
• Con relación al apartado 3) Las garantías jurisdiccionales de la Constitución
Bibliografía complementaria
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Balaguer Callejón, M. L. (2001). El recurso de inconstitucionalidad. Madrid: CEPC.
Bocanegra Sierra, R. (1982). El valor de las sentencias del Tribunal Constitucional. Madrid: IEL.
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Canosa Usera, R. (1988). Interpretación constitucional y fórmula política. Madrid: CEC.
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Díaz Revorio, F. J. (1997). Valores superiores e interpretación constitucional. Madrid: CEPC.
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• Con relación al apartado 4) La ley
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Solozábal Echavarría, J. J."Sanción de ley". En: M. Aragón Reyes (coord.).Temas básicos de Derecho Constitucional(tomo I). Madrid: Civitas.
Solozábal Echavarría, J. J."Promulgación de ley". En: M. Aragón Reyes (coord.).Temas básicos de Derecho Constitucional(tomo I). Madrid: Civitas.
Bibliografía complementaria
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García-Escudero Márquez, P. (2006). El procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales. Madrid: CEPC.
García Martínez, M.ª A. (1987). El procedimiento legislativo. Madrid: Congreso de los Diputados.
Garronera Morales, A. (1981). El lugar de la ley en la Constitución Española. Madrid: CEC.
Montilla Martos, J. A. (1994). Las leyes singulares en el ordenamiento constitucional español. Madrid: Civitas.
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Solozábal Echavarría, J. J. (1987). La sanción y promulgación de la Ley en la Monarquía Parlamentaria. Madrid: Tecnos.
• Con relación al apartado 5) La ley orgánica
Ballarin Iribarren, J. (2001). "Materias conexas". En: M. Aragón Reyes (coord.).Temas básicos de Derecho Constitucional(tomo I). Madrid: Civitas.
Jiménez Campo, J. (2001). "Ley orgánica". En: M. Aragón Reyes (coord.).Temas básicos de Derecho Constitucional(tomo I). Madrid: Civitas.
Bibliografía complementaria
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Pemán Gavín, J. (1991). "Las leyes orgánicas: concepto y posición en el sistema de fuentes del derecho". En: S. Martín-Retortillo (dir.).Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría(vol. III, pág. 135-167). Madrid: Civitas.
• Con relación al apartado 6) El decreto-ley
Jiménez Campo, J. (2001). "Decreto ley". En: M. Aragón Reyes (coord.).Temas básicos de Derecho Constitucional(tomo I). Madrid: Civitas.
Bibliografía complementaria
Carmona Contreras, A. M. (1997). La configuración constitucional del Decreto ley. Madrid: CEPC.
Salas Hernández, J. (1991). "Los decretos-leyes en la teoría y en la práctica constitucional". En: S. Martín-Retortillo (dir.).Estudios sobre la Constitución: Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría(vol. I, pág. 267-326). Madrid: Civitas.
Santolaya Machetti, P. (1988). El régimen constitucional de los decretos-leyes. Madrid: Tecnos.
• Con relación al apartado 7) La legislación delegada y el decreto legislativo
Jiménez Campo, J. (2001). "Decreto legislativo". En: M. Aragón Reyes (coord.).Temas básicos de Derecho Constitucional(tomo I). Madrid: Civitas.
Bibliografía complementaria
García de Enterría, E. (1998). Legislación delegada, potestad reglamentaria y control judicial(2.ª ed.). Madrid: Civitas.
• Con relación al apartado 8) El reglamento
Garrorena Morales, A. (2001). "Reserva de ley". En: M. Aragón Reyes (coord.).Temas básicos de Derecho Constitucional(tomo I). Madrid: Civitas.
Bibliografía complementaria
Baño León, J. M. (1991). Los límites constitucionales de la potestad reglamentaria (remisión normativa y reglamento independiente en la Constitución de 1978). Madrid: Civitas / Universidad Complutense.
