Los órganos constitucionales del Estado

  • Francesc de Carreras Serra

    Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Barcelona.

  • Manuel Gerpe Landín

    Coordinador. Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Autónomade Barcelona

  • Revisión a cargo de Juan Manuel Mecinas Montiel

  • Revisión a cargo de Miguel Ángel Cabellos Espiérrez

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Índice

Introducción

Un Estado social y democrático de Derecho, como es el caso del Estado Constitucional español, se puede analizar desde tres dimensiones:
1) En primer lugar, desde la dimensión normativa, es decir, entendiendo el Estado como equivalente a un ordenamiento jurídico (esta visión tomó auge, sobre todo, en la primera mitad del siglo XX).
2) La dimensión de las finalidades es otra perspectiva para examinar el Estado democrático de Derecho. En este curso de Derecho constitucional se estudian los derechos fundamentales desde este punto de vista. Efectivamente, es aquí donde el Estado de Derecho encuentra su núcleo básico, si entendemos por Estado de Derecho aquel que está concebido para garantizar la libertad.
3) Una tercera dimensión es la que analiza a partir de los órganos constitucionales, que en general podemos clasificar en dos grandes títulos:
a) Los órganos políticos, que actúan según criterios de oportunidad, es decir, sometidos a ideas e intereses, y que se ven sometidos al Derecho desde un punto de vista formal. Son los siguientes:

  • las Cortes Generales

  • el Gobierno

  • el Consejo General del Poder Judicial.

b) Otros órganos, que también actúan sometidos al Derecho, pero no pueden introducir criterios de oportunidad en sus funciones. Son los siguientes:

  • La Corona

  • el Poder Judicial

  • el Tribunal Constitucional.

Normas, finalidades estatales y órganos constitucionales son las tres dimensiones que ofrece el Estado desde el punto de vista juridicoconstitucional. En definitiva, el estudio del Derecho Constitucional debe partir siempre de estos tres niveles si quiere ofrecer una visión completa y esencial de lo que es un Estado constitucional.

Objetivos

El objetivo global de esta parte es estudiar la composición, organización, funcionamiento y funciones de los órganos constitucionales. Su examen constituye un paso previo al análisis de muchas instituciones que se estudiarán en otras asignaturas.
En este módulo encontraréis los contenidos y las herramientas indispensables siguientes:

  1. El significado de la Corona en el conjunto de las instituciones estatales y las funciones de su titular, es decir, del Rey.

  2. La organización de las Cortes Generales teniendo en cuenta su carácter bicameral y, por lo tanto, el papel del Congreso de los Diputados y el del Senado.

  3. La posición de los Diputados y los Senadores en las respectivas Cámaras, así como el papel protagonista que hoy en día tienen en ellas los partidos políticos y los grupos parlamentarios.

  4. Las funciones principales de las Cortes Generales, tanto del Congreso como del Senado, con una referencia especial a la función legislativa y a los controles de inspección del Gobierno.

  5. Las funciones principales del Poder Ejecutivo en el Estado contemporáneo y la influencia que tiene en la configuración del Gobierno en la Constitución española.

  6. La composición del Gobierno en España, con el análisis de su estructura compleja.

  7. Las funciones del Gobierno, sobre todo la función de dirección política y la preeminencia de las funciones que ejerce el Presidente del Gobierno.

  8. El análisis detallado de los elementos principales de la forma de gobierno parlamentaria, especialmente la investidura del Gobierno, los procedimientos de cuestión de confianza y moción de censura, y los mecanismos de disolución de las Cámaras y el cese del Gobierno.

  9. El análisis de lo que significa ejercer la función jurisdiccional, así como los principios constitucionales que la inspiran.

  10. La composición, la estructura y las funciones del Consejo General del Poder Judicial, órgano de gobierno del Poder Judicial.

  11. El carácter, la composición y la organización del Tribunal Constitucional.

  12. Las funciones del Tribunal Constitucional: declaración de inconstitucionalidad por medio de los procedimientos de recurso o de cuestión y de control previo de Tratados Internacionales, conflictos de competencia que se derivan de la organización territorial (conflictos positivos y negativos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, o de éstas entre sí y conflictos en defensa de la autonomía local) y conflictos de atribuciones entre los órganos.

1.La Corona

1.1.La configuración constitucional de la Corona

La Corona (1) es un órgano constitucional del Estado. El Rey es el titular de la Corona.
El análisis de la configuración constitucional de la Corona se debe iniciar a partir de dos de sus características fundamentales:

  • la Corona es un órgano constitucional;

  • la Corona es una institución con funciones eminentemente simbólicas y representativas del Estado.

Una buena comprensión de la Corona requiere que repaséis las páginas dedicadas a la Monarquía parlamentaria en la asignatura Sistema constitucional español.
1.1.1.La Corona es un órgano constitucional
Los poderes y órganos del Estado tienen su fundamento en la soberanía nacional del pueblo español, como lo previene el artículo 1.2 de la Constitución española:

La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.

Artículo 1.2 de la Constitución española (CE (2) ).

La calificación de órgano constitucional se aplica a los órganos públicos que son elemento necesario e indefectible de un determinado Estado, de manera que la desaparición o transformación intensa de estos órganos implicaría un cambio en la estructura misma del Estado.
La relevancia sustantiva de los órganos mencionados tiene como efecto que sea la Constitución la que de manera directa regule la configuración, las funciones y las relaciones con los otros órganos.
La Corona cumple todos los requisitos para ser considerada un "órgano constitucional": es la Constitución la que regula directa y minuciosamente el estatuto orgánico y funcional (art. 56 a 65), y es un órgano fundamental del Estado en tanto que califica la forma política (Monarquía parlamentaria) y constituye una de las instituciones de la estructura sustancial del Estado (la más alta instancia).
Tan importante es afirmar que la Corona es un órgano constitucional, como decir que "únicamente" es, y puede ser, un órgano constitucional en el Estado Constitucional democrático. A no ser que entremos en la discusión respecto a la soberanía del pueblo español y la libertad decisoria de las Cortes constituyentes, la Corona es un "órgano constituido", que tiene en la Constitución el fundamento último de su existencia, de su legitimación y de sus funciones.
Como cualquier otro órgano público, la Corona debe ejercer las funciones que expresamente le reconocen la Constitución y las leyes. Por lo tanto, no se pueden admitir prerrogativas históricas ni poderes de reserva mediante los cuales se puedan justificar atribuciones de la Corona diferentes de las que de manera expresa establece la Constitución. Tampoco se pueden admitir interpretaciones que, desde una preconcepción teórica del principio democrático, anulen toda incidencia funcional de la Corona por el hecho de considerar incompatible el ejercicio de funciones propias con el carácter no electivo del órgano y su irresponsabilidad absoluta.
1.1.2.La Corona es una institución con funciones simbólicas y representativas del Estado
La conciliación de la Monarquía con la democracia tiene dos consecuencias importantes:
1) que Monarquía expresa únicamente un tipo o modalidad de Jefe de Estado
2) que la Corona se estructura como órgano autónomo, es decir, ya no está integrada en el Poder Ejecutivo y no ejerce funciones de gobierno o de dirección política.
La constitucionalización de la Corona como órgano autónomo cierra el proceso de separación del Jefe del Estado respecto del Poder Ejecutivo.
La concepción dualista originaria de este poder (el Rey y su Gobierno), que caracterizaba a los sistemas parlamentarios monárquicos, principalmente en Inglaterra, culmina en la Constitución española con la separación entre la Corona y el Poder Ejecutivo, ahora integrado, éste último, por el Gobierno y la Administración, mientras que la Corona se convierte en una institución autónoma y general del Estado.
La Corona se caracteriza por ser hereditaria, vitalicia y por situar al Rey en una posición de absoluta irresponsabilidad jurídica y política. Estos rasgos la distinguen de la presidencia republicana de un sistema parlamentario, que es electiva, temporal y donde el Presidente, aunque de manera matizada, está sujeto a responsabilidad política y jurídica.
La opción monárquica debe tener consecuencias sobre las funciones que ejerce la Corona. La conciliación de la no electividad y, singularmente, la irresponsabilidad con el principio democrático deben marginar al Rey del proceso de adopción de decisiones políticas.
A pesar de que este desapoderamiento de funciones de dirección política también afecta a la presidencia de la República parlamentaria, puede que no tenga la misma intensidad, ya que la presidencia de la República, aunque de manera indirecta y limitada, es una institución representativa y responsable.
La literalidad del artículo 56.1 (3) de la Constitución española es poco conciliable con lo que acabamos de argumentar: las funciones que se atribuyen al Rey se corresponden más con las de un Jefe de Estado republicano –incluso semipresidencial como el francés– que con las de uno monárquico.
No obstante, esta impresión se ve diluida totalmente si analizamos las atribuciones concretas y propias que se reconocen al Rey en el ejercicio de las funciones mencionadas.
Una interpretación sistemática del artículo 56.1 de la Constitución española desde los artículos que establecen las atribuciones del Rey y la manera de ejercerlas (4) , y los que prevén las competencias de los otros poderes públicos (5) permite concluir que la Constitución configura la Corona como una institución con funciones simbólicas y representativas.
La función moderadora y arbitral, interpretada desde las atribuciones concretas que se otorgan al Rey, sólo le permiten un acto propio: la propuesta de candidato a Presidente del Gobierno. A excepción de este caso concreto, la Corona no interviene mediante actos jurídicos propios en el ejercicio de la función de dirección política.
Más adelante se analizarán las funciones del Rey, pero podemos adelantar que la Constitución regula las funciones de la Corona desde criterios muy atentos a las exigencias del principio democrático y, en consecuencia, la desplaza del Poder Ejecutivo y la desapodera de funciones de dirección política.

1.2.La sucesión en la Corona

La Constitución regula la sucesión en la Corona desde los criterios tradicionales de la dinastía y la sucesión hereditaria.

La Corona de España es hereditaria en los sucesores de S.M. Don Juan Carlos I de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica.

Artículo 57.1 CE.

1.2.1.La dinastía histórica
La dinastía es la familia en la que se perpetúa, a través de la herencia, el título de Rey. La dinastía actual es ciertamente histórica, sus antecedentes se remontan a unos cuantos siglos atrás y su permanencia en la España moderna no tiene otros paréntesis que el reinado de Amadeo de Saboya, la Primera y Segunda República y la dictadura franquista.
La instauración de la dinastía tradicional se efectuó de manera singular. El general Franco y las Cortes franquistas decidieron nombrar sucesor, en la suprema autoridad del Estado y a título de Rey, a don Juan Carlos de Borbón. Éste era miembro de la dinastía, pero no era legítimo heredero según las normas sucesorias de la monarquía española. El heredero legítimo era su padre, don Juan de Borbón y Battemberg, hijo del Rey Alfonso XIII.
Los vicios originales de la instauración no se resolvieron hasta que don Juan de Borbón renunció, el 14 de mayo de 1977, a sus derechos dinásticos a favor de su hijo don Juan Carlos. Este acto permite al Rey adquirir la legitimidad dinástica, por lo que se convierte en heredero legítimo de la dinastía histórica.
La renuncia de don Juan de Borbón hace posible que el legislador constituyente pueda actuar sin problemas sucesorios, constitucionalice el valor histórico de la dinastía y que los derechos dinásticos correspondan a los sucesores de don Juan Carlos I de Borbón.
1.2.2.El orden sucesorio
A pesar de que la Constitución no concreta los miembros de la familia real (6) , de acuerdo con la norma que regula el Registro Civil de la misma (RD 2917/1981), y ésta estaría compuesta por el Rey, su consorte, los ascendientes de primer grado, los descendientes y el príncipe heredero de la Corona.

La sucesión en el trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menor.

Artículo 57.1 CE.

La Constitución regula la sucesión legítima con los criterios tradicionales de la Monarquía española. Estos criterios tienen el origen en el derecho medieval castellano (Las Siete Partidas), y, desde entonces, se han mantenido sin alteraciones sustantivas.
El orden sucesorio se estructura sobre los principios de primogenitura, preferencia del primer nacido de los descendientes del Rey, y de representación, preferencia de los descendientes del primogénito, si éste hubiera muerto, sobre otros, en la medida en que representan los derechos del premuerto.
Estos principios se completan con las reglas siguientes:
1) Preferencia de la línea anterior sobre las posteriores. La línea anterior es la línea recta, que une al rey con sus hijos y nietos. Las líneas posteriores son las colaterales (hermanos, tíos, sobrinos del rey). Si hay que recurrir a las líneas colaterales, se preferirá aquella que proceda del pariente del rey más próximo en la orden de sucesión.
2) Dentro de la línea, preferencia de las generaciones anteriores sobre las más jóvenes.
3) Dentro de una misma generación o grado, preferencia del hombre sobre la mujer. Este es, sin duda, uno de los puntos más criticados en relación a la Corona. El reciente nacimiento de las hijas del Príncipe de Asturias ha generado una amplia discusión sobre la posibilidad de reforma del artículo antes mencionado, ya que la desigualdad hacia la mujer es clara, pero las fuerzas políticas no se han puesto de acuerdo hasta la fecha.
4) En el mismo grado y sexo, preferencia de la persona de más edad sobre la de menor edad.
L. Sánchez Agesta resume de esta manera los criterios tradicionales de la Monarquía española:

"El Trono se refiere al primogénito y a sus descendientes de padres a hijos y nietos, y así sucesivamente, con preferencia a los hermanos y los sobrinos por razón de línea; las mujeres tienen acceso al Trono siempre que no tengan hermanos varones; la preferencia de línea con derecho a la representación significa que los nietos anteceden, en caso de fallecimiento de sus padres, a los tíos, hermanos del difunto."

L. Sánchez Agesta (1980, pág. 190).

A pesar de que el sistema hace difícilmente imaginable que no haya sucesor, la Constitución dispone que, en el supuesto de extinción de todas las líneas llamadas en Derecho, las Cortes Generales proveerán a la sucesión en la Corona en la forma que más convenga a los intereses de España (7) . Igualmente se prevé que cualquier duda de hecho o de derecho que suceda en el orden de sucesión se resolverá por medio de una Ley Orgánica (8) .
1.2.3.Los supuestos de vacancia del trono y la apertura de la sucesión
El nombramiento de un nuevo Rey se produce únicamente en dos supuestos:

  • Muerte del Monarca.

  • Abdicación.

La abdicación es el desistimiento voluntario del Rey a seguir ocupando el cargo. En ambos casos se aplican las reglas de sucesión al trono.
Precisamente, el 2 de junio de 2014 el rey Juan Carlos I anunció que abdicaba la Corona, dando así paso al actual rey Felipe VI. La abdicación se hizo efectiva mediante la Ley orgánica 3/2014, de 19 de junio, cuya publicación causó de forma automática que el actual rey sucediera a su padre, sin perjuicio de que luego, tal como está previsto en el art. 61.1 CE, Felipe VI prestase juramento ante las Cortes reunidas en sesión conjunta y fuese proclamado por estas.
1.2.4.Circunstancias que no causan la apertura de la sucesión
Aunque es posible que el Rey sea inhabilitado para el ejercicio del cargo (art. 59.2 CE), esta circunstancia no desencadena un supuesto sucesorio, ya que, aun inhabilitado, continúa siendo el Rey, a pesar de que las funciones de la Corona las ejerce la Regencia (art. 59.1 CE).
La renuncia (9) tampoco es causa de sucesión. La renuncia provoca, únicamente, una alteración en el orden sucesorio.
La Constitución hace referencia a dos supuestos que alteran el orden sucesorio:

  • Renuncia voluntaria.

  • Celebración de matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales.

La renuncia es un acto personal y voluntario que afectaría normalmente al renunciante y no a sus herederos. Así, Joan de Borbón renunció a sus derechos en favor de su hijo, el anterior rey Juan Carlos. No obstante, no se puede excluir que una renuncia pueda llegar a vincular también a los herederos (10) .
Debe considerarse que la Constitución establece que, si el matrimonio de los posibles sucesores se contrae contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes –prohibición que deberá tener como fundamento las graves consecuencias del matrimonio en cuestión para los intereses del Estado (11) –, el resultado sea la exclusión en la sucesión a la Corona del contrayente y sus descendientes.

1.3.La Regencia

El Rey es el único titular de la Corona y lo es con carácter vitalicio desde que se produce la muerte o la abdicación del Rey anterior.
Además de ser titular de la Corona, el ejercicio de la representación simbólica del Estado requiere tener la mayoría de edad y no estar inhabilitado.
En el caso de que se produzca alguno de estos supuestos, se constituye con carácter temporal la Regencia, que ejercerá, en nombre del Rey, las funciones de Jefe de Estado hasta que éste llegue a la mayoría de edad (18 años) o supere la causa de inhabilitación.
1.3.1.Clases de Regencia
La Constitución regula las dos clases de Regencia siguientes:
a) La Regencia legítima o dinástica
Esta Regencia se caracteriza porque es la que se debe establecer prioritariamente (12) . Es la misma Constitución la que fija a las personas que serán llamadas a ocupar el cargo de Regente, personas que tienen vínculos familiares con el Rey difunto o inhabilitado. Las llamadas a la Regencia, que siempre será unipersonal, varían según obedezcan a minoría de edad o a inhabilitación.
En el supuesto de minoría de edad, el orden previsto es el siguiente:

  • el consorte de la Reina difunta o la consorte del Rey difunto,

  • en defecto de estas personas, el pariente mayor de edad más próximo en la sucesión de la Corona (13) .

En el supuesto de inhabilitación, el orden es el siguiente:

  • el Príncipe heredero de la Corona,

  • si éste fuera menor, se procede de la manera prevista para la mayoría de edad hasta que el Príncipe heredero llegue a la mayoría de edad.

b) La Regencia electiva
Ya hemos señalado que la Regencia electiva es subsidiaria. Si no existiera persona alguna a la que correspondiera la Regencia (legítima), el nombramiento lo llevarían a cabo las Cortes Generales. En este supuesto se permitirá que esté compuesta por una, tres o cinco personas.
Para ejercer la Regencia habrá que ser español y mayor de edad (14) . El Regente o Regentes, que tendrán tratamiento de Altezas, al tomar posesión del cargo, en nombre del Rey, prestarán juramento de ejercer fielmente sus funciones, de guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes, de respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas, así como el de fidelidad al Rey (15) .
1.3.2.Funciones y extensión de la Regencia
Aunque el Regente únicamente suple al Rey y no lo sustituye, la Regencia se ejerce con los mismos poderes que la Constitución reconoce al Rey (16) .
La Regencia se extingue, si es por minoría de edad, cuando el Rey llega a los 18 años y, en el caso de la inhabilitación, cuando las Cortes reconozcan que ha desaparecido la causa que la provocaba.

1.4.La Casa del Rey

Como órgano constitucional, la Corona necesita una estructura orgánicofuncional que la dote de los medios personales y materiales para llevar a cabo sus funciones con autonomía.
La Casa del Rey es la denominación que adopta este organismo de soporte administrativo del Rey.
La Casa del Rey es una organización estatal no incluida en ninguna de las Administraciones Públicas (17) , cuyo régimen jurídico debería establecerlo la misma Corona. Sin embargo, ha sido el Gobierno, por medio de un Real Decreto, el que ha regulado este organismo.
Las dependencias de la Casa del Rey son las siguientes:
1) El Jefe de la Casa, de quien dependen todos los servicios.
2) La Secretaría General, órgano encabezado por el Secretario General, que actúa como segundo Jefe de la Casa.
3) La Guardia Real y el Servicio de Seguridad.
Es interesante destacar la publicación en los últimos años de una parte de la distribución interna de la asignación económica anual que recibe la Casa del Rey. Se trata de una medida de transparencia que es todavía más relevante dado que el control parlamentario de estos recursos económicos ha sido tradicionalmente muy difícil de llevar a cabo, ya que las preguntas que formulaban los parlamentarios al respecto no acostumbraban a ser ni siquiera admitidas a trámite.

1.5.El Rey

1.5.1.La proclamación del Rey
El acceso al trono se produce automáticamente por el hecho de la sucesión. La persona llamada a ser Rey según las normas de sucesión (art. 57 CE) tiene un auténtico ius ad officium o 'derecho a la función'.
El Rey lo es en virtud de las normas constitucionales que regulan la sucesión, condición que únicamente pierde por muerte o por abdicación.
El acceso al ejercicio del cargo se produce formalmente en el acto de proclamación del Rey ante las Cortes Generales, reunidas en sesión conjunta.
La proclamación no es un requisito constitutivo; el Rey, conviene insistir en ello, lo es por el hecho de la sucesión.
Tampoco debe reconocérsele carácter constitutivo al juramento que acompaña al acto de proclamación (18) . Se trata de una solemnidad prescrita, de efectos eminentemente simbólicos. El carácter ceremonial del juramento también debe tenerse en cuenta para que no se pueda deducir del mismo ninguna atribución para el Rey: ni es un acto constitutivo de la titularidad ni es norma de competencia.
1.5.2.El estatuto personal del Rey

La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad.

Artículo 56.3 CE.

