Sector público y presupuesto

  • Amelia Díaz Álvarez

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1.Economía y sector público

1.1.El sector público en la economía

La hacienda pública es la ciencia que estudia la actividad financiera, y el sujeto que lleva a cabo dicha actividad financiera es el sector público.
Para abordar la tarea de delimitar el sector público podemos atender a los criterios establecidos por la Comisión de Estadística de Naciones Unidas y por la Oficina de Estadística de la Comunidad Económica Europea, que diferencian los siguientes sectores.
1) Sociedades no financieras. Creadas con el fin de producir bienes y servicios no financieros para el mercado. Pueden ser privadas o públicas, y su principal fuente de recursos son los ingresos por ventas.
2) Sociedades financieras. Creadas con el fin de financiar, obtener, transformar y distribuir disponibilidades financieras. Pueden ser privadas o públicas, y su principal fuente de financiación son los fondos procedentes de los pasivos financieros. Incluyen: banco central, otras instituciones financieras monetarias, auxiliares financieros, empresas de seguros y fondos de pensiones.
3) Administraciones públicas. Incluye todas las unidades institucionales que son otros productores no de mercado, cuya producción se destina al consumo individual o colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores y/o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional.
Incluyen
a) Administración central. Comprende todos los órganos administrativos del Estado y otros organismos centrales cuya competencia se extiende normalmente a la totalidad del territorio económico, con excepción de las administraciones de seguridad social de la propia Administración central.
b) Comunidades autónomas. Formado por las administraciones que constituyen unidades institucionales diferenciadas y que llevan a cabo algunas funciones de administración pública a un nivel inferior al de la Administración central y superior al de las corporaciones locales, con excepción de las administraciones de la Seguridad Social de las propias comunidades autónomas.
c) Corporaciones locales. Comprende todas las administraciones públicas cuya competencia abarca únicamente una circunscripción local del territorio económico, con excepción de las administraciones de la Seguridad Social de las propias corporaciones locales.
d) Administración de la Seguridad Social. Comprende todas las unidades institucionales, centrales y territoriales, cuya actividad principal consiste en proporcionar prestaciones sociales.
4) Hogares. Incluye empleadores, asalariados, y otros hogares.
5) Instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares.
6) Resto del mundo. Incluye la Unión Europea, los Estados miembros, instituciones de la Unión Europea, terceros países y organizaciones internacionales.
1.1.1.Operaciones y cuentas del sector público
Para analizar las operaciones del sector público pueden utilizarse dos criterios desde el punto de vista de la naturaleza de las mismas; así, las operaciones del sector público pueden dividirse en las siguientes categorías:
1) Operaciones corrientes o por cuenta de renta. Destinadas a cubrir las acciones cuyo sentido se identifica con el corto plazo, el consumo y el funcionamiento del día a día.
2) Operaciones de capital. Se identifican con la inversión y el largo plazo.
Desde el punto de vista del movimiento o corriente que siguen, las operaciones del sector público pueden dividirse en las siguientes categorías:
1) Operaciones unilaterales. No existe para ellas ninguna contraprestación; van en una única dirección. Toman el nombre de transferencias, y pueden ser positivas (si van en sentido Administración-administrado) o negativas (si van en sentido administrado-Administración). Algunas operaciones se clasifican por convenio en esta tipología: los intereses de la deuda pública (transferencias positivas) y las cotizaciones sociales (transferencias negativas).
2) Operaciones bilaterales. Se producen cuando un movimiento real de bienes y servicios exige como contraprestación un movimiento de fondos monetarios con doble dirección.
Los dos criterios son mutuamente complementarios, y de la combinación de ambos podemos obtener las siguientes operaciones económicas del sector público:
1) Operaciones bilaterales por cuenta de renta. Por el lado de los gastos se incluyen las compras de bienes y servicios que realizan las administraciones públicas. Por el lado de los ingresos, las ventas de bienes y servicios.
Los gastos en material de oficina son un ejemplo de operación bilateral por cuenta de renta.
2) Operaciones unilaterales por cuenta de renta. Como gastos se incluyen las transferencias de las administraciones públicas a otros sectores; como ingresos, las transferencias recibidas por las administraciones públicas y los impuestos por cuenta de renta.
Los ingresos derivados del impuesto sobre la renta de las personas físicas son un ejemplo de operación unilateral por cuenta de renta.
3) Operaciones bilaterales por cuenta de capital. Hacen referencia a aquellos gastos relacionados con la inversión y con la formación bruta de capital fijo.
La inversión en terrenos por parte de una administración es un ejemplo de operación bilateral por cuenta de capital.
4) Operaciones unilaterales por cuenta de capital. Por el lado de los gastos, se incluyen las transferencias a otros sectores relacionadas con bienes de capital o inversión, las transferencias de capital. Por el lado de los ingresos, se incluyen las transferencias que reciben las administraciones públicas y que después se destinarán a inversión, las transferencias de capital y los impuestos que afectan a los capitales.
Las subvenciones recibidas para la construcción de infraestructuras son un ejemplo de operación unilateral por cuenta de capital.
Una vez identificadas las operaciones que realiza el sector público, el SEC prevé la agrupación en varias cuentas, dentro de las cuales se incluyen las operaciones según la tipología anterior.
Actividad
Señala y razona para cada una de las operaciones enunciadas a continuación si se trata de:
1. operaciones bilaterales por cuenta de renta,
2. operaciones unilaterales por cuenta de renta,
3. operaciones bilaterales por cuenta de capital,
4. operaciones unilaterales por cuenta de capital.
Operaciones:

  • gastos de personal,

  • ingresos derivados del impuesto sobre la renta de las personas físicas,

  • subvenciones recibidas para construcción de infraestructuras,

  • ingresos derivados de la venta de inmuebles,

  • inversión en capital mobiliario,

  • subvenciones recibidas para gastos en material de oficina,

  • concesión de préstamos al sector público,

  • inversión en terrenos.

El sector público, como cualquier entidad o empresa, debe registrar también estas operaciones en cuentas y obtener sus saldos o resultados contables.
La cuenta general incluye ingresos y gastos por cuenta corriente o cuenta de renta, ingresos y gastos por cuenta de capital y, finalmente, las variaciones de activos y pasivos financieros recogidas en la cuenta financiera de la manera que exponemos.
La cuenta de renta recoge lo siguiente:

  • Gastos: todos los desembolsos del sector público que afectan a la producción, a la renta y al gasto corriente

  • Ingresos: los beneficios o las rentas que el sector público obtiene a través del mercado y que provienen de la venta de servicios, y las transferencias negativas por cuenta de renta integradas por los impuestos, otras transferencias corrientes del interior y las transferencias recibidas del exterior.

El saldo de la cuenta de renta constituye el ahorro bruto, que puede ser positivo o negativo según sea el valor de la diferencia entre los ingresos y los gastos. Este ahorro bruto se abona como ingreso o se carga como gasto, según sea positivo o negativo, en la cuenta de capital.
La cuenta de capital, después de recoger el ahorro bruto o saldo de la cuenta de renta, está integrada por:

  • Gastos: los desembolsos públicos que significan un aumento en el capital fijo o una elevación de las existencias de bienes de consumo final disponible y las transferencias de capital efectuadas a otros sectores.

  • Ingresos: las transferencias negativas que, por vía de imposición u otros conceptos, el sector público obtiene del sector privado de la economía.

Si el saldo de la cuenta de capital es positivo, representa capacidad de financiación del sector, y si es negativo, representa necesidad de financiación para la realización de actividades.
La cuenta financiera refleja las consecuencias sobre los activos y pasivos financieros del sector público del conjunto de las operaciones por cuenta de renta y por cuenta de capital.
El saldo de la cuenta financiera es el saldo de activos y pasivos financieros y, en principio, equilibra el saldo de la cuenta de capital. Si el sector presenta necesidad de financiación en términos netos, se emitirán pasivos (por ejemplo, acudir a la emisión de deuda pública). Por el contrario, si presenta capacidad de financiación, puede utilizarla poniendo a disposición de otros sectores esa financiación.
Cuenta financiera del Estado: operaciones corrientes
INGRESOS
Impuestos directos
Impuestos indirectos
Otros ingresos corrientes
GASTOS
Gastos de personal
Bienes corrientes y servicios
Gastos financieros
Transferencias corrientes
Ahorro (ingresos-gastos)
Cuenta financiera del Estado: operaciones de capital
INGRESOS
Enajenación de inversiones reales
Transferencias de capital
GASTOS
Inversiones reales
Transferencias de capital
FORMACIÓN DE CAPITAL (Gastos-Ingresos)
Fondo de contingencia y otros imprevistos
CAPACIDAD DE FINANCIACIÓN
Cuenta financiera del Estado: operaciones financieras
Atenciones
a) Activos financieros
Concesión de préstamos
Constitución de depósitos y fianzas
Adquisición de acciones
Aportaciones patrimoniales
b) Pasivos financieros
Amortización de deuda pública en moneda nacional
Amortización de préstamos en moneda nacional
Amortización de deuda pública en moneda extranjera
Amortización de préstamos en moneda extranjera
Devolución de depósitos y fianzas
Recursos
a) Activos financieros
Reintegro de préstamos concedidos
Enajenación de obligaciones y bonos
b) Endeudamiento bruto
Capacidad de financiación
Endeudamiento neto del Estado
Endeudamiento bruto
Amortizaciones
Endeudamiento neto

1.2.Fallos del mercado y funciones del sector público

Tradicionalmente, la definición de los objetivos o funciones de la hacienda pública se apoya en el concepto de hacienda múltiple desarrollado por R. A. Musgrave, donde se establecen unos objetivos que debe cumplir el sector público en el ámbito del sistema económico. Dichos objetivos pueden ser identificados por medio de tres funciones:
a) Función asignativa. Efectuar ajustes para conseguir una asignación eficiente de los recursos económicos.
b) Función redistributiva. Corregir la distribución de renta y riqueza resultante de la actuación del mercado para lograr una distribución más justa o adecuada.
c) Función estabilizadora. Garantizar el funcionamiento estable de la economía ayudándola en la consecución de niveles de crecimiento y desarrollo adecuados.
A continuación, revisamos los objetivos perseguidos por cada una de las funciones y en qué medida dichos objetivos no son garantizados por un funcionamiento autónomo del mercado, lo que nos permitirá concluir a través de qué instrumentos la intervención del sector público puede conducir a la consecución de los mismos.
1.2.1.Función de asignación de recursos
Los supuestos básicos de la economía de mercado aseguran una asignación eficiente de los recursos económicos, una distribución de la renta acorde a la aportación individual al proceso productivo y el ajuste autónomo o endógeno a las perturbaciones del sistema, de modo que tiende siempre a la plena ocupación de los recursos. Ahora bien, los supuestos sobre los que se asienta la visión clásica para alcanzar estos objetivos son extremadamente rígidos, y no siempre –más bien en raras ocasiones– hallan satisfacción en la vida real.
Cuando el mercado ofrece para todos los bienes un precio de equilibrio no distorsionado por la existencia de efectos externos, y la producción se realiza en condiciones de competencia perfecta, la demanda de cada bien o servicio se establece en función de la utilidad que proporciona a cada consumidor, y la oferta se realiza en costes mínimos (para evitar la entrada de nuevos competidores en la producción). En una economía neoclásica de estas características, el mercado funciona correctamente, y la asignación de recursos resulta la más eficiente posible.
Pero si consideramos que modernizar el sector público equivale, en términos de la economía pública teórica, a acercar su dimensión, su estructura y su diseño institucional a un patrón de optimización, entenderemos que un sector público óptimo es aquel que corrige los fallos del mercado y redistribuye la riqueza mediante una estructura de gasto, un sistema fiscal, un conjunto de regulaciones y unas instituciones que permiten, en cada contexto económico, maximizar el bienestar en la sociedad.
La acción del sector público será necesaria en aquellas circunstancias en las que el mercado no es eficiente en el sentido de Pareto, o lo que es lo mismo, cuando los agentes económicos no logren igualar el beneficio marginal con el coste marginal.
Las condiciones necesarias para el funcionamiento eficiente del sistema de mercado, que en caso de no cumplirse estarían justificando la intervención del sector público, serían:

  • los derechos de propiedad sobre los bienes y los factores están perfectamente delimitados por las leyes,

  • la ausencia de bienes públicos,

  • la ausencia de externalidades,

  • todos los mercados son competitivos,

  • los agentes económicos toman las decisiones ante la ausencia de incertidumbre (información perfecta).

1) Derechos de propiedad
Una condición necesaria para que un sistema de mercado resulte operativo es que exista una acción colectiva previa por la cual se establezcan los derechos de propiedad que van a regir en la colectividad, las reglas de juego y un mecanismo represor adecuado para evitar los comportamientos oportunistas y sancionar a los infractores.
Para que dicho acuerdo se imponga es necesario que los beneficios esperados superen a los costes de su implantación y funcionamiento. En ese sentido, un candidato ideal para lograr esa finalidad es el sector público, ya que al tener el poder de coacción y la legislación, minimizará los costes de transacción implicados.
2) Bienes públicos
Los bienes que es posible comprar en el mercado mediante el pago de un precio tienen, en general, dos características. La primera consiste en que, al ser consumidos por una persona, el beneficio que se obtiene de su consumo beneficia únicamente a la persona que lo realiza. Así, un pastel o una pieza de ropa solo pueden ser utilizados por una persona en cada momento. En ocasiones, el bien puede ser utilizado en su conjunto por más de una persona (por ejemplo, la vivienda familiar), pero el espacio ocupado por cada familia es de su uso exclusivo. La segunda característica de los bienes se centra en que, para consumirlos, es preciso pagar el precio que tengan fijado en el mercado, y queda excluidas de su consumo aquellas personas que no hayan satisfecho este precio. Los ejemplos anteriores, un pastel o una pieza de ropa, reúnen también esta segunda característica. En consecuencia, aquellas personas que satisfagan el precio del bien podrán consumirlo y obtener de esta forma la utilidad que para ellas posea el bien en cuestión.
Sin embargo, no todos los bienes poseen las dos características anteriores, pues es posible que presenten diferentes pautas de consumo.

  • Consumo no rival. El consumo de un bien por parte de una persona no excluye este mismo consumo por parte de otras. Conectar el televisor no impide que otras personas también lo hagan y consuman el servicio. En presencia de un consumo conjunto como el descrito, no resulta eficiente excluir a alguien de su consumo, ya que el coste de la extensión de sus beneficios es nulo. Es posible incrementar la utilidad de otras personas sin disminuir la de ningún consumidor.

  • Consumo no exclusivo. No puede excluirse a nadie del consumo del bien, aunque no esté dispuesto a soportar el coste. Ello supone la negación del principio de exclusión: si no se paga por un bien, se queda uno excluido de su consumo. En bienes como la defensa nacional o la lucha contra la contaminación atmosférica, es imposible que, una vez suministrados, pueda una persona residente dejar de percibir los beneficios derivados de dichos bienes. En la medida en que se presenten, en grado variable, las condiciones de consumo no rival y no exclusivo, estaremos en presencia de bienes cuya asignación eficiente no podrá ser garantizada por el mercado.

Los bienes cuyo consumo es de forma simultánea no rival y no exclusiva son bienes públicos puros. La provisión de estos bienes por parte del sector privado sería nula. Aunque una empresa privada pudiera producir el bien de defensa nacional, una vez producido, nadie querría pagar por él, ya que no sería posible excluir a ninguna persona de su consumo. Nadie produce un bien si es imposible encontrar a quien financie el gasto que comporta.
También existen bienes públicos mixtos, que reúnen parcialmente las características de consumo no rival y no exclusivo. En estos casos existe una demanda por parte de los consumidores privados, pero no es la más eficiente, de modo que se pueden presentar casos de provisión insuficiente o excesiva de tales bienes como consecuencia de la existencia de externalidades; concepto derivado de las características de los bienes públicos, que examinaremos en el próximo apartado. En cualquier caso, los bienes públicos en general requieren un tratamiento específico por parte del sector público.
Características
Exclusión
No exclusión
Consumo rival
Bienes privados puros
Bienes mixtos (ej.: autovía colapsada)
Consumo no rival
Bienes mixtos (ej.: TV por cable)
Bienes públicos (ej.: defensa nacional)
Como la sociedad en forma democrática decide que el bien debe ser producido, se hace imprescindible la creación de un mecanismo de financiación por parte de aquellos que se benefician de su consumo, es decir, por parte del conjunto de la colectividad. En general, el mecanismo elegido son los impuestos.
Se plantean, por tanto, dos decisiones que, forzosamente, deben ser realizadas por las instituciones de elección colectiva: la cantidad del bien público que se desea y su concreto procedimiento de financiación. En ambos casos existen soluciones conceptuales, pero el elevado número de personas a las que afecta la decisión y la dificultad para conseguir que las personas revelen tanto la cantidad de bien deseada como el precio que estarían dispuestas a pagar por él, hace que tales soluciones sean escasamente aplicables. En su lugar, es necesario optar por procedimientos de delegación de las decisiones a los órganos políticos elegidos, en la confianza de que estos sabrán aproximar las cantidades del bien al óptimo social.
Se entiende por bienes públicos los bienes y servicios para los que no existe mercado; situación que se produce cuando nos encontramos ante:

  • la no rivalidad en el consumo, es decir, que los beneficios que produce el consumo de un bien no se limitan al consumidor en concreto que adquiere el bien, sino que se encuentran disponibles también para otros consumidores;

  • la imposibilidad de exclusión, situación que se produce cuando no existe el modo de impedir el consumo a los individuos que no paguen un precio por el consumo del bien.