Caamaño Domínguez, F. (1994). El control de constitucionalidad de disposiciones reglamentarias. Madrid: CEC.
Doménech Pascual, G. (2002). La invalidez de los reglamentos. Valencia: Tirant Lo Blanch.
Gallego Anabitarte, A. (1971). Ley y reglamento en el Derecho público occidental. Madrid: IEA.
García Macho, R. (1988). Reserva de ley y potestad reglamentaria. Barcelona: Ariel.
Rebollo Puig, M. (1991). "Juridicidad, legalidad y reserva de ley como límites a la potestad reglamentaria del gobierno".RAP(n.° 125, pág. 55 y sig.).
• Con relación al apartado 9) El estatuto de autonomía y el ordenamiento autonómico
Jiménez Campo, J. (2001). "Estatuto de autonomía". En: M. Aragón Reyes (coord.).Temas básicos de Derecho Constitucional(tomo II). Madrid: Civitas.
Muñoz Machado, S. (2001). "Ordenamiento de las comunidades autónomas". En: M. Aragón Reyes (coord.).Temas básicos de Derecho Constitucional(tomo II). Madrid: Civitas.
Bibliografía complementaria
Aguado Renedo, C. (1996). El Estatuto de autonomía y su posición en el ordenamiento jurídico. Madrid: CEC.
Aja Fernández, E.; De Carreras Serra, F. (1983). "Carácter de las leyes de armonización".Revista de Derecho Político(n.° 18-19, pág. 59-75).
Aragón Reyes, M. (1998). "La reforma de los estatutos de autonomía". En:Estudios de Derecho Constitucional. Madrid: CEPC.
Bayona Rocamora, A. (1992). El derecho a legislar en el Estado autonómico. Madrid: Tecnos / Generalitat de Cataluña.
Fossas Espadaler, E. (2007). El principio dispositivo en el Estado autonómico. Madrid: Marcial Pons.
García Canales, M.(1988, mayo-agosto). "La reforma de los estatutos y el principio dispositivo".REDC(n.° 23).
Gutiérrez Llamas, A. (1991). Los procedimientos de reforma de los estatutos de autonomía de las comunidades autónomas. Madrid: Civitas.
Jiménez Asensio, R. (2001). La Ley autonómica en el sistema constitucional de fuentes del Derecho. Madrid: Institut d'Estudis Autonòmics / Instituto Vasco de Administración Pública / Marcial Pons.
Montilla Martos, J. A. (1998). Leyes orgánicas de transferencia y delegación. Madrid: Tecnos.
Rubio Llorente, F. (1993). "El bloque de la constitucionalidad". En:La forma del poder. Madrid: CEC.
Villar Palasí, J. L.; Suñé Llinás, E. (1998). "Artículo 150". En: Ó. Alzaga Villaamil (dir.).Comentarios a las leyes políticas(2.ª ed., vol. XI, pág. 321-355). Madrid: Edersa.
• Con relación al apartado 10) Los tratados internacionales y el derecho comunitario
Bibliografía complementaria
Alonso García, Ricardo (2003). El juez español y el derecho comunitario. Valencia: Tirant lo Blanch.
Bello Martín-Crespo, M. P. (1999). Las directivas como criterio de interpretación del derecho nacional. Madrid: Civitas.
García de Enterría, E.; González Campos, J.; Muñoz Machado, S.(dirs.) (1986). Tratado de Derecho Comunitario Europeo. Madrid: Civitas.
López Castillo, A. (1996). Constitución e integración. Madrid: CEC.
Louis, J. V. (1995). El ordenamiento jurídico comunitario(5.ª ed.). Luxemburgo: OPOCE.
Ordóñez Solís, D. (1993). La ejecución del Derecho Comunitario en España. Madrid: Fundación Universidad Empresa / Civitas.
Requejo Pagés, J. L. (1995). Sistemas normativos, Constitución y ordenamiento.La Constitución como norma sobre aplicación de normas. Madrid: Mc-Graw-Hill.