La inviolabilidad y la irresponsabilidad del Rey, juntamente con la sucesión hereditaria y el carácter vitalicio de su mandato, constituyen las principales notas calificadoras de la Monarquía.
a) La inviolabilidad de la persona del Rey expresa que el derecho no puede actuar sobre su persona, que no está sujeto a la coerción jurídica del Estado. Debemos hacer notar que la inviolabilidad se refiere a la persona y no a la institución; sobre esta última puede actuar el pueblo español mediante el procedimiento de reforma constitucional (19) .
b) La irresponsabilidad expresa que el Rey no responde por sus actos, ya sean políticos o de carácter exclusivamente personal. Sus actos no están sujetos ni a control politico-institucional ni a control jurisdiccional. La irresponsabilidad total de la persona no excluye la responsabilidad patrimonial del Rey en cuestiones de Derecho privado, aunque habrá que actuar –con la finalidad de mantener la imagen de irresponsabilidad– contra la Casa del Rey y contra el Jefe de la Casa del Rey, y no contra el mismo Rey.
1.5.3.Las funciones del Rey

La ratio última de la monarquía moderna es su función simbólica

H. Kelsen

El artículo 56.1 de la Constitución española presenta una configuración general de las funciones del Rey en la que se atiende, de manera coherente, a las funciones que cumple la Corona como órgano que simboliza la unidad y la permanencia del Estado y como órgano que integra y califica la forma de gobierno. Respetando la literalidad del artículo es posible, así, ordenar sus funciones en tres bloques: simbólicas, moderadoras y arbitrales.
El mismo artículo 56.1 determina que las atribuciones que desarrolla el Rey en el ejercicio de las funciones mencionadas son las que fijan de manera especial la Constitución y las leyes. En otras palabras, en el cumplimiento de sus funciones, el Rey sólo puede y debe hacer aquello que de manera expresa le atribuye el derecho. Esta función de atribución competencial la marca la Constitución en los artículos 62 y 63.
A pesar de que pueda parecer que está de más, debemos recordar que las funciones del Rey y sus atribuciones concretas deben ser interpretadas –singularmente para delimitar la intervención que tiene el Rey en la determinación del contenido de los actos que afectan a sus atribuciones– a partir de la forma de Estado y de gobierno. De acuerdo con nuestras formas de Estado y de gobierno, se evidencia que, con excepción de la función arbitral –y concretamente por lo que respecta a la atribución de proponer al candidato a Presidente del Gobierno–, el contenido del acto siempre resulta determinado por otro órgano estatal, que es el órgano al que corresponde la titularidad de la potestad legislativa, ejecutiva o judicial.
La intervención del Rey, cuando el derecho así lo exige, es imprescindible: de ello depende la existencia del acto, pero es un requisito autónomo que no incide en absoluto en el contenido del acto y en el control del mismo.
Según estas pautas podemos avanzar que las atribuciones del Rey se estructuran desde la consideración de la Corona como órgano que simboliza la unidad del Estado comunitario y del Estado aparato y, en consecuencia, sus atribuciones serán declarativas o meramente relacionales.
El único acto de relevancia política cuyo contenido determina libremente el Rey, al menos de manera jurídica, es el derecho de proponer el candidato a Presidente de Gobierno.
A continuación se indican las atribuciones del Rey en cada uno de los ámbitos funcionales:
1) Funciones simbólicas
Todas las atribuciones del Rey en este ámbito tienen como característica común que su contenido está absolutamente delimitado con independencia de la voluntad real. Esto no quiere decir, como destaca L. López Guerra, que se trate de cuestiones en las que la intervención del Rey sea irrelevante; su intervención formaliza simbólicamente que cada acto de un órgano estatal es un acto de Estado.
Ejemplos de la función declarativa de los actos estatales
Son ejemplos de la función declarativa de la naturaleza estatal los siguientes actos:

  • Sancionar y promulgar las leyes (art. 62ª CE).

  • Expedir los decretos acordados por el Consejo de Ministros, conferir los empleos civiles y militares, y conceder honores y distinciones (art. 62f CE).

  • Ejercer el derecho de gracia (art. 62i CE).

La misma naturaleza tiene la intervención real en los siguientes nombramientos:

  • Vocales del Consejo General del Poder Judicial (art. 122.3 CE).

  • Presidente del Tribunal Supremo (art. 123.2 CE).

  • Fiscal General del Estado (art. 124.4 CE).

  • Magistrados del Tribunal Constitucional (art. 159.1 CE).

  • Presidente del Tribunal Constitucional (art. 160 CE).

El Rey simboliza la unidad de la comunidad política hacia el exterior y hacia el interior:
a) Sus atribuciones simbólicas en el plan internacional son las siguientes:

  • Acreditar a los embajadores y otros representantes diplomáticos (20) .

  • Manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados (21) .

  • Declarar la guerra y hacer la paz (22) .

  • A estas funciones debemos añadir que el Rey asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica.

b) Las atribuciones en la vertiente interna de simbolizar la unidad son las siguientes:

  • Declarar que la justicia se administra en nombre del Rey (23) .

  • Atribuirle al Alto Patronazgo de las Reales Academias (24) .

  • Atribuirle el mando supremo de las Fuerzas Armadas (25) .

  • Nombrar a los Presidentes de las Comunidades Autónomas (26) y que, sobre la base del nombramiento de los Presidentes de estas Comuidades, las leyes autonómicas las promulgue el Presidente de cada Comunidad en nombre del Rey (27) .

2) Funciones moderadoras
Moderar, literalmente, implica temperar, ajustar o evitar el exceso. Es un término que se incorpora al lenguaje político constitucional con la teoría de B. Constant sobre el "poder neutro" del Rey, sobre cuya base se justificaba que se le atribuyeran poderes efectivos en el nombramiento y la separación de los miembros del Gobierno, disolución del Parlamento, veto de las leyes aprobadas por el Parlamento o nombramiento de Senadores.
Esta concepción de la función moderadora, que engloba poderes políticos propios del Rey y potestades arbitrales en sentido estricto, no es aplicable a la regulación de la Corona en la Constitución.
No obstante, la función se mantiene, cosa que obliga a determinar, desde una interpretación sistemática, su contenido material y a valorar la intervención del Rey en la actividad moderadora.
La determinación de los actos integrados dentro de la función moderadora se puede hacer atendiendo al contenido que tenía originariamente (28) : engloba los actos que afectan a la creación y al fin del mandato de los órganos de dirección política del Estado (Gobierno y Parlamento) y los efectos consiguientes que puedan tener sobre el electorado (convocatoria de elecciones).
Hoy en día, la valoración de la intervención real se debe hacer desde principios constitucionales que ordenen la forma de Estado (democracia) y la forma de gobierno (sistema parlamentario): armonizando ambos principios, debemos concluir que se trata de actos cuyo contenido está determinado exclusivamente por los órganos titulares de la función de dirección política (Gobierno y Parlamento) y que, en consecuencia, están configurados desde la intervención regia como actos de obligado cumplimiento, La intervención real es necesaria e insustituible, pero obligada, es decir, sin ningún margen de discrecionalidad jurídica (29) .
En el ejercicio de esta función moderadora, el Rey tiene las atribuciones siguientes:

  • Convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones (30) .

  • Convocar a referendum (31) .

  • Nombrar y poner fin a las funciones del Presidente del Gobierno (32) .

  • Nombrar y separar a los miembros del Gobierno a propuesta del Presidente (33) .

La configuración jurídica de tales atribuciones no excluye, y éste es el contenido sustantivo de la función moderadora, que el Rey colabore con su autoridad, al menos desde su vinculación a la Constitución, en el funcionamiento (34) normal del sistema parlamentario de gobierno mediante las capacidades de animar, advertir y ser consultado, que deben considerarse propias de la Corona en un sistema parlamentario.
Aunque la Constitución únicamente regula, de manera expresa, el derecho del Rey a ser informado de los asuntos de Estado y a presidir, al efecto, las sesiones del Consejo de Ministros cuando lo crea oportuno, a petición del Presidente del Gobierno (35) , no hay que olvidar que la función moderadora también puede actuar:
a) En los despachos ordinarios que el Rey mantiene con el Presidente del Gobierno.
b) En sus relaciones con las instituciones del Estado, ya sea en momentos formalizados –firma y refrendo– o no formalizados (intervención regia en actos institucionales).
3) Atribuciones arbitrales
La única atribución arbitral reconocida al Rey en sentido estricto es el derecho a proponer el candidato a Presidente del Gobierno (art. 62d y 99.1 CE). Éste es el único acto político cuyo contenido está determinado de manera discrecional por el Rey.
Se trata del único acto arbitral del Rey y no es posible, en la regulación actual, proporcionar a esta función un alcance mayor de atribuciones. Otra cosa es que se pueda admitir la existencia de otros actos propios, pero que no se legitimarían en la función arbitral, sino en necesidades excepcionales que justifiquen que el Rey supla la imposibilidad de actuar de los órganos que tienen su atribución (hechos de 23-II-1981), o en la autonomía organizativa de la Casa del Rey y en la autonomía en la gestión del presupuesto de la Corona, que le reconoce el artículo 65 de la Constitución.
1.5.4.El refrendo de los actos del Rey
1) La naturaleza jurídica del refrendo
Los actos del Rey serán siempre refrendados de la manera prevista en el artículo 64 de la Constitución española, sin cuyo requisito no tendrán validez, exceptuando lo que dispone el artículo 65.2 de la Constitución.
En contra de lo que pueda parecer, el refrendo en la Constitución no es el instrumento jurídico para garantizar la irresponsabilidad del Rey: el Rey es inviolable e irresponsable ope constitutione (36) .
La función del refrendo es abrir la posibilidad de que los actos del Rey puedan ser controlados; a partir del refrendo, quien refrenda se convierte en responsable de la intervención real en el acto en cuestión.
Como dice el Tribunal Constitucional, el refrendo es un instituto autónomo en el proceso de formación de los actos en que interviene el Rey. También es un requisito formal necesario, del que se desprende la validez jurídica de los actos en que el Rey participa. Según la Constitución, dichos actos no tienen validez sin el refrendo.
El refrendo hace referencia a toda la intervención regia en el acto, pero únicamente a esta intervención.
Por lo tanto, desde esta concepción no tiene relevancia jurídica hacer distinciones según la incidencia que tienen, el Rey y quien refrenda, en la determinación del contenido del acto.
No podemos olvidar, sin embargo, que la relación entre el Rey y quien refrenda es políticamente diferente en los casos siguientes:
a) Ante un acto cuyo contenido lo ha determinado un tercero (37) .
b) Ante un acto elaborado por quien refrenda (38) .
c) Ante un acto cuyo contenido depende del Rey (39) .
2) El objeto del refrendo
El refrendo tiene por objeto todas las actuaciones públicas del Rey.
Las únicas excepciones a este criterio universal son las que dispone de manera expresa la Constitución: los actos que lleve a cabo para la distribución de la cantidad global que recibe para el sostenimiento de su Familia y de la Casa del Rey (40) , y para el nombramiento de los miembros civiles y militares de esta última (41) .
La necesidad de refrendo debe extenderse a todos los actos del Rey que puedan tener relevancia político-institucional (42) , incluso a algunos actos aparentemente personalísimos (designación testamentaria del tutor del Rey menor de edad).
3) La forma del refrendo
a) La forma típica del refrendo es la expresa y escrita, es decir, la contrafirma del que refrenda situada en el documento junto a la del Rey.
b) Una forma no documental de refrendo expreso es la presencia de los Ministros al lado del Rey en los actos públicos y de protocolo (43) .
c) Las formas anteriores se complementan con el refrendo presunto, es decir, con la presunción de que el Gobierno cubre, con su responsabilidad, la actuación del Rey; de ello se presume la concurrencia, exceptuando el caso en que el Gobierno muestre públicamente la discrepancia con la actuación regia. La responsabilidad, en estos casos, se entiende asumida por el Ministro que tenga una relación competencial más próxima al acto.
4) Quién refrenda
La Constitución prevé que los actos del Rey serán refrendados por las personas siguientes:

  • El Presidente del Gobierno.

  • Los Ministros competentes.

  • El Presidente del Congreso de los Diputados en los supuestos concretos previstos en el artículo 99: refrendo de la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno y disolución automática de las Cortes Generales relacionada con el procedimiento de investidura no culminado en dos meses desde la primera votación.

El Tribunal Constitucional ha interpretado que los titulares del refrendo son exclusivamente los previstos en el artículo 64 de la Constitución española, sin que sea posible delegarlo ni extender su titularidad a otros órganos (44) .

2.Las Cortes Generales

2.1.La configuración constitucional de las Cortes Generales

Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.

Artículo 66.1 CE.

Siguiendo una antigua tradición el Parlamento español adopta el nombre de Cortes Generales. Las características principales de la configuración constitucional del Parlamento son las siguientes:

  • Las Cortes Generales son un órgano constitucional del Estado.

  • Las Cortes representan al pueblo español.

  • Las Cortes son bicamerales (Congreso de los Diputados y Senado).

2.1.1.Las Cortes Generales son un órgano constitucional
La consideración de las Cortes Generales como órgano constitucional requiere de algunas precisiones:
a) La aplicación del concepto a las Cortes tiene una vertiente más profunda de limitación que de garantía de su estatuto orgánico o funcional. En relación con las Cortes, pretende poner de manifiesto la subordinación o sujeción de éstas a la Constitución, mientras que en relación con otros órganos ejerce una función de garantía del ámbito material constitucionalizado frente a la intervención del legislador, y actúa, por esta razón, como expresión de la sujeción del legislador a los derechos fundamentales y a la separación orgánica y funcional de poderes.
b) En segundo lugar, aun admitiendo que la posición de los órganos constitucionales es equiordenada desde el parámetro de la vinculación a la Constitución, conviene no olvidar que la naturaleza de las Cortes Generales es diferente a la de otros órganos constitucionales.
Las Cortes tienen una posición de indiscutible preeminencia institucional que se fundamenta en el hecho de que son el órgano supremo de representación directa del pueblo. De ahí se deriva la importancia singular de la ley como el instrumento político jurídico supremo para el ejercicio del poder (siempre de acuerdo a la Constitución).
c) En tercer lugar, la autonomía orgánica y funcional de las Cortes tiene una naturaleza, un alcance y unas garantías diferentes al del resto de órganos constitucionales. El mejor reflejo de esta singularidad lo tenemos en el Reglamento Parlamentario.
Los Reglamentos parlamentarios son normas jurídicas primarias y necesarias que expresan la voluntad autónoma de las Cámaras con la finalidad de regular su organización, su funcionamiento y el ejercicio de las atribuciones en los ámbitos materiales que la Constitución prevé (M.A. Aparicio).
La relación directa o primaria entre la Constitución y el Reglamento es una diferencia cualitativa entre este Reglamento y el de otros órganos constitucionales. El Reglamento parlamentario desarrolla la Constitución en los ámbitos que ésta le reserva con carácter general en el artículo 72.1, y de manera concreta en otros preceptos.
El Reglamento parlamentario, elaborado por cada Cámara y aprobado por mayoría absoluta, es una norma jurídica con valor de ley (art. 161.1a CE y 27.2 LOTC). La relación de este Reglamento con las leyes y las normas con fuerza de ley se estructura desde el principio de competencia. A esto hay que añadir que la intensidad de la autonomía parlamentaria es superior a la del resto de órganos. Buena prueba de ello son los puntos siguientes:

  • La declaración de la inviolabilidad de las Cortes y su protección penal (45) .

  • Las prerrogativas que se les reconoce a los parlamentarios (46) .

  • La autonomía presupuestaria, que se concreta en el hecho de que las Cortes aprueban y ejecutan libremente su presupuesto (47) .

Debemos sostener que todos los actos de las Cámaras –en tanto que actos de un poder público– deben estar sujetos a control.
Otro asunto es la naturaleza del control, que no necesariamente debe ser jurisdiccional, y que este último se deba residenciar, excepto en lo que se refiere al personal administrativo de las Cámaras, en el Tribunal Constitucional.
2.1.2.Las Cortes son el órgano supremo de representación del pueblo español
El artículo 66 de la Constitución española atribuye naturaleza representativa a las Cortes Generales: "representan al pueblo español".
Las Cortes no son el único órgano de naturaleza representativa, sin embargo, concentran institucionalmente la representación política directa del pueblo español: las Cortes actúan para el pueblo español en todas las funciones que la Constitución les atribuye.
El carácter representativo de las Cortes tiene consecuencias por lo que respecta a la composición, la organización y el funcionamiento:
1) Por lo que respecta a la composición, la representación del pueblo sólo será legítima si éste participa en la elección de sus representantes por medio del sufragio universal, igual y libre. La participación directa del pueblo no puede ser suplantada, pero puede ser complementada –singularmente en casos de bicameralismo– con otro tipo de representaciones, como la de las entidades territoriales que integran el Estado.
2) En cuanto a la organización, hay que señalar que la estructuración orgánica de las Cortes debe permitir la integración del pluralismo reflejado en los resultados electorales. Los efectos principales de esta integración son los siguientes:

  • el derecho de los parlamentarios de un mismo partido a constituirse en grupo parlamentario,

  • la garantía de que los órganos parlamentarios integren en su composición a todos los grupos representados en el Parlamento.

3) Por lo que respecta al funcionamiento, también debe respetar la imagen plural de la representación. Aunque el criterio que se adopte para decidir sea el de la mayoría numérica, y que esta decisión sea la voluntad del órgano, hay que garantizar que todos los grupos parlamentarios y los parlamentarios individualmente (48) puedan presentar iniciativas e intervenir en la deliberación y decisión de todos los actos del Parlamento.
2.1.3.Las Cortes son bicamerales
La Constitución establece que las Cortes Generales están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. La caracterización del bicameralismo español se debe llevar a cabo tomando en consideración dos parámetros:

  • el de la composición, para constatar si existen diferencias o no en los criterios representativos;

  • el de las funciones de cada Cámara, para valorar si hay especialización funcional o no entre las dos Cámaras, y si se encuentran o no en una posición equiordenada.

a) La opción del constituyente por el bicameralismo no es sólo un reflejo de continuismo, sino que también responde a la voluntad de complementar y de moderar la representación democrática o popular directa del Congreso de los Diputados.
La configuración constitucional del Senado pone de manifiesto que todas las razones que hemos señalado –continuismo, complemento y moderación– están presentes en la regulación de la composición.
El resultado tenía que ser necesariamente que, según los criterios de representación, el Senado combinara elementos de lógica territorial pura (49) con elementos que tendieran a favorecer la representación de las provincias menos pobladas o rurales, en detrimento de las más pobladas y de los grandes núcleos urbanos al igualar, por lo que respecta a la representación, todas las provincias peninsulares (50) .
Debemos destacar que, aun cuando el artículo 69.1 caracteriza al Senado como "Cámara de representación territorial", el número de Senadores elegidos por las provincias es sensiblemente superior al que designan las Comunidades Autónomas: los primeros son 208, mientras que los designados –según el criterio del artículo 69.5 de la Constitución– son uno por Comunidad Autónoma y otro por cada millón de habitantes.
La anterior regla hace que el número de senadores de procedencia autonómica varíe de legislatura en legislatura tal como lo haga la población. Dejando de lado la primera legislatura, donde solo Cataluña y el País Vasco estaban en disposición de nombrar senadores (7 la primera y 3 la segunda), el número de senadores escogidos por los Parlamentos autonómicos ha ido aumentando paulatinamente desde los 46 en la segunda legislatura hasta los 58 de la X legislatura (iniciada en 2011).
A pesar de que la configuración de una institución no tiene por qué responder a preconcepciones teóricas y sea muy difícil coincidir en lo que se debe entender como representación territorial, es fácil concluir que la composición actual del Senado no garantiza de manera suficiente y eficaz la representación de las Comunidades Autónomas como tales en las Cortes Generales.
Además, los criterios utilizados para designar a los 208 Senadores electivos no tienen otra virtualidad complementaria de la representación del Congreso de los Diputados que la de privilegiar la posición de las provincias menos pobladas.
Ante esta situación no debe sorprendernos que la composición del Senado haya sido objeto de duras críticas y que de manera casi unánime se defienda la necesidad de reformarla con el fin de potenciar la representación de las Comunidades Autónomas.
b) Las Cámaras están igualadas por lo que respecta al Estatuto orgánico, los periodos de sesiones, los diferentes aspectos de la autonomía parlamentaria, los privilegios colectivos, los privilegios de los parlamentarios y las reglas de organización y de funcionamiento.
Las diferencias entre las Cámaras se exteriorizan en las funciones que la Constitución les atribuye.
El bicameralismo español es asimétrico porque hay atribuciones propias de una Cámara en las que la otra no interviene. Si exceptuamos lo que afecta al artículo 155.1 de la Constitución española, la asimetría favorece al Congreso de los Diputados.
Ejemplos
La asimetría favorece al Congreso porque es el único organismo que interviene en los casos siguientes:

  • la investidura del Presidente del Gobierno,

  • la moción de censura,

  • la cuestión de confianza,

  • el control de los Decretos-Ley,

  • los estados excepcionales,

  • la autorización para celebrar un referéndum consultivo.

Las desigualdades entre las Cámaras se manifiestan asimismo en las funciones que ejercen de manera compartida.
El mejor ejemplo de lo que decimos se encuentra en la función legislativa, donde se pone de relieve que la función del Senado es la de Cámara de segunda lectura y que las diferencias que pueda introducir –por medio del veto o de enmiendas– en lo que se refiere al proyecto que le remite el Congreso, acaban siendo resueltas por la Cámara Baja sin la posterior intervención del Senado.
La desigualdad afecta también a las materias relacionadas con el Estado de las Autonomías, aunque en algunos supuestos (51) se matice con criterios favorables a potenciar la participación decisoria del Senado.
La subordinación funcional del Senado –unida a la no-especialización, ni técnica ni funcional– y la falta de diferenciación política (52) en la composición hace razonable plantearse su reforma y que sea el mismo Senado el que la impulse.
Hasta el momento, sin embargo, lo único que se ha conseguido ha sido potenciar muy ligeramente la representación autonómica creando la Comisión General de las Comunidades Autónomas dentro del Senado, o favoreciendo la intervención de los gobiernos autonómicos en la actividad del Senado, medidas de cariz más bien simbólico que no han variado en nada la naturaleza y los problemas de la cámara, que, para constituirse realmente como cámara de representación territorial, necesitaría de una reforma constitucional previa del modo de elección y las funciones del Senado.
Esta reforma, por más que fue objeto de estudio por parte del Gobierno de J. L. Rodríguez Zapatero en 2004 (con la finalidad no solo de reformar el Senado, sino también de establecer la igualdad entre hombre y mujer en la sucesión a la Corona, introducir el nombre de las comunidades autónomas en el título VIII y recoger la pertenencia a la UE) fue finalmente abandonada por el propio Gobierno ante la imposibilidad de conseguir un mínimo quórum entre las fuerzas políticas.