Dichos servicios no pueden ser prestados por el mercado, porque los individuos no revelarían sus preferencias al no poder excluirlos de su consumo, por lo que mostrarían un comportamiento insolidario (free-rider) de usuario gratuito de dichos bienes. Es necesaria la intervención del sector público para garantizar una oferta mínima y equitativa de estos bienes y servicios y para determinar los criterios de reparto del coste de la provisión del bien.
3) Externalidades
El concepto de efecto externo o externalidad puede definirse como el efecto de la producción o consumo de un bien o servicio sobre aquellos que no son productores o consumidores del mismo. Tales efectos pueden ser positivos o negativos, y representan beneficios sociales (educación, protección sanitaria, etc.) o costes sociales (contaminación, inseguridad, etcétera), respectivamente.
Las dos características anteriores no se presentan como una alternativa absoluta, sino que los bienes las suelen poseer en mayor o menor grado. Así, los beneficios de una campaña de vacunación afectan primordialmente a las personas que son vacunadas, pero también a las que no lo son, ya que disminuye el riesgo de contagio para estas últimas debido a la actuación de las primeras; reciben, por tanto, un beneficio externo o economía externa. En sentido contrario, es posible observar deseconomías externas cuando la acción de una persona introduce costes para otra; por ejemplo, los vertidos de una fábrica que contamina un río y obliga a una depuración de las aguas de una ciudad vecina. Los residentes en esta ciudad deben financiar los costes de la depuración, y reciben, por tanto, la deseconomía externa.
En general, se conoce a estos fenómenos –economías y deseconomías externas– con el nombre de externalidades.

  • Existirá provisión insuficiente cuando las externalidades sean positivas, ya que existirán beneficiarios externos cuya demanda no se tendrá en cuenta (no son consumidores o usuarios directos); por ejemplo, educación, sanidad o transportes públicos.

  • Por otro lado, existirá provisión excesiva cuando las externalidades sean negativas, ya que los consumidores solo tienen en cuenta su demanda directa, sin considerar los costes que repercuten sobre otras personas (que disminuirían la demanda); por ejemplo, las industrias contaminantes.

En cualquier caso, el nivel de producción no será el socialmente eficiente.
En ambos ejemplos, salvo que haya acuerdos voluntarios entre productores y receptores de la externalidad, se hace necesaria la intervención del sector público, de forma que se aproxime el volumen de producción o consumo al que se estima como socialmente eficiente.
El procedimiento de intervención del sector público en este ámbito dependerá de las características de las externalidades en cada caso concreto.

  • Si son positivas, es posible suministrar el bien o servicio de forma gratuita (sanidad o educación obligatoria), u ofrecer subvenciones a la producción que permitan reducir el coste y aumentar el consumo (vivienda o transportes públicos).

  • Si son negativas, el nivel de producción o consumo puede reducirse por medio de regulaciones, prohibiciones y limitaciones (protección del medio ambiente), o estableciendo impuestos que aumenten el coste y reduzcan la demanda (impuestos sobre contaminación).

Se producen externalidades cuando las actividades económicas producen efectos externos, es decir, sobre terceras personas que no son productores o consumidores de los bienes. Dichos efectos pueden ser positivos o negativos.
Puesto que estos beneficios o costes externos no entran en los cálculos en que se basan las decisiones sobre producción, tenderá a producirse demasiado poco cuando las externalidades son beneficios y en exceso cuando se trate de costes, en comparación con los niveles de producto socialmente eficientes.
Estas externalidades proporcionan una base lógica que justifica la intervención del sector público ya sea a través de la regulación de la actividad en cuestión mediante la producción pública o por medio del sistema de precios imponiendo sanciones por las externalidades negativas y retribuyendo, vía subvenciones, las positivas.
4) Competencia imperfecta
Al margen de los casos analizados en apartados precedentes, la función asignativa del sector público también puede defenderse desde un enfoque diferente. Hasta ahora nos habíamos apoyado en la existencia de fallos de mercado por parte de la demanda, pero también podemos enfocar el problema por parte de la oferta; en concreto, considerando el caso de las empresas con rendimientos a escala crecientes.
La competencia en los mercados asegura la asignación eficiente de recursos cuando cada uno de los mercados se halle en una situación tecnológica caracterizada por rendimientos a escala constante o decreciente. Si esta situación no se produce sino que conforme aumenta el tamaño de la empresa se producen mayores rendimientos, las empresas pequeñas serán expulsadas del mercado, y se llegará a la situación de monopolio. Ya que el monopolio no iguala el coste marginal de producción al precio de venta porque incurriría en pérdidas, la asignación de recursos resultante no será eficiente.
La eficiencia asignativa no se garantiza cuando los productores no actúan en régimen de competencia. En los monopolios, el productor puede limitar la oferta para aumentar el precio y maximizar beneficios, con lo que la producción será inferior a la existente en una situación óptima.
En general, los servicios públicos (agua, gas, electricidad, teléfono, ferrocarriles, autopistas, etc.) son sectores caracterizados por un gran volumen de inversiones iniciales, que conducen a estructuras de costes decrecientes, lo que las convierte en monopolios naturales, ya que la magnitud de las inversiones iniciales y el coste en que se incurre hasta llegar a un número mínimo de usuarios dificulta la entrada de competidores en el sector.
El sector público puede intervenir de forma directa estableciendo la propiedad pública o nacionalización de las empresas que sean monopolios naturales, para establecer los precios de venta. Otra posibilidad consiste en intervenir de forma indirecta, regulando las condiciones del mercado: controlando o limitando las tarifas, o estableciendo leyes antimonopolio.
Ante mercados de competencia imperfecta con costes a escala crecientes, las empresas de reducidas dimensiones podrán ser expulsadas del mercado, porque a medida que aumente el tamaño de las empresas también lo harán sus costes.
Se llega de este modo a una situación de monopolio donde la provisión de bienes y servicios en régimen de monopolio es inferior a la deseada por la sociedad. Los servicios públicos acaban convirtiéndose en monopolios naturales, porque los elevados costes de las inversiones iniciales y el coste necesario para llegar a un número mínimo de usuarios dificultan la entrada de competidores en el sector. Se justifica, por tanto, la intervención del sector público en dicho mercado para mejorar la situación de los consumidores regulando los precios de venta, estableciendo una normativa antimonopolio, etc.
5) Información imperfecta
Cuando los consumidores no tienen un acceso igual a la información sobre productos y mercados, cuando la información sobre las oportunidades del mercado y la tecnología de la producción no está disponible por igual para todos los productores o cuando los factores de producción tienen limitaciones para moverse de acuerdo con esa información, las fuerzas del mercado no se asignarán eficientemente.
Todo ello aconseja la intervención del sector público para facilitar el acceso a una información veraz sobre los productos existentes en el mercado, y se garantizan unos mínimos de calidad e imposibilita la manipulación de la información.
1.2.2.Función redistributiva
La segunda gran función de la Hacienda pública consiste en realizar ajustes en la distribución de la renta. Si bien la libre competencia de las fuerzas de mercado puede asignar eficientemente los recursos económicos –con las limitaciones expuestas–, da origen a una distribución de la renta de acuerdo con la productividad de los recursos aportados al proceso productivo. Sin embargo, esta distribución no se juzga habitualmente como deseada o justa, ya que supone profundas desigualdades, ocasionadas, al menos en parte, por las diferentes dotaciones personales de cada uno de los recursos económicos.
Con la redistribución de la renta y del patrimonio o riqueza se intenta lograr una distribución distinta de la que se produce de modo ordinario o espontáneo según el respectivo sistema económico nacional y las instituciones jurídicas (propiedad privada, herencia, etc.), así como las relaciones que se den entre los distintos sujetos socioeconómicos.
Este modelo de redistribución no puede ser considerado socialmente justo o equitativo, porque puede provocar grandes desigualdades entre los individuos.
A través del sector público se puede redistribuir la renta siguiendo criterios basados en la justicia social. Esto requiere el poder coactivo y normativo del sector público para que se acepte una traslación de renta de los individuos con mayor poder adquisitivo hacia las personas con menor capacidad económica. Esta redistribución de la renta por parte del sector público se puede llevar a cabo mediante dos mecanismos.
1) Redistribución de la renta a través del gasto público
Sin duda, el principal instrumento para llevar a cabo una política fiscal redistributiva es el gasto público, considerado en el sentido más amplio, ya que puede aplicarse con distinta intensidad en diversos sectores económicos alterando los precios relativos de bienes y servicios.
Sin embargo, el mayor impacto redistributivo se alcanza con el gasto de transferencias (subvenciones y desembolsos sin contraprestación), siempre que esté dirigido a favorecer a los individuos peor situados en la escala de rentas.
En primer lugar, dichas transferencias se plasman en el suministro gratuito de determinados bienes colectivos (educación, sanidad, etcétera) o en las subvenciones a empresas que prestan determinados servicios (por ejemplo, de transporte) para que puedan ofrecer un precio inferior a su coste, por lo que se disminuyen los gastos de los individuos de renta más baja. En este sentido, los bienes preferentes se constituyen también en un cauce de actuación de la política redistributiva. Todas estas actuaciones pueden definirse como transferencias en especie.
Pero también es posible centrar la redistribución en transferencias monetarias entregando cantidades de dinero en efectivo a aquellas personas cuyo nivel de renta se desee mejorar hasta determinados niveles; por ejemplo, becas de estudio, pensiones de vejez o invalidez, ayudas familiares, etc.
2) Redistribución de la renta a través de los impuestos
La política tributaria suele ser redistributiva de las rentas en cualquier país. Bastará que grave con más intensidad las rentas del capital que las rentas del trabajo, aun siendo ambas de la misma cuantía, para que atenúe la desigualdad de las rentas individuales. Pero donde tiene su natural campo de acción es en la renta personal, en la fase de distribución personal de la renta nacional.
La diferencia entre la renta personal y la renta disponible viene determinada por la exacción del impuesto personal sobre la renta. Este impuesto suele ser progresivo; además, puede discriminar el gravamen de las rentas según su fuente: el trabajo o el capital, y dispone de un mínimo exento. También puede establecer diferencias al determinar la cantidad que se ha de pagar a la Hacienda pública (cuota tributaria) para favorecer más que proporcionalmente a las unidades familiares próximas al nivel de pobreza, según el número de hijos o ascendientes a cargo del contribuyente, gastos de enfermedad, etc.
Por ello, el impuesto sobre la renta personal se presenta en las sociedades modernas como uno de los mejores instrumentos para la reducción de las desigualdades existentes, si bien exige una administración tributaria eficaz y la colaboración de los contribuyentes.
1.2.3.Función estabilizadora
Bajo esta rúbrica se esconden dos subfunciones diferentes pero claramente relacionadas:

  • garantizar un nivel aceptable de estabilidad en las principales variables macroeconómicas,

  • ayudar a la consecución de tasas de crecimiento y desarrollo económico que contribuyan a incrementar el bienestar social.

En la visión tradicional de la política de estabilización, la Hacienda pública, mediante la política fiscal, debe tender a compensar los descensos en la demanda agregada producidos por la crisis económica, para así mantener el empleo de los recursos. En consecuencia, el gasto público debe ser superior a los ingresos, sea por incremento del gasto o mediante una reducción de los impuestos. De esta forma se producirá un incremento de demanda, pública o privada, respectivamente, que absorberá los recursos ociosos.
Mediante una política fiscal expansiva (basada en un incremento del gasto público y/o en una reducción de los impuestos) se puede compensar un descenso de la demanda en épocas de crisis económica, o bien se puede frenar un crecimiento excesivo en épocas de bonanza económica mediante una política fiscal restrictiva de reducción de la renta disponible con la restricción del gasto público y/o el incremento del nivel de impuestos.
Desde el punto de vista del desarrollo económico, el sector público debe intervenir para ayudar en la consecución de los niveles deseados. Ello implica la existencia de crecimiento económico junto con una serie de cambios subyacentes en los mecanismos institucionales, estructurales y técnicos, es decir, cambios en las estructuras de producción, distribución, consumo y asignación de recursos.

1.3.Dimensión del sector público

La actividad desempeñada por el sector público, tanto en términos cuantitativos como cualitativos, constituye un pilar necesario para el funcionamiento del sistema económico. Ello hace necesario contar con algún indicador que nos permita determinar la dimensión del sector público.
Los principales índices estadísticos de medida del tamaño del sector público se pueden clasificar en tres grupos, según empleemos los gastos, los ingresos u otros estimadores de la actividad del sector público.
1.3.1.Indicadores basados en el gasto público
1) El volumen de gasto público expresado en porcentaje del PIB:
Gasto total del sector público PIB × 100
Este indicador muestra la cifra de negocio que gestiona la Administración pública. Por tanto, un valor elevado de este índice mostrará una elevada capacidad de la Administración para actuar sobre la asignación de recursos económicos de la sociedad en la que interviene. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que este indicador no muestra:

  • la absorción de recursos reales realizada por la Administración,

  • el porcentaje de producción y renta que esta genera,

  • las alteraciones que la actividad financiera introduce en la asignación de recursos productivos disponibles.

2) El volumen de gasto público deducidas transferencias en relación con el PIB:
Gasto total del sector público  –  gasto en transferencias PIB × 100 1.1
Este indicador, a diferencia del anterior, compara dos magnitudes homogéneas, dado que el PIB no incluye los pagos de transferencia. Por tanto, este índice nos muestra la asignación de recursos reales del sector público, aunque incurre en las otras dos carencias señaladas en el indicador anterior.
1.3.2.Indicadores basados en los ingresos públicos
1) El volumen de ingresos públicos de carácter coactivo expresado en porcentaje del PIB
Ingresos coactivos totales del sector público PIB × 100 1.2
Esta relación recibe, habitualmente, el nombre de presión fiscal. Los ingresos coactivos del sector público vienen determinados por la suma de los impuestos directos, indirectos y las cotizaciones obligatorias para la financiación del sistema de Seguridad Social.
2) El volumen de presión fiscal dividido entre el PIB per cápita
I mpuestos totales  /  PIB PIB / población × 100 1.3
Esta relación se denomina esfuerzo fiscal, y en este caso concreto se corresponde con el índice de Frank.
1.3.3.Otros indicadores de la dimensión del sector público
Existen otros indicadores estadísticos que tratan de evaluar la dimensión del sector público desde el punto de vista del uso directo de los recursos, como son:
1) La proporción del empleo del sector público en el empleo total.
Empleo sector público Empleo total × 100 1.4
Este indicador nos permite conocer el uso directo de la fuerza laboral por parte del sector público; se puede considerar como una medición de la contribución aportada por el sector público al empleo total o como una medición de la absorción de la oferta total de mano de obra por parte del sector público.
2) La proporción de la producción del sector público dentro de la producción total o valor añadido por el sector público a la formación del PIB.
Valor Añadido Bruto generado por el sector público  ( VAPsp )   PIB × 100 1.5
Este índice permite apreciar la dimensión relativa del sector público dentro de la actividad económica total de la sociedad y, por lo tanto, la contribución directa del sector público a la formación de la renta, aunque no muestra la dimensión total del sector público ni sus efectos sobre la economía del país. De todas formas, resulta ser un indicador interesante para determinar la eficacia relativa de los sectores público y privado.
Actividad
A la vista de la cuenta resumida de las administraciones públicas que aparece a continuación, calcula el peso del gasto público en la economía utilizando los índices correspondientes, y teniendo en cuenta que la cantidad correspondiente al PIB es de 650.600 u.m.
Recursos no financieros
257.263
Recursos corrientes
250.132
Impuestos sobre producción e importaciones
74.207
Impuestos corrientes sobre renta y patrimonio
68.197
Cotizaciones sociales
88.080
Otros recursos corrientes
19.648
Recursos de capital/transferencias de capital
7.131
Impuestos sobre el capital
2.451
Ayudas a la inversión y otras transferencias de capital
4.680
Utilizaciones no financieras
257.492
Utilizaciones corrientes
224.032
Remuneración de asalariados
66.367
Consumos intermedios
26.458
Subvenciones
7.117
Adquisiciones para transferencias sociales en especie
16.389
Prestaciones sociales diferentes de las transferencias
78.493
Intereses
20.160
Otros gastos corrientes
8.048
Utilizaciones de capital
33.460
Formación bruta de capital
21.912
Adquisición de activos no financieros
740.
Transferencias de capital
10.808
Capacidad o necesidad de financiación
- 229

1.4.Descentralización y funciones del sector público

Durante mucho tiempo, las principales corrientes de pensamiento económico (clasicismo, marginalismo, keynesianismo) han contemplado, en general, la Hacienda pública desde una óptica unitaria, sin plantearse las cuestiones teóricas derivadas de la existencia en el espacio del Estado de diferentes centros con capacidad de decisión respecto a ingresos y gastos públicos a distintos niveles. La superación de este concepto ha conducido a la aparición del estudio de las haciendas de ámbito geográfico menor que el estatal, cuyo enfoque se centra en los problemas espaciales relativos a la actividad financiera del sector público.
Desde este punto de vista, la Hacienda local se ocupa de la interrelación entre las diversas unidades subcentrales de Gobierno y también de los problemas internos de cada una de ellas.
El primero de estos objetivos es el que corresponde en sentido estricto al federalismo fiscal, es decir, al estudio de las relaciones entre los diversos niveles de hacienda. El análisis se centrará en esta materia, que es la auténticamente relevante a efectos de un estudio global sobre hacienda pública, ya que a su vez contiene los rasgos fundamentales del segundo aspecto.
A su vez, el estudio del federalismo fiscal puede abordarse desde dos ópticas diferentes, en función del proceso por medio del cual se determinan las diferentes etapas en que se articula.