2.2.La composición de las Cámaras

2.2.1.El Congreso de los Diputados
La Constitución prevé en el artículo 68 el marco del sistema electoral del Congreso de los Diputados. Esta normativa se desarrolla mediante la Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General (LOREG).
Según la Constitución, el Congreso tendrá un mínimo de 300 Diputados y un máximo de 400, y será la ley electoral la que concrete su número, que está fijado en 350; cifra que se mantiene desde las elecciones de junio de 1977.
Las circunscripciones electorales son las provincias y las ciudades de Ceuta y Melilla. Sobre la distribución de los escaños entre las circunscripciones, la Constitución establece lo siguiente:
a) Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una por un Diputado.
b) La ley electoral distribuirá el número total de Diputados, asignará una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuirá los otros en proporción a la población.
De acuerdo con estas pautas, el artículo 162 de la LOREG fija los criterios para la distribución de los escaños en el Congreso (53) de la manera siguiente:
(53) Es de interés, sobre el sistema electoral del Senado y las propuestas que se han ido dando, el informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del régimen electoral, de 24 de febrero del 2009, disponible en la página web del mencionado Consejo.
1) El Congreso está formado por 350 Diputados.
2) A cada provincia le corresponde un mínimo inicial de dos Diputados. Las poblaciones de Ceuta y Melilla están representadas cada una por un Diputado.
3) Los 248 Diputados restantes se distribuyen entre las provincias en proporción a la población, de acuerdo con el procedimiento siguiente:
a) Se obtiene una cuota de reparto que resulta de dividir por 248 la cifra total de la población de derecho de las provincias peninsulares e insulares.
b) Se adjudican a cada provincia tantos Diputados como resulten, en números enteros, de dividir la cifra de la población de derecho de la provincia por la cuota de reparto.
c) El resto de los Diputados se asignan a razón de uno por cada una de las provincias cuyo cociente, obtenido de acuerdo con lo que prevé el apartado anterior, tenga una función decimal mayor.
4) El decreto de convocatoria debe especificar el número de Diputados que habrá que escoger en cada circunscripción.
La fórmula electoral establecida en la LOREG es la representación proporcional variante d'Hondt.
El número elevado de circunscripciones (50) devalúa los efectos de la proporcionalidad, en favor de criterios mayoritarios, en todas las provincias que eligen menos de siete Diputados.
De acuerdo con el artículo 163 de la LOREG la atribución de escaños en cada circunscripción sigue las reglas siguientes:
a) No se tienen en cuenta las candidaturas que no hayan obtenido, por lo menos, el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción.
b) Se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos obtenidos por el resto de candidaturas.
c) Se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3, etc. hasta un número igual al de escaños de cada circunscripción y se hace un cuadro de cocientes.
d) Los escaños de cada circunscripción se atribuyen a las candidaturas que obtengan cocientes más altos en el cuadro, atendiendo a un orden decreciente.
e) Los escaños correspondientes a cada candidatura se adjudican a los candidatos que están incluidos en ella por el orden en que aparecen en las listas.
Las candidaturas son listas completas, ordenadas, cerradas y bloqueadas. En consecuencia, la selección de los candidatos la hace el promotor de la lista (partidos políticos, coaliciones o agrupaciones electorales). El elector únicamente puede mostrar preferencia por una candidatura, pero no puede confeccionar su propia lista mezclando candidatos de listas diferentes ni expresar preferencia entre los candidatos de una misma lista.
2.2.2.El Senado
La Constitución regula la composición del Senado en el artículo 69. Como se ha indicado anteriormente, la composición es dual: por un lado, los Senadores de elección directa; por otro lado, los Senadores designados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
1) Los Senadores de elección directa
Los Senadores de elección directa son, en total, 208 y, según los criterios que fija el mismo artículo 69 de la Constitución, quedan distribuidos de la manera siguiente:
a) En cada provincia peninsular se elegirán cuatro Senadores (188).
b) Tres en cada una de las islas grandes –Gran Canaria, Mallorca y Tenerife– y uno en cada una de las islas o agrupaciones siguientes: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y la Palma (16).
c) Las ciudades de Ceuta y Melilla elegirán cada una dos Senadores (4).
El sistema de distribución de escaños en el Senado comporta dos consecuencias importantes por lo que respecta a la representación:

  • La primera, que se igualen todas las provincias sin atender a la población (Soria, con un censo electoral de 95.258 ciudadanos, se equipara a Madrid, con 6.458.684, en las elecciones de 2011).

  • La segunda se refiere al ámbito territorial de las Comunidades Autónomas (por ejemplo, Castilla y León elige 36 Senadores mientras que, teniendo un peso demográfico mayor, Madrid elige únicamente 4).

La Constitución no fija la fórmula electoral y deja a la ley electoral la opción para un modelo proporcional o uno mayoritario. La ley electoral actual prevé un sistema mayoritario con voto limitado en las circunscripciones que eligen a 4 o 3 Senadores.
En el artículo 166 de la LOREG se establecen las reglas siguientes:
a) Los electores pueden dar el voto a un máximo de tres candidatos en las circunscripciones provinciales peninsulares, dos a Gran Canaria, Mallorca, Tenerife, Ceuta y Melilla, y uno en las restantes circunscripciones insulares.
b) Serán proclamados electos aquellos candidatos que obtengan un número más alto de votos hasta complementar el de Senadores asignados a la circunscripción.
Las listas están abiertas. El elector puede votar a quien quiera de la lista y también a candidatos de listas diferentes.
2) Los Senadores de designación autonómica
Como ya se ha señalado, la Constitución presenta la representación territorial autonómica de la manera siguiente:

Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su territorio respectivo. La designación corresponderá a la Asamblea Legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional.

Artículo 69.5 CE.

Estos Senadores tienen el mismo estatuto parlamentario y ejercen las mismas funciones que los de elección directa. A menudo su mandato se vincula a la duración de la legislatura de la comunidad autónoma que los haya designado, pero esto no tiene por qué pasar siempre, y una comunidad puede decidir, por ejemplo, que el mandato de estos senadores coincida con el de los senadores de elección directa.
Los Senadores son designados por los miembros del Parlamento autonómico. Los lugares asignados se distribuyen de manera proporcional entre los diferentes grupos parlamentarios en función de la fuerza numérica que tengan. En unos casos es la Mesa la que, aplicando la regla d'Hondt, hace una propuesta que debe ser ratificada por el Pleno del Parlamento autonómico (54) ; en otros casos, los grupos proponen candidatos y los parlamentarios votan. Se puede dar el caso de que la papeleta sólo contenga un nombre.

2.3.El estatuto de los parlamentarios

2.3.1.Adquisición, pérdida y suspensión de la condición de parlamentario
1) Adquisición de la condición de parlamentario
La elección es un elemento sustancial o requisito indispensable para adquirir la condición de parlamentario, pero no es suficiente para poder ejercer las funciones y disfrutar de los derechos y las prerrogativas del cargo.
La adquisición de la condición plena por parte del parlamentario electo requiere el cumplimiento de los requisitos siguientes:
a) En primer lugar, la presentación de la credencial expedida por la Junta Electoral que lo acredita como parlamentario electo.
El control de la validez de las credenciales (55) corresponde a los órganos jurisdiccionales, concretamente, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
b) En segundo lugar, la declaración de actividades y bienes al efecto de controlar que el parlamentario no incurra en causas de incompatibilidad. El juicio sobre la concurrencia o no de incompatibilidad, que tiene por objeto asegurar que el parlamentario no se vea interferido en el desarrollo de sus funciones por el ejercicio de otra función, corresponde al Pleno de la Cámara a propuesta de la Comisión competente (56) .
Las causas de inelegibilidad e incompatibilidad están previstas en la Constitución española y en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (57) .
c) El tercer requisito, la obligación de prestar promesa o juramento de acatar la Constitución, no está previsto en esta norma; la han establecido los Reglamentos Parlamentarios (58) y la LOREG (59) . La legitimidad de este requisito ha sido ratificada por el Tribunal Constitucional en diferentes sentencias que afectaban a los parlamentarios de Herri Batasuna. El Tribunal ha establecido que el acatamiento no significa adhesión ideológica en la Constitución por parte de quien acata, ni que este tenga que estar de acuerdo en todo con la norma fundamental, sino que es meramente una manifestación de respeto a la Constitución (60) .
El incumplimiento de la promesa o juramento de acatar la Constitución no priva de la condición de parlamentario, sino únicamente del ejercicio de las funciones propias de tal condición y, correlativamente, de los derechos y las prerrogativas anexos.
2) Pérdida de la condición de parlamentario
La condición de parlamentario sólo se pierde cuando concurre una de las causas siguientes:

  • La finalización del mandato, al expirar el plazo o por disolución anticipada de la Cámara, exceptuando los casos de los miembros de la Diputación Permanente, que lo continúan siendo hasta que se constituye la nueva Cámara.

  • La decisión judicial firme que anule la elección o la proclamación de un parlamentario.

  • Muerte, renuncia o incapacidad declarada judicialmente.

3) Suspensión de la condición de parlamentario
La suspensión de la condición de parlamentario procederá por razones disciplinarias, cuando contravenga reiteradamente la disciplina parlamentaria, y debe ser acordada por el Pleno de la Cámara.
También procederá cuando un parlamentario sea objeto de auto de procesamiento y se encuentre en situación de prisión preventiva, así como cuando sea condenado por sentencia firme a la pena de inhabilitación para ejercer cargo público.
2.3.2.La prohibición de mandato imperativo
Los parlamentarios representan a todo el pueblo y no sólo a los electores que les han escogido. El parlamentario representa el interés general y no los intereses particulares de los electores de su circunscripción.
A fin de que pueda llevar a cabo con libertad su función, una vez escogido el parlamentario se independiza de sus electores, que no podrán revocarle ni darle instrucciones: el mandato es libre.

Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo.

Artículo 67.2 CE.

La concepción del mandato, originalmente estructurada desde la relación entre parlamentario y electores, ha adquirido mayor complejidad por la decisiva intervención de los partidos políticos en la relación representativa. El partido político monopoliza la selección de candidatos, la confección de las listas, la campaña electoral y, a través del grupo parlamentario, la actividad de los parlamentarios.
La situación que acabamos de describir, que refleja que hoy la democracia es una democracia de partidos, ha ampliado la funcionalidad de la prohibición de mandato imperativo: no es sólo una garantía de libertad y de permanencia en el cargo ante los electores, sino también, y principalmente, ante el partido político y el grupo parlamentario. En esta segunda vertiente actúa como garantía de la libertad de conciencia del parlamentario y del derecho a conservar el cargo aunque abandone el partido o sea expulsado.
Los partidos o coaliciones electorales no pueden revocar el mandato de un parlamentario. Jurídicamente, la renuncia al cargo depende única y exclusivamente de la libre voluntad del parlamentario. Por ello, en el modelo español se prohíbe el mandato imperativo.
2.3.3.Las prerrogativas de los parlamentarios
La Constitución española (61) incluye las siguientes tres prerrogativas de los parlamentarios:

  • Inviolabilidad.

  • Inmunidad.

  • Fuero especial.

Antes de concretar su contenido, conviene hacer una referencia a la funcionalidad de estas prerrogativas, cuyo objetivo es garantizar la autonomía y la libertad del Parlamento: asegurar que la formación de la voluntad de las Cámaras, las deliberaciones y los acuerdos se llevan a cabo y se adoptan con absoluta libertad. Por lo tanto no son, prioritariamente, derechos personales, sino garantías funcionales que tienen como titulares a las Cámaras. Esto justifica que estas prerrogativas sean irrenunciables para los parlamentarios y que sólo las Cámaras puedan disponer de las mismas, de manera que al parlamentario individual no le corresponde sino un interés legítimo.
1) La inviolabilidad
La inviolabilidad impide que se pueda instar contra el parlamentario cualquier procedimiento sancionador que tenga como causa las opiniones manifestadas en el ejercicio de su función.
Como dice el Tribunal Constitucional, la inviolabilidad impide la punición o sanción de quien esté protegido por esta prerrogativa (62) . El ámbito de protección se refiere a las opiniones y a los votos emitidos en actos parlamentarios (63) . Por otro lado, es compatible con el ejercicio de la función disciplinaria de los órganos de la misma Cámara.
(63) STC 51/1985. Al hablar de actos parlamentarios no se quiere decir que solo se admitan los actos producidos en el interior del Parlamento: también están protegidos por la inviolabilidad, como excepción, los actos externos, pero que sean reproducción literal de un acto previamente realizado dentro (STC 243/1988), como por ejemplo, cuando un parlamentario repite fuera del Parlamento unas declaraciones que había hecho en la cámara. El resto de actos no parlamentarios, pues, no están cubiertos por esta prerrogativa.

La finalidad específica de la inviolabilidad es asegurar, a través de la libertad de expresión de los parlamentarios, la libre formación de la voluntad del órgano legislativo (64) .

La inviolabilidad es una garantía absoluta; una absoluta sustracción a toda acción judicial. Además, sus efectos temporales son indefinidos en el sentido de que el procedimiento sancionador no podrá ser incoado ni siquiera cuando el parlamentario deje de serlo, siempre que la causa del procedimiento fuera la actividad parlamentaria.
2) La inmunidad
La Constitución (65) dispone que durante el periodo de su mandato los Diputados y los Senadores disfrutarán también de inmunidad, y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva.
Según indica el Tribunal Constitucional, la inmunidad es una prerrogativa de naturaleza formal, un requisito o condición de procedibilidad que protege la libertad personal de los representantes populares contra detenciones y procesos judiciales que puedan desembocar en privación de libertad, con la finalidad de garantizar que a través de tales acciones contra los parlamentarios no se intenten maquinaciones políticas que afecten a la composición o el funcionamiento de las Cámaras (66) .
En cuanto a la protección frente a procesamientos, la inmunidad sólo afecta a los procesos penales, sin que sea necesario la previa autorización en otro tipo de procesos, ya que sólo los penales pueden afectar a la libertad del parlamentario. El ámbito temporal de la inmunidad se limita a la duración del mandato del parlamentario, de forma que, si no se concede la autorización para proceder contra el parlamentario, se le podrá procesar cuando deje de serlo, siempre y cuando los posibles delitos no hayan prescrito ya.
La Cámara, a través de la solicitud que cursa el Tribunal Supremo –suplicatorio–, debe autorizar o no, de manera motivada y fundamentada, el seguimiento de las acciones judiciales contra los parlamentarios. La decisión de las Cámaras, en cuanto a la denegación o la autorización del suplicatorio, se puede recurrir ante el Tribunal Constitucional (67) .
Finalmente, hay que decir que si fuera escogida como parlamentaria una persona que ya estuviera procesada, habría que obtener la mencionada autorización de la cámara para poder continuar con el procedimiento judicial.
3) El fuero especial
El artículo 71.3 de la Constitución establece que en las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. De esta manera se pretende asegurar que el órgano que juzga a los parlamentarios tenga las más altas cotas de independencia, imparcialidad y cualificación jurídica.
2.3.4.Otros derechos y deberes de los parlamentarios
1) Los derechos de los parlamentarios son los siguientes:
a) Percibir una asignación que será fijada por las respectivas Cámaras.
b) Asistir con voz y voto a las sesiones del Pleno y de las Comisiones de las que forme parte. Tiene derecho a formar parte al menos de una Comisión.
c) Solicitar información a las Administraciones Públicas.
d) Ejercer las iniciativas parlamentarias, de conformidad con lo que disponen los Reglamentos de las Cámaras.
2) Los deberes de los parlamentarios son los siguientes:
a) Asistir a las sesiones.
b) Adecuar la conducta al Reglamento, respetar la disciplina parlamentaria y no divulgar las actuaciones secretas de las Cámaras.
c) No hacer uso de la condición de parlamentario para el ejercicio de actividades mercantiles, industriales o profesionales.
d) Hacer declaración notarial de los bienes e ingresos económicos propios.

2.4.Los grupos parlamentarios

El parlamentarismo contemporáneo es un parlamentarismo de grupos y no de individuos.
La Constitución cita marginalmente los grupos parlamentarios en el artículo 78.1, y son los Reglamentos del Congreso (68) y del Senado (69) los que los regulan.
Todos los parlamentarios deben estar integrados en un grupo parlamentario. La estructuración de los grupos sigue la lógica de las afinidades políticas, lo cual debería conducir a la identidad entre grupo político y grupo parlamentario. No obstante, el Derecho parlamentario acostumbra a requerir un mínimo de miembros para permitir crear un grupo propio, hecho que comporta que los parlamentarios de un grupo político (partido o coalición) que no llega a este número de representantes se deban incorporar obligatoriamente al Grupo Mixto.
Los grupos parlamentarios son sujetos del Derecho parlamentario: éste los configura como elementos del Parlamento, como titulares de funciones y de derechos y como entes sujetos a deberes. Es el Derecho parlamentario el que atribuye a las asociaciones o agrupaciones de parlamentarios el ejercicio de funciones públicas.
Considerados desde el Derecho parlamentario, los grupos parlamentarios son sujetos colectivos –el Diputado o el Senador son individuales– del funcionamiento del Congreso y del Senado.
2.4.1.La formación de los grupos parlamentarios
a) El Congreso de los Diputados
El Reglamento del Congreso fija un mínimo de quince Diputados para constituir un grupo. No obstante, aunque no se llegue a reunir dicho número, también pueden constituir un grupo los Diputados de una o más de una formación política que hayan obtenido un número de escaños no inferior a cinco y, por lo menos, el 15% de los votos correspondientes a las circunscripciones donde hayan presentado candidatura o el 5% de los emitidos en el conjunto de la Nación (70) .
Se prohibe que puedan constituir un grupo separado los Diputados que pertenezcan a un mismo partido. Tampoco lo pueden formar los Diputados que, durante las elecciones, pertenecieran a formaciones políticas que no se hubieran enfrentado ante el electorado (71) . Estos últimos aspectos refuerzan el imperio de los partidos políticos en el parlamentarismo moderno.
Los grupos se constituyen dentro de los cinco días siguientes a la sesión constitutiva del Congreso. Los Diputados que no se hayan integrado voluntariamente en un grupo en el plazo señalado quedarán incorporados en el Grupo Mixto.
Cuando el número de componentes de un grupo diferente del Mixto se reduzca en el transcurso de la legislatura a un número inferior a la mitad del mínimo exigido para su constitución, el grupo quedará disuelto y sus miembros pasarán a formar parte automáticamente del Grupo Mixto.
b) El Senado
El Reglamento del Senado dispone que para formar un grupo se necesitan por lo menos 10 Senadores.
Los criterios de formación y de extinción de grupos son similares a los del Congreso. De la misma manera que los grupos políticos que no tienen el número de representantes necesario para constituir grupo propio se deben integrar en el Grupo Mixto.
La novedad más relevante, aunque no ha tenido una gran eficacia en el funcionamiento de la Cámara, es que se pueden constituir grupos territoriales dentro de un grupo parlamentario (72) .
2.4.2.Las funciones de los grupos parlamentarios
El hecho de que el grupo se haya convertido en sujeto de la actividad parlamentaria no es sorprendente ni patológico; es una consecuencia necesaria de la democracia de partidos y del protagonismo de éstos en el proceso representativo.
Desde tal supuesto los Reglamentos parlamentarios estructuran los grupos –tanto en la composición como en las funciones– de manera que puedan reflejar en la vida de la Cámara el papel que tienen los partidos en el sistema y la fuerza representativa que les han concedido los electores. El Reglamento adopta esta conexión como criterio para la formación de grupos, pero a partir de este momento es el grupo, y no el partido, el que se constituye en colectivo de la actividad parlamentaria.
El predominio de los grupos parlamentarios en el funcionamiento de las Cortes es tan intenso que resulta fácil decir que son titulares de todo tipo de iniciativa parlamentaria y que intervienen decisivamente en la designación de los miembros de los órganos internos de las Cámaras y en la ordenación de su funcionamiento.
Desde esta situación, que sólo presenta la excepción de las "preguntas" que puede formular el parlamentario individual, cabe afirmar que las actividades parlamentarias son monopolizadas por los grupos parlamentarios.

2.5.La organización de las Cámaras

En el gráfico siguiente se refleja la organización interna de las Cámaras:
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2.5.1.Órganos de dirección y de gobierno interno
1) El Presidente
Las Cámaras eligen a los respectivos Presidentes (73) . La elección se produce en la sesión constitutiva de la Cámara por medio de la votación en papeletas, en las que cada parlamentario escribe un solo nombre; será elegido quien tenga el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara acreditados hasta el momento de la votación.
Si nadie obtuviera la mencionada mayoría en primera votación, se llevará a cabo una segunda entre los Diputados o Senadores hayan empatado con mayor número de votos o, en su defecto, hayan conseguido más votos (74) .
Además, el Presidente del Congreso asume la presidencia de las Cortes Generales y canaliza la intervención del Rey en el procedimiento de investidura del Presidente del Gobierno (75) .
Aunque la redacción de la Constitución tiene un tono presidencial, la regulación que hacen los Reglamentos de las funciones de los Presidentes mitiga este tono con una lógica colegiada al dejar el ejercicio efectivo de gran parte de las funciones a la Mesa o a la Junta de Portavoces, órganos que preside el Presidente de la Cámara.
No obstante, el Presidente no es sólo un órgano de coordinación y de representación; tiene importantes atribuciones propias como las siguientes:

  • la dirección de los debates,

  • el mantenimiento de la disciplina y el orden en sede parlamentaria,

  • hacer cumplir el Reglamento, interpretarlo en casos de duda y sustituirlo en casos de omisión.

El Presidente puede dictar, con el beneplácito de la Mesa y de la Junta de Portavoces, resoluciones de carácter general.
2) La Mesa
La Mesa de la Cámara tiene la composición siguiente:
a) Congreso de los Diputados:

  • el Presidente de la Cámara,

  • cuatro Vicepresidentes,

  • cuatro Secretarios.

b) Senado:

  • el Presidente de la Cámara,

  • dos Vicepresidentes,

  • cuatro Secretarios.

Les asisten, como secretario de actos y asesor técnico, el Letrado Secretario General del Congreso y el Letrado Mayor del Senado, respectivamente.
Los Vicepresidentes y los Secretarios son elegidos entre y por los miembros de cada Cámara mediante un sistema mayoritario limitado: en el caso de los Vicepresidentes de ambas asambleas y de los Secretarios del Congreso, cada parlamentario incluye en su papeleta un único nombre para Vicepresidente y para Secretario. Serán elegidos, por orden sucesivo, los que obtengan mayor número de votos. En el caso de los Secretarios del Senado, las papeletas pueden incluir dos nombres.
Las funciones de la Mesa son las siguientes:

  • Adoptar medidas en relación con la organización del trabajo y el gobierno interno de la Cámara.

  • Calificar los escritos y documentos parlamentarios, así como declarar su admisibilidad o inadmisibilidad a trámite.

  • Elaborar el proyecto de presupuesto de la Cámara y el control de su ejecución.

  • Ordenar los gastos de la Cámara.

  • Asignar la Comisión competente para conocer los asuntos parlamentarios.

  • Fijar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones, previa audiencia de la Junta de Portavoces.

3) La Junta de Portavoces
La Junta de Portavoces es el principal exponente orgánico del parlamentarismo de grupos.
La Junta de Portavoces tiene como finalidad genérica garantizar la participación de los grupos, y a través de éstos, la de los partidos políticos, en la programación y la organización de la actividad parlamentaria. La composición cualificada de este órgano lo hace especialmente idóneo para el debate político entre la mayoría parlamentaria gubernamental y las minorías de la oposición en todo aquello que afecta al funcionamiento del Parlamento.
Las funciones que ejerce la Junta de Portavoces del Congreso son diferentes de las del Senado: mientras que en el Congreso se le atribuyen funciones decisorias y consultivas, en el Senado se estructura exclusivamente como órgano de deliberación; debe ser escuchada pero su criterio no es vinculante.
El Reglamento reconoce a la Junta del Congreso una intervención preceptiva y vinculante en las funciones siguientes:

  • Interpretar el Reglamento (76) .

  • Fijar el orden del día (77) .

  • Señalar el número de preguntas y distribuir el tiempo (78) .

  • Acordar la celebración de sesiones en días diferentes de los señalados (79) .

  • Solicitar a los miembros del Gobierno que comparezcan ante el Pleno o ante las Cámaras (80) .

Al margen de estas funciones hay otras en las que se establece que debe ser escuchada aun cuando su criterio no es vinculante.
En cuando al alcance de estas funciones, podemos señalar que afectan, por ejemplo:

  • a la programación de los trabajos,

  • a la organización de debates,

  • a la constitución de otros órganos parlamentarios,

  • a la designación de personas, etc.

El los supuestos en que ejerce atribuciones decisorias, la Junta de Portavoces adopta los acuerdos por voto ponderado, de manera que cada portavoz, que es el único miembro de la Junta con derecho de voto, cuenta con tantos votos como parlamentarios integran su grupo.
2.5.2.Órganos de producción o de funcionamiento
Las Cámaras funcionan en Pleno y por Comisiones (81) ; estos órganos son los que llevan a cabo las funciones que desarrollan las Cortes.
1) El Pleno
El Pleno es el órgano formado por la totalidad de parlamentarios de cada Cámara. Lo dirige el Presidente asistido por la Mesa. También tienen asiento en la Cámara –en el "banco azul"– los miembros del Gobierno, que tienen voz y voto si son parlamentarios electos.
El Pleno es, a su vez, la imagen simbólica de la Cámara y el órgano esencial de debate y decisión. La valoración de la posición del Pleno requiere tener en cuenta la función complementaria, y en algunos casos sustitutoria, que desarrollan las Comisiones de la Cámara.
Sin esta visión orgánica conjunta –Pleno y Comisiones– es difícil comprender la posición del Pleno en el parlamentarismo actual y, lo que es más grave, el ejercicio de la actividad parlamentaria.
El alcance que han adquirido las funciones parlamentarias hace necesario que las funciones de producción se distribuyan entre el Pleno y las Comisiones.
El ejercicio de las funciones parlamentarias se ordena, en términos generales, reservando al Pleno las atribuciones siguientes:
a) Con relación a la función legislativa: la toma en consideración de las proposiciones de ley, la deliberación de las enmiendas a la totalidad y la aprobación de los dictámenes de las Comisiones (82) .
b) El debate anual de los Presupuestos Generales del Estado, en que se fijan las cantidades globales de las Secciones.
c) Los debates políticos generales, las actividades de control sobre el Gobierno y de impulso político.
d) Los nombramientos: Magistrados del Tribunal Constitucional, Vocales del Consejo General del Poder Judicial, Defensor del Pueblo, Vocales del Tribunal de Cuentas.
e) Los debates de investidura, cuestión de confianza, moción de censura y convalidación de los Decretos-Ley.
f) La aprobación de autorizaciones relacionadas con: estados excepcionales, Tratados Internacionales, conflictos de atribuciones, referéndum, etc.
El ejercicio de las funciones mencionadas debe permitir que el Pleno sea la sede donde se produzca el diálogo político fundamental entre el Gobierno y los grupos parlamentarios y desde donde todos los interlocutores comuniquen al electorado sus posiciones políticas sobre los asuntos de que se trate.
2) Las Comisiones
La potenciación de la función de las Comisiones es una de las vías que busca el Parlamento para poder ejercer con eficacia las funciones que le asigna la Constitución. Cada Comisión puede constituir un centro de producción de la actividad parlamentaria.
Una de las características singulares de parlamentarismo contemporáneo es la potenciación de las funciones de las Comisiones parlamentarias: de ser órganos que preparaban e instruían el trabajo del Pleno han pasado a tener reconocidas, junto con las anteriores actividades, funciones propias decisorias en el ejercicio de la potestad legislativa y de intervención en la función de control del Gobierno y la Administración.
Para garantizar que la descentralización funcional a favor de las Comisiones no transgreda el principio representativo, éstas configuran su composición con un criterio que reproduce la composición del Pleno a escala reducida. Así, dentro de la Comisión, cada grupo parlamentario tienen un número diferente de representantes proporcional al número de componentes del grupo en el Pleno de la Cámara (83) .
El grupo parlamentario es el que designa a sus representantes en la Comisión teniendo en cuenta el número que le corresponde.
Aunque los Reglamentos no utilizan criterios uniformes, las Comisiones se pueden clasificar en las categorías siguientes:

  • Permanentes Legislativas.

  • Permanentes no legislativas.

  • De legislatura.

  • Especiales.

Además, debemos añadir las Comisiones Mixtas del Congreso y el Senado.
Las Comisiones Permanentes –legislativas o no– se prevén expresamente en los Reglamentos Parlamentarios (84) y son elementos estables de la organización parlamentaria:
a) Las Comisiones Permanentes Legislativas intervienen en el procedimiento legislativo (informe de la Ponencia y dictamen del Pleno de la Comisión); también pueden actuar con competencia legislativa plena en el supuesto en que el Pleno les delegue la aprobación de proyectos o proposiciones de ley (85) .
Comisiones Legislativas
Este tipo de Comisiones están especializadas según la materia o un área material, como por ejemplo:

  • Constitucional.

  • Asuntos Exteriores.

  • Justicia.

  • Defensa.

  • Cultura.

  • Presupuestos.

Dentro de las Comisiones Legislativas destaca por su singularidad –tanto en relación con la composición como con las funciones– la Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado, que tiene el doble de miembros que el resto de las Comisiones de la Cámara, y pueden participar en sus debates Senadores que no sean miembros de la Comisión y representantes de los Gobiernos central y autonómico. Por eso tienen un carácter sui generis.
b) Las Comisiones Permanentes no legislativas tienen el ámbito común de incidencia siguiente:

  • La organización interna de la Cámara.

  • El Estatuto del parlamentario.

  • El derecho de petición de los ciudadanos.

Las Comisiones no legislativas que se prevén en el Reglamento del Congreso son, entre otras, las siguientes:

  • La del Reglamento.

  • La del Estatuto de los diputados.

  • La de peticiones.

En el Senado, estos tipos de comisiones son, entre otras, las siguientes:

  • La del Reglamento.

  • La de Incompatibilidades.

  • La de Suplicatorios.

  • La de Peticiones.

  • La de Asuntos Iberoamericanos.

c) El Pleno de la Cámara crea con carácter permanente las Comisiones de legislatura mientras dura ésta (86) .
d) Las Comisiones Especiales son las que se crean por acuerdo del Pleno de la Cámara para un asunto concreto. Dentro de estas Comisiones están las de Investigación sobre cualquier asunto de interés público.
A las Comisiones anteriores, previstas en los Reglamentos Parlamentarios, habrá que añadir las Comisiones parlamentarias que se pueden crear ex lege, como el caso de la Comisión para las Relaciones con el Defensor del Pueblo establecida en la Ley Orgánica 3/1981, del Defensor del Pueblo.

2.6.El funcionamiento de las Cámaras

2.6.1.La duración de la legislatura
La legislatura es el periodo de tiempo por el cual se eligen las Cámaras. Tanto el Congreso como el Senado se eligen por cuatro años (87) . Este es un aspecto singular, pues en muchos otros países se considera que la legislatura comienza un día distinto al de la elección, en el que las autoridades comienzan su periodo de ejercicio.
La legislatura, por lo tanto, dura cuatro años, que se cuentan desde el día en que se celebran las elecciones. La duración puede ser menor si se decreta la disolución anticipada, como consecuencia de disolución discrecional (88) o bien automática (89) . El reciente nacimiento de las hijas del Príncipe de Asturias ha generado una amplia discusión sobre la posibilidad de reforma del artículo antes mencionado, ya que la desigualdad hacia la mujer es clara, pero las fuerzas políticas no se han puesto de acuerdo hasta la fecha.
Aunque no se establece de manera expresa, hay que interpretar que existe un supuesto de prórroga si coincide el fin de la legislatura con la vigencia de un estado excepcional (90) .
La actividad parlamentaria que abre la legislatura es la sesión de constitución de la Cámara, que se celebra según lo que fija el Real Decreto de convocatoria de las elecciones.
El principal efecto del final de la legislatura esla caducidad de los trabajos parlamentarios en curso, excepto sobre los que debe conocer la Diputación Permanente (91) y las iniciativas legislativas popular o autonómica.
Aunque la caducidad sea la consecuencia habitual, la nueva Cámara puede recuperar los trabajos de la anterior a través de una resolución de la Presidencia.
2.6.2.Los periodos de las sesiones
Los periodos de sesiones son el espacio de tiempo, dentro de la legislatura, donde pueden tener lugar, válida y ordinariamente, las reuniones de las Cámaras.
La Constitución establece en el artículo 73.1 que las Cámaras se deben reunir anualmente en los dos periodos ordinarios de sesiones siguientes:
a) De septiembre a diciembre.
b) De febrero a junio.
Las Cámaras pueden celebrar, asimismo, sesiones extraordinarias, que se convocan para tratar un hecho especialmente trascendente que no se pueda aplazar. El Presidente convocará la sesión extraordinaria si la solicitan el Gobierno, la Diputación Permanente o la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara. Estas sesiones se deben convocar sobre un orden del día determinado y se clausuran una vez se han agotado las materias que lo integran (92) .
2.6.3.La convocatoria de las Cámaras
Las reuniones de los parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras y no podrán ejercer las funciones de éstas ni ostentar sus privilegios (93) .
El Presidente de la Cámara es quien debe convocar el Pleno y, por otro lado, los Presidentes respectivos convocan las Comisiones (94) .
La convocatoria debe incluir un orden del día, es decir, la relación de materias que hay que tratar en las sesiones. El Presidente del Congreso fija el orden del día del Pleno del Congreso de acuerdo con la Junta de Portavoces (95) y el del Senado fija el orden del día del Pleno del Senado de acuerdo con la Mesa y oída la Junta de Portavoces (96) .
La Constitución establece que el orden del día debe respetar que exista un tiempo mínimo semanal para plantear interpelaciones y preguntas al Gobierno (97) y otorga prioridad a los proyectos de ley en relación con las proposiciones de ley (98) .
Los Reglamentos prevén la posibilidad de modificar la convocatoria, de incluir un punto nuevo en el orden del día o darle prioridad, para adaptarla a las contingencias políticas o por razones de urgencia (99) .
2.6.4.La publicidad de las sesiones
El principio de publicidad es consustancial con la actividad parlamentaria. La publicidad del debate y de las votaciones es una exigencia del principio representativo y actúa como elemento de legitimación de la Cámara ante el electorado.
La regulación que los Reglamentos hacen de la publicidad es diferente en las sesiones del Pleno que en las Comisiones. En el Pleno, el principio general es la publicidad de las sesiones, excepto si hay acuerdo contrario en cada Cámara, que se adopta por mayoría absoluta o de acuerdo con el Reglamento (100) .
En las sesiones de las Comisiones, la publicidad es restringida y pueden asistir a éstas los representantes acreditados de los medios de comunicación. Pueden existir, asimismo, sesiones secretas de las Comisiones (101) . Los Diarios de las Sesiones de las Cámaras y los Boletines Oficiales publican los debates de las sesiones, los textos y los documentos (102) .
2.6.5.El debate
La democracia es un sistema de diálogos. El debate público es la forma usual de trabajo de los Parlamentos, que se debe estructurar para permitir un equilibrio satisfactorio entre la libertad de intervención y la necesidad que el Parlamento cumpla con eficacia y efectividad sus funciones.
Los reglamentos del Congreso y el Senado ordenan los debates a partir de criterios efectivos, cuyas características más esenciales son las siguientes:
a) Se toman como sujetos del debate a los grupos parlamentarios y no a los parlamentarios individuales.
b) Se limitan los turnos de intervención de la manera siguiente:

  • Ordinariamente, uno a favor y uno en contra, a consecuencia de los cuales se admiten turnos de rectificación y réplica y alusiones.

  • En los debates de totalidad o de singularidad, uno a favor y uno en contra, y turnos de posicionamiento de todos los grupos parlamentarios.

c) Se fija la duración máxima de los turnos.
d) Se posibilita que el Gobierno intervenga siempre que lo solicite.
2.6.6.La adopción de acuerdos
Para adoptar acuerdos es necesario que las Cámaras cuenten con la asistencia de la mayoría de sus miembros (103) . La apertura de la sesión no requiere un quórum de asistencia, que actuará únicamente para adoptar acuerdos mediante votaciones. La regla general de decisión es la mayoría simple (104) .
Existen supuestos concretos que requieren mayorías cualificadas. Estas mayorías, excepto cuando se establece otro criterio, se cuantifican sobre el número de miembros de derecho de la Cámara. Esto mismo es lo que sucede con la mayoría absoluta, que requiere el voto favorable de más de la mitad de los miembros de derecho de la Cámara, o bien lo que pasa con otros supuestos, en que se requiere mayoría de las tres quintas partes o las dos terceras partes.
Las Cámaras utilizan diferentes formas de votación. Las votaciones, ordinariamente, son públicas y, excepcionalmente, son secretas. La votación pública por llamamiento, que posibilita individualizar de manera más clara la posición de cada parlamentario, se usa preceptivamente en los casos siguientes:

  • La votación de investidura.

  • La cuestión de confianza.

  • La moción de censura.

2.7.La Diputación Permanente

La Diputación Permanente es el órgano que garantiza la continuidad de las Cámaras en los periodos entre sesiones o cuando ha cesado su mandato, porque ha finalizado la legislatura o se han disuelto anticipadamente.
El artículo 78.1 de la Constitución establece que en cada Cámara debe existir una Diputación Permanente, que estará presidida por el Presidente de la Cámara e integrada por un mínimo de veintiún miembros, que representan a los grupos parlamentarios en proporción a su presencia numérica en la Cámara.
Los Reglamentos no fijan el número de componentes, únicamente establecen el órgano que lo tiene que determinar (105) .
Los componentes de la Diputación Permanente mantienen la condición de Diputado o Senador. Por lo tanto, tienen todos los derechos y las prerrogativas del estatuto del parlamentario.
Las funciones de la Diputación Permanente varían si se trata de periodos entre sesiones (vacaciones parlamentarias) o de la disolución de las Cámaras. En periodos entre sesiones, se encarga de solicitar la convocatoria de la sesión extraordinaria del Pleno de la Cámara. En periodo de disolución, la Diputación del Congreso, además de hacerse cargo de la competencia genérica de velar por los poderes de las Cámaras, que a su vez implica el ejercicio de lo que es estrictamente indispensable para garantizarlos, asume los poderes de las Cámaras para convalidar o derogar los Decretos-Ley y autorizar la declaración o la prórroga de un estado excepcional (106) .
Las Diputaciones continúan ejerciendo sus funciones hasta que se constituyan las nuevas Cortes Generales. Cuando la Cámara correspondiente se reúne, la Diputación Permanente le comunica los asuntos tratados y las decisiones tomadas (107) .

2.8.La actividad conjunta de las Cámaras

Aunque las Cámaras, ordinariamente, funcionan por separado, hay previsiones constitucionales que requieren una intervención conjunta de ambas, adoptando para ello las dos formas siguientes:

  • Las sesiones conjuntas de las Cámaras o sesiones de las Cortes Generales.

  • Las Comisiones Mixtas del Congreso y el Senado.

2.8.1.Las sesiones conjuntas de las Cámaras
El artículo 74.1 de la Constitución española establece que las Cámaras se deben reunir en sesión conjunta para poder ejercer las competencias no legislativas que el Título II (" De la Corona") atribuye expresamente a las Cortes Generales en los supuestos siguientes:

  • Proveer a la sucesión en la Corona, cuando se agoten todas las líneas llamadas en Derecho (108) .

  • Prohibir contraer matrimonio a personas con derecho a la sucesión (109) .

  • Apreciar la incapacidad del Rey (110) .

  • Nombrar la Regencia electiva (111) .

  • Nombrar al tutor del Rey (112) .

  • Tomar juramento al Rey al proclamarlo (113) .

  • Tomar juramento al Príncipe heredero y al Regente o Regentes (114) .

Asimismo, se celebran sesiones conjuntas con finalidades rituales, simbólicas o representativas, como el inicio de la legislatura con la asistencia del Rey o la visita de Jefes de Estado extranjeros.
2.8.2.Las Comisiones Mixtas
La Constitución establece determinados supuestos (115) en los que es preceptiva la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores.
Las facultades de las Comisiones Mixtas no son decisorias, es decir, tienen una función meramente de instrucción o de propuesta. La decisión corresponde, por separado, a cada una de las Cámaras.
Asimismo, establece que las Cámaras pueden nombrar Comisiones conjuntas de investigación sobre cualquier asunto de interés público (116) .
Además, debemos señalar que por el artículo 2 de la Ley Orgánica 3/1981, del Defensor del Pueblo, ha sido creada una Comisión Mixta encargada de relacionarse con el Defensor del Pueblo.

2.9.Las funciones de las Cortes Generales

La Constitución española establece lo siguiente:

Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.

Artículo 66.2 CE.

Las funciones principales de las Cortes son las siguientes:

  • La función legislativa.

  • La función presupuestaria.

  • La función de control del Gobierno.

  • La función de impulso político.

  • Otras funciones que la Constitución establezca.

2.9.1.La función legislativa
La función más importante de las Cortes Generales es elaborar leyes.
En la tradición constitucional europea la ley juega, desde las revoluciones burguesas del siglo XVIII, el papel más importante para el ejercicio del poder y es la expresión suprema de la política interna de un país.
La potestad legislativa de las Cortes Generales está decisivamente matizada, tanto por su alcance como por su naturaleza jurídica, por los hechos siguientes:
a) La existencia de Parlamentos autonómicos
Las Cortes Generales son uno de los poderes legislativos del Estado, pero no el único; los titulares de la potestad legislativa son las Cortes Generales y los Parlamentos autonómicos.
Es evidente que la potestad legislativa del Parlamento autonómico y que el Estado le atribuye sobre determinadas materias, tiene un efecto que limita la potestad legislativa de las Cortes. Con esto se quiere resaltar que esta limitación no afecta sólo a la eficacia directa de la ley de Cortes en el territorio de la Comunidad, sino que también puede tener como efecto que las Cortes no puedan legislar sobre las materias cuya legislación es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. Este mismo aspecto se presenta en los regímenes federales.
b) La atribución del Gobierno de dictar normas con rango de ley
Esta potestad del Gobierno, sobre todo en lo que respecta a los Decretos-Ley, ya que el Decreto-Legislativo no rompe la lógica de la potestad al actuar desde una ley de Cortes, puede significar una suplencia, por lo menos temporal, del legislador por parte del Gobierno. Nos encontramos en un escenario que rompe con un corsé que a veces erróneamente se quiere transmitir y que se basa en afirmar, siguiendo a Montesquieu, que sólo los parlamentos tienen facultades legislativas. Hoy en día, el derecho moderno sobrepasa ese modelo.
El uso que los Gobiernos en España hacen del Decreto-Ley permite que se hable de éste como un fenómeno habitual aunque realmente sus supuestos de habilitación deberían interpretarse de forma restrictiva. En cambio, su uso no ha dejado de crecer, especialmente en épocas de crisis económica.
c) La sujeción de la ley de Cortes a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía
La subordinación jerárquica de la ley a la Constitución y la vinculación del legislador a las decisiones del Tribunal Constitucional, que controlan la inconstitucionalidad de la ley son poco cuestionables, pero también lo es que el Estatuto, en las materias que le son reservadas por la Constitución, prevalece sobre las restantes leyes de las Cortes. En cambio, cuando por ejemplo una materia es reservada a otra ley estatal (por ejemplo, la regulación del Poder Judicial a la LOPJ), el Estatuto podrá contener previsiones en esta materia, pero no serán eficaces mientras la norma estatal que tiene a su favor la reserva no las haga suyas incorporándolas a su texto (STC 31/2010).
La configuración de la potestad legislativa de las Cortes se acaba de perfilar si se añade el efecto directo y la primacía en la aplicación que tiene el Derecho Comunitario europeo sobre el Derecho estatal (de acuerdo con las decisiones del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas).
Este conjunto de circunstancias, que delimitan la potestad de las Cortes, no son más que simples efectos, o efectos necesarios, del principio de constitucionalidad, del principio autonómico y de la integración española en la Unión Europea. El único elemento patológico, o por lo menos el uso que de él se hace, es el Decreto-Ley.
2.9.2.La función presupuestaria
El artículo 66.2 de la Constitución española atribuye a las Cortes Generales la aprobación de los Presupuestos del Estado como actividad diferenciada del ejercicio de la potestad legislativa.
Aunque la aprobación de los Presupuestos es formalmente una actividad legislativa, es decir, es una especialidad de dicha actividad, existen razones para justificar su tratamiento autónomo (aunque siempre recordando el marco legislativo).
Algunas de estas razones afectan al procedimiento, porque las diferencias en relación con otras leyes son notables; otras, sin embargo, afectan a la entidad política de la materia, ya que, teniendo en cuenta que los Presupuestos se pueden considerar como la expresión contable del programa político anual del Gobierno, el rechazo parlamentario de los Presupuestos, es decir, su devolución al Gobierno, es una manera tácita de expresar la censura al Gobierno.
La Constitución regula el procedimiento en el artículo 134. Los Reglamentos Parlamentarios lo concretan en los artículos 148 a 151 del Reglamento del Senado y 133 y 134 del Reglamento del Congreso de los Diputados. Los rasgos más singulares de los presupuestos en relación con el procedimiento legislativo ordinario son los siguientes:

  • La iniciativa corresponde exclusivamente al Gobierno: el Gobierno elabora el proyecto, y la intervención de las Cortes se limita al examen, enmienda y aprobación.