  • En una primera etapa es preciso delimitar los distintos niveles de hacienda pública, en cuanto a jerarquía (central, autonómico, local...) y en cuanto a elección y delimitación de las unidades que configuren cada uno de los niveles establecidos.

  • Posteriormente es necesario asignar a cada una de ellas sus correspondientes competencias y limitaciones relativas a su disposición sobre ingresos y gastos públicos.

Conviene observar que ambos aspectos están estrechamente ligados, puesto que es posible determinar el número y el tamaño óptimo de las haciendas subcentrales a partir del análisis teórico de las competencias que asumirían y, a sensu contrario, resulta factible establecer un esquema óptimo de competencias asignadas a dichas haciendas en función de sus características espaciales y poblacionales. También es importante destacar que el análisis económico no tiene en cuenta algunos de los aspectos políticos de esta materia, ya que en muchas ocasiones la descentralización fiscal no solo es un proceso de descentralización administrativa para la mejora de la eficiencia, sino también reviste características de acuerdo o pacto político entre distintas comunidades con características diferenciales.
La solución correcta a estas cuestiones pasa por las respuestas que se den a dos aspectos cruciales en el marco del federalismo fiscal. Se trata, en primer lugar, de determinar qué extensión de población se ve efectivamente beneficiada por la provisión de los distintos bienes y servicios públicos, y simultáneamente establecer los volúmenes óptimos de producción de dichos bienes y servicios, dadas sus respectivas estructuras de costes.
El problema fundamental se presenta desde el momento en que no siempre coincide la población beneficiada por un bien o servicio público con la que sería necesaria para garantizar una producción óptima, teniendo en cuenta la estructura de costes existente.
El objetivo es, pues, doble, y consiste en alcanzar un equilibrio entre la difusión espacial de los efectos externos o externalidades entre las diversas haciendas, garantizando cierto nivel de economías de escala (o minimización de costes) en la producción. En suma, puede decirse que se intenta conseguir una teoría de la descentralización, que si bien no es capaz de atender perfectamente y en toda su extensión este fenómeno, sí es capaz de suministrar un buen marco de análisis de estas complejas relaciones. Las posibles limitaciones de los aspectos espaciales de la Hacienda pública pueden explicarse debido a la diversidad de los factores que hay que tener en cuenta. Estos, sin ánimo de exhaustividad, se pueden resumir en:

  • gradualismo de los efectos externos en el ámbito espacial;

  • costes del servicio en función del volumen de producción, del número de consumidores y de la superficie afectada;

  • problemas de congestión;

  • diferencias de preferencias y de rentas entre los distintos consumidores y las diversas comunidades.

Desde un punto de vista económico, la descentralización estará justificada en la medida en que permita alcanzar los objetivos de eficiencia (asignación eficiente), equidad (redistribución) y estabilización, que constituyen las razones básicas de intervención del sector público en la economía.
1.4.1.Función asignativa
El análisis económico elemental recomienda que los bienes y servicios públicos sean provistos por el sistema que resulte más eficiente y más barato, entendiendo como más eficiente aquel sistema que proporciona mayor bienestar, y como más barato el que minimice el coste de los recursos empleados.
Una vez determinados cuáles son los bienes y servicios que corresponde proveer al sector público, el siguiente paso consistirá en determinar cuál es el nivel de gobierno más apropiado para proveer un bien o servicio público determinado.
Aunque la provisión central de bienes públicos puros permite minimizar el coste por persona al extender al máximo el número de beneficiarios, puede provocar pérdidas de bienestar al unificar el nivel de provisión, con independencia de las preferencias de los ciudadanos.
La descentralización en la provisión de bienes públicos permitirá diversificar las ofertas en función de las preferencias de los ciudadanos. Si el objetivo de la descentralización es minimizar la pérdida de bienestar de los ciudadanos, será imprescindible confrontar los beneficios de dicha descentralización con la función de coste de la provisión de dichos bienes para los mismos.
La existencia de bienes públicos locales, caracterizados por el hecho de que los beneficios que se derivan de su suministro quedan geográficamente concentrados en un área notablemente inferior a la que corresponde al territorio nacional, aconseja que las cuestiones relacionadas con ellos sean decididas en un ámbito de hacienda pública que incluya exclusivamente a los ciudadanos directamente afectados por ellos, es decir, que exista una correspondencia clara entre ambos. Los gobiernos territoriales, por tanto, en su toma de decisiones tendrán en cuenta únicamente los beneficios y costes de sus ciudadanos residentes.
Así pues, la existencia de bienes públicos locales hace aconsejable su provisión por niveles de gobierno de un ámbito jurisdiccional similar al de beneficiarios del bien o servicio público, siendo recomendable que exista una equivalencia entre ambos y que se eviten las externalidades.
Dada la característica espacial de los bienes públicos, podría afirmarse que existe ya una razón a priori para la existencia de jurisdicciones de distintos niveles: determinar qué jurisdicción debería proveer cualquier bien o servicio público es algo que necesitaría una consideración detallada en cada caso. Podría hablarse de dos niveles de decisión: en primer lugar, debería decidirse si el servicio debería ser provisto por una autoridad central o subcentral; y en segundo lugar, en el caso de que exista una provisión subcentral, debería decidirse qué tamaño de autoridad subcentral debería proveerlo.
Existen varias razones que pueden justificar el hecho de que la descentralización sea más eficiente que la centralización para la provisión de bienes públicos locales.

  • En primer lugar, al estar los gobiernos territoriales más próximos que el central a los ciudadanos de cada jurisdicción local, conocerán mucho mejor sus necesidades y sus preferencias.

  • En segundo lugar, la descentralización se presenta como una mejor alternativa cuando las preferencias de los residentes de distintas jurisdicciones no son homogéneas, ya que permite diferentes niveles de suministro de los distintos servicios públicos en cada jurisdicción de forma más acorde con dichas preferencias.

Hasta aquí se ha considerado que los bienes y servicios públicos son puros, es decir, bienes que presentan la característica de no rivalidad en el consumo.
Sin embargo, en la realidad, la mayoría de bienes públicos presentan características de impureza o de congestión, en el sentido de que una vez provisto un nivel determinado de un bien o servicio, el aumento del número de consumidores tiende a hacer disminuir la utilidad de los consumidores anteriores.
La existencia de bienes públicos impuros introduce en el análisis un elemento nuevo, como es el tamaño de población: existe un determinado volumen de población que maximiza los beneficios que se pueden obtener por la provisión de un determinado nivel del bien o servicio.
Un bien público impuro deja de tener sentido desde una perspectiva geográfica, al no importar que territorialmente sus beneficios puedan extenderse a todo un territorio si el tamaño óptimo de población al que debe ser prestado corresponde solo a una parte del mismo.
La descentralización fiscal ofrece, además, una nueva ventaja que consiste en la movilidad entre jurisdicciones.
Charles Tiebout introdujo en 1956 la hipótesis de movilidad entre jurisdicciones en el análisis de la descentralización, considerándola como un mecanismo de adecuación entre la oferta del sector público y la demanda de los ciudadanos. Resumiendo el planteamiento teórico del modelo de Tiebout, en él se parte del supuesto de perfecta movilidad de los ciudadanos dentro de un Estado, lo que incita al desplazamiento de la población hacia aquellas zonas geográficas cuya estructura de ingresos y gastos públicos se adapte más a sus preferencias. Debido a los desplazamientos espaciales entre distintas jurisdicciones de los votantes, se crean grupos de población con preferencias similares tanto por la oferta de bienes públicos como por su financiación. Estamos, en realidad, en presencia de un proceso muy parecido al de mercado, que se ha denominado como "el voto con los pies". Este mecanismo conducirá a jurisdicciones habitadas por individuos idénticos y a una adecuación perfecta entre oferta pública y demandas individuales.
Es evidente que las hipótesis de Tiebout son poco realistas, puesto que, además de suponer nulos los costes de desplazamiento entre diversas comunidades, prescinde de factores tales como la variación en el coste de producción de los bienes y servicios públicos, al aumentar el número de consumidores o la complejidad de la Administración fiscal para atender al número de jurisdicciones que satisficieran de forma óptima las preferencias de todos los ciudadanos. A pesar de todo, no es posible negar la importancia teórica del modelo de Tiebout, en particular al hacer abstracción del mismo y fijarse en el axioma implícito en su planteamiento:
la creencia de que los niveles subcentrales de gobierno, al estar más próximos a los individuos, son capaces de captar con mayor precisión sus preferencias sobre ingresos y gastos públicos, por lo que pueden satisfacer mejor sus necesidades.
Tiebout y federalismo fiscal

Esta idea ha sido el punto de partida de numerosos estudios sobre federalismo fiscal, por lo que cabe resaltar su contribución.

De acuerdo con los postulados de Tiebout, es posible determinar el nivel óptimo de provisión de un bien público; siempre será más eficiente (o por lo menos igual de eficiente) la provisión de dicha cantidad de bien público por cada uno de los niveles descentralizados de hacienda pública, que la que pudiera hacer una única Hacienda central de cualquier cantidad de dicho bien público repartida uniformemente en todas las jurisdicciones.
1.4.2.Función de distribución
De acuerdo con Musgrave, para ser eficaz, la redistribución fiscal debe ser uniforme dentro de un área en la que exista un alto grado de movilidad de capital, trabajo y residencia; y ha de ser una función del gobierno de la nación. Pero este autor distingue entre redistribución obligatoria y voluntaria, afirmando que aunque la obligatoria no es factible en el ámbito local, al poder huir con facilidad los residentes que salgan perdiendo, puede hacerse un razonamiento a favor de la redistribución como función local en términos del enfoque voluntario.
Según King, la principal razón para no considerar que las autoridades subcentrales deban tener poderes redistributivos es que, según se cree, surgirían mayores problemas para cualquier área que intentase conseguir una distribución más igualitaria de rentas que otras.
Algunos autores afirman que es posible que las autoridades subcentrales puedan actuar conjuntamente y formular una sola política que cada una de ellas estaría de acuerdo en llevar a cabo, aunque señalan también que este acuerdo no es muy posible que se cumpla.

  • Una primera objeción es que si el objetivo es una política uniforme, es probable que pueda ser formulada a un coste de organización más bajo por parte de una sola autoridad central, que por una serie de autoridades subcentrales que negocien una con otra.

  • Otra objeción es que la descentralización de la formulación de una política de esta forma podría significar que la política no sería más (o menos) progresiva, incluso si una amplia mayoría de población quisiera que fuera así.

Las objeciones a la participación subcentral en la función de redistribución parecen más débiles, sin embargo, si se acepta la opinión de Pauly de que la redistribución es esencialmente un bien público. Esta afirmación puede hacerse sobre la base de que la satisfacción derivada por aquellos que pagan los impuestos necesarios para aliviar la pobreza es no rival y excluible. Para que la redistribución sea un bien público es necesario creer que una persona rica se beneficia principalmente, si no de manera exclusiva, de la redistribución emprendida por su propia autoridad subcentral.
Como norma general, existen razones esenciales para considerar que el núcleo de la función de distribución está asignado a la Hacienda central. Pueden señalarse tres tipos de razones en este sentido:
1) Las medidas redistributivas adoptadas por los gobiernos subcentrales tienen efectos asignativos negativos, al provocar ineficiencias en la localización de los individuos y de las empresas. El precio relativo de los factores se verá alterado entre territorios distintos debido a las diferentes políticas redistributivas, por lo que se alteran las decisiones de localización de los factores.
2) Las medidas fiscales de carácter redistributivo adoptadas por los gobiernos subcentrales no resultan efectivas como consecuencia de la movilidad de los factores gravados, puesto que pueden ser evitadas mediante dicha movilidad.
3) Las medidas redistributivas adoptadas por los gobiernos subcentrales pueden tener efectos perversos y provocar un efecto redistributivo del signo contrario al pretendido. El factor clave estriba de nuevo en la movilidad de la población: una política fuertemente redistributiva implantada exclusivamente por una hacienda subcentral provocará con toda probabilidad movimientos de salida de la jurisdicción por parte de los ricos y movimientos de entrada de pobres; lo que puede generar que esta política acabe teniendo efectos perversos. Sin embargo, el supuesto de libre movilidad interjurisdiccional no se da exactamente en la realidad. En la práctica, dicha movilidad aparece limitada por los costes de desplazamiento y por las condiciones concretas que presenta el mercado del factor gravado.
Aun siendo cierto lo anterior, la descentralización de algunos gastos redistributivos puede ser más eficiente si se toman las medidas adecuadas.
1.4.3.Función de estabilización
Sin duda, existe un menor apoyo a la participación subcentral en la función de estabilización.
En realidad, la creencia general es que las autoridades subcentrales no tienen ningún papel que desempeñar en este punto.
La razón de esto no parece basarse en la creencia de que las opiniones sobre política macroeconómica no varían de un área a otra; es más, podría aceptarse realmente que las opiniones y preferencias sobre estabilización difieren entre una parte de un país y otra. Sin embargo, existen razones importantes para negar la participación en esta función a las autoridades locales.
En primer lugar, por lo que respecta a la política fiscal, hay que señalar que el hecho de que las economías subcentrales sean interdependientes con otras provocará que una política fiscal aplicada localmente se difumine con rapidez entre todas las jurisdicciones. Por tanto, su efectividad en la jurisdicción que la aplique sería mínima y causaría efectos externos a las demás. La política fiscal debe ser aplicada, pues, en un marco de economía cerrada para evitar que los efectos sobre la demanda pierdan eficacia.
En segundo lugar, por lo que respecta a la política monetaria, cabe destacar que los gobiernos subcentrales carecen de la misma al no poder emitir dinero. Sin embargo, no hay que olvidar que la política monetaria es un elemento fundamental en el diseño de políticas de estabilización y es preciso que esté coordinada con la política fiscal.
En tercer lugar, la política de estabilización requiere actuar con los déficits y superávits presupuestarios, y precisar así una determinada política de deuda pública.
Actividad
Responder de forma razonada si son verdaderas o falsas las siguientes afirmaciones:
1. La empresa municipal de Transportes de Barcelona no forma parte de las administraciones públicas.
2. El indicador de gasto público total no financiero en porcentaje del PIB representa el volumen de producción de las administraciones públicas respecto a la producción total del país.
3. El indicador de capacidad o necesidad de financiación se obtiene como diferencia entre los ingresos totales y los gastos totales.
4. Una de las diferencias entre las administraciones públicas y las empresas públicas es que las empresas públicas producen bienes y servicios destinados a la venta, mientras que las administraciones públicas producen fundamentalmente servicios no destinados a la venta.
5. Los bienes públicos pueden ser considerados como una categoría especial de externalidad.
6. En el caso de bienes o actividades que generan externalidades positivas, se considera que el mercado producirá una cantidad inferior a la óptima.
7. En presencia de actividades de producción que generan externalidades negativas, una subvención para que se reduzca la producción no puede llevar a que los agentes contaminantes produzcan cantidades eficientes.
8. Las externalidades siempre son de carácter negativo.
9. Los saldos de las administraciones públicas y del sector público empresarial se recogen en el indicador de capacidad o necesidad de financiación en porcentaje del PIB.
10. El funcionamiento del mercado no garantiza una provisión eficiente de bienes públicos puros, porque son bienes de imposible exclusión; y la demanda sería insuficiente, puesto que los consumidores se resistirían a pagar el coste completo del suministro del bien.