  • Tiene preferencia en la tramitación respecto de los otros trabajos parlamentarios; la preferencia es coherente con el carácter anual del Presupuesto, por eso se ha convenido que deben entrar en el Congreso antes del 1 de octubre.

  • Si los Presupuestos no se aprueban antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se consideran automáticamente prorrogados los del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. Esta ficción jurídica tiene su origen en el derecho alemán de la segunda mitad del siglo XIX.

  • La primera lectura, debate de totalidad, es efectuada por el Pleno y en ella se fijan las cuantías globales de los estados de los Presupuestos que, posteriormente, no se podrán modificar.

  • Limitaciones al derecho de enmienda: las enmiendas para aumentar los créditos deben proponer una baja de igual cuantía en otra partida de la misma sección del proyecto de ley de presupuestos a la cual pertenezca la partida donde se propone gastar más. Las que comporten una minoración de ingresos requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación.

  • Finalmente, una vez aprobados los Presupuestos, toda proposición de ley o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.

La conclusión, desde la intervención parlamentaria, no puede ser demasiado positiva porque el predominio del Gobierno no justifica la intensidad de las restricciones al derecho de enmienda.
Junto con la ley de presupuestos acostumbra a aprobarse la llamada "ley de acompañamiento", que no constituye ejercicio de la función presupuestaria y que es una ley con un contenido heterogéneo que reforma una pluralidad de otras leyes. Es una práctica que ha sido muy criticada, porque denota una técnica legislativa muy deficiente y dificulta tanto el debate por los propios parlamentarios, como el adecuado conocimiento de lo que se hace por parte de la ciudadanía. El TC, sin embargo, a pesar de reconocer las carencias de la técnica mencionada, ha dicho que no es inconstitucional: véanse las SSTC 136 y 176/2001.
2.9.3.La función de control de la acción del Gobierno
El control sobre los gobernantes es uno de los principios esenciales de un sistema democrático.
El control parlamentario es un tipo de control político que se ejerce a iniciativa de los parlamentarios, o los grupos, en la sede del Parlamento y a través de instrumentos previstos en la Constitución y en los Reglamentos Parlamentarios.
Todos los sistemas democráticos atribuyen al Parlamento la función de inspeccionar, fiscalizar o verificar la acción del Gobierno. Esto tiene su origen en el sistema de checks and balances inglés. Lo que tienen de específico los sistemas parlamentarios, cuando disponen como apoyo calificador la intervención del Parlamento en la formación y permanencia del Gobierno, es que hay unos controles concretos que permiten exigir responsabilidad política al Gobierno e imponerle, si fuera necesario, la sanción de su cese.
Si se pretende mantener una noción unitaria de control, que incorpore lo que es común y lo que es específico de un sistema parlamentario, debemos distinguir los dos tipos de control siguientes:

  • control de inspección,

  • control de responsabilidad o control-sanción.

El control de exigencia de responsabilidad política y sus instrumentos de actuación (moción de censura y cuestión de confianza) se tratan detalladamente en el apartado "Las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno".
Ahora hacemos referencia al control de inspección y a los instrumentos más característicos para llevarlo a cabo. Aunque, teóricamente, la iniciativa del control corresponde, según los instrumentos, a los parlamentarios y a los grupos parlamentarios, la realidad parlamentaria muestra que son los parlamentarios y los grupos de la oposición los que adoptan las iniciativas de control. Es más, la función principal de la oposición es la de controlar al Gobierno, es decir, la mayoría parlamentaria gubernamental, en el bien entendido de que, al mismo tiempo que critica y fiscaliza, también presenta ante el electorado sus opciones políticas e intenta incidir en la orientación política del Gobierno.
Antes de describir los instrumentos más característicos del ejercicio de la función, debemos destacar que uno de los elementos que inciden en el presupuesto de la efectividad del control depende de que el Parlamento y los parlamentarios tengan garantizado el acceso a la información sobre la actuación del Gobierno.
La importancia de la información se refleja en el hecho de que la Constitución establece que las Cámaras y sus Comisiones pueden recabar, a través de sus Presidentes, la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos, así como de cualquier autoridad del Estado y de las Comunidades Autónomas (117) .
La conexión entre control e información es tan intensa que los instrumentos que se exponen en los párrafos siguientes desde la vertiente de control se pueden considerar asimismo instrumentos de información:
1) Las preguntas
El Gobierno, y cada uno de sus miembros, están sometidos a las preguntas que les sean formuladas ante las Cámaras (118) . La regulación de las preguntas se hace en los artículos 185 a 190 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 160 a 169 del Reglamento del Senado.
Las características principales de la regulación de las preguntas son las siguientes:

  • Que estén formuladas por los Diputados o Senadores por escrito.

  • Que vayan dirigidas al Gobierno o a alguno de sus miembros.

  • Que la Mesa de la Cámara controle su tramitación.

  • Que quien las formula decida si la respuesta debe ser escrita u oral, y en este último caso, si debe contestarse en el Pleno o en una Comisión.

  • Que las Cámaras reserven un tiempo semanal para las preguntas.

  • Que las preguntas orales posibiliten un breve debate entre el parlamentario que las formula y el miembro del Gobierno que las contesta.

La sencillez y agilidad en la tramitación hace que las preguntas orales sean un instrumento muy eficaz para controlar al Gobierno en los asuntos concretos de actualidad.
2) Las interpelaciones
También las interpelaciones, en los mismos términos que las preguntas, tienen garantía constitucional (119) .
Las regulan los artículos 180 a 184 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 170 a 181 del Reglamento del Senado.
Las características de las interpelaciones son las siguientes:

  • Pueden ser formuladas por los grupos y por los parlamentarios individualmente.

  • Se deben presentar por escrito y tienen que tratar sobre los motivos o los propósitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de política general, del Gobierno o de un Departamento.

  • La Mesa las califica y tramita según los criterios que atienden al orden de presentación y el reparto entre grupos.

  • Las Cámaras reservan un tiempo semanal para su tratamiento.

  • Se argumentan ante el Pleno.

  • En el debate intervienen el interpelante, el Gobierno y los grupos parlamentarios para posicionarse.

  • Toda interpelación puede dar lugar a una moción en que la Cámara manifieste su posición.

Las interpelaciones, si son tramitadas de manera que se garantice la actualidad de la cuestión debatida, se convierten en un instrumento muy eficaz de control parlamentario sobre temas de política general.
3) Las comunicaciones y comparecencias del Gobierno
La Constitución (120) establece que las Cámaras y sus Comisiones pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno; el Gobierno puede enviar comunicaciones a las Cámaras para debatirlas en Pleno o en Comisión.
En ambos casos, la intervención del Gobierno va seguida de un trámite en que los grupos parlamentarios y los parlamentarios, sin limitaciones, pueden hacer preguntas y observaciones a las que el Gobierno debe contestar.
Estos instrumentos han cobrado importancia tal como se refleja en los debates sobre "el Estado de la Nación" y sobre "el Estado de las Autonomías".
4) Las Comisiones de investigación
Como se ha dicho, las Cámaras, por separado o conjuntamente, pueden nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier hecho de interés público (121) . Su objetivo es reunir información y documentación sobre el tema planteado y elaborar un dictamen. Este dictamen se traslada al Pleno de la Cámara, que es el órgano que debe decidir si toma o no una determinada posición (122) .
A pesar de que se han tomado medidas para poder garantizar el acceso a la información (123) , la regulación de las Comisiones presenta un defecto grave, ya que su creación depende, en último término, de la mayoría parlamentaria (art. 52 RCD y 59 RS). Si esta decisión se dejara en manos de una minoría cualificada, como pasa en Alemania, sería mucho más adecuado a su función que, entre otras, podría ser la de controlar las actuaciones del Gobierno, que cuenta con el apoyo de la mayoría parlamentaria.
2.9.4.La función de impulso político de la acción de gobierno
Una de las características cualificadoras de un sistema parlamentario es que el Parlamento interviene decisivamente en la formación y permanencia del Gobierno –al que se atribuye la dirección de la política interior y exterior– y que colabora en el ejercicio de la función de dirección política, es decir, en la formulación de los grandes objetivos políticos, en la orientación política de su aplicación y en la selección de los medios o instrumentos para llevarla a cabo.
La colaboración parlamentaria se vehicula en diferentes momentos y mediante los instrumentos siguientes:

  • la investidura parlamentaria del Presidente del Gobierno y de su programa de Gobierno;

  • el control parlamentario de inspección y de responsabilidad política;

  • el debate, la enmienda y la aprobación de las iniciativas del Gobierno;

  • el debate, la enmienda y la aprobación del proyecto de Presupuestos;

  • el control sobre el uso del Decreto-Ley.

A los instrumentos anteriores se añaden otros específicos y cotidianos. Su funcionalidad consiste en que los parlamentarios, normalmente los grupos parlamentarios, puedan presentar iniciativas dirigidas a orientar en un determinado sentido la formulación y la ejecución de la acción del Gobierno.
Estas iniciativas adoptan las formas siguientes:

  • Proposiciones no de ley.

  • Mociones consecuencia de interpelación.

  • Propuestas de resolución.

a) Las proposiciones no de ley
La tramitación parlamentaria de las proposiciones no de ley garantiza el debate general y la presentación de enmiendas a la propuesta inicial.
Las proposiciones no de ley, que pueden tener diferentes finalidades, cumplen la función de impulso político cuando son el instrumento mediante el cual la Cámara aprueba una propuesta de resolución dirigida al Gobierno, para que éste formule una declaración sobre algún tema o remita a las Cortes un proyecto de ley.
Las proposiciones no de ley están reguladas en los artículos 193-195 del RCD y en los artículos 174-181 del RS, aunque éste las denomina mociones.
b) Las mociones consecuencia de una interpelación
Como consecuencia de ejercer la función de control a través de una interpelación, el Parlamento puede aprobar una moción en que la Cámara manifieste su posición (124) .
La moción es propuesta por el mismo grupo parlamentario que había presentado la interpelación, teniendo en cuenta que el contenido no debe ser incongruente con el de la interpelación.
Exceptuando su origen, la moción por lo que respecta al tratamiento parlamentario y a sus efectos se parece a la proposición no de ley.
c) Las propuestas de resolución
Como consecuencia de los debates generales sobre la acción del Gobierno y las comunicaciones que el Gobierno presenta a las Cámaras, los diferentes grupos parlamentarios, después del debate, pueden presentar propuestas de resolución (125) .
La función de las propuestas de resolución es especialmente significativa, por su transcendencia pública, en los grandes debates ("Estado de la Nación" y "Estado de las Autonomías"). De hecho son, teniendo en cuenta el marco en que actúan, el instrumento más representativo de lo que significa la función del impulso parlamentario.
Los instrumentos de impulso político tienen en común que son acuerdos parlamentarios de naturaleza política. Por lo tanto, si el Gobierno los incumple no es sancionado jurídicamente. Las Cámaras deben establecer vías para controlar su cumplimiento (126) , desde las que se pueden poner en marcha los instrumentos de control y, en último término, los de responsabilidad política (la moción de censura).
2.9.5.Otras funciones
a) Además del nombramiento del Presidente del Gobierno, las Cortes intervienen en el nombramiento de miembros de otros órganos o, en el caso de la Corona, en cuestiones que afectan a la sucesión.
En relación con la Corona, la intervención de las Cortes, que se hace en sesión conjunta (127) , se concreta en los casos siguientes:

  • Provisión a la sucesión en la Corona (128) .

  • Prohibición de matrimonios regios (129) .

  • Apreciación de la incapacidad del Rey (130) .

  • Nombramiento de la Regencia electiva (131) .

  • Nombramiento de tutor del Rey (132) .

  • Proclamación del Rey (133) .

  • Juramento del Príncipe heredero (134) .

Las Cortes escogen también:

  • El Defensor del Pueblo (135) .

  • Ocho (cuatro por cada Cámara) de los doce Magistrados del Tribunal Constitucional (136) .

  • Los vocales del Consejo General del Poder Judicial (137) .

  • Los Consejeros del Tribunal de Cuentas (138) .

b) Las Cortes Generales tienen también las atribuciones siguientes:

  • Recibir peticiones individuales y colectivas (139) .

  • Plantear, por parte del Congreso, la acusación por traición o delitos contra la seguridad del Estado, del Presidente y los otros miembros del Gobierno (140) .

  • Plantear conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales o el control previo de Tratados Internacionales (141) .

  • Reformar la Constitución, mediante los dos procedimientos que prevé la Constitución (142) .

3.El Gobierno

3.1.El Poder Ejecutivo

Una lectura equivocada de Montesquieu puede llevar a considerar que –tal como se deduce de la literalidad del término– el poder ejecutivo se limita a ejecutar, es decir, a hacer realidad aquello que dispone el poder legislativo. Sin embargo, ni en El espíritu de las leyes, ni en la práctica de las democracias liberales ello ha sido así.
El poder ejecutivo, formado por el Gobierno –en épocas predemocráticas también por el Rey– y por la Administración pública, hace mucho más que ejecutar las leyes: ejerce en realidad la dirección política del Estado y se ha convertido en su columna vertebral.
Esta posición central dentro del Estado no era, ciertamente, la que habían previsto los teóricos del Estado liberal en el siglo XVIII. Efectivamente, para éstos, el Estado estaba formado, fundamentalmente, por un conjunto de leyes que garantizaban la libertad individual y la propiedad de las personas. Esto significa que la posición central siempre fue pensada para el Parlamento (sede máxima de representación de la nación en la Revolución Francesa).
Para el cumplimiento de estas leyes hacían falta otros dos poderes:

  • Un poder judicial que declarara aquello que era derecho en caso de conflicto.

  • Un poder ejecutivo con facultades preventivas, coactivas y sancionadoras, de manera que los derechos que la ley confería a las personas no fueran conculcados.

Según los liberales racionalistas del siglo XVIII, las leyes serían tan perfectas y habrían previsto de tal manera todos los supuestos posibles que el Poder Ejecutivo y, aún más, el Poder Judicial tendrían en la vida real unas dimensiones y unas funciones mínimas.

Montesquieu dice del poder ejecutivo:

"Dispondría la guerra y la paz, enviaría y recibiría embajadores, establecería la seguridad y prevendría las invasiones".

Desde este punto de vista, el Estado, considerado en sí mismo, tendría un mínimo aparato legislativo, ejecutivo y judicial, que serviría para mantener ordenada una sociedad que se consideraba poco conflictiva.
La realidad, sin embargo, fue por caminos muy diferentes, sobre todo en lo que concierne a los poderes ejecutivo y judicial. El poder judicial nunca ha sido un poder " nulo" que se limita a ser la " boca que pronuncia las palabras de la ley", según la célebre previsión de Montesquieu. Pero el poder ejecutivo no tiene tampoco ni las funciones ni las dimensiones que este autor y sus contemporáneos habían previsto.
Hoy día, el poder ejecutivo está compuesto por una parte considerable de la población del estado –los funcionarios y otro personal al servicio de las administraciones públicas–, y ejerce unas facultades que van mucho más allá de preservar la paz exterior y la seguridad interna, tal como asegura Montesquieu. Hoy, el Estado ejerce unos poderes en materias que hace doscientos años no se podían ni llegar a imaginar y que han convertido el poder ejecutivo y, especialmente, su instrumento principal, que es la Administración pública, en un inmenso organismo previsor, gestor, organizador y planificador de toda la sociedad.
La transformación más importante que ha sufrido en estos siglos el antiguo Estado liberal del siglo xix ha sido su enorme crecimiento, que ha hecho que se convirtiera en lo que hoy se llama Estado social, es decir, por un lado, un Estado intervencionista en la economía para hacer frente a las crisis económicas y, por otra parte, un Estado previsor que ofrece servicios en materias en que la condición social del hombre tiene que ser igual. La prestación de estos servicios ha convertido a un organismo que en la época liberal sólo quería asegurar la propiedad y los derechos individuales mínimos, en un inmenso y abrumador aparato burocrático que condiciona toda nuestra vida como personas y como ciudadanos.

3.2.Origen y evolución histórica del Gobierno

El origen remoto del Gobierno como institución política se remonta al Estado absoluto, en que el Rey se hallaba rodeado de determinados consejeros y secretarios con la misión de ayudarlo a gobernar. Más adelante, todos ellos, sin embargo, fueron designados por el Rey y sólo respondían ante él.
La transformación de este equipo de colaboradores del Rey en un Gobierno parecido a los actuales se produce en Inglaterra con el nacimiento del Gobierno parlamentario y el consiguiente cambio de relaciones entre el Parlamento y el Gobierno.
En efecto, en el sistema parlamentario inglés, el control del Parlamento sobre el Gobierno sólo se ejercía mediante la institución del impeachment, juicio de carácter penal contra el Rey o de uno de sus colaboradores por parte del Parlamento.
De esta antigua tradición se pasa a un sistema parlamentario a través de dos fases:

  • Renuncia de los ministros ante la simple amenaza de un procedimiento de impeachment.

  • A finales del siglo XVIII, el Rey disuelve el Parlamento al no gozar el primer ministro de una mayoría y designa a otro para que convoque nuevas elecciones (143) .

El Gobierno, así, se constituía como un órgano separado del Rey y con una cabeza visible –denominado primer ministro, Presidente o jefe de gobierno– que tenía que contar con una doble confianza: por una parte, la confianza del Rey y, por la otra, la confianza del Parlamento. En el siglo xix, ésta era la denominada monarquía constitucional o el parlamentarismo dualista, en que el Rey había retenido poderes ejecutivos que compartía con un Gobierno que gozaba de la confianza del Parlamento.
En el siglo XX, con la pérdida de poderes por parte de los monarcas, en virtud de la democratización de los sistemas políticos, las denominadas monarquías parlamentarias –o parlamentarismo monista– adoptan una forma en la cual el Gobierno es el resultado de la mayoría parlamentaria y cuenta únicamente con la confianza del Parlamento (144) .
En España, el Gobierno tiene sus orígenes en el periodo constitucional que va de 1820 a 1823, en que los consejeros del Rey, presididos por el secretario de Estado, se empezaron a reunir de forma autónoma.
Ya fuera del periodo constitucional, por Real decreto de 19 de diciembre de 1824 se crea el Consejo de Ministros, integrado por los secretarios de Estado y de Despacho. Poco después, otro real decreto reconoce la figura del Presidente del Consejo de Ministros. Éste es, sin embargo, un periodo en el que no hay Parlamento.
Una forma de gobierno que pueda considerarse como precedente del actual Gobierno parlamentario no se introduce hasta principios de los años treinta, en que los ministros empiezan a ser responsables no sólo ante el Rey, que los ha nombrado, sino también ante los Diputados que integran las Cámaras. Es el sistema de parlamentarismo dualista, de doble confianza, que se ha mencionado antes.
A partir de este periodo, y durante todo el régimen liberal, incluida la época de la Restauración, el Reydesigna un Presidente de su confianza, disuelve las Cortes y facilita, mediante las presiones del Ministerio de la Gobernación y la complicidad del sistema caciquil, la formación de su propia mayoría.
Así, el Rey queda como árbitro de la situación política: los Presidentes del Gobierno dependen no solamente de la mayoría parlamentaria –a veces muy fragmentada por las luchas internas de los partidos– sino también, fundamentalmente, de un rey con potestades para disolver la Cámara.
Incluso la democrática Segunda República –cuya Constitución contiene, por primera vez, una regulación relativamente minuciosa del Gobierno– no se diferencia mucho de esta situación, ya que el Presidente del Gobierno tiene que contar también con una doble confianza: la del Presidente de la República –elegido, a diferencia del Rey, democráticamente– y la del Congreso de los Diputados.
Con el régimen franquista, el Gobierno se convierte en un instrumento en manos de quien ejerce todos los poderes: son designados por Franco libremente, sin ninguna responsabilidad ni control de las Cortes Generales.
En la época de la transición hacia una monarquía parlamentaria, la figura del Presidente del Gobierno –disociada de la del Rey– se reforzó, ya que convenía para la democratización del régimen reducir los poderes reales. El Gobierno, como institución, se situó en el centro del sistema político.
Este hecho influyó en los redactores de la Constitución de manera notoria, y coincidió, por otra parte, con un reforzamiento general de los gobiernos –y, en especial, de los Presidentes del Gobierno– propio de los sistemas europeos desde 1945.

3.3.El Gobierno como órgano constitucional

Hay dos acepciones principales del término gobierno.

  • Desde un punto de vista funcional, gobernar es ejercer la dirección de un determinado poder político.

  • Desde un punto de vista estructural, el Gobierno es un órgano, con funciones propias, que ejerce poderes políticos.