2.El presupuesto público

2.1.Concepto y características del presupuesto

Las diferentes definiciones de presupuesto del sector público existentes coinciden en apuntar como características principales del mismo las que señalaba Neumark cuando definía al presupuesto como:

"resumen sistemático y cifrado de las previsiones de gasto y de las estimaciones de ingresos previstos para financiar dicho gasto público, confeccionado en períodos regulares".

A partir de dicha definición, podríamos destacar las siguientes características del presupuesto público:
1) es un acto de previsión en la doble vertiente de los gastos y de los ingresos necesarios para financiarlos durante un determinado período de tiempo;
2) es una previsión de carácter normativo, en la medida que obliga al gobierno respectivo y a la Administración a su cumplimiento desde una doble perspectiva política y jurídica;
3) es una presentación contable de los ingresos y gastos públicos, dado que en su preparación y en su ejecución sigue las normas del Plan general de contabilidad pública;
4) está formalmente equilibrado, es decir, junto a las partidas de gastos se incluyen necesariamente las de los ingresos necesarios para financiarlos;
5) se elabora periódicamente, es decir, es necesaria su elaboración durante períodos iguales y sucesivos.
Los presupuestos son, por tanto, un acto de previsión contable de la actividad financiera de las administraciones públicas, y constituyen un instrumento para posibilitar el control político, social y jurídico de la actividad financiera.
En el presupuesto se da un tratamiento absolutamente diferenciado a los gastos (obligaciones) y a los ingresos (derechos) a reconocer durante el ejercicio presupuestario: para las obligaciones, los presupuestos fijan las cifras máximas, los límites que en ningún caso pueden ser rebasados. Para los derechos, se habla simplemente de liquidación, sin establecimiento de límites, teniendo un carácter meramente de estimación.
Principales normas presupuestarias vigentes en España
Las principales normas presupuestarias vigentes en España en la actualidad son:

  • La Constitución española del 27 de diciembre de 1978, que dedica fundamentalmente a esta materia el título VII.

    http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/constitucion.html

  • El texto refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1091/1988 del 23 de septiembre, en el título II.

    http://noticias.juridicas.com/base_datos/Derogadas/r7-rdleg1091-1988.html

  • Las leyes anuales de presupuestos.

  • Las órdenes anuales del Ministerio de Economía y Hacienda, por las que se dictan normas para la elaboración de los presupuestos generales del Estado.

  • Las resoluciones de la Dirección General de Presupuestos, que establecen y definen el contenido de los códigos de las distintas partidas presupuestarias.

2.2.Principios presupuestarios

Desde el nacimiento de la institución presupuestaria a finales del siglo xviii hasta nuestros días, la actividad presupuestaria se ha visto enmarcada en una serie de principios informadores, que han ido evolucionando a lo largo del tiempo a medida que lo hacía la situación económica y política de los diferentes países.
Los principales principios característicos del presupuesto clásico se dividen en:

  • principios políticos,

  • principios contables,

  • principios económicos.

2.2.1.Principios políticos
1) Competencia. Según este principio, la determinación de los pagos y los cobros, que dan su contenido al presupuesto, compete a la representación popular en las cortes o parlamentos.
Este principio constituye la premisa mayor de la vida presupuestaria, según los clásicos. Los cambios políticos acontecidos a lo largo de este siglo han flexibilizado considerablemente la interpretación práctica de este principio acentuando el protagonismo del ejecutivo en la elaboración del presupuesto, aunque se mantiene sin alteración la competencia parlamentaria en cuanto a su promulgación.
Garantiza el equilibrio de poderes con el siguiente reparto: al legislativo corresponde la aprobación del presupuesto; el ejecutivo lo elabora y lo ejecuta, y el judicial lo controla o fiscaliza. El art. 134.1 de la Constitución española determina que corresponde al Gobierno la elaboración de los PGE, y a las Cortes su examen, enmienda y aprobación.
2) Universalidad. Los presupuestos deben incluir todos los ingresos y gastos públicos sin minoraciones. Así, el Ejecutivo solo puede gastar los importes recogidos en el presupuesto. Los ingresos, sin embargo, tienen carácter estimativo y no vinculan al Gobierno en su cuantía.
También este principio a lo largo del tiempo ha flexibilizado su aplicación práctica, debido, fundamentalmente, a la cada vez mayor intervención del Estado en la actividad económica como empresario.
3) Unidad. Establece que el presupuesto sea único, todos los ingresos y gastos públicos se incluirán en un solo presupuesto.
A pesar de que las circunstancias actuales obligan a la presentación de documentos presupuestarios distintos a los generales del Estado para la aprobación parlamentaria, ignorando la regla del presupuesto único, la práctica de las informaciones presupuestarias mantiene el espíritu de este principio elaborando cuentas consolidadas del sector público global.
4) Especialidad. Según este principio, la autorización para gastar, concedida al ejecutivo a través del presupuesto, no es una autorización general al gasto, sino especial y condicionada.
Este principio presenta tres acepciones: en primer lugar, el principio de especialidad cualitativa, según el cual en la ejecución del presupuesto los recursos deben ser asignados a un determinado destino; en segundo lugar, el principio de especialidad cuantitativa, según el cual en la ejecución del presupuesto los recursos deben ser asignados por un determinado importe; y en tercer lugar, el principio de especialidad temporal, según el cual la autorización es válida para un periodo de tiempo determinado.
La práctica presupuestaria ha conducido a una interpretación bastante flexible de este principio, y se ha considerado adecuado recurrir a las transferencias entre distintas partidas, siempre y cuando se atengan a unas normas de procedimiento que garanticen un mínimo de racionalidad y de cumplimiento del mandato parlamentario contenido en el presupuesto.
La Ley General Presupuestaria recoge la triple manifestación de este principio:

Art. 42: "Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta ley".

Art. 46: "Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gastos ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos..."

Art. 49: "Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto, solo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se hagan en el propio ejercicio presupuestario..."

5) Anualidad. La autorización parlamentaria del presupuesto debe tener una vigencia determinada, el llamado ejercicio presupuestario, que en la mayoría de países coincide con el año natural, y pasado el cual perderá su valor, salvo que se prorrogue. Como excepción de este principio, se prevé la plurianualidad de algunos gastos (por ejemplo, las inversiones) o el pago de obligaciones de ejercicios anteriores con cargo al presupuesto corriente.
6) Publicidad. Los ciudadanos deben conocer el destino de los recursos que se financian con los tributos que pagan. La publicidad no solo debe producirse con el debate de aprobación y publicación del presupuesto, sino también a lo largo de su gestión mediante informes, comparecencias e interpelaciones del Parlamento al Gobierno.
Han existido desde siempre algunas excepciones a este principio, relacionadas fundamentalmente con gastos destinados a defensa, y aceptados como "materias reservadas" o "secretos de Estado".
2.2.2.Principios contables
En correspondencia con los principios políticos del presupuesto clásico, surgieron los llamados principios contables, que son la traducción en la técnica contable de la aplicación práctica de los principios políticos.
Se considera que los principios que deben guiar la contabilidad presupuestaria son cuatro:
1) Principio de presupuesto bruto. Se corresponde con el principio político de universalidad y establece que todos los gastos e ingresos han de reflejarse por sus importes íntegros, sin compensaciones o minoraciones entre ellos; es decir, no se permite deducir de los ingresos los gastos de recaudación de los mismos ni de los gastos los beneficios que estos puedan rendir.
2) Principio de unidad de caja. Se corresponde con el principio político de unidad, y afirma que todos los ingresos y pagos deben centralizarse en una caja única (Tesoro Público).
La práctica presupuestaria nos muestra de nuevo una aplicación flexible de este principio, con la aparición de servicios públicos autónomos con cajas y formas de pago especiales.
3) Principio de especificación. Supone la traducción contable del principio político de especialidad, y establece que no pueden realizarse transferencias entre distintas partidas del presupuesto, excepto en los casos así autorizados.
4) Principio de ejercicio cerrado. Los ingresos y los gastos han de aplicarse al ejercicio en que se realizan. La proliferación de planes económicos y de inversiones públicas con vigencia superior a la del presupuesto ha forzado a flexibilizar la interpretación de este principio.
2.2.3.Principios económicos
Íntimamente ligados a la filosofía financiera clásica, los principios económicos pueden resumirse en cuatro:
1) Limitación del gasto público. Según este principio, el presupuesto debe ser lo más reducido posible. La justificación inicial de este principio estriba en la concepción del pensamiento financiero clásico del gasto público como un mal necesario, como consumo improductivo. Si un país desea lograr el desarrollo económico, debe limitar el consumo y fomentar el ahorro. Este ahorro irá a parar a la inversión privada.
En este sentido, que el Estado gaste más equivale a que el empresario invierta menos. El gasto público, así concebido, aparece como un mal necesario y que, como tal, debe contenerse.
2) Neutralidad impositiva. Los gastos mínimos indispensables deben ser financiados mediante impuestos de carácter neutral. De acuerdo con la concepción clásica, el impuesto únicamente debe servir para recaudar, y no debe tratar de alterar las conductas de los particulares. Para ello deberá dejar a los individuos en la misma situación relativa en que los encontró antes del establecimiento del gravamen.
3) Principio de equilibrio presupuestario anual. Denominado también la "regla de oro" de la hacienda clásica, este principio establece que los gastos presupuestarios deben ser financiados en su totalidad por ingresos ordinarios.
Considerado el gasto público como gasto de consumo y no de inversión, se entiende como rémora para el desarrollo todo drenaje de fondos ahorrados por la sociedad que se dediquen a financiar el gasto público.
Este principio presupuestario ha ido evolucionando a lo largo del tiempo y ha recibido diversas interpretaciones y grados de aceptación, entrando en crisis con la revolución keynesiana y el nacimiento de la política fiscal.
4) Principio de autoliquidación de la deuda. Según este principio, el endeudamiento excepcional del sector público solo debe ser utilizado para financiar gastos públicos de inversión capaces de generar recursos suficientes como para hacer frente a la devolución del principal y al pago de sus intereses.
Son, sin duda, los principios económicos clásicos los que sufren una mayor crisis en el terreno presupuestario. El signo dominante de la actividad financiera contemporánea es el de su constante crecimiento que se opone radicalmente al principio de gestión y gasto público mínimos, propugnado por el clasicismo.
A la crisis del principio del gasto público mínimo la ha acompañado la del equilibrio presupuestario, detrás de la cual se halla el nacimiento y aplicación de la política fiscal contemporánea.
Actividad
¿Qué principios políticos crees que se verían afectados por las siguientes cuestiones y por qué?
1. La aprobación de un plan bienal de inversiones públicas.
2. La asignación del sobrante de una partida presupuestaria a otra.
3. La existencia de presupuestos diferenciados para cada corporación local y para cada comunidad autónoma.
4. La aprobación de un crédito extraordinario para hacer frente a las consecuencias de un terremoto.
5. Los gastos y los ingresos de las empresas públicas no se reflejan en los presupuestos generales del Estado.
6. Aprobación de un suplemento de crédito.
7. Prórroga de tres meses de la aplicación temporal de una partida de gasto.
8. Declaración de fondos reservados de determinadas cantidades de dinero.
9. Traspasar dinero de un capítulo presupuestario a otro.

2.3.Ciclo presupuestario

La vida de un presupuesto se prolonga aproximadamente 36 meses. En este periodo, que se denomina ciclo o proceso presupuestario, se pueden diferenciar para un presupuesto cuatro fases que se solapan cronológicamente con algunas de las fases de otros presupuestos. Las cuatro fases por las que, necesariamente, debe pasar la vida de cualquier presupuesto son las siguientes: elaboración, discusión y aprobación, ejecución y control.
2.3.1.Fase de elaboración
En esta fase tiene lugar un proceso de negociaciones múltiples entre los más directos responsables de la confección del documento presupuestario y los diversos departamentos ministeriales y órganos del Estado.
Las propuestas presupuestarias nacen de las unidades administrativas inferiores y se van agregando a niveles superiores hasta integrarse en el proyecto de presupuestos generales presentado por el Gobierno.
En esta fase existe un protagonismo absoluto del poder ejecutivo en la preparación del presupuesto. A esta etapa es se asocia en mayor medida la aplicación de técnicas económicas, aunque el control del gasto deba también ser objeto de evaluación técnica.
Aunque esta etapa tiene una duración variable en función del país del que se trate, habitualmente se extiende a un periodo de seis meses o algo superior.
Art. 134.1 de la Constitución
Según el artículo 134.1 de la Constitución, corresponde al Gobierno la elaboración de los PGE (en concreto, al Ministerio de Economía y Hacienda) y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. Las reglas básicas a las que ha de acomodarse el procedimiento de elaboración de los PGE se contienen en el artículo 54 del TRLGP. Estas reglas se concretan cada año mediante orden del Ministerio de Economía y Hacienda, por la que se dictan normas para la elaboración de los PGE del ejercicio inmediato siguiente. Recibidos en el Ministerio de Economía y Hacienda todos los estados de gastos y de ingresos, se elabora el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, que es sometido a la aprobación del Consejo de Ministros.
2.3.2.Fase de discusión y aprobación
Agotada la fase de elaboración del presupuesto, la vida del mismo pasa por una segunda etapa de discusión y aprobación parlamentaria.
En esta fase el protagonismo reside en las cámaras del poder legislativo.
La etapa de discusión parlamentaria tiene una duración de tres meses, durante los cuales el presupuesto podrá recibir enmiendas y ser finalmente aprobado o devuelto al Gobierno. Las enmiendas pueden ser de dos tipos: a la totalidad o al articulado.
Art. 134.3 de la Constitución
Una vez que el anteproyecto es aprobado por el ejecutivo y convertido en proyecto de ley, es remitido al Congreso de los Diputados. Antes del 1 de octubre (según la Constitución, art. 134.3 y el TRLGP, art. 55.1), para su aprobación, enmienda o devolución por las Cortes Generales. Tras su aprobación definitiva, el proyecto es publicado en el Boletín Oficial de las Cortes. Finalmente, la Ley de Presupuestos aprobada es sancionada por el rey y publicada en el Boletín Oficial del Estado, y comienza su vigencia a partir del primer día del ejercicio siguiente.
Si al comenzar el nuevo ejercicio presupuestario todavía no hubiera sido aprobado el presupuesto, se plantea un problema jurídico importante, resuelto en España por medio de lo que se denomina "prórroga automática" de los presupuestos del año anterior. Esta prórroga significa que los centros gestores de gasto tendrán asignados los mismos créditos que en el ejercicio anterior.
2.3.3.Fase de ejecución
Con la entrada del ejercicio presupuestario correspondiente (1 de enero en España) comienza la vida presupuestaria para la fase de ejecución. La ejecución presupuestaria no es más que la actividad de la Administración dirigida a la realización de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto para un periodo de tiempo determinado (en general, un año).
En esta fase del ciclo presupuestario es preciso analizar dos cuestiones importantes:
1) en primer lugar, el significado de la vinculación de la Administración con respecto al documento presupuestario;
2) en segundo lugar, el procedimiento a través del cual la Administración desarrolla esta fase.
En cuanto a la primera cuestión, es preciso distinguir entre las dos vertientes del documento presupuestario:

  • por la vía de los gastos está claro que la Administración está legalmente limitada, existe un techo de gastos que no puede sobrepasar;

  • por la vía de los ingresos será preciso distinguir entre ingresos ordinarios e ingresos extraordinarios.

Si se trata de ingresos ordinarios, la Administración posee, por medio del documento presupuestario, una estimación del nivel deseable de ingresos para cubrir los gastos. Sin embargo, si se trata de ingresos extraordinarios, es decir, endeudamiento, la situación es análoga a la de los gastos públicos, puesto que existe también en este caso una limitación en las posibilidades de incurrir en endeudamiento por parte de la Administración.
La segunda cuestión es la del procedimiento de ejecución, dominado en la mayoría de países por la idea del control, que se plasmará de distinta forma si se trata de gastos o de ingresos.
La ejecución del presupuesto de gastos se desarrolla en las siguientes fases:
1) Aprobación del gasto: acto mediante el que se acuerda la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada; se reserva a ese fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario.
2) Compromiso del gasto: acto mediante el que se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable.
3) Reconocimiento de la obligación: acto mediante el que se declara la existencia de un débito exigible a favor de una entidad, derivado de un gasto aprobado y comprometido. El reconocimiento de obligaciones se producirá previa acreditación documental y, en su caso, tras la oportuna comprobación material, de la realización de la prestación o del derecho del acreedor, de conformidad con los acuerdos que en su día se aprobaron y comprometieron el gasto.
4) Extinción de la obligación: Las obligaciones reconocidas se extinguen por el pago, la compensación, la prescripción o cualquier otro medio establecido legalmente.
En el caso de los ingresos públicos, el procedimiento de ejecución es muy diferente del tratado hasta ahora para los gastos, puesto que el sector público cuenta con medios coactivos para obligar a los particulares al cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Es difícil, por otra parte, establecer una norma general de funcionamiento, ya que los ingresos son muy diversos y pueden tener, por tanto, procedimientos de ejecución muy variados.
La ejecución del presupuesto de ingresos se desarrolla en las siguientes fases:
1) Reconocimiento de los derechos de cobro: acto por el que, conforme a la normativa aplicable a la liquidación y recaudación del recurso de que se trate, se cuantifica y se incorpora al balance un crédito a favor de la entidad sujeto de la contabilidad.
2) Extinción del derecho: Se producirá por el cobro efectivo; por compensación en los casos previstos en las disposiciones legales que sean de aplicación; por la anulación de la liquidación que dio lugar al reconocimiento del derecho, por prescripción, condonación, insolvencia u otras causas.
Durante el periodo de ejecución presupuestaria, el control del cumplimiento de las previsiones presupuestarias se realiza por órganos del propio sector público, por medio del denominado control interno.
2.3.4.Fase de control
Se entiende por control la comprobación que se realiza para conocer en qué medida ha cumplido el poder ejecutivo el mandato que recibió del poder legislativo con la aprobación de la Ley de Presupuestos. Este control, atendiendo al órgano que lo realiza, puede ser:
1) Control administrativo o interno: realizado por la Administración (1) , es un autocontrol de su propia actividad presupuestaria.
2) Control jurisdiccional o externo: ejercido por órganos independientes del poder ejecutivo (2) . Este control tiene un doble aspecto: por un lado, la fiscalización o comprobación y revisión de la gestión presupuestaria del sector público; y por otro lado, el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que puedan incurrir quienes manejan fondos públicos.
3) Control político o parlamentario: realizado por el poder legislativo (3) a partir de los informes del órgano fiscalizador.

2.4.Contenido del presupuesto

La estructura presupuestaria supone la expresión del principio de especialidad presupuestaria, ya que presenta el importe y la finalidad de los ingresos, y constituye, además, un instrumento técnico para facilitar la asignación de recursos, para obtener información sobre el programa económico del Gobierno y para hacer posible el control de la actividad financiera.
En el presupuesto público, los estados de gastos son objeto de una triple clasificación:

  • orgánica,

  • por programas (o funcional),

  • económica.

Por su parte, los estados de ingresos son objeto de una clasificación orgánica y económica.
2.4.1.Estructura general del presupuesto de ingresos
En el presupuesto de ingresos se recogen las estimaciones de los distintos derechos económicos que liquidar en el ejercicio, y se estructura por unidades orgánicas (clasificación orgánica) y por categorías económicas (clasificación económica).
1) Estructura orgánica: El criterio orgánico clasifica los recursos en función del centro gestor encargado de recaudar el ingreso, lo que permite observar la imputación de cada ingreso a los distintos subsectores de los presupuestos.
Clasificación orgánica
En España, la clasificación orgánica distingue los ingresos correspondientes a:
1) el Estado;
2) los organismos autónomos, agrupados según el Ministerio al que estén adscritos;
3) la Seguridad Social;
4) las agencias estatales;
5) las demás entidades que integran el sector público administrativo estatal.
De conformidad con el principio de unidad de caja, el presupuesto de ingresos del Estado es único, en tanto que en los restantes subsectores se presentan los presupuestos de ingresos de forma individualizada para cada una de las entidades con personalidad jurídica propia.
2) Estructura económica: Esta clasificación ordena los ingresos según su naturaleza, separando los corrientes, los de capital y las operaciones financieras.
Las estimaciones recogidas en los ingresos se agrupan en distintos niveles, siendo los capítulos la categoría superior, numerados del 1 al 9. Los capítulos se desglosarán en artículos, y estos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.
Capítulos de ingresos
I) Impuestos directos y cotizaciones sociales
II) Impuestos indirectos
III) Tasas, precios públicos y otros ingresos
IV) Transferencias corrientes
V) Ingresos patrimoniales
Total operaciones corrientes
VI) Enajenación inversiones reales
VII) Transferencias de capital
Total operaciones de capital
Total operaciones no financieras
VIII) Activos financieros
IX) Pasivos financieros
Total operaciones financieras
A continuación se realiza una síntesis de los contenidos recogidos en cada uno de los diferentes capítulos de ingresos.
Capítulo 1: Impuestos directos y cotizaciones sociales
En este capítulo figuran los recursos exigidos sin contraprestación, cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica, que pongan de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo como consecuencia de la posesión de un patrimonio o la obtención de renta, así como por cotizaciones obligatorias de empleadores y trabajadores a los sistemas de previsión social.
Fundamentalmente, se recogen los ingresos procedentes de: impuesto sobre la renta de las personas físicas, impuesto de sociedades, impuesto sobre la renta de no residentes, cuotas de funcionarios a mutualidades, cuotas empresariales al Fondo de Garantía Salarial, etc.
Conceptos
Impuestos sobre la renta:

  • de las personas físicas

  • de las sociedades

  • de los no residentes
Otros impuestos
Cuotas de los derechos pasivos
Total impuestos directos y cotizaciones sociales
Capítulo 2: Impuestos indirectos
Comprende todo tipo de recursos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica, que pongan de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo como consecuencia de la circulación de bienes o el gasto de la renta.
Conceptos
Impuesto sobre el valor añadido
Impuestos especiales
Impuestos sobre tráfico exterior
Otros impuestos indirectos
Total impuestos indirectos
En esta clasificación se incluyen los ingresos derivados de la imposición sobre volumen de ventas (IVA), sobre el consumo de determinados bienes, como alcohol y bebidas derivadas, labores de tabaco, hidrocarburos, sobre el tráfico exterior de mercancías, etc.
Capítulo 3: Tasas, precios públicos y otros ingresos
Se refiere básicamente a los ingresos provenientes de la venta de bienes y servicios.
Capítulo 4: Transferencias corrientes
Agrupa los recursos recibidos por los entes públicos, sin contrapartida directa por parte de los agentes que los reciben, y que se destinan a financiar operaciones corrientes.
Conceptos
De organismos autónomos
De la Seguridad Social
De agencias estatales y otros organismos públicos
De comunidades autónomas
Del exterior
Total transferencias corrientes
Capítulo 5: Ingresos patrimoniales
Son ingresos derivados de activos patrimoniales, siempre que no procedan de la venta de los mismos.
Capítulo 6: Enajenación de inversiones reales
Son ingresos derivados de la venta de bienes de capital, propiedad de los diversos entes públicos.
Por ejemplo, los procedentes de la venta de solares, fincas rústicas y otros terrenos, así como cualquier otra inversión real (no financiera).
Capítulo 7: Transferencias de capital
Agrupa los recursos recibidos por los entes públicos, sin contrapartida directa por parte de los agentes que los reciben, y que se destinan a financiar operaciones de capital.
Capítulo 8: Activos financieros
Incluye los recursos procedentes de la enajenación (venta) de activos financieros, así como los derivados de los reintegros de préstamos concedidos y de depósitos y fianzas constituidos.
Por ejemplo, venta de obligaciones y bonos emitidos por entidades no pertenecientes al sector público, reintegro de préstamos y anticipos concedidos, etc.
Conceptos

  • Intereses de títulos y valores

  • Intereses de depósitos

  • Dividendos y participaciones en beneficios

  • Transferencias de capital del exterior

  • Fondo Europeo de Desarrollo Regional

  • Fondo de Cohesión

  • Ingresos por activos financieros

  • Otros ingresos
Total capítulos V a VIII
Capítulo 9: Pasivos financieros
Hace referencia a la emisión de deuda pública a corto, medio o largo plazo; préstamos del exterior; recurso al Banco Emisor; creación de moneda por el Tesoro, etc.
Los nueve capítulos del estado de ingresos presupuestarios se agrupan en operaciones financieras (capítulos 8 y 9) y operaciones no financieras. Entre ellas se pueden distinguir los ingresos corrientes, que abarcan los capítulos 1 a 5, y los ingresos de capital, que incluyen los capítulos 6 y 7.
2.4.2.Estructura general del presupuesto de gastos
Como ya se ha comentado, las cifras representativas de los gastos que figuran en el presupuesto se estructuran y ordenan conforme a tres tipos de criterios:
1) funcional o por programas, que expresa la finalidad y objetivo del gasto;
2) económico, que explica en qué se gasta;
3) orgánico, que indica quién gasta.
1) Estructura funcional o por programas
Es quizás la principal de las tres citadas y refleja la aplicación de los créditos por su finalidad, en función de los objetivos que persigue la acción política del gobierno, y ofrece de forma comprensible para el ciudadano una visión de los servicios y bienes públicos que obtiene como contrapartida de la aportación que realiza en concepto de impuestos.
La asignación de recursos financieros se efectúa en función de las necesidades establecidas por las políticas de gastos que delimitan y concretan las distintas áreas de actuación del presupuesto, es decir, agrupa el gasto de acuerdo con la consecución de determinados objetivos preestablecidos que pueden tener por finalidad la producción de bienes y servicios, el cumplimiento de obligaciones específicas o la realización de las demás actividades encomendadas a los centros de gasto.
Los objetivos se expresan en unidades físicas cuando sea posible; lo que, unido al establecimiento oportuno de indicadores, permitirá efectuar un seguimiento de su grado de realización durante el ejercicio presupuestario.
Los programas de gasto constituyen la unidad básica de esta clasificación, y, sin perjuicio de su presentación separada por grandes centros gestores, se agregarán en grupos de programas, políticas de gasto y áreas de gasto, que constituyen sucesivamente los niveles superiores de esta estructura.
En España, la clasificación por programas que se utiliza actualmente es la siguiente:
Área de gasto1: servicios públicos básicos
11. Justicia
111. Administración general de justicia
112. Administración de justicia
113. Registros
12. Defensa
121. Administración general de defensa
122. Fuerzas armadas
13. Seguridad ciudadana e instituciones penitenciarias
131. Administración general de seguridad y protección civil
132. Seguridad y orden público
133. Instituciones penitenciarias
134. Protección civil
135. Protección de datos
14. Política exterior
141. Administración general de relaciones exteriores
142. Acción Diplomática y Consular
143. Cooperación para el Desarrollo
144. Cooperación, Promoción y Difusión Cultural en el Exterior
Área de gasto2: actuaciones de protección y promoción social
21. Pensiones
211. Pensiones contributivas
212. Pensiones no contributivas
219. Gestión de pensiones
22. Otras prestaciones económicas
221. Prestaciones económicas de la Seguridad Social
222. Prestaciones económicas del mutualismo administrativos
223. Prestaciones de garantía salarial
23. Servicios sociales y promoción social
231. Acción social
232. Promoción social
239. Gestión de servicios sociales
24. Fomento del empleo
241. Promoción del empleo y de la inserción laboral
242. Formación profesional no reglada
25. Desempleo
251. Asistencia al desempleo
26. Acceso a la vivienda y fomento de la edificación
261. Acceso a la vivienda y fomento de la edificación
29. Gestión y administración de la Seguridad Social
291. Gestión, inspección, control de la Seguridad Social y protección social
Área de gasto3: producción de bienes públicos de carácter preferente
31. Sanidad
311. Administración general de sanidad
312. Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud
313. Acciones públicas relativas a la salud
32. Educación
321. Administración general de educación
322. Enseñanza
323. Promoción educativa
324. Servicios complementarios de la enseñanza
33. Cultura
331. Administración general de cultura
332. Biblioteca y archivos
333. Museos y artes plásticas
334. Promoción cultural
335. Artes escénicas
336. Deportes y educación física
337. Arqueología y protección del patrimonio históricoartístico
Área de gasto4: actuaciones carácter económico
41. Agricultura, pesca y alimentación
411. Administración general de agricultura, pesca y alimentación
412. Mejoras de las estructuras agrarias y de los sistemas productivos
413. Competitividad de la industria agroalimentaria y calidad alimentaria
414. Desarrollo rural
415. Protección y desarrollo de los recursos pesqueros y mejora de las estructuras
416. Previsión de riesgos en las producciones agrarias y pesqueras
42. Industria y energía
421. Actuaciones administrativas sobre la industria
422. Reconversión y desarrollo industrial
423. Fomento de la minería y de las comarcas mineras
424. Protección y seguridad nuclear
425. Ordenación y eficiencia energética
43. Comercio, turismo y pymes
431. Comercio
432. Ordenación y promoción turística
433. Desarrollo empresarial
44. Subvenciones al transporte
441. Subvenciones al transporte
45. Infraestructuras
451. Administración general de infraestructuras
452. Recursos hidráulicos
453. Infraestruturas del transporte terrestre
454. Infraestruturas del transporte marítimo
455. Infraestruturas del transporte aéreo
456. Actuaciones medioambientales
457. Actuaciones en comarcas mineras del carbón
46. Investigación, desarrollo e innovación
461. Administración general de ciencia y tecnología
462. Investigación y estudios relacionados con los servicios públicos generales
463. Investigación básica
464. Investigación y desarrollo relacionados con la defensa
465. Investigación y desarrollo relacionados con la salud
466. Investigación y desarrollo relacionados con la educación
467. Investigación y desarrollo en otros sectores
49. Otras actuaciones de carácter económico
491. Comunicaciones
492. Defensa de la competencia
493. Ordenación del sector financiero
494. Relaciones laborales
495. Cartografía, meteorología y metrología
Área de Gasto9: actuaciones de carácter general
91. Alta dirección
911. Alta dirección del Estado
912. Alta dirección del Gobierno
92. Servicios de carácter general
921. Administración general
922. Coordinación y organización territorial del Estado
923. Administración general de economía y hacienda
924. Participación ciudadana
929. Imprevistos, situaciones transitorias y contingencias de ejecución
93. Administración financiera y tributaria
931. Política económica y fiscal
932. Gestión del sistema tributario
94. Transferencias a otras administraciones públicas
941. Transferencias a comunidades autónomas
942. Transferencias a entidades locales
943. Relaciones financieras con la Unión Europea
95. Deuda pública
951. Deuda pública
2) Estructura económica: Los gastos se ordenan atendiendo a su naturaleza económica, distinguiendo por agrupación las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el fondo de contingencia.
La clasificación posee diferentes niveles, según el siguiente desarrollo: capítulos, artículos, conceptos y subconceptos. Los capítulos constituyen el nivel superior de agregación, y existen al igual que en los ingresos, grupos numerados del 1 al 9.
Capítulos de gasto
1) Gastos de personal
2) Gastos en bienes corrientes y servicios
3) Gastos financieros
4) Transferencias corrientes
Total operaciones corrientes
5) Fondo de contingencia y otros imprevistos
6) Inversiones reales
7) Transferencias de capital
Total operaciones de capital
Total operaciones no financieras
8) Activos financieros
9) Pasivos financieros
Total operaciones financieras
A continuación se realiza una síntesis de los contenidos recogidos en cada uno de los diferentes capítulos de gastos.
Capítulo 1: Gastos de personal
Comprende los créditos destinados a toda clase de remuneraciones pagadas a los funcionarios y al personal contratado o eventual.
Capítulo 2: Gastos en bienes corrientes y servicios
Comprende todos aquellos gastos en bienes y servicios, necesarios para el ejercicio de las actividades de los entes públicos y que no supongan un aumento de capital o del patrimonio público.
Capítulo 3: Gastos financieros
Hace referencia a los créditos necesarios para satisfacer los intereses de la deuda pública y de otros préstamos.
Capítulo 4: Transferencias corrientes
Son gastos de carácter unilateral (es decir, sin contraprestación), que los entes públicos proporcionan a otros sujetos públicos o privados para financiar operaciones corrientes.
Transferencias corrientes
Principales partidas
Comunidades autónomas
Servicio público de empleo estatal
Entidades locales
Aportación a la Unión Europea
Pensiones no contributivas
Becas y ayudas a estudiantes
Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
Organismos públicos del Ministerio de Ciencia e Innovación
Dependencia
Otras partidas
Total
Capítulo 5: Fondo de contingencia y otros imprevistos
Dentro de este capítulo se encuadran solo dos tipos de dotaciones: las relativas al fondo de contingencia fijado por el artículo 15.1 de la Ley 18/2001 General de Estabilidad Presupuestaria, y las destinadas a atender otras necesidades que pudieran presentarse en los departamentos ministeriales.
Capítulo 6: Inversiones reales
Comprende los gastos que realizan directamente los entes públicos, destinados a la creación o adquisición de bienes de capital, tales como terrenos, edificios, maquinaria, infraestructuras, etc.
Inversiones reales
Distribución por artículos
60) Inversión nueva en infraestructura y bienes destinados a uso general
61) Inversión en reposición en infraestructura y bienes destinados a uso general
62) Inversión nueva asociada al funcionamiento operativo de los servicios
63) Inversión de reposición asociada al funcionamiento operativo de los servicios
64) Gastos de inversión de carácter inmaterial
65) Inversiones militares, infraestructuras y otros bienes
66) Inversiones militares asociadas al funcionamiento de los servicios
67) Gastos militares de inversión de carácter inmaterial
Total
Capítulo 7: Transferencias de capital
Son gastos de carácter unilateral que los entes públicos proporcionan a otros sujetos públicos o privados para financiar operaciones de capital.
Transferencias de capital
Principales partidas
Fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad
Programas de investigación
Ayudas para vivienda
Fondos de compensación interterritorial
A las CC.AA. de Cataluña, Islas Baleares y Castilla y León para convenios en inversiones
A las CC.AA. para el transporte metropolitano
Planes de apoyo a la automoción
Otras partidas
Total
Capítulo 8: Activos financieros
Se refiere a la adquisición de activos financieros, tales como la concesión de préstamos, la compra de acciones y otros títulos financieros.
Activos financieros
Distribución por artículos
Aportación al fondo para la adquisición de activos financieros
Programas I+D+i de carácter civil
Fondo de ayuda al desarrollo (FAD)
Aportación patrimonial al ADIF
Sociedad estatal de infraestructura del transporte terrestre
Planes de promoción del turismo
Adquisición de acciones a sociedades de aguas
Préstamos a concesionarias de autopistas de peaje
Aportación patrimonial al ICO
Aportación patrimonial a SEPI
Otras partidas
Total
Capítulo 9: Pasivos financieros
Hace referencia a la amortización o disminución de los pasivos financieros del Estado: amortización de la deuda pública, devolución de los anticipos del Banco de España o de otros créditos que en su día recibió el sector público, etc.
Pasivos financieros
Distribución por artículos
Amortización de deuda pública de moneda nacional
Amortización de préstamos de moneda nacional
Amortización de deuda pública de moneda extranjera
Amortización de préstamos de moneda extranjera
Devolución de depósitos y fianzas
Total
Estructura orgánica: Determina cuáles son los órganos que realizan el gasto, es decir, nos informa de los agentes autorizados a gastar.
Las dotaciones consignadas en los presupuestos de gastos se distribuyen por centros gestores, entendiendo por tales aquellas unidades con diferenciación presupuestaria y con responsabilidad en la gestión de los programas. El presupuesto se configura en secciones, que a su vez se desagregan en servicios.
A cada departamento se le asigna una sección presupuestaria, y dentro de la misma se estructuran los créditos según la unidad orgánica que tiene a su cargo la gestión de los mismos. De igual modo, se asigna el carácter de sección a un conjunto de gastos que constituyen obligaciones del Estado (deuda pública) o a otros gastos que responden a criterios de adscripción territorial (entes territoriales) o a su carácter indivisible entre los diferentes departamentos (gastos de diversos ministerios).
Estructura por secciones existentes actualmente en España
La estructura por secciones existentes actualmente en España es la siguiente:
Sección 01. Casa de S.M. el rey
Sección 02. Cortes Generales
Sección 03. Tribunal de Cuentas
Sección 04. Tribunal Constitucional
Sección 05. Consejo de Estado
Sección 06. Deuda Pública
Sección 07. Clases Pasivas
Sección 08. Consejo General del Poder Judicial
Sección 12. Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación
Sección 13. Ministerio de Justicia
Sección 14. Ministerio de Defensa
Sección 15. Ministerio de Economía y Hacienda
Sección 16. Ministerio del Interior
Sección 17. Ministerio de Fomento
Sección 18. Ministerio de Educación
Sección 19. Ministerio de Trabajo e Inmigración
Sección 20. Ministerio de Industria, Turismo y Comercio
Sección 21. Ministerio de Ciencia e Innovación
Sección 22. Ministerio de Política Territorial
Sección 23. Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino
Sección 24. Ministerio de Cultura
Sección 25. Ministerio de la Presidencia
Sección 26. Ministerio de Sanidad y Política Social
Sección 27. Ministerio de Vivienda
Sección 28. Ministerio de Igualdad
Sección 31. Gastos de Diversos Ministerios
Sección 32. Entes Territoriales
Sección 33. Fondos de Compensación Interterritorial
Sección 34. Relaciones Financieras con la Unión Europea
Sección 35. Fondo de Contingencia
Las tres clasificaciones anteriores (orgánica, por programas y económica) pueden articularse conjuntamente.
Así, el código 17.32.411.N.120.01 implica:
1) Clasificación orgánica
Sección 17. Ministerio de Fomento
Servicio 32. Dirección General de la Marina Mercante
2) Clasificación por programas
Área 4. Actuaciones de carácter preferente
Política de gasto 44. Subvenciones al transporte
Grupo de Programa 441. Subvenciones al transporte
Programa 441N. Subvenciones y apoyo al transporte marítimo
3) Clasificación económica
Capítulo 1: Gastos de Personal
Artículo 12: Funcionarios
Concepto 120: Retribuciones básicas
Subconcepto 120.01: Sueldos del grupo B
Actividad
A partir de la clasificación económica de los gastos e ingresos públicos que hemos estudiado:
¿En qué capítulos presupuestarios consideras que tendrían que incluirse las partidas de gastos o ingresos siguientes y por qué?
1. Entradas a museos, exposiciones, etc.
2. Intereses de préstamos concedidos a corporaciones locales.
3. Venta de solares.
4. Retribuciones básicas de personal eventual.
5. Intereses de préstamos recibidos de instituciones financieras.
6. Préstamos recibidos a corto plazo de entes del sector público.
7. Suministro de energía eléctrica.
8. Amortización de préstamos.
9. Inversiones en terrenos.
10. Devolución de préstamos concedidos a otras instituciones.
Actividad
Como hemos visto, existen tres posibles clasificaciones presupuestarias: orgánica, económica y funcional. Explica de forma razonada en cuál de las tres clasificaciones crees que podrías encontrar las siguientes informaciones:
1. Las amortizaciones de la deuda pública han aumentado en un 4%.
2. La recaudación por IVA aumenta un 16%.
3. El gasto social es una de las prioridades del Gobierno.
4. La inversión en vivienda ha crecido considerablemente.
5. Las transferencias para la construcción de autopistas han disminuido.
6. El presupuesto del Ministerio de Fomento se mantiene estable.
7. El gasto en turismo es cada vez más importante.
8. La Administración central ha vendido una parte importante de su patrimonio.
9. Las administraciones territoriales reciben menos dinero de la Administración del Estado para becas.
10. El presupuesto de la Casa Real aumenta este año.