Nosotros estudiaremos el Gobierno desde esta segunda acepción, que es la que consagra el artículo 97 de la Constitución española, al configurar el Gobierno del Estado como un órgano colegiado, dirigido y coordinado por su Presidente, que ejerce funciones de dirección política, normativas y de ejecución.
3.3.1.Carácter orgánico del Gobierno
Antes de examinar la composición del Gobierno y el Estatuto de sus miembros, hay que hacer unas breves consideraciones generales sobre su carácter orgánico:
1) En primer lugar, el Gobierno es un órgano constitucional. En efecto, está regulado en la Constitución y reconocido en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (145) como uno de los órganos constitucionales susceptibles de interponer un conflicto de competencia frente a otro órgano ante el Alto Tribunal.
Asimismo, el Gobierno tiene que considerarse una institución básica del Estado y, en consecuencia, no puede regularse por decreto-ley.
2) En segundo lugar, el Gobierno es un órgano autónomo que si bien se caracteriza sobre todo por la relación de confianza que tiene con el Congreso de los Diputados, realiza funciones propias, sujetas a controles políticos y jurisdiccionales, pero no a instrucciones de las Cámaras.
3) En tercer lugar, el Gobierno es un órgano de naturaleza mixta ya que, por un lado, ejerce funciones de carácter politico-constitucional, únicamente sometidas al control político de las Cortes Generales y, por otro lado, es el órgano superior de la Administración del Estado –por lo tanto, forma parte de esta Administración– y su actuación está sometida a la jurisdicción contenciosa administrativa.
4) Por último, los actos del Gobierno se imputan, en lo que concierne a la responsabilidad, a la Administración del Estado.
3.3.2.La composición, el nombramiento y el cese del Gobierno
Existe una concepción muy extendida que identifica al Gobierno con el Consejo de Ministros. No obstante, a partir de la Constitución actual, esta identificación no es posible.
En el cuadro siguiente mostramos la composición del Gobierno, órgano complejo integrado por otros órganos, atendiéndonos al texto constitucional:

Composición del Gobierno

Órganos colegiados

Órganos unipersonales

  • Plenario: Consejo de Minsitros

  • Órganos restringidos:

    • Comisiones delegadas del Gobierno

    • Otros tipos de comisiones

  • Presidente

  • Vicepresidente o vicepresidentesen su caso

  • Ministros

  • Otros miembros del Gobierno a los que se otorga este estatus (Art. 98.2 CE)
De hecho, según la Constitución, sólo son imprescindibles el Presidente del Gobierno y los ministros, aunque puede haber vicepresidente o vicepresidentes y también otros miembros sin la categoría de ministros, aunque la actual LG ha desechado esta última posibilidad.
El Gobierno se designa por los dos procedimientos siguientes:

  • Un procedimiento para designar al Presidente del Gobierno.

  • Otro procedimiento para designar a los ministros.

El Congreso de los Diputados elige al Presidente del Gobierno mediante el procedimiento de investidura, o como resultado de una moción de censura.
Es el Presidente quien, por otra parte, designa el resto de su Gobierno. Así pues, el Presidente es responsable delante del Congreso, y el resto de componentes del Gobierno son responsables delante del Presidente.
La relación de confianza entre el Parlamento y el Presidente es también el supuesto que explica los motivos de cese del Gobierno.
La Constitución española lo expresa con claridad de la manera siguiente:

El Gobierno cesa después de la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos por la Constitución o por dimisión o defunción de su Presidente.

Artículo 101.1 CE.

Si seguimos la lógica de la relación de confianza, es obvio que el cese del Presidente comporta al mismo tiempo el cese de los restantes miembros (146) .
3.3.3.El Gobierno en funciones
La Constitución española establece lo siguiente:

El Gobierno cesante continuará en funciones (147) hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.

Artículo 101.2 CE.

La naturaleza del Gobierno en funciones se caracteriza porque es un Gobierno desprovisto de la relación de confianza con el Congreso de los Diputados y está justificado sólo por razones de necesidad: evitar vacíos de poder y dar continuidad a los órganos de dirección política y administrativa.
El Gobierno en funciones únicamente está legitimado para hacer las actividades que le corresponden según su naturaleza.
Esto comporta, naturalmente, que sus competencias se reducen en todo aquello que deriva directamente de la relación de confianza con el Congreso, es decir, no puede plantear una cuestión de confianza ni disolver las Cámaras, así como el Congreso tampoco puede interponer una moción de censura.
Actividad
A la luz de la doctrina expuesta, analizad lo que establece el artículo 21 dela ley del Gobierno.
Ahora bien, criterios derivados de la prudencia política y de la cortesía en las relaciones entre partidos hacen aconsejable que un Gobierno en funciones no realice actos que, por la naturaleza limitada en el tiempo del mismo Gobierno, no podrá llevar a término y que, por lo tanto, se convierten en actos con una finalidad imposible y, en consecuencia, difícilmente legítimos por irrazonables.
3.3.4.El estatuto de los miembros del Gobierno
El artículo 98.4 de la Constitución española reserva a la ley la regulación del Estatuto y las incompatibilidades de los miembros del Gobierno, es decir, las situaciones personales especiales que disfrutan los miembros del Gobierno con motivo de su cargo.
1) Incompatibilidades
El artículo 98.3 de la Constitución española establece las principales funciones incompatibles (148) con la condición de ministro, que son las siguientes:

  • Funciones representativas, excepto las que son propias del mandato parlamentario.

  • Funciones públicas que no sean las derivadas del cargo.

  • Desde el punto de vista privado, ninguna actividad profesional o mercantil.

2) El estatuto de los miembros del Gobierno ante los órganos jurisdiccionales
La responsabilidad criminal de los miembros del Gobierno sólo es exigible ante la Sala Penal del Tribunal Supremo (149) .
En caso de que se acuse a un miembro del Gobierno de traición o de cualquier otro delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, esta acusación sólo puede plantearla una cuarta parte de los miembros del Congreso y tiene que aprobarse por mayoría absoluta (150) ; no es aplicable, en estos casos, la prerrogativa real de gracia (151) .
Además de estas situaciones ante una acusación penal, los miembros del Gobierno están exentos de concurrir personalmente a declarar delante de un Juez como testigos y pueden declarar por escrito o bien en su despacho o domicilio (152) .
En cuanto a su responsabilidad civil, ésta sólo es exigible ante la Sala Civil del Tribunal Supremo.
3) El estatuto de los miembros del Gobierno frente a las Cámaras
El carácter parlamentario de la forma de gobierno determina la posición de los miembros del Gobierno frente a las Cámaras. En efecto, ya hemos visto que no había incompatibilidad entre formar parte de una Cámara como Diputado o como Senador y ser miembro del Gobierno. Ahora bien, tampoco hace falta ser Diputado o Senador para ser miembro del Gobierno.
a) Con carácter general, los miembros del Gobierno tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y a sus comisiones, y están facultados para hacerse escuchar. Los miembros del Gobierno también pueden solicitar que funcionarios de su departamento informen a las Cámaras.
b) Por otra parte, el carácter parlamentario de la forma de gobierno determina que los miembros del Gobierno deben comparecer ante las Cámaras y las comisiones para responder a las interpelaciones y las preguntas que les sean formuladas (153) .
c) En último término, los miembros del Gobierno, en el caso de ser funcionarios, al acceder al mismo, pasan a la situación de servicios especiales.

3.4.Estructura y funcionamiento del Gobierno como órgano colegiado

Ya se ha visto cómo el Gobierno era un órgano complejo y con estructura colegiada. La distinción principal, dentro de esta estructura compleja, hay que hacerla entre el Presidente y el resto de miembros del Gobierno.
La preeminencia del Presidente deriva –como ya se ha visto también– de su relación de confianza con el Congreso de los Diputados y del estatus que prevén a su favor la Constitución y las leyes, así como de sus funciones y del control que tiene sobre los demás miembros del Gobierno. Esta preeminencia da al Presidente del Gobierno unas facultades de tipo general que lo sitúan, desde el punto de vista funcional, por encima del resto: es el Presidente quien ejerce la función de dirección del Gobierno y quien coordina las funciones específicas de sus miembros (154) .
Además, el Presidente del Gobierno tiene unas funciones específicas muy relevantes que se analizan más adelante. Sólo hay que subrayar aquí la posición de preeminencia del Presidente respecto de los otros miembros del Gobierno.
Efectivamente, el resto de miembros del Gobierno, que según la legislación actual tienen que ser vicepresidentes o ministros, lo son siempre a propuesta del Presidente y tienen que gozar de su confianza.
Estos ministros colaboran en la acción global del Gobierno con su participación en el Consejo de Ministros y en otros órganos colegiados, y, además, tienen unas competencias y una responsabilidad directa en la gestión de sus ministerios (155) .
Así, el Gobierno, como órgano colegiado, funciona bajo la dirección del Presidente del Gobierno y se rige, como tal órgano colegiado, por la ley del Gobierno –podéis leer sus artículos 17 a 20–, así como por convenciones y costumbres derivadas de la práctica política.
En cualquier caso, no es aplicable al Gobierno lo que se establece para el régimen de los órganos colegiados de las administraciones públicas, regulado en los artículos 22 a 27 de la Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas (LRJAP) (156) .
También debemos mencionar a otros órganos que contribuyen a la eficacia de la actividad del Gobierno como órgano colegiado:

  • El secretariado del Gobierno proporciona la infraestructura administrativa, tanto del Consejo de Ministros como de las comisiones delegadas (157) .

  • La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (158) prepara las sesiones del Consejo de Ministros e informa sobre las cuestiones que éste tiene que tratar. En asuntos de trámite llega a resoluciones que el Consejo de Ministros aprueba formalmente, como asuntos de trámite sin ningún tipo de deliberación.

3.5.Las funciones del Gobierno

Tal como se ha dicho al empezar este apartado, la idea de que el Gobierno en un sistema parlamentario se limita a ejecutar las decisiones parlamentarias es –y siempre lo ha sido– equivocada.
El Gobierno lleva a cabo funciones propias que condicionan, concretamente, la actividad parlamentaria y, sobre todo, que van mucho más allá de la simple realización práctica de las decisiones del Parlamento. El Gobierno es el motor principal de la actividad del Estado y el Parlamento se limita más a controlar el Gobierno que a impulsar su actividad.
La Constitución española establece las competencias generales del Gobierno siguientes:

El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y con las leyes.

Artículo 97 CE.

De este precepto destacan las tres grandes funciones siguientes:

  • la función ejecutiva,

  • la potestad reglamentaria,

  • la función de dirección política.

a) El Gobierno ejerce la función ejecutiva a través de la Administración pública al hacer cumplir los mandatos contenidos en las leyes. La Administración pública es el aparato burocrático que tiene el Estado para servir los intereses generales definidos por los órganos políticos representativos.
b) La potestad reglamentaria es una función propia del Gobierno, porque desarrolla y ejecuta las leyes, o porque crea, de acuerdo con lo que las leyes permiten, reglamentos independientes de carácter normalmente organizativo.
c) Sin embargo, la función principal del Gobierno, como órgano colegiado, es la dirección política. Desde un punto de vista general, dirigir quiere decir orientar e impulsar, e implica señalar finalidades y escoger los medios para conseguir estas finalidades. Si se aplica esta concepción a la política, dirigir un órgano supone no estar subordinado a los mandatos de ningún otro órgano.
El Gobierno no es el único órgano que ejerce funciones de dirección política. Es evidente que hay otros órganos constitucionales que también lo hacen, como los siguientes:

  • Las Cortes Generales en su actividad legislativa, de control del Ejecutivo y de impulso político.

  • El Consejo General del Poder Judicial en su función específica de dirigir la organización judicial.

  • El Tribunal Constitucional y los Jueces y los magistrados en su función específica de interpretar y declarar nulas o no aplicar determinadas normas jurídicas.

  • El cuerpo electoral, que también puede llevar a cabo funciones de dirección política con la iniciativa legislativa popular (159) .

Ahora bien, visto el sistema jurídico constitucional en su conjunto, las funciones de dirección que ejercen estos otros órganos constitucionales son notoriamente menos importantes, tanto por su amplitud como por su intensidad, que las que ejerce el Gobierno.
No obstante, no sería cierto decir que el Gobierno monopoliza la función de dirección política; al contrario, comparte esta función con el resto de órganos constitucionales.
Ahora bien, respecto de éstos no hay duda de que el Gobierno, por una parte, monopoliza importantes actuaciones políticas y, por la otra, ejerce las más relevantes (160) .
El Gobierno ejerce esta dirección política (161) en lo que concierne a la política interior, la política exterior, la defensa del Estado y la Administración civil y militar.
1) Dirección de la política interior
Es obvio que no todos los actos del Gobierno son actos formalizados jurídicamente. El Gobierno lleva a cabo unas actividades de relación, de negociación y de orientación general respecto de sectores sociales, políticos, culturales y económicos que se desarrollan al margen de toda previsión jurídica.
En cambio, respecto de otros órganos constitucionales, el Gobierno ejerce funciones directivas absolutamente regladas:
a) En lo que concierne a las Cortes Generales, el Gobierno se hace cargo, junto con otros órganos, de la iniciativa legislativa, del monopolio de la iniciativa presupuestaria –decisiva en un Estado moderno– y de la disolución de las Cámaras y la convocatoria de nuevas elecciones.
b) En cuanto al Poder Judicial, el Gobierno nombra al fiscal general del Estado y, sobre todo, establece los recursos económicos para cubrir las necesidades de la organización judicial.
c) Por lo que respecta al Tribunal Constitucional, además de proponer a dos de sus miembros, el Presidente del Gobierno puede interponer recurso de inconstitucionalidad o conflicto de competencia respecto de otros órganos constitucionales o, especialmente, respecto de órganos de las Comunidades Autónomas.
2) Dirección de la política exterior
En esta faceta de la actividad estatal, el Gobierno tiene dos funciones:

  • Dirigir y coordinar la organización administrativa de la diplomacia española.

  • Un papel preponderante en la elaboración y la conclusión de los Tratados Internacionales (162) .

3) Dirección de la defensa del Estado
La defensa del Estado no se subsume ni en la dirección de la Administración militar ni en la política exterior, sino que tiene una autonomía propia derivada de una naturaleza más global. Esta globalidad hace, precisamente, que la defensa del Estado no sea solamente responsabilidad del Gobierno, aunque tenga un papel preeminente.
El Gobierno, por una parte, colabora con otros órganos del Estado (las Cortes Generales o el Rey) y, por la otra, coordina y dirige todos los órganos que participan en la defensa del Estado, en la cual es extraordinariamente relevante la función que la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional (LODENA) otorga al Presidente del Gobierno (163) .
4) Dirección de la Administración civil y militar
La Administración pública es un ente instrumental imprescindible para la actividad que el Gobierno lleva a término, y dirigirla es un presupuesto necesario para poder realizar la tarea general de dirección política del Estado.
La Administración, legitimada democráticamente por estar vinculada al principio de legalidad, tiene como finalidad servir con objetividad los intereses generales (164) , intereses que no son otros que los que determinan las leyes elaboradas por los órganos democráticos representativos.
No obstante, el Gobierno dirige esta administración desde cada uno de los ministerios, y no solamente da instrucciones para ejecutar las leyes mediante reglamentos y otras normas jurídicas, sino que también designa libremente determinados altos cargos.

3.6.Las funciones específicas del Presidente del Gobierno

Resulta un tópico decir que el modelo de Gobierno español y la posición preeminente que tiene el Presidente responden al modelo que se ha denominado de canciller.
Debemos recordar que los modelos clásicos de gobierno han sido los siguientes:

  • El modelo colegial, en que el Presidente es un primuum inter pares que ejerce funciones de coordinación del Gobierno.

  • El modelo ministerial, en que los ministros son plenamente responsables ante el Parlamento de la actuación de sus departamentos y el Presidente se limita a encargarse de las relaciones externas.

  • El modelo de canciller, en que el Presidente dirige al resto de miembros del Gobierno.

El Gobierno español que diseña la Constitución de 1978 pertenece claramente a este tercer modelo, que, por otra parte, es el modelo preponderante en la mayor parte de democracias parlamentarias, ya sea el caso inglés, el alemán o el italiano. Este modelo encaja perfectamente –como también encajan las formas de gobierno presidencialistas– con la moderna tendencia a la personalización de la vida política, en el desarrollo de los liderazgos personales y en el gobierno de partidos fuertemente disciplinados.
3.6.1.La posición constitucional del Presidente del Gobierno
Ahora bien, el modelo de canciller se fundamenta en la posición constitucional del Presidente del Gobierno, que presenta los tres aspectos principales que explicamos acto seguido.
a) Relación de confianza entre las Cortes Generales y el Presidente del Gobierno
Como ya se ha dicho, la relación de confianza, propia de la forma de gobierno parlamentaria, no se establece entre el Gobierno y el Congreso, sino entre la figura del Presidente del Gobierno y el Congreso. Esto se hace mediante los dos procedimientos de designación de Presidente del Gobierno: la investidura y la moción de censura,que se estudian más adelante.
b) El programa propio del Presidente del Gobierno
La elección del Presidente del Gobierno mediante la investidura o como consecuencia de una moción de censura no se hace solamente según las características personales del candidato, sino también por el acuerdo o el desacuerdo con su programa de gobierno (art. 99.2 CE y art. 177.1 RCD). El programa de gobierno se configura, pues, como un programa propio del Presidente, expuesto antes de designar a los miembros del Gobierno. El contenido del programa no está sometido a reglas. En general, los programas son directrices de política general para solucionar los problemas más importantes de los próximos años, teniendo en cuenta siempre los medios económicos de los que se dispone.
El programa no vincula jurídicamente al Gobierno, pero sí que, desde la responsabilidad política, tiene que exigirse su cumplimiento, o, cuando menos, explicaciones razonadas sobre su incumplimiento.
c) La designación del Presidente y los miembros del Gobierno
Una vez el Presidente del Gobierno lo es como consecuencia de un procedimiento de investidura o de una moción de censura –es decir, cuando ya cuenta con la confianza del Congreso de los Diputados–, designa a los miembros de su Gobierno.
3.6.2.Las funciones del Presidente del Gobierno
Así pues, estas tres características que hemos explicado en el subapartado anterior determinan la preeminencia que constitucionalmente se otorga al Presidente del Gobierno.
Sus consecuencias son las funciones que, según la Constitución, el Presidente del Gobierno ejerce en exclusiva, las cuales se exponen acto seguido:
1) Funciones en relación con el Gobierno
El Presidente dirige al Gobierno como órgano colegiado y coordina cada una de las funciones de sus miembros. Esto implica que el Presidente tiene facultades para orientar las actuaciones de los miembros del Gobierno, proponer directrices y adoptar medidas para el cumplimiento de estas directrices.
Asimismo, el Presidente se hace cargo también de determinadas facultades en lo que concierne al Gobierno como órgano colegiado, como las siguientes:

  • Convocar, fijar el orden del día, presidir y levantar las reuniones del Consejo de Ministros y proponer, en su caso, al Rey la presidencia del Consejo de Ministros de acuerdo con el artículo 62 g) CE.

  • Representar al Gobierno.

  • Establecer el programa político del gobierno y determinar las directrices en la política interior y exterior y velar por su cumplimiento.

  • Designar a los otros miembros del Gobierno.

  • Impartir instrucciones a los miembros del Gobierno y resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes ministerios.

2) Funciones en relación con otros órganos constitucionales
a) En relación con el Jefe del Estado. El Presidente tiene las funciones siguientes:

  • Ratifica los actos del Rey en los supuestos previstos en el artículo 64.1 de la Constitución española.

  • Asume la relación ordinaria del Gobierno con el Rey.

  • Somete al Rey las leyes aprobadas por las Cortes, para que las sancione.

b) Con respecto al cuerpo electoral. El Presidente asume las competencias siguientes:

  • Convoca elecciones (165) .

  • Inicia el procedimiento de referéndum consultivo (166) .

c) En relación con las Cortes Generales. El Presidente asume las competencias siguientes:

  • Plantea la cuestión de confianza (167) .

  • Disuelve las Cámaras (168) .

d) Con respecto al Tribunal Constitucional. El Presidente es el único miembro facultado para interponer recurso de inconstitucionalidad (169) .
Estas funciones constitucionales han sido reforzadas por algunas leyes que han acumulado en el Presidente del Gobierno determinadas competencias que estaban en principio encargadas al Gobierno:

  • Es el caso de la dirección de la política de defensa y de las Fuerzas Armadas, en la cual, según la Ley Orgánica de la Defensa Nacional, el Presidente del Gobierno ocupa una posición de máxima dirección.

  • Por otra parte, en lo que concierne a los diversos departamentos ministeriales, el Presidente del Gobierno también está facultado para organizarlos, otorgarles las denominaciones correspondientes y asignarles las competencias.

  • Asimismo, al Presidente del Gobierno se le reconoce la preeminencia institucional dentro del orden protocolario de los altos cargos del Estado, en el que ocupa el lugar inmediatamente posterior a la familia real (RD 2099/1983) (170) .

Para llevar a término sus funciones, especialmente las de dirección y coordinación, el Presidente del Gobierno recibe la ayuda de otros miembros del Gobierno y de unos importantes órganos de apoyo técnico y administrativo.
Apoyo a las funciones del Presidente del Gobierno

  • El ministro Secretario del Gobierno prepara las sesiones en el seno del Consejo de Ministros (171) .

  • El portavoz del Gobierno –que no es necesariamente siempre miembro del mismo– establece las relaciones con los medios de comunicación.

  • Desde el punto de vista de los órganos de apoyo, habría que destacar también el Gabinete de Presidencia (172) .

3.7.Los miembros del Gobierno y los órganos colegiados

La Constitución establece lo siguiente:

El Gobierno se compone del Presidente, los Vicepresidentes en su caso, los ministros y los otros miembros que establezca la ley.

Artículo 98.1 CE.

Este precepto ofrece un amplio abanico de posibilidades para establecer gobiernos compuestos de vicepresidente o vicepresidentes, ministros, y ampliarlo a otros altos cargos estatales, como los secretarios de Estado.
No obstante, la actual Ley del Gobierno retringe esta posibilidad y establece en su artículo 1.2 que el Gobierno se compone únicamente del Presidente, Vicepresidente o Vicepresidentes y ministros. El artículo 1.3 establece que estos miembros pueden reunirse en consejo de ministros y en comisiones delegadas del gobierno, los cuales constituyen sus órganos colegiados. Examinaremos primero sus miembros y, por último, los órganos colegiados.
3.7.1.El Vicepresidente
Según la dicción literal de la Constitución, el Vicepresidente puede figurar o no en el Gobierno y puede haber uno o varios. Asimismo, también es posible que el vicepresidente no asuma ninguna área de gestión concreta ni ningún departamento administrativo, o bien, al contrario, que haga coincidir en su condición de vicepresidente la dirección de la gestión y la administración de un ministerio concreto.
Las funciones del Vicepresidente están reguladas en el artículo 3 de la Ley del Gobierno con un carácter muy laxo: son aquellas que encomiende el Presidente, pudiendo el Vicepresidente ser titular, en su caso, de un departamento ministerial. Hasta ahora, las funciones del Vicepresidente han sido básicamente las siguientes:

  • Sustituir al Presidente en caso de ausencia o enfermedad.