2.5.Técnicas presupuestarias al servicio de la eficacia

Como ya se ha mencionado, el presupuesto desempeña un papel fundamental como instrumento de política fiscal (asignación de recursos, distribución de la renta y contribución al desarrollo y a la estabilidad económica); pero el presupuesto no puede considerarse exclusivamente un instrumento de política fiscal.
El presupuesto es, asimismo, una técnica cuya complejidad ha seguido la línea de la evolución económica de los diferentes países y de la mayor participación que en la misma ha tenido el sector público.
En la época de la denominada teoría clásica del gasto público, el presupuesto era mínimo, y sus técnicas, consecuentemente, se limitaban a las de un mero estado contable donde gastos e ingresos estaban perfectamente equilibrados.
Poco a poco, sin embargo, el presupuesto fue adquiriendo un papel cada vez más beligerante de acuerdo con las nuevas funciones que fueron asignándose al sector público. Como consecuencia de estas nuevas funciones asumidas por el Estado, el gasto público fue aumentando en la misma medida y los presupuestos públicos fueron haciéndose más cuantiosos y complejos.
A lo largo del tiempo se fue perfeccionando la clasificación económica de los gastos e ingresos, y apareció la clasificación funcional. Sin embargo, estos perfeccionamientos se mostraron insuficientes para manejar técnicamente los presupuestos y fueron surgiendo mejoras en sus técnicas. La visión actual parte de criterios basados en el hecho de que el sector público debe adaptarse a las nuevas necesidades de sus ciudadanos, dando prioridad a la consecución de la eficiencia en la asignación de los recursos y a la eficacia en la consecución de los objetivos.
Del conjunto de técnicas presupuestarias que se han utilizado o se siguen utilizando en la actualidad, cabe destacar tres:

  • el presupuesto de ejecución o por objetivos,

  • el presupuesto por programas (PPBS),

  • el presupuesto de base cero (PBO).

2.5.1.El presupuesto de ejecución o por objetivos
En 1948, después de dos experiencias en el ámbito local, se recomendó la adopción de este tipo de presupuesto al Gobierno Federal de Estados Unidos.
Basado en una clasificación por actividades específicas, con medidas de costes unitarios y énfasis en la gestión de los recursos asignados a una actividad, trata de delimitar las áreas de actividad de la entidad, así como de mejorar la racionalidad en la asignación de recursos.
De entre las ventajas de este presupuesto, cabe destacar no solo la clasificación económica de sus gastos, sino también que muestra con claridad cuáles son los objetivos de un ente público.
De sus inconvenientes, es preciso citar la necesidad y dificultad de definir con claridad los objetivos que se pretenden con los recursos financieros y humanos solicitados. El problema fundamental consiste en elegir objetivos o actividades que sean verdaderamente significativos y reflejen con exactitud el producto final que se pretende ofrecer.
La Oficina del Presupuesto de Estados Unidos definía el presupuesto de ejecución como aquel

"que muestra los objetivos para los que se requieren los fondos públicos, los costes de las actividades propuestas para alcanzar esos fines y los datos cuantitativos que miden las realizaciones y tareas ejecutadas".

Según esta definición, siguiendo al profesor Fuentes Quintana, pueden señalarse las tres operaciones que comporta el presupuesto de ejecución.
1) Mostrar los objetivos perseguidos por cada unidad administrativa del sector público mediante una clasificación funcional. Pero clasificación funcional no significa presentar simplemente las funciones públicas, sino que debe distinguir:
a) las funciones públicas, que forman la más amplia agrupación de operaciones realizadas por el Estado;
b) los programas, elementos de que consta cada una de las funciones realizadas por la Administración pública;
c) las actividades o tareas, acciones uniformes que forman parte de la realización de un programa.
2) Organizar la administración financiera y adoptar un sistema contable que esté de acuerdo con la anterior clasificación funcional en toda su amplitud.
Ambos métodos ―el contable y el de gestión― deberán servir al objetivo primordial del presupuesto de ejecución, que consiste en atender a las actividades que el Estado presta y a la vigilancia y minimización del coste de dichas actividades.
3) Establecer un conjunto de medidas que permitan evaluar el cumplimiento o realización del presupuesto. El fin que persigue esta medición es apreciar la productividad de una determinada unidad administrativa en la realización de las actividades o tareas que se le asignan, entendiendo que la medición debe tener en cuenta tanto el coste como el servicio prestado.

  • La primera consecuencia importante de la implantación de un presupuesto por objetivos es que aumenta la responsabilidad y la obligación de rendir cuentas por parte del administrador.

  • La segunda consecuencia es un cambio en la forma de aprobación de los presupuestos por el órgano competente, puesto que la discusión y aprobación de los mismos debe basarse en un estudio de los objetivos propuestos y de los medios financieros necesarios para alcanzarlos.

  • En tercer lugar, el presupuesto de ejecución hace variar también el papel del órgano técnico encargado de la preparación del documento presupuestario, cuya responsabilidad consiste en elaborar la primera propuesta del mismo, ya que ha de asumir un papel de coordinación de objetivos y de construcción del sistema de seguimiento de los mismos para proceder a la asignación de recursos en función de tales objetivos.

Los objetivos del presupuesto de ejecución encontraron diversas dificultades en su realización; de estas, pueden destacarse tres.
1) Se plantearon graves obstáculos para medir la productividad y los costes en muchos servicios públicos, que resultaron imposibles de superar.
2) Las nuevas técnicas contables eran muy exigentes y distintas a aquellas de las que disponía la Administración ya existente, y la carencia de personal disponible preparado fue un obstáculo insalvable.
3) El presupuesto de ejecución permitía conocer programas y costes de una función pública determinada, pero no comparar programas alternativos para elegir los más indicados.
Paralelamente al desarrollo de esta nueva técnica presupuestaria, el análisis económico recibió un fuerte impulso al utilizar nuevas posibilidades en el tratamiento de los datos debido al avance que comenzó a experimentar la técnica informática. Ello introdujo la posibilidad de aplicar los métodos de análisis económico, especialmente la aplicación del método del coste-beneficio.
La combinación de esos sistemas de análisis con las técnicas de presupuestos por objetivos permitieron dar al proceso de planificación del presupuesto una nueva dimensión al incluir dentro del mismo la decisión sobre la asignación de recursos y el análisis puramente económico sobre qué decisión era la más beneficiosa, lo que dio lugar a una técnica presupuestaria más perfeccionada denominada sistema presupuestario planificado por programas (PPBS: planning programming budgeting system).
2.5.2.El presupuesto por programas (PPBS)
El presupuesto por programas constituye un intento de integrar la formulación de políticas de gasto a medio plazo con la asignación presupuestaria anual de los recursos, y proporciona un método para que el análisis de sistemas se aplique de forma regular a la formulación de dichas políticas y, conjuntamente, a la asignación de dichos recursos presupuestarios.
El PPBS es una técnica presupuestaria que nace a mediados de la década de 1950 en Estados Unidos y que permite una confluencia de la planificación y la realización del presupuesto gracias al desarrollo de las técnicas de análisis.
Las diferencias entre esta nueva fórmula presupuestaria y el presupuesto de ejecución son importantes. En primer lugar, el presupuesto de ejecución se interesa por el control de la dirección a fin de ayudar a los administradores del presupuesto a diseñar unidades administrativas que operen con la máxima eficacia. El apoyo técnico de este presupuesto se halla en la contabilidad de costes y en el desarrollo de modernos métodos de gestión.
Frente a esto, el PPBS contempla un campo muy distinto, como es el de la planificación estratégica del presupuesto, y su propósito final consiste en contribuir a la racionalización de las elecciones del sector público mediante la utilización de técnicas de análisis económico.
Con esta técnica presupuestaria se pretende definir el impacto de programas específicos sobre los objetivos preestablecidos por la entidad. El presupuesto por programas pone el énfasis en la planificación, en el incremento de información y en el estudio de las diversas alternativas para alcanzar un mismo objetivo. El presupuesto por programas refleja la gestión planificada mediante la triple clasificación orgánico-económica y funcional. Ahora bien, el paso de uno al otro supone el que cada centro gestor haya definido y presupuestado previamente las tareas, actividades y funciones, así como disponer de los instrumentos de contabilidad analítica necesarios para asignar los recursos a los outputs de la entidad.
2.5.3.El presupuesto de base cero (PBC)
El presupuesto de base cero intenta ir un poco más allá de las técnicas presupuestarias anteriores, tratando no solo de asignar los nuevos recursos de la mejor manera posible, sino sometiendo además a revisión continua las asignaciones de los programas que están en marcha.
No se trata, por tanto, de un presupuesto incrementalista, sino que procede a analizar la totalidad de los gastos asignados en periodos anteriores para comprobar si dicha asignación sigue siendo necesaria al mantenerse constantes los grados de eficiencia que le sirvieron de base.
Según Peter Phyrr, el presupuesto de base cero puede definirse como el

"plan operativo y proceso presupuestario que exige a cada director de una unidad justificar detalladamente la totalidad de sus peticiones presupuestarias trasladándole la obligación de cada importe. Este procedimiento identifica todas las actividades y operaciones en paquetes de decisión que serán evaluados y ordenados según un orden de prioridad que destaca su importancia mediante un previo análisis sistemático".

A partir de esta definición, puede considerarse que los cambios introducidos por el presupuesto de base cero se centran principalmente en dos puntos.

  • En primer lugar, se prescinde por completo de las fórmulas incrementalistas, tradicionalmente utilizadas en todos los procesos presupuestarios. Hay que aclarar, sin embargo, que la aplicación del presupuesto de base cero no supone la elaboración de un presupuesto nuevo todos los años sin ningún tipo de respeto por las cifras ya existentes, puesto que eso no sería posible al existir normalmente compromisos jurídicos imposibles de ignorar, y supondría, además, una tarea difícil de cumplir en un periodo tan corto como un año.

Lo que pretende es romper con la inercia de todo presupuesto al exigir a cada uno de los responsables de las unidades de decisión que presenten una justificación detallada y completa de sus peticiones, sin admitirse el método consistente en discutir los incrementos en las partidas ya existentes en el periodo anterior.

  • En segundo lugar, las decisiones presupuestarias se toman en función de una ordenación por prioridades de todas las actividades, operaciones o programas. Cada responsable de una unidad debe hacer su propuesta de prioridades, que será negociada en un proceso iterativo a medida que se asciende en el nivel de responsabilidad para lograr en la cúspide de decisión una lista en la que estarán ordenadas según su importancia.

La idea que subyace a esta técnica es que cada año se empieza de nuevo en la elaboración del presupuesto.
Se basa en un proceso presupuestario que exige a cada director de una unidad gestora justificar la totalidad de sus demandas presupuestarias de gasto.
2.5.4.Técnicas de análisis
Desde el punto de vista de la teoría normativa, puede analizarse la toma de decisiones sobre gasto público y exponer sugerencias para perfeccionar los procedimientos de decisión. La eficacia del gasto público puede medirse a través de la evaluación pública de proyectos, que tiene carácter normativo, puesto que propone a los artífices de la política estatal procedimientos que pueden ayudarles a tomar decisiones más acertadas.
La evaluación pública de proyectos consiste en la valoración de las distintas alternativas de inversión en términos de una función objetiva, global o social.
Las dos técnicas tradicionalmente empleadas para la evaluación pública de decisiones de inversión son: el análisis coste-beneficio y el análisis coste-eficacia.
Análisis coste-beneficio
Esta técnica de análisis trata de responder a la pregunta de si debería iniciarse o no un proyecto particular de inversión entre alternativas distintas y, si los fondos de inversión son limitados, cuál o cuáles deberían seleccionarse.
El análisis coste-beneficio es especialmente importante desde el punto de vista del sector público, porque a esta técnica de análisis le interesa únicamente la economía en conjunto, el bienestar de toda la sociedad y no de una parte de la misma.
Siguiendo a Mishan, se puede afirmar que el economista encargado de la estimación del coste-beneficio de un proyecto, en vez de tratar de averiguar si los propietarios de una empresa estarán en mejor posición si esta se ocupa de una actividad en lugar de otra, indaga si la sociedad en conjunto estará en mejor posición acometiendo este proyecto que no haciéndolo, o emprendiendo cualquier otro alternativo.
En términos globales, el economista sustituye el concepto más preciso de renta para la empresa privada por la definición menos precisa de beneficio social. En sustitución de los costes de la empresa privada, el economista impondrá el concepto de coste de oportunidad (es decir, el valor social de la alternativa a la que se renuncia). Para reemplazar al concepto de ganancia de la empresa utilizará la idea de exceso del beneficio social sobre el coste.
El análisis coste-beneficio se propone describir y cuantificar las ventajas y desventajas sociales de un proyecto público de gasto.
La construcción de una nueva autopista implicará para la sociedad desventajas o costes de construcción, de mantenimiento, y costes en forma de variación de los niveles de ruido, contaminación atmosférica, desfiguración del paisaje y tal vez más accidentes. Los beneficios o ventajas radican en el ahorro de tiempo de viaje de los usuarios, reducción de la congestión en otras carreteras utilizadas y disminución del tamaño de las flotas de vehículos, puesto que para satisfacer la misma demanda se puede utilizar más intensamente un menor número de camiones.
Esta lista de costes y beneficios incluye un aspecto social. Esto es importante porque si la autopista fuera propiedad de una empresa privada que exigiera un peaje por su utilización, dicha empresa, como maximizadora del beneficio, solo tendría en cuenta los costes de construcción y funcionamiento y los ingresos provenientes de los peajes. Los costes a causa de los accidentes o del deterioro del medio ambiente recaen sobre terceras partes y no entran en las funciones de coste de la empresa.
La función objetivo de un análisis coste-beneficio consiste en los beneficios sociales netos, mientras que la función objetivo de una empresa son los beneficios privados netos. La distinción inmediata, por tanto, entre la valoración de políticas de gasto basadas en el coste-beneficio o en rendimientos privados, radica en que el análisis coste-beneficio intenta tener en cuenta todas las pérdidas y ganancias desde el punto de vista de la sociedad.
Fases del análisis coste-beneficio
La maximización del beneficio social neto que se requiere con el análisis coste-beneficio precisa de la identificación de todos los costes y todos los beneficios relacionados con un determinado proyecto de gasto público. Puede hablarse, por tanto, de una primera fase del análisis coste-beneficio, que consiste en la identificación de los beneficios y de los costes.
1) Identificación de los beneficios y de los costes
En principio, todos los costes y beneficios reales han de tenerse en cuenta en este tipo de análisis. Al identificarse los diferentes tipos de beneficios y costes, siguiendo a Musgrave , pueden distinguirse las siguientes categorías principales.
a) Reales y pecuniarios
Es la distinción más importante que se establece entre categorías principales de costes y beneficios. Aun partiendo del hecho, anteriormente mencionado, de que el análisis coste-beneficio, para poder ser un instrumento útil de maximización del beneficio social neto, ha de tener en cuenta todos los beneficios y todos los costes reales de cualquier proyecto de gasto público, sería un grave error incluir en esa relación los beneficios y costes pecuniarios. Se entiende como tales los efectos ocasionados por el proyecto en los precios de bienes intercambiados en el mercado, ya que habitualmente no constituyen efectos reales desde el punto de vista del análisis coste-beneficio, puesto que la posible pérdida de beneficios por parte de los suministradores del producto en el mercado se traduce en incremento del excedente de los consumidores.
b) Los beneficios y costes reales pueden ser:

  • Directos o primarios, e indirectos o secundarios. Los directos son los relacionados íntimamente con el objetivo principal del proyecto, en tanto que los indirectos tienen la naturaleza de subproductos. Así, un programa educativo puede estar diseñado principalmente para elevar el poder adquisitivo del estudiante, pero puede también reducir la necesidad de combatir la delincuencia. A la hora de evaluar los costes y beneficios del proyecto deberían incluirse tanto los directos como los indirectos.

  • Los llamados beneficios y costes tangibles y los intangibles. Los beneficios y costes sociales entran en la categoría de los intangibles. Así, el embellecimiento de un área como consecuencia de un proyecto de regadío es un beneficio intangible, mientras que el incremento de la producción agrícola es tangible. Por otra parte, pueden surgir algunos aspectos intangibles en relación con ciertos beneficios o costes, tales como la salud o la pérdida de la vida, que son de naturaleza privada pero que no pueden evaluarse en términos monetarios. Tanto los costes y beneficios tangibles como los intangibles deberían ser incluidos en el análisis.

  • Otra distinción significativa se produce entre los proyectos que generan beneficios a los consumidores de forma directa, ya que incluyen la provisión de bienes finales, y los proyectos destinados a la producción de bienes y que, por tanto, son de tipo intermedio.

  • Una última distinción es la que se establece entre los beneficios y costes que se presentan en el interior de la jurisdicción en la que se desarrolla el proyecto y otros que se producen en el exterior de la misma.

2) Valoración de los beneficios y de los costes
Una vez identificados todos los beneficios y costes derivados de un proyecto público, es preciso valorarlos. La medición sería sencilla si todos los valores pudieran observarse en términos de precios de mercado, pero no siempre es así, puesto que con frecuencia los costes y los beneficios son intangibles, e incluso en ocasiones los precios de mercado pueden necesitar un ajuste, dado que los mercados no son perfectos y han de tenerse en cuenta las distorsiones.
Así pues, aunque el sistema más sencillo en términos comparativos es el de la valoración de los costes y los beneficios a precios de mercado, puede plantearse la pregunta de si es posible usar, sin más, estos precios en la valoración de los costes y de los beneficios. Teniendo en cuenta que el objetivo final del análisis coste-beneficio es obtener el mayor grado de eficacia en el comportamiento del gasto público, los precios a los que se evalúan los costes y los beneficios deben reflejar las valoraciones sociales de los bienes y recursos en juego. Es sabido que, en general, los precios reales que tienen los costes y los beneficios relacionados con los proyectos públicos en los mercados privados infravaloran o sobrevaloran el auténtico valor social de los mismos.
El problema básico de este tipo de valoración estriba en que por las características de la clase de bienes en que se manifiesta el gasto público no hay posibilidad de establecer precios de mercado a los mismos. Según este criterio, los precios de mercado pueden ser un indicador pobre de los costes y beneficios sociales y no pueden aceptarse sin modificación en la realización de la evaluación de los costes y beneficios, por lo que requerirán ajustes.
De ahí que se recurra en estos casos al establecimiento de precios sombra. Con el precio sombra se pretende cuantificar el precio del coste o del beneficio que refleje en el margen la valoración social del correspondiente bien o servicio. En el análisis coste-beneficio, la técnica más utilizada para el establecimiento de precios sombra de los beneficios resultantes de un proyecto público es la de adjudicar a los mismos el valor del precio máximo que los beneficiarios estarían dispuestos a pagar para que se lleve a cabo el proyecto. Por otra parte, a los costes se les da el valor del precio mínimo de compensación que los perjudicados por el proyecto público estarían dispuestos a exigir para otorgar su consentimiento en la realización del mismo.
También este sistema de valoración se encuentra con algunas dificultades ya que en muchos casos los individuos afectados por los proyectos públicos no se muestran dispuestos a revelar sus preferencias con respecto a los beneficios y a los costes, por lo que será preciso buscar vías indirectas de estimación de dichos precios sombra. Todas estas dificultades muestran que no siempre será posible sustituir la valoración defectuosa que proporciona el mercado por otra superior a través del precio sombra.
En el caso de la evaluación de costes y beneficios para los que no existe mercado, la situación se complica, puesto que no se dispone de la aproximación que, con todas sus limitaciones, proporcionan los precios de mercado.
Cuando se trata de bienes para los que no existe un mercado claro, pueden utilizarse diversos procedimientos evaluadores de costes y beneficios, aunque ninguna solución es aceptada con generalidad.
Este es el caso, por ejemplo, de la evaluación del tiempo de ocio usado en viajar: suponiendo que un proyecto que se va a estudiar tenga como una de sus consecuencias un ahorro de tiempo en los desplazamientos que una parte del público realiza a su trabajo y desde su trabajo, un primer enfoque evaluador del tiempo de ocio extra que los viajeros disfrutan puede consistir en fijarse en algún mercado cercano. Se trata, en este caso, de un enfoque basado en la sustitución de mercados. En este ejemplo, el mercado sustitutivo sería el de trabajo: suponiendo que el trabajador pudiera variar sus horas de trabajo a voluntad, su propia valoración marginal de una hora de ocio puede deducirse del pago monetario que recibe por su última hora de trabajo.
Este procedimiento presenta ciertos inconvenientes, dado que es dudoso suponer que la información obtenida del mercado de trabajo tiene su base en un comportamiento tan racional del trabajador. Por otra parte, tampoco parece real el supuesto de que puedan variarse las horas de trabajo a voluntad.
Otro procedimiento evaluador consistiría en llevar a cabo una encuesta entre la sección del público afectada preguntándoles cuánto estarían dispuestos a pagar por reducir el tiempo de desplazamiento. Este enfoque plantea los problemas habituales de la realización de encuestas, tales como la elección de las muestras representativas, revelación de preferencias por parte de los encuestados, etc.
Un tercer procedimiento, que en cierto modo puede salvar algunos de los problemas que presenta la realización de encuestas, consiste en analizar el comportamiento del público afectado. Por ejemplo, es posible estimar el valor del tiempo de ocio ganado a base de que los desplazamientos sean más rápidos, por medio del valor que los individuos parecen dar a su tiempo cuando tienen la posibilidad de realizar un desplazamiento más rápido a un precio más elevado.
3) Comparación de costes y beneficios
Una vez identificados y valorados todos los costes y beneficios derivados de un proyecto público, es necesario establecer una comparación entre ellos a fin de poder decidir si conviene o no la realización del mismo.
Hasta ahora no se ha tenido en cuenta el hecho de que los beneficios y los costes pueden no afluir instantáneamente, sino a lo largo del tiempo. Ciertos gastos rinden beneficios y costes inmediatos, mientras que otros rinden una corriente de beneficios y costes a lo largo de muchos años. Son magnitudes heterogéneas y, por tanto, no se pueden sumar ni restar sin homogeneizarlas, esto es, sin proceder a la actualización de los costes y beneficios de los años futuros. Solo comparando los valores actuales de costes y beneficios de cada año se puede proceder a la elección de la alternativa más eficaz.
Será necesario, por tanto, realizar operaciones de descuento. Para poder sumar los beneficios y los costes que surgen en el año 1, 2, 3..., 9 de la vida del proyecto, es necesario, como mencionábamos anteriormente, homogeneizar sus valores monetarios. Para ello se traduce el valor monetario de los beneficios y de los costes obtenidos en años posteriores en su valor equiparable en el año cero, es decir, se actualizan todos los valores de periodos futuros al momento presente. El valor actual de los beneficios puede ser calculado como:
B t ( 1 + i ) t
donde Bt es el valor monetario de los beneficios obtenidos en el año t, i es la tasa de descuento que, sumada a la unidad, se eleva a t (el año correspondiente). Del mismo modo, el valor actual de los costes será calculado como:
C t ( 1 + i ) t
De esta forma se actualiza toda la corriente de beneficios y costes asociados al proyecto a lo largo del tiempo, con lo que se podrá pasar ya a la comparación de los mismos.
Sin embargo, es preciso señalar en este punto otro problema inherente a la aplicación práctica del análisis coste-beneficio: la elección del tipo de descuento (i), puesto que el resultado final dependerá en gran medida de la tasa de descuento utilizada.
Existe un considerable desacuerdo sobre la adecuada obtención del tipo de descuento social. Entre las diferentes teorías cabe señalar tres, siguiendo a Pearce:
a) La escuela de pensamiento del tipo de preferencia temporal social afirma que el tipo de descuento social debe reflejar la preferencia de la sociedad por beneficios actuales frente a beneficios futuros.
Este tipo de descuento ha sido criticado por el hecho de que las fuentes de preferencia temporal es posible que sean pura "miopía", simple preferencia por el presente, sin razón aparente más que riesgo de muerte o la creencia de que las generaciones futuras, de una u otra forma, serán más ricas y, por tanto, con menor necesidad de beneficios en relación con la sociedad actual.
Los argumentos en contra de la utilización de tipos "miopes" fueron formulados hace ya tiempo por Pigou. La idea esencial consiste en que la sociedad actual tiene una responsabilidad colectiva con respecto a generaciones futuras. Como los tipos "miopes" reflejan las preferencias irracionales de la sociedad actual, no debe permitirse, según este autor, que entren en la obtención del tipo de preferencia temporal social.
Así pues, este primer criterio de elección de tipo de descuento es criticado fundamentalmente por obedecer a criterios privados no necesariamente bien formados. Habría que considerar una cierta "miopía" de los consumidores ahorradores presentes frente al futuro, y una cierta tendencia general a ignorar en cierto grado los intereses de las generaciones futuras.
b) La segunda teoría sugiere que el tipo de descuento social que hay que utilizar para los proyectos públicos ha de reflejar el tipo de rendimiento perdido en el proyecto sacrificado, es decir, la tasa de coste de oportunidad. Se supone, por lo general, que el proyecto abandonado se hubiera dado en el sector privado, de modo que el tipo de descuento apropiado es el tipo de rendimiento en los proyectos marginales del sector privado (k).
El problema inmediato es la observación de k, puesto que la industria privada utiliza métodos diversos de estimación de los tipos de rendimiento, de forma que las cifras registradas pueden resultar engañosas. Como además existen muchos tipos observables, se acostumbra a indicar que, como las inversiones del sector público cuentan con bajo riesgo, k debería calcularse como el tipo de rendimiento de proyectos comparables del sector privado con poco riesgo, realizando ajustes por las diferencias del tratamiento fiscal de los beneficios del sector privado y del sector público.
La presentación correcta del argumento del coste de oportunidad requiere que el tipo de rendimiento del proyecto no realizado se mida también en valores sociales. Puede ocurrir que el proyecto desechado hubiera generado costes externos significativos, de modo que el tipo de rendimiento social se hubiera reducido a una cifra inferior al tipo proporcionado por el proyecto público. En este caso, el proyecto público estaría justificado, mientras que la simple comparación entre el tipo social y el privado sugeriría como preferible el proyecto sacrificado.
c) Una tercera posibilidad consiste en utilizar como tipo de descuento social el tipo de interés pagado por la deuda pública. En este caso, se plantea el problema de la existencia de numerosos tipos de endeudamiento y que no hay razones claras para elegir un tipo preferente a otro. Por otra parte, los tipos de mercado reflejan muchas influencias diversas no significativas para la elección de un tipo de descuento social; la política monetaria, por ejemplo, afectará a la estructura de la deuda.
Sea cual sea el tipo de descuento utilizado, la expresión general de la actualización, o transformación a valores actuales, para el conjunto de diversos tipos de beneficios Bo, B1, B2,...,Bn y el conjunto de diversos tipos de costes Co, C1, C2..., Cn será la siguiente:
B 0 − C 0 ( 1 + i ) 0 + B 1 − C 1 ( 1 + i ) 1 + B 2 − C 2 ( 1 + i ) 2 + ... + B n − C n ( 1 + i ) n
o bien:
B t − C t ( 1 + i ) t
siendo i el tipo de descuento.
4) Criterios de decisión
Una vez actualizadas (es decir, homogeneizadas) las corrientes de costes y beneficios, será preciso utilizar algún criterio de decisión para elegir la alternativa más eficiente.
Existen dos posibilidades a la hora de elegir un criterio de decisión entre alternativas: el valor actual neto (VAN) y la tasa de rendimiento interno (TRI).
a) Valor actual neto. Es probablemente el criterio de elección más utilizado. Consiste en maximizar la diferencia entre el total de beneficios y costes. Para que un proyecto sea considerado potencialmente valioso se requerirá que el valor actual de los beneficios netos sea mayor que cero (VAN>0). Expresado en términos algebraicos:
V A N = B t − C t ( 1 + i ) t > 0
siendo i la tasa de descuento social, Bt el beneficio en el periodo t, y Ct el coste en el periodo t.
Las elecciones a las que se enfrenta el decisor se ven sujetas a las dos reglas siguientes: 1) cualquier proyecto es socialmente rentable si VAN>0; y 2) en caso de proyectos mutuamente excluyentes, se acepta el proyecto con mayor VAN.
b) Tasa de rendimiento interno. Es la tasa que iguala el valor actual de los beneficios y costes del proyecto. La tasa de rendimiento interno exige que se calcule el tipo de rendimiento porcentual implícito en los flujos de coste y beneficio, y que se compare con el tipo de descuento social que se obtiene de forma independiente.
La tasa de rendimiento interno es aquella tasa que hace que el valor actual neto sea nulo. La solución de r, rentabilidad interna, se obtiene en la siguiente ecuación:
B t ( 1 + r ) t = C t ( 1 + r ) t
Si r es mayor que el tipo de descuento social (i), el proyecto es válido.
La utilización de la tasa de rendimiento interno se ha visto sometida a numerosas críticas, de entre las cuales pueden destacarse las tres siguientes:

  • puede proporcionar una clasificación errónea de proyectos cuando estos son mutuamente excluyentes, al discriminar en contra del proyecto cuyos costes de capital sean mayores;

  • puede conseguirse más de un tipo como solución de la ecuación de la tasa de rendimiento interno, tantos como cambios de signo existan en la corriente de rendimientos internos;

  • discrimina en contra de los proyectos con largo periodo de gestión.