  • Dar apoyo al Presidente en el ejercicio de sus tareas.

  • Coordinar diversas áreas gubernamentales.

Como se observa, de estas tres funciones, posiblemente la más importante es la tercera. Se ha visto que la función principal del Presidente es dirigir el Gobierno y coordinar la actividad de los diversos miembros. Si el Vicepresidente se encarga, por delegación del Presidente, de esta coordinación, es evidente que deja un espacio amplio al Presidente para dedicarse a sus tareas de dirección.
Asimismo, la figura del Vicepresidente está siempre sujeta a una amplia gama de otras funciones, que dependen en cada caso de las necesidades para las que el Presidente lo ha nombrado:

  • Por razones de equilibrio interno dentro del Gobierno, porque es diferente si el Gobierno es políticamente homogéneo o es un Gobierno de coalición.

  • Por razones de equilibrio interno dentro del mismo partido, teniendo en cuenta que actualmente los partidos de las democracias occidentales son formaciones amplias que agrupan normalmente tendencias de diverso signo.

En conclusión, el Vicepresidente es una figura jurídicamente poco definida que depende mucho de las funciones que le encomiende el Presidente de acuerdo con la coyuntura política.
3.7.2.Los ministros
Como ya se ha advertido, los ministros tienen una doble condición:
1) Son miembros del Gobierno, considerado como órgano constitucional complejo (173) .
2) Son órganos unipersonales, jefes de un determinado departamento ministerial en que se organiza la Administración del Estado (174) .
Como órganos unipersonales son responsables ante el Presidente –que es quien los ha designado– y, aunque están sometidos al control político de las Cortes, no son responsables ante las mismas.
Como se ha visto, el responsable ante del Congreso es únicamente aquel que el Congreso ha designado, es decir, el Presidente del Gobierno.
Desde este punto de vista, las denominadas mociones de reprobación de los ministros tienen un indudable valor político pero, también, un valor jurídico nulo. Quien puede hacer dimitir un ministro no es la Cámara, sino el Presidente del Gobierno, el cual, en definitiva, sí tiene relación de confianza con el Congreso.
Ahora bien, los ministros, además de pertenecer al órgano colegiado Gobierno, son también los altos cargos de la Administración del Estado, en concreto, la máxima jerarquía de sus respectivos ministerios, los cuales, por otra parte, son el principal ente organizativo instrumental de que el Estado se ha dotado para establecer su estructura administrativa.
Además de esta posición de jefe supremo de un ministerio, el ministro es también responsable de su área de gestión gubernamental, gestión controlada por la oposición y por la opinión pública, pero de la cual el ministro sólo es responsable político ante el Presidente del Gobierno.
Debemos hacer notar que, sin embargo, no es obligado que los ministros sean los jefes de un departamento ministerial, ya que es posible que haya ministros sin cartera, es decir, ministros que no son jefes de un área administrativa, sino que participan en las deliberaciones del Consejo de Ministros y pueden ser encargados por el Presidente del Gobierno para llevar a cabo cuestiones más específicas y concretas.
Bajo la dependencia de los ministros encontramos a los secretarios de Estado, los subsecretarios y otros cargos de orden administrativo (ved arts. 7 y 15 de la ley del Gobierno y arts. 14 a 19).
3.7.3.El Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas
El Consejo de Ministros es el órgano colegiado plenario del gobierno. Pueden asistir a las sesiones del mismo los secretarios de Estado y sus deliberaciones son secretas, extendiéndose acta de sus acuerdos. Los miembros del Gobierno pueden reunirse también en Comisiones Delegadas, creadas por acuerdo del Consejo de Ministros.
Corresponden al Consejo de Ministros –de acuerdo con el artículo 5 de la Ley del Gobierno– las siguientes funciones:
a) De tipo legislativo: aprobar los proyectos de ley y –de forma exclusiva– el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado; aprobar los decretos-ley y decretos-legislativos; acordar la negociación y firma de los Tratados Internacionales, así como remitir los Tratados Internacionales a las Cortes de acuerdo con los artículos 94 y 96.2. CE; aprobar los reglamentos ejecutivos, previo dictamen del Consejo de Estado.
b) De tipo ejecutivo: declarar los estados de alarma y de excepción, así como proponer al Congreso la declaración de estado de sitio; disponer la emisión de deuda pública o contraer créditos, previa autorización legislativa; crear, modificar y suprimir órganos directivos de los departamentos ministeriales.
c) Funciones de dirección política: adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado.
Las Comisiones Delegadas, órganos colegiados del Gobierno, tienen por función examinar cuestiones o estudiar asuntos que tengan relación con los departamentos ministeriales que las integran y que en determinados supuestos necesiten de una propuesta conjunta previa a la aprobación en Consejo de Ministros. Son, así, órganos de colaboración interministerial y pueden tener, en ciertos casos, de acuerdo con aquello que se disponga en su decreto de creación, funciones ejecutivas (175) .

4.Las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno

4.1.La relación de confianza y la responsabilidad política

4.1.1.La responsabilidad de los poderes públicos
Con carácter general, la responsabilidad es la obligación que contrae una persona a consecuencia de sus actuaciones; si procede, puede suponer un determinado tipo de sanción (cese, dimisión, indemnización, etc.).
Siempre hay un parámetro para juzgar estas actuaciones y determinar la responsabilidad. El artículo 9.3 de la Constitución española establece, con carácter general, la responsabilidad de los poderes públicos. Otros preceptos constitucionales aluden a los diversos tipos de responsabilidad de determinados órganos constitucionales.
Antes de nada, sin embargo, tienen que distinguirse muy claramente dos tipos de responsabilidad:

  • la responsabilidad jurídica,

  • la responsabilidad política.

En los siguientes dos subapartados, examinaremos con más profundidad estos dos tipos de responsabilidad.
4.1.2.La responsabilidad jurídica
La responsabilidad jurídica deriva de los controles de constitucionalidad o de legalidad y responde al principio de Estado de Derecho. La responsabilidad jurídica tiene tres vertientes:

  • Responsabilidad patrimonial o civil, que da lugar a una determinada indemnización.

  • Responsabilidad penal, que da lugar a una determinada sanción penal y que, incluso, puede llegar a penas de privación de libertad.

  • Responsabilidad administrativa, que puede dar lugar a sanciones administrativas que nunca pueden comportar penas de privación de libertad.

Hay tres elementos que caracterizan la responsabilidad jurídica:
1) La objetividad del parámetro. Decíamos que siempre hay un parámetro para determinar las responsabilidades.
El parámetro desde el cual se exige la responsabilidad jurídica es siempre una norma jurídica preexistente, es decir, uno es responsable jurídicamente si infringe una determinada norma jurídica.
2) Los diferentes tipos de responsabilidades según la norma infringida. En derecho, la responsabilidad varía según los tipos de normas que se infringen:

  • Una norma penal da lugar a delitos o faltas, y los castigos pueden llegar a privar de la libertad.

  • La infracción de una norma civil da lugar a indemnizaciones de tipo pecuniario.

  • La infracción de una norma administrativa da lugar a sanciones, normalmente pecuniarias, que no pueden llegar nunca a anular la libertad de las personas.

3) Las responsabilidades jurídicas se depuran ante los órganos judiciales. En definitiva, los órganos judiciales son los que pueden decretar la responsabilidad en la infracción de una norma e imponer la sanción correspondiente.
4.1.3.La responsabilidad política
La responsabilidad política, que puede ser ejercida ante las instituciones y ante la sociedad, se diferencia de la jurídica tanto por el parámetro como por el sujeto ante el cual se ejerce la responsabilidad.
Así como el parámetro de la responsabilidad jurídica es una norma jurídica, con la objetividad que eso comporta, la responsabilidad política se ejerce desde de criterios de oportunidad que, normalmente, no son ni preexistentes ni claros como lo son las normas jurídicas.
Los criterios de oportunidad que se esgrimen en la actividad política son los objetivos que se persiguen, los medios que se usan y las maneras como se ejerce el poder político. Se trata de parámetros de apreciación predominantemente subjetiva.
Por otra parte, la culpa por la que se piden responsabilidades políticas puede ser de dos tipos:
1) Culpa directa. Cuando la persona afectada es responsable de sus actos.
2) Culpa indirecta. Cuando se piden responsabilidades a la persona afectada por actos de sus subordinados. En este caso, la doctrina clásica ha distinguido entre:

  • La culpa in eligendo, en la que se deduce la responsabilidad por la elección de una determinada persona.

  • La culpa in vigilando, en la cual se exige responsabilidad por no haber supervisado adecuadamente las actuaciones del subordinado.

Desde otra perspectiva, la responsabilidad política se exige ante dos parámetros diferentes (los órganos políticos y la sociedad):
1) Responsabilidad política ante órganos políticos. Esta responsabilidad política se caracteriza por ser de carácter formal y por basarse en la relación de confianza. Analicemos ambos elementos:
a) El carácter formal implica que para hacer efectiva la responsabilidad hay que utilizar mecanismos previamente establecidos.
Ejemplos de mecanismos formales de la responsabilidad

  • La responsabilidad del Gobierno ante el Congreso de los Diputados se lleva a término mediante los procedimientos de moción de censura o de cuestión de confianza.

  • La responsabilidad de un cargo del Gobierno o de la Administración se formaliza como cese o dimisión.

  • La responsabilidad delante del cuerpo electoral se hace efectiva mediante la disolución de las Cortes y la convocatoria de nuevas elecciones.

b) La relación de confianza significa, a estos efectos, que uno es responsable ante quien lo ha designado para el cargo.
Ejemplos de responsabilidades en cuanto a la relación de confianza
Si seguimos el orden de inferior a superior, encontramos que:

  • El Director General es responsable ante el Ministro, que lo puede cesar o ante el cual tendrá que dimitir.

  • El Ministro es responsable ante el Presidente del Gobierno que lo ha elegido y ante el cual puede formalizar idénticas formas de dimisión o de cese.

  • El Presidente del Gobierno, por su parte, es responsable ante el Congreso de los Diputados que lo ha elegido, y las formas de dimisión o cese adoptan los procedimientos de dimisión, cuestión de confianza o moción de censura.

  • Los miembros del Congreso de los Diputados son responsables ante el cuerpo electoral que los ha elegido y ejercen su responsabilidad cada vez que se convocan unas nuevas elecciones.

2) Responsabilidad política ante la sociedad. La responsabilidad política ante la sociedad se ejerce teniendo en cuenta que el control está poco formalizado y que la relación de confianza tiene un carácter diferente del anterior.
Ahora bien, en un sistema democrático, la responsabilidad ante la sociedad siempre se acaba ejerciendo ante un determinado órgano constitucional que expresa de manera inapelable la voluntad de esta sociedad, es decir, es la responsabilidad que todos los órganos políticos, incluida la oposición, depuran ante el Cuerpo Electoral en las diversas elecciones.

4.2.El control parlamentario

El control parlamentario tiene su origen teórico en el sistema de equilibrio de poderes que diseñó, originariamente, Montesquieu a mediados de siglo XVIII. La división de poderes de Montesquieu implicaba no sólo separación, sino también equilibrio, es decir, que todo poder tenía que estar controlado por otro poder; sólo así podía limitarse el poder, y un poder no tiene que limitarse solamente por normas, sino que también tiene que estar controlado por otros órganos.
Los controles derivados de las diversas formas de responsabilidad son de tres tipos:

  • controles jurisdiccionales,

  • controles politico-institucionales,

  • controles politico-sociales.

Trataremos aquí los aspectos generales de un control muy concreto de carácter politico-institucional: el control parlamentario del Gobierno.
Dos significados del control parlamentario
1) Un primer significado, que puede denominarse significado estricto, es el que considera que el control parlamentario se ejerce sólo mediante actos que tienen que incluir una determinada sanción política, es decir, con capacidad para cesar al titular del órgano controlado.
Un sistema como éste da por hecho que en las formas de gobierno presidenciales no hay procedimientos de control, lo que parece ir contra el espíritu del sistema de división de poderes.
2) Ahora bien, este concepto estricto de control no sirve para describir a las actuales formas de gobierno parlamentarias, ya que si el control se reduce a la moción de censura y a la cuestión de confianza, se revela como inexistente, porque, si se tiene en cuenta la disciplina imperante en los partidos y la tendencia a los gobiernos homogéneos, estos sistemas de control no se utilizan casi nunca.
En el fondo, en las formas parlamentarias de gobierno, como la española, lo que se ejerce, en todo caso, es un simple autocontrol. Además, el artículo 66 de la Constitución española establece que ambas Cámaras –Congreso y Senado– ejercen el control parlamentario. Como ya se sabe, la moción de censura y la cuestión de confianza sólo se plantean ante el Congreso y, en consecuencia, de la misma Constitución se deduce que en la intención del constituyente está el extender el control a otros procedimientos, además de los que implican sanción para el Gobierno.
Por todas estas razones, hay que entender el control en sentido amplio, es decir, como toda actividad de la Cámara destinada a la vigilancia de la actuación del Gobierno. Por lo tanto, el control se ejerce en todas las actividades de la Cámara, incluso, en la elaboración de leyes.
Desde este punto de vista amplio, el control parlamentario no tiene como finalidad inmediata derribar al Gobierno, sino revisar la actuación gubernamental.
Este sentido amplio del control parlamentario se adecua mucho más a la realidad actual de la relación entre el Parlamento y el Gobierno. En efecto, este sentido del control se da en todas las actuaciones parlamentarias en las que el debate, originado por la publicidad de los actos parlamentarios, siempre está presente.
Algunos procedimientos parlamentarios como las preguntas, las interpelaciones, las mociones, las comisiones de investigación o el control de los decretos ley y los decretos legislativos son típicas instituciones de control. También en otros actos parlamentarios hay control, como por ejemplo:

  • Las enmiendas de la minoría controlan los proyectos de ley del Gobierno.

  • Los actos de autorización o de aprobación de tratados suponen un control de actuaciones anteriores de este Gobierno.

  • El nombramiento y la elección de personas.

En definitiva, la actividad de control del Parlamento va más encaminada a influir en la sociedad y en la opinión pública que a obtener unas decisiones, aprobadas por mayoría y que la composición de la Cámara hace casi siempre imposible.
Si bien en otras épocas podía considerarse que las Cámaras controlaban el Gobierno, hoy día la realidad en los sistemas parlamentarios es otra. Quién intenta controlar el Gobierno es la oposición, es decir, la minoría parlamentaria; mientras que la mayoría parlamentaria, por definición, da apoyo al Gobierno, no lo controla.
Si tenemos en cuenta estas consideraciones, parece que actualmente la regulación del control parlamentario es notoriamente insuficiente. De acuerdo con los principios democráticos, la voluntad de la Cámara tiene que expresarse en decisiones que tengan el apoyo de la mayoría. Ahora bien, las actividades de control, también por principio y teniendo en cuenta que un gobierno democrático es un gobierno limitado y controlado, tendrían que ejercerlas las minorías sin que las mayorías pudieran impedirlo.
Esto, que ya es posible en las peticiones de información, en las preguntas y en las interpelaciones, todavía no es posible en las comisiones de investigación, que son instituciones que ejercen el control político con la finalidad de exigir la responsabilidad correspondiente.
Así pues, el artículo 66.2 de la Constitución española, que establece que las Cortes Generales "controlan la acción del Gobierno", significa que este control se ejerce mediante toda actuación parlamentaria que permita criticar, fiscalizar y debatir, cualquier actuación gubernamental.

4.3.La designación del Gobierno

El Gobierno no es designado mediante un solo acto, sino, como mínimo, mediante los dos procedimientos siguientes:

  • En primer lugar, se produce la designación del Presidente del Gobierno.

  • Después, el Presidente designa a sus ministros.

Acto seguido se analizan estos dos procedimientos.
4.3.1.Nombramiento del Presidente del Gobierno: la investidura
La designación del Presidente del Gobierno se produce de las dos maneras siguientes:

  • mediante el procedimiento de investidura (176) ,

  • mediante el triunfo de una moción de censura.

La investidura tiene lugar en los supuestos (177) siguientes:

  • Después de elecciones al Congreso de los Diputados.

  • En caso de dimisión del Presidente del Gobierno después de haber perdido una cuestión de confianza o por otros supuestos.

  • Por defunción del Presidente.

El procedimiento de investidura puede dividirse en las tres fases si-guientes:

  • Fase de propuesta.

  • Fase de votación.

  • Fase de nombramiento.

a) Fase de propuesta
La Constitución no regula el momento preciso de iniciar el procedimiento de investidura.
Hasta ahora, en los casos de investidura después de unas elecciones al Congreso, ésta se inicia después de la sesión constitutiva de la Cámara y la elección de su Presidente. A partir de este momento, el Rey inicia consultas con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria.
Hay que resaltar que no se trata de representantes de grupos parlamentarios, sino de grupos políticos –partidos, coaliciones, agrupaciones de electores– con representación en la Cámara, (178) lo que amplía el abanico político mucho más que si, simplemente, se limitara a consultar a los representantes de los grupos parlamentarios.
A partir de estas consultas, el Rey propone en el Congreso de los Diputados, a través de su Presidente, un candidato a Presidente del Gobierno. El Presidente del Congreso tiene que ratificar este acto real y, a continuación, tiene que publicarse en el Boletín Oficial de las Cortes.
b) Fase de votación
El candidato propuesto –no necesariamente Diputado o Senador– comparece delante del Congreso, expone su programa de gobierno y solicita la confianza de la Cámara. Después de un debate sobre el programa con participación de todos los grupos parlamentarios, se procede a la votación pública.
En caso de obtener la mayoría absoluta (la mitad más uno del número total de Diputados), el candidato ya puede ser nombrado Presidente del Gobierno por el Rey. En caso de no obtenerla, se procede a una segunda votación, con la misma propuesta, cuarenta y ocho horas después.
Si en esta segunda votación obtiene la mayoría simple (más votos a favor que en contra), el candidato es designado Presidente del Gobierno. Si no llega a esta mayoría, el Rey tiene que hacer, a través del mismo procedimiento anterior, nuevas propuestas sucesivas durante el plazo de dos meses contados a partir de la primera votación.
Si en dos meses no se designa Presidente, el Rey tiene que disolver el Congreso y el Senado y convocar nuevas elecciones mediante un decreto ratificado por el Presidente del Congreso.
Esta potestad de disolución tiene dos ventajas:

  • Es una medida de presión para que la Cámara Baja nombre Presidente.

  • Sirve para que ante una situación en la que no hay alternativas políticas se devuelva el poder de decisión al cuerpo electoral.

c) Fase de nombramiento
Si el candidato propuesto –por una u otra mayoría– obtiene la investidura, corresponde al Rey su nombramiento.
Este nombramiento, efectuado mediante real decreto, tiene que ser ratificado por el Presidente del Congreso (179) .
4.3.2.Nombramiento del resto del Gobierno
Una vez nombrado el Presidente, éste es quien designa (180) libremente a los ministros o, si procede, a los otros miembros del Gobierno, los cuales son nombrados por el Rey, mediante Real decreto ratificado por el nuevo Presidente del Gobierno.

4.4.El control parlamentario del Gobierno: la cuestión de confianza y la moción de censura

Como es sabido, el elemento clave que define la forma de gobierno parlamentaria es la relación de confianza que tiene que haber entre el Parlamento y el Gobierno.
1) En el parlamentarismo clásico esta relación no estaba regulada y el Gobierno podía perder la confianza del Parlamento en cualquier momento del debate parlamentario. Esta situación provocaba una inestabilidad parlamentaria notoria, ya que la pérdida de confianza podía producirse por la discusión de un asunto menor o la ausencia momentánea de Diputados en una determinada sesión parlamentaria.
2) Para evitar los peligros de inestabilidad gubernamental que esta situación suponía, los diferentes países europeos con sistema parlamentario empezaron a regular las formas de control parlamentario del Gobierno y, especialmente, su cese.
La regulación, con procedimientos estrictos, de las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno recibió el nombre de parlamentarismo racionalizado.
Los supuestos principales de la pérdida parlamentaria de confianza son dos (181) :

  • La cuestión de confianza, que pretende confirmar el apoyo que el Parlamento da al Gobierno y que es planteada por el Presidente del Gobierno.

  • La moción de censura, que ha sido el procedimiento clásico para exigir responsabilidades políticas al Gobierno a iniciativa del Congreso.

4.4.1.La cuestión de confianza
Como ya se ha indicado, la cuestión de confianza (182) significa la petición del Gobierno al Congreso para que éste manifieste de manera expresa que el vínculo de confianza en el Gobierno se mantiene. Es el Presidente del Gobierno quien, después de una deliberación previa del Consejo de Ministros, plantea la cuestión de confianza al Congreso. Hay que examinar qué funciones ejercen en este procedimiento el Presidente del Gobierno, el resto del Gobierno y el Congreso de los Diputados.
Como ya se sabe, quién tiene que tener la confianza del Congreso es el Presidente. Por lo tanto, es lógico que esté capacitado para plantear la cuestión de confianza. Ahora bien, también es lógica la obligación constitucional de la deliberación conjunta en Consejo de Ministros, ya que el voto de confianza que se solicita no es solamente para el Presidente, sino para todo el Gobierno. Además de la responsabilidad solidaria lo que se plantea ante el Congreso de los Diputados es el cumplimiento del programa de gobierno o una declaración de política general.
El programa de gobierno, que como se ha visto lo elabora el Presidente, lo aplica el Gobierno en su conjunto, y lo que se controla en la cuestión de confianza no son solamente los términos en los que se redacta el programa, sino, especialmente, su aplicación práctica.
Igualmente, en el caso de que la cuestión se plantee sobre una declaración de política general, ésta es producto de la acción conjunta de todo el Gobierno, y por este motivo la responsabilidad es colegiada.
Por todas estas razones, lo que se cuestiona no es sólo la figura del Presidente, sino la actuación conjunta del Gobierno. Si se tiene en cuenta que el Presidente dirige el Gobierno, son proporcionales a la responsabilidad de cada uno:

  • Que sea el Presidente quien plantee la cuestión.

  • Que el Presidente previamente tenga que debatirlo en Consejo de Ministros (183) .