En favor de la tasa de rendimiento interno se argumentan razones de orden práctico. Fundamentalmente, se afirma que los decisores están acostumbrados a pensar en tipos de rendimiento, de modo que los porcentajes tienen más sentido que las magnitudes absolutas.
Mankiw ofrece un sencillo ejemplo sobre el análisis coste-beneficio. Imaginemos que el lector ha sido elegido concejal de su ayuntamiento. El ingeniero del ayuntamiento acude a usted con una propuesta: la ciudad puede gastar 10.000 € en la construcción y el funcionamiento de un semáforo en un cruce de calles que ahora solo tiene una señal de stop. El beneficio del semáforo es un aumento de la seguridad. El ingeniero estima, basándose en los datos de cruces similares, que el semáforo reduciría del 1,6% al 1,1% el riesgo de que se produzcan accidentes mortales de tráfico durante el tiempo que durara. ¿Debería gastar usted el dinero en el nuevo semáforo?
Para responder a esta pregunta, recurre al análisis coste-beneficio, pero se encuentra rápidamente con un obstáculo: los costes y los beneficios deben calcularse en las mismas unidades para que la comparación tenga sentido. El coste se calcula en euros, pero el beneficio ―la posibilidad de salvar la vida de una persona― no es un valor monetario directamente. Para tomar su decisión, tiene que asignar un valor monetario a una vida humana.
Al principio, quizá tenga la tentación de extraer la conclusión de que una vida humana no tiene precio. Al fin y al cabo, probablemente ninguna cantidad de dinero serviría para que renunciáramos voluntariamente a nuestra vida o a la de un ser querido. Eso sugiere que una vida humana tiene un valor monetario infinito.
Sin embargo, para los fines del análisis coste-beneficio esta respuesta lleva a extraer conclusiones que no tienen sentido. Si concediéramos realmente un valor infinito a la vida humana, deberíamos poner semáforos en todas las esquinas de las calles y conducir automóviles que incorporaran lo último en seguridad. Sin embargo, no hay semáforos en todas las esquinas y a veces optamos por gastar menos en automóviles sin opciones de seguridad como air bags o frenos ABS. Tanto en nuestras decisiones públicas como privadas, a veces estamos dispuestos a arriesgar nuestra vida por ahorrar.
Una vez que hemos aceptado la idea de que la vida de una persona tiene un valor monetario implícito, ¿cómo averiguamos ese valor? Existe un método, utilizado a veces por los tribunales para conceder indemnizaciones en los juicios por muerte por negligencia, que consiste en calcular la cantidad total de dinero que habría ganado una persona si hubiera vivido. Los economistas suelen criticar este método, ya que tiene la extravagante implicación de que la vida de una persona jubilada o incapacitada carece totalmente de valor.
Es mejor valorar la vida humana examinando los riesgos que están dispuestos a correr voluntariamente los individuos y averiguando cuánto debe pagárseles por correrlos. Por ejemplo, el riesgo de morir varía de unos trabajos a otros, los obreros de la construcción de edificios altos corren más riesgos de morir que los empleados administrativos. Comparando los salarios de las ocupaciones más arriesgadas, teniendo en cuenta la educación, la experiencia y otros determinantes de los salarios, los economistas pueden hacerse una idea del valor que conceden los individuos a su propia vida. Los estudios basados en este método llegan a la conclusión de que el valor de la vida humana es de unos 10 millones de euros.
Ahora ya podemos volver a nuestro ejemplo inicial y responder al ingeniero del ayuntamiento. El semáforo reduce el riesgo de muerte en 0,5 puntos porcentuales (de 1,6 a 1,1), por lo tanto, el beneficio esperado del semáforo es 0,005 (0,5%)* 10 millones de euros, o sea, 50.000 €. Esta estimación del beneficio es muy superior al coste de 10.000 € por lo que se debe aprobar el proyecto.
Análisis coste-eficacia
Es también, como en el caso anterior, una herramienta de ayuda a la decisión. Su finalidad es identificar la manera más eficaz, desde el punto de vista económico, de alcanzar un objetivo.
En el marco de la evaluación, este análisis permite contrastar la eficacia económica de un programa o de un proyecto.
Si, por ejemplo, se considera un programa cuyo principal objetivo es la creación de empleo, el análisis coste-eficacia se empleará para calcular el número de empleos creados por este programa y, a partir de ahí, el coste de cada uno de estos empleos.
En caso de que hubiera diversos programas con el mismo objetivo, el análisis coste-eficacia permitirá comparar los costes de cada uno de ellos para la creación de cada puesto de trabajo. Dicha comparación proporcionará indicadores cuantitativos tangibles que servirán para debatir la elección entre los distintos métodos comparados.
El análisis coste-eficacia permite comparar entre sí políticas, programas o proyectos. Se confrontan diversas alternativas con el principal objetivo de elegir la más adecuada para obtener un resultado concreto al coste menos elevado posible.
La diferencia fundamental con el análisis coste-beneficio es que en el coste-eficacia ya se ha adoptado la decisión de llevar a cabo un determinado proyecto de gasto y lo que se discute es qué alternativa es la más adecuada para desarrollarlo, mientras que en el coste-beneficio puro cabe la posibilidad de que el análisis lleve como consecuencia que el proyecto no se lleve a cabo.
Actividad
Un municipio de interior ha recibido la propuesta de instalación de un parque eólico en su territorio. La propuesta viene acompañada de un informe sobre la riqueza y los puestos de trabajo que se generarían. Este pueblo se encuentra en un paraje de alto valor natural y con potencial turístico.
Teniendo en cuenta esta información, elabora un breve estudio de la viabilidad del proyecto haciendo uso del análisis coste-beneficio. Como ya hemos visto, esta técnica de análisis, muy utilizada en la toma de decisiones de inversión pública, intenta responder a la pregunta de si se debería iniciar o no un proyecto particular de inversión entre alternativas diferentes, y en caso de que los fondos de inversión sean limitados, cuál se debería seleccionar.
En concreto, tendrás que seguir las siguientes fases:
1. Identifica cuáles crees que podrían ser los principales beneficios y costes derivados de este potencial proyecto (simplemente, elabora una lista).
2. Valora estos beneficios y costes. (Solo es necesario que hagas una estimación sencilla de cuál podría ser el valor numérico de cada elemento de la anterior lista).
3. Compara los costes y beneficios del primer año y estímalos para un horizonte temporal de dos años vista. Repite el proceso de valoración de costes y beneficios para los siguientes dos años y realiza una comparación de costes y beneficios para todo el periodo.
4. A partir de los diferentes criterios de decisión que se presentan en el material, comenta si el proyecto podría ser viable.
Actividad
Se ha nombrado recientemente a la señora Prats directora de una entidad del sector público de la Generalitat de Cataluña, concretamente del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales (ICASS). El ICASS ejerce competencia en el ámbito de la protección social mediante la prestación de servicios (residencias, centros de día, etcétera) a diferentes colectivos y el pago de pensiones y prestaciones económicas.
En la clasificación por programas de la Generalitat de Cataluña, el área de gasto de protección y promoción social se estructura de la siguiente manera:
3. Protección y promoción social
311. Pensiones
312. Atención a la inmigración
313. Atención a la gente mayor con dependencia
314. Atención a las personas con discapacidad
315. Atención a la infancia y a la adolescencia
321. Servicios a la juventud
322. Desarrollo de políticas de mujeres
323. Relaciones con las confesiones religiosas
1) Lo primero que se le pide a la nueva directora es la elaboración de los presupuestos de la entidad (según la clasificación económica y funcional) para al próximo año, teniendo en cuenta lo siguiente.

  • Se prevé ingresar 30 millones de euros en concepto de copagos de atención a usuarios de servicios de atención a la dependencia. (Se entiende por copago la participación del usuario en la financiación del coste de los servicios de los cuales es beneficiario.)

  • Se prevé ingresar 10 millones de euros en concepto de copagos de atención a usuarios de servicios de atención a discapacitados.

  • Se prevé obtener 710 mil euros de la venta de publicaciones.

  • El Servicio Catalán de Salud (CatSalut) tiene previsto transferir 2,5 millones de euros al ICASS para que este pueda hacer frente a los gastos en concepto de asistencia sanitaria de la población en residencias del ICASS.

  • El Departamento de Acción Social y Ciudadanía (DASC) tiene previsto transferir al ICASS 803 millones de euros para financiar el gasto en operaciones corrientes.

  • Está previsto que la Administración General del Estado (AGE) transfiera al ICASS 50 millones de euros en cumplimiento de la Ley de Dependencia en concepto de aportación por persona dependiente y 10 millones de euros para mejorar las infraestructuras destinadas a la atención a la dependencia.

  • Se prevé que el rendimiento de las cuentas corrientes de la entidad sea de 80 mil euros.

  • El ICASS obtiene 10 mil euros por el alquiler de un local de su propiedad a una ONG.

  • Se prevé obtener 100 mil euros de la venta de un inmueble propiedad del ICASS.

  • La entidad tiene 2.000 trabajadores, entre personal funcionario y laboral. Se estiman unos gastos totales, en concepto de salarios y cotizaciones a la Seguridad Social, de 100 millones de euros. De este coste de personal, la distribución por tipo de servicio es la siguiente: el 52% corresponde al personal que presta servicios relacionados con la atención a la dependencia, el 15% al personal que presta servicios relacionados con la atención a discapacitados, el 21% al personal que gestiona el pago de las pensiones competencia del ICASS y el 12% al personal que presta servicios de atención a menores tutelados por la Generalitat de Cataluña.

  • Los gastos en concepto de los alquileres de los diversos edificios del ICASS son de 4 millones de euros, que se pueden distribuir de la siguiente manera: 55% para atención a la dependencia, 20% para atención a discapacitados, 15% para la atención a menores tutelados y 10% para la gestión de pensiones.

  • Se prevé destinar 100 mil euros a publicaciones para dar a conocer el despliegue de la Ley de Dependencia.

  • Los gastos totales en concepto de suministros (agua, energía, telefonía...) ascienden a un millón de euros, y su distribución entre los diferentes ámbitos de actuación es la misma que para los alquileres.

  • Los gastos en material ordinario no inventariable son de 500 mil euros y su distribución entre los diferentes ámbitos de actuación es la misma que para los alquileres.

  • Dada la insuficiencia de plazas en residencias propias del ICASS para atender a la población con problemas de dependencia, se prevé tener que concertar plazas con residencias privadas por un importe de 350 millones de euros.

  • Se prevé destinar 300 millones de euros al pago de prestaciones económicas en virtud de la ley de dependencia.

  • Se prevé destinar 100 mil euros para al pago de pensiones no contributivas.

  • Se prevé destinar 40 millones de euros a realizar inversiones en residencias de atención a la dependencia y 10 millones de euros en residencias de atención a discapacitados.

  • Se prevé destinar 800 mil euros a la subvención de mejoras en infraestructuras de las ONG que colaboran en la prestación de servicios a discapacitados.

2) Clasifica los gastos del apartado anterior en función de si se trata de operaciones bilaterales o unilaterales, y operaciones por cuenta de renta o por cuenta de capital.
3) Supón que, en lugar de 100 millones de euros para pagar pensiones no contributivas, es necesario presupuestar 200 millones de euros. ¿Cómo habría que reformular el presupuesto inicial del ICASS?

Resumen

Para comprender el papel que ejerce el sector público dentro de una economía, es necesario conocer con exactitud su delimitación, es decir, cuáles son las instituciones que lo integran y las actividades que desarrollan.
Los dos grandes componentes del sector público son las administraciones públicas y las empresas públicas.
Los elementos integrantes de las administraciones públicas se pueden diferenciar de acuerdo con dos criterios, el de territorialidad y el de actividad realizada. De acuerdo con el primero, las administraciones públicas estarían integradas por la Administración central y las administraciones territoriales; mientras que, según el segundo criterio, se debería distinguir un tercer elemento, la Seguridad Social.
La presencia más grande o más pequeña de la actividad financiera dentro de una economía nacional deriva directamente de la magnitud y comportamiento del sector de administraciones públicas que constituye su intérprete fundamental. Por eso, los diversos índices utilizados para apreciar la actividad financiera remiten a los componentes de las cuentas de las administraciones públicas y a la relación entre estos.
Las cuentas de las administraciones públicas permiten conocer cómo contribuye el sector público a la formación de macromagnitudes, como por ejemplo, el PIB, el ahorro, el consumo, la inversión, etc. Estas cuentas son las de producción, de explotación, de renta, de utilización, de capital y las financieras, si bien las dos primeras no son relevantes en este sector.
En el caso de las empresas públicas, las operaciones se reflejan en las mismas cuentas. Sin embargo, la cuenta de producción y la de explotación disfrutan de la misma importancia que las cuatro expuestas anteriormente.
Para medir la dimensión del sector público, dentro de una economía se diferencia habitualmente entre el lado de los gastos y el de los ingresos. Para ello se pueden usar varios índices agregados y desagregados. Se puede evaluar la dimensión de la actividad financiera atendiendo a la relación de gastos totales de las administraciones públicas con la actividad económica del país o a la relación de los ingresos por impuestos con la actividad económica.

  • El presupuesto público se puede definir como "un resumen sistemático y cifrado, confeccionado en periodos regulares, de las previsiones de gastos y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir estos gastos".

  • En el proceso presupuestario (o vida del presupuesto) se pueden diferenciar cuatro fases que se solapan cronológicamente con algunas de las fases de otros presupuestos. Las cuatro etapas por las cuales, necesariamente, debe pasar la vida de cualquier presupuesto son las siguientes: elaboración, discusión y aprobación, ejecución y control.

  • En la fase de elaboración hay un protagonismo absoluto del poder ejecutivo. Esta etapa es aquella a la que se asocia en más gran medida la aplicación de técnicas económicas, aunque el control del gasto también debe ser objeto de evaluación técnica.

  • En la fase de discusión y aprobación, el protagonismo reside en el poder legislativo. Si al empezar un nuevo ejercicio presupuestario no hubiera sido aprobado el presupuesto, se prorroga automáticamente el del ejercicio anterior.

  • La fase de ejecución implica la realización de ingresos y gastos. En esta fase se establece un procedimiento de ejecución tanto de los ingresos como del gasto, siendo más complejo este último. Se distinguen habitualmente cuatro etapas en la realización del gasto: autorización, compromiso, ordenación y pago, que traen un control interno incorporado.

  • Resulta especialmente relevante el análisis de las fórmulas presupuestarias al servicio de la eficacia, sobre todo en el contexto actual de creciente insatisfacción con el comportamiento real del sector público. Fórmulas como el presupuesto por programas o el presupuesto de base cero se analizan como técnicas que pueden ayudar a mejorar la eficacia en la gestión. Asimismo, existen algunas técnicas auxiliares, como el análisis coste-beneficio y el análisis coste-eficacia, que suelen utilizarse como ayudas en la toma de decisiones públicas.