Por tanto, la función del Congreso es aquí diferente de la que ejerce en la investidura o en una moción de censura.
En la cuestión de confianza, contrariamente a los otros dos procedimientos, el Congreso tiene que pronunciarse sobre una determinada obra de gobierno y, además, sobre la figura de un Presidente y sobre posibles cambios en su programa.
En el procedimiento para tramitar la cuestión de confianza se distinguen las siguientes fases:
a) Planteamiento
El Presidente tiene que presentar por escrito frente a la Mesa del Congreso el objeto de la cuestión, lo que ofrece notorias ventajas al Gobierno ya que, al señalar el objeto, delimita en buena parte el ámbito del posible debate. Además, la cuestión de confianza ofrece otra ventaja al Gobierno, ya que le permite disolver las Cámaras cuando la cuestión ya se haya planteado.
A diferencia de la moción de censura, en la que el Gobierno se ve privado de la facultad de disolución, en la cuestión de confianza, el Gobierno puede disolver antes de perder una votación.
b) Debate
En primer lugar, el Presidente expone el objeto de la cuestión de confianza y, a continuación, solicita la confianza de las Cámaras. Seguidamente pueden intervenir representantes de todos los grupos parlamentarios. Asimismo también pueden intervenir los ministros en cuestiones que afecten a su gestión concreta.
Por lo tanto, siguiendo la lógica mencionada, el debate no está únicamente entre el Congreso y el Presidente, sino entre el Congreso y el Gobierno, ya que la confianza afecta también el Gobierno.
c) Votación
Entre el planteamiento de la cuestión y el momento de la votación tiene que haber, siguiendo la filosofía del parlamentarismo racionalizado, un plazo mínimo de veinticuatro horas, con el fin de evitar que se planteen cuestiones de confianza por sorpresa.
El Gobierno obtiene la confianza si consigue una votación favorable por mayoría simple. Esta mayoría simple es coherente con las mayorías que permiten a un candidato acceder a Presidente.
Ahora bien, si se compara con la moción de censura –que se estudia en el apartado siguiente– se deduce que lo que el constituyente ha querido es reforzar la estabilidad gubernamental, pues se le facilita al Gobierno que obtenga la confianza (mayoría simple) mientras que, como veremos, para que triunfe una moción de censura y el gobierno caiga hace falta mayoría absoluta.
d) Efectos de la votación
En el caso de que la votación sea favorable al Gobierno, éste continúa en funciones. En el caso de que la votación sea contraria, el Gobierno tiene que presentar inmediatamente su dimisión al Rey y pasa a ser Gobierno en funciones.
El Rey, por otra parte, inicia de nuevo el procedimiento de investidura. Hay que recordar que, en este periodo, el Gobierno no puede disolver las Cámaras. Nada impide, sin embargo, que el Presidente derrotado en la cuestión de confianza se presente a la investidura con otro programa de gobierno.
4.4.2.La moción de censura
Con carácter general, la moción de censura (184) es el procedimiento mediante el cual un Parlamento rompe su relación de confianza con el Gobierno. Ahora bien, en el caso español, siguiendo el ejemplo alemán, la moción de censura tiene características peculiares que hacen que sea más compleja que la moción de censura tradicional.
En efecto, entre las preocupaciones del constituyente español, estaba la de reforzar la estabilidad gubernamental, como se ha visto en los sistemas de mayorías que hacen falta para la investidura y la cuestión de confianza y en la comparación entre la mayoría necesaria para obtener la confianza y la necesaria para ser objeto de una moción de censura.
Ahora bien, en estos sistemas de mayorías que por sí mismos comportan un notable fortalecimiento de quien gobierna, la moción de censura ofrece otro sistema que, con el precedente de la Ley fundamental de Bonn, hace que la moción no suponga sólo la retirada de la confianza a un Presidente de gobierno, sino, en el mismo acto, la expresión de confianza en un nuevo Presidente. Es por esta razón que se ha denominado moción de censura constructiva.
Acto seguido examinaremos las fases principales del procedimiento parlamentario español de la moción de censura constructiva.
a) Iniciación
La moción de censura tiene que ser propuesta, como mínimo, por una décima parte de los Diputados ante la Mesa del Congreso junto con los dos requisitos siguientes:

  • De un lado, un escrito que explique las razones que motivan la moción.

  • De otro lado, la inclusión de un candidato a la presidencia del Gobierno.

La inclusión de un candidato es el aspecto clave de la moción de censura y en torno a este candidato gira todo el procedimiento.
Debemos advertir que la moción de censura tiene dos límites:
1) Se dirige a todo el Gobierno, el cual es solidariamente responsable (185) .
2) No puede plantearse a un Gobierno en funciones por razones obvias, ya que se trata de un Gobierno sin la confianza del Congreso y, por lo tanto, es absurdo pedir su cese.
Por otra parte, la moción de censura puede presentarse en cualquier momento dentro de los periodos ordinarios de sesiones, incluso durante los estados excepcionales.
b) Tramitación parlamentaria
Si se siguen los criterios del parlamentarismo racionalizado, la moción tiene que presentarse ante la Mesa del Congreso, que tiene que permitir, durante los dos días siguientes, que se propongan mociones alternativas. Después de admitirse a trámite una moción de censura, el Gobierno no puede proceder a la disolución ni del Congreso ni del Senado (186) .
Una vez admitida a trámite, la moción de censura se debate en el Pleno del Congreso. La característica principal de este debate es que no se configura como una crítica al Gobierno, sino como una investidura del candidato que opta a Presidente del Gobierno.
Desde este punto de vista, se cambia el sentido unidireccional de las tradicionales mociones de censura, que eran sólo un instrumento parlamentario para exigir responsabilidad política al Gobierno. En este caso, el objeto central de la atención es el candidato alternativo y no el Gobierno y su Presidente.
El reglamento parlamentario ni siquiera prevé la necesidad de la intervención del Presidente del Gobierno. Al contrario, el candidato alternativo es quien tiene que exponer su programa y los grupos parlamentarios tienen que debatirlo.
Así pues, no se trata únicamente de un procedimiento que procura la crítica de los grupos que proponen la moción al Gobierno, sino de un procedimiento mediante el cual el candidato propuesto tiene que convencer a una mayoría de la Cámara.
c) Votación
Como en la cuestión de confianza, entre la presentación y la votación hay un plazo de reflexión (o periodo de enfriamiento) que, en este caso, es de un mínimo de cinco días.
La mayoría necesaria para aprobar una moción de censura es una mayoría absoluta del Congreso, es decir, la mitad más uno de los Diputados.
Si hay otras mociones de censura alternativas, la discusión de éstas sigue el orden según el cual se han presentado y el debate se hace de manera separada o conjunta. Ahora bien, si se aprueba una moción de censura, las otras mociones presentadas no se someten a votación. Si no se aprueba la primera, el resto se vota por separado.
d) Efectos
Una moción de censura aprobada indica que, por una parte, se rompe el vínculo de confianza entre el Parlamento y el Gobierno y, por otra, se establece un vínculo nuevo. Esto quiere decir que cesa el Gobierno que ha sido objeto de la moción y que queda investido el candidato propuesto. El Rey sólo tiene que nombrar a este candidato como Presidente del Gobierno.
Si se rechaza una moción de censura, el Gobierno, naturalmente, permanece y recupera su facultad de disolver las Cámaras. Los Diputados que firmen la moción de censura no pueden suscribir otra en el mismo periodo de sesiones.

4.5.La disolución de las Cámaras

Con la disolución de las Cámaras (187) se pone fin a una legislatura. Esta disolución de las Cámaras puede producirse de dos maneras:
1) La disolución natural, que se produce cuando ha transcurrido el tiempo para el cual se han elegido los Diputados o los Senadores. Ésta tendría que ser, posiblemente, la forma habitual de acabar una legislatura.
2) La disolución anticipada, que suele producirse con mucha más frecuencia que la disolución natural.
El ordenamiento español, en cuanto a la disolución anticipada, prevé los supuestos siguientes:
a) Que el Congreso no haya conseguido la investidura de un Presidente durante los dos meses transcurridos después de la primera votación de investidura (188) .
b) La disolución obligatoria prevista en el artículo 168 CE al objeto de proceder a la reforma consitucional.
c) La disolución propuesta por el Presidente del Gobierno, tras la deliberación previa del Consejo de Ministros.
De todas las formas de disolución enumeradas, la propuesta por el Presidente del Gobierno después de la deliberación previa del Consejo de Ministros es el procedimiento más habitual.
Los requisitos principales de la disolución parlamentaria son los siguientes:
1) El decreto de disolución tiene que prever la convocatoria de nuevas elecciones.
2) No puede procederse a la disolución anticipada cuando está en trámite una moción de censura o cuándo están en vigor los estados excepcionales (189) .
3) Una vez se ha producido una disolución anticipada a propuesta del Presidente, no puede procederse a una nueva disolución hasta que no haya transcurrido un año desde el anterior salvo que no se haya conseguido investir a un nuevo presidente del Gobierno. Así pues, en los casos en los que la convocatoria de elecciones provenga de una disolución anticipada, ésta no puede repetirse hasta que no haya transcurrido el periodo de un año.
El efecto general que produce la disolución es el final de la legislatura parlamentaria, lo que tiene las consecuencias siguientes:

  • Decaen todos los trabajos parlamentarios en trámite.

  • Finaliza el mandato de todos los Diputados y los Senadores, incluso los Senadores que han elegido las asambleas de las Comunidades Autónomas.

  • Entran en funciones la Diputación Permanente del Congreso y la Diputación Permanente del Senado, las cuales continúan hasta que se constituyan las nuevas Cortes Generales.

5.El Poder Judicial

5.1.El Poder Judicial y la potestad jurisdiccional

El Poder Judicial es el poder del Estado que tiene atribuida la potestad jurisdiccional.
De acuerdo con el artículo 117.1 y 3 de la Constitución española, hay dos aspectos complementarios que caracterizan al Poder Judicial:
1) Un conjunto de Juzgados y Tribunales españoles a los cuales corresponde en exclusiva la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.
2) Un conjunto de Jueces y Magistrados que administran justicia en Juzgados y Tribunales.
El análisis de la configuración constitucional del Poder Judicial requiere, por una parte, que se matice la configuración como poder del Estado y, de la otra, que se haga referencia al concepto de potestad jurisdiccional y al ámbito en el que se ejerce.
5.1.1.El Poder Judicial como poder del Estado
Como poder del Estado haría falta matizar la configuración del Poder Judicial desde tres aspectos diferentes:
a) Desde uno punto de vista orgánico, el Poder Judicial es el conjunto de Juzgados y Tribunales en el que los Jueces y los Magistrados administran justicia. Los Jueces y los Magistrados de lo que tradicionalmente se ha denominado jurisdicción ordinaria son los únicos integrantes del Poder Judicial. Teniendo en cuenta esta delimitación, para fijar los integrantes del Poder Judicial, son necesarias dos consideraciones importantes:

  • La primera, que hay órganos jurisdiccionales y Magistrados no integrados en el Poder Judicial y que, por lo tanto, son órganos jurisdiccionales no regulados por la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ).

  • La segunda, aunque pueda deducirse fácilmente, que no integran el Poder Judicial ni el personal cooperador, ni el personal al servicio de la Administración de Justicia, ni el Consejo General del Poder Judicial.

b) Otro aspecto singularmente sustantivo del Poder Judicial es que es un poder con una estructura interna policéntrica, desconcentrada o difusa.
La potestad jurisdiccional reside totalmente en todos los Juzgados y los Tribunales. Cada órgano judicial es independiente a la hora de ejercer su potestad. Las ideas de concentración y jerarquía son extrañas al poder jurisdiccional y, en consecuencia, al Poder Judicial.
Esta situación es perfectamente compatible con el hecho de que, a través del sistema de recursos legalmente previstos y la fuerza vinculante reconocida a la doctrina del Tribunal Supremo, todos los Jueces apliquen el derecho mediante criterios uniformes. Además, hay que buscar la esencia de la unidad jurisdiccional no en su organización, sino en la aplicación judicial uniforme del ordenamiento jurídico.
c) Finalmente, el último aspecto configurativo del Poder Judicial es que es común en todo el constitucionalismo europeo continental basar la independencia del Poder Judicial, respecto del resto de poderes del Estado, en el hecho que se le atribuya en exclusiva el ejercicio de la potestad jurisdiccional.
Los hechos que muestran la separación del Poder Judicial son los siguientes:

  • la reserva de jurisdicción,

  • la garantía de que todos los órganos sean independientes a la hora de ejercer la potestad jurisdiccional.

En consecuencia, todo lo que no afecte estrictamente el ejercicio de la potestad jurisdiccional pertenece al ámbito competencial del Parlamento, del Gobierno (estatal o, bajo ciertos límites y por lo que respecta sobre todo a la gestión de los medios personales y materiales, autonómico) o del Consejo General del Poder Judicial.
La exclusividad jurisdiccional, la sujeción al imperio de la ley y el heterogobierno son los tres pilares que configuran el Poder Judicial como poder del Estado.
5.1.2.La potestad jurisdiccional
La Constitución atribuye a los órganos judiciales la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.
El núcleo de la potestad es juzgar, ya que se entiende por ejecutar el hecho de llevar a la práctica de manera imperativa de la decisión del Juez.
Juzgar es, genéricamente, aplicar el derecho en un caso o litigio concreto, que es lo que constituye el objeto del proceso.
El Juez dice el derecho (ius dicere), determina el derecho, que hace falta para resolver la controversia o el conflicto.
La actividad jurisdiccional es una actividad de aplicación del derecho que tiene las características siguientes:

  • El Juez es independiente, es decir, aplica el derecho teniendo en cuenta sólo la Constitución y el imperio de la ley.

  • El Juez aplica el derecho a instancia o iniciativa externa, y lo hace siempre desde una posición de imparcialidad objetiva y subjetiva (órgano super partes).

  • El Juez aplica el derecho en un proceso que se caracteriza por la publicidad, la igualdad de las partes, la no-indefensión y la motivación de la sentencia.

  • La decisión del Juez se impone imperativamente a las partes implicadas en el proceso y tiene el grado de irrevocabilidad más elevado del ordenamiento jurídico (190) .

La evolución histórica del Estado Constitucional de Derecho exterioriza la potenciación progresiva de las funciones de los Jueces tanto materialmente (191) como cualitativamente, es decir, el Juez, que era un mero ejecutor de la ley, se convierte también en un órgano de innovación y de actualización del ordenamiento jurídico. Actualmente se atribuye a los Jueces la solución jurídica de todo tipo de controversias entre particulares, entre particulares y poderes públicos, y, también, el control sobre la actividad de todas las Administraciones Públicas. Y aún más, los ámbitos que tradicionalmente quedaban exentos (actos políticos, interna corporis acta, materias reservadas o secretas) tienden a estar interpretados con criterios restrictivos.
A pesar de que un análisis detallado de la extensión de la jurisdicción obliga a remitirse a la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 21 a 25), en este subapartado se mencionan exclusivamente las atribuciones que la Constitución reserva al Poder Judicial. Son las siguientes:

  • La tutela de los derechos y los intereses legítimos de las personas (192) .

  • El monopolio de la imposición de penas (193) .

  • La garantía de los derechos fundamentales y las libertades públicas (194) .

  • El control de la legalidad de los reglamentos y la actividad de todas las Administraciones Públicas (195) .

  • El plantamiento de la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (196) .

5.2.Principios constitucionales y configuradores del Poder Judicial y del ejercicio de la potestad jurisdiccional

Los principios básicos que articulan la posición constitucional del Poder Judicial son los siguientes:

  • La sumisión del Juez a la Constitución y al imperio de la ley (197) .

  • La independencia judicial (198) .

  • La responsabilidad judicial (199) .

  • La exclusividad y la unidad jurisdiccional (200) .

  • La participación ciudadana en la Administración de Justicia (201) . Aunque no se menciona expresamente, la característica del juez español como juez de derecho de la Unión Europea es también un rasgo distintivo del poder judicial español.

5.2.1.La sumisión del Juez a la Constitución y al imperio de la ley
El deber genérico que vincula a todos los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE) se concreta, para el Poder Judicial, en el artículo 117.1 de la Constitución española, que establece que los Jueces están "sometidos únicamente al imperio de la ley" (202) .
La singularidad del vínculo entre el derecho y el Juez es que este último no puede disponer libremente de la ley y normas con rango o fuerza de ley, pero puede decidir no aplicar o, incluso, anular las disposiciones y los actos de rango inferior a la ley (203) .
La sumisión al imperio de la ley es el pilar sobre el cual se sustenta la posición del Poder Judicial en los ordenamientos legalistas (romano-germánicos). Se expresa, así, la preeminencia del Parlamento y la función judicial de garantía del principio de legalidad ante la actividad reglamentaria y ejecutiva del Gobierno y la Administración.
El hecho de incluir el principio de la sumisión a la Constitución es útil pedagógica y políticamente, pero jurídicamente ocioso en un sistema de base legal en el que la Constitución es fuente del derecho en sentido estricto y la fuente suprema del ordenamiento jurídico. Ocurre lo mismo si se tiene en cuenta que el deber del Juez es juzgar respetando la jerarquía y el sistema normativos.
Fuente del derecho y fuente suprema
De entre estos dos principios se deduce que la Constitución es un parámetro normativo para el Juez y que éste debe interpretar y aplicar el derecho (todo tipo de normas) de acuerdo con la Constitución.
Para comprender completamente la posición del Poder Judicial, hay que tener en cuenta la existencia del Tribunal Constitucional, un órgano jurisdiccional que no está integrado en el Poder Judicial y en el cual se concentra el control de la constitucionalidad de las leyes posteriores a la Constitución; además, las resoluciones del Tribunal Constitucional tienen efectos vinculantes para los órganos del Poder Judicial. El hecho de que en el Tribunal Constitucional se concentre el control de las leyes refuerza la lógica que somete a los Jueces al imperio de la ley.
Las consideraciones anteriores no implican la negación del papel importante que tiene el Juez ordinario en lo que concierne al control de la constitucionalidad, tanto en relación con las leyes (aplicar la disposición derogatoria de la Constitución y plantear la cuestión de inconstitucionalidad), como con las normas de rango inferior, sobre las cuales el Juez tiene la competencia para decidir no aplicarlas o, incluso, en la jurisdicción contencioso-administrativa, la anulación por inconstitucionalidad.
5.2.2.La independencia judicial
Aunque la concepción de la separación de poderes ha sufrido transformaciones profundas, la proclamación de la independencia funcional del Poder Judicial es un requisito sustancial para caracterizarlo como un verdadero poder y para poder hablar de un Estado de Derecho.
El origen del principio de independencia judicial se encuentra en los postulados antimonárquicos y antiabsolutistas del Estado liberal. El principio se empieza a formular como una reserva de jurisdicción, es decir, como una reserva a los Jueces y a los Tribunales de la función de juzgar, excluyendo cualquier otro órgano.
No obstante, muy pronto se pudo comprobar que no bastaba con la reserva de jurisdicción para garantizar que se evitara la presión del Poder Ejecutivo sobre la judicatura, ya que este poder tenía las atribuciones sobre el gobierno del Poder Judicial.
Aunque esta presión estaba mediatizada por la inamovibilidad (204) , se buscó en el autogobierno el refuerzo de la independencia y se privó al Ejecutivo de las funciones de aplicación del estatuto legal de los Jueces para atribuirlas a un órgano autónomo (el Consejo General del Poder Judicial, que lleva a cabo la función de gobierno del Poder Judicial y que se analizará después).
La independencia no se refiere sólo a la protección de la judicatura frente a la presión exterior (independencia ad extra), sino que también protege al Juez frente a las presiones o las perturbaciones de cualquier naturaleza que provengan del Poder Judicial (independencia ad intra).
Por lo tanto, se establece que los Jueces son independientes a la hora de ejercer la función jurisdiccional con respecto a todos los órganos judiciales y de gobierno del Poder Judicial, que no pueden, con esta finalidad, corregir la aplicación o la interpretación del ordenamiento jurídico hecha por los órganos inferiores, si no es en virtud de los recursos establecidos, ni dictar instrucciones, de carácter general o particular, sobre esta aplicación o interpretación.
Las cautelas que adopta el ordenamiento para garantizar la independencia del Juez no tienen otra finalidad, y éste es su contenido esencial, que la de liberar a quien juzga de cualquier tipo de influencias espurias en su proceso de interpretación y aplicación del derecho.
5.2.3.La responsabilidad judicial
Conjugar armónicamente la independencia y la responsabilidad (205) de los Jueces no es una tarea fácil. Aún más, en abstracto, parece que se trata de principios difícilmente compatibles, ya que el riesgo de ser responsables puede hipotecar la independencia y la imparcialidad del Juez.
No obstante, es posible otro planteamiento: la responsabilidad es la garantía que tiene el ciudadano de que el Juez aplique con independencia el derecho y que su actuación no degenere en arbitrariedad.
La Constitución, después de declarar que los Jueces son responsables (206) y hacer referencia indirecta a la responsabilidad disciplinaria (207) , no hace otra precisión. Esta materia está regulada por la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, que establece los tres tipos de responsabilidad siguientes:
a) La responsabilidad disciplinaria, que afecta a los incumplimientos de la relación de servicio del Juez, es la más susceptible de ser instrumentalizada por el Gobierno. La regulación actual de esta responsabilidad intenta evitar este tipo de problemas, por lo que inhibe al Gobierno (el Ministerio de Justicia) de cualquier atribución en lo que concierne a esta materia (208) .
b) La Ley Orgánica del Poder Judicial regula también la responsabilidad penal de los Jueces por las faltas o los delitos cometidos en el ejercicio de su cargo. La regulación mantiene los privilegios tradicionales siguientes:

  • el régimen especial en la detención (209) ,

  • el fuero especial (210) .

c) Finalmente, se establece la responsabilidad civil por daños y perjuicios que causen cuando, al ejercer sus funciones, incurran en dolo o culpa (211) . La responsabilidad civil por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia convive con la del Estado por la misma causa (212) .
5.2.4.La exclusividad y la unidad jurisdiccional
Los principios de exclusividad y unidad de la jurisdicción (213) implican conferir, con carácter exclusivo y excluyente, la potestad jurisdiccional a los órganos judiciales que integran el Poder Judicial.
Estos principios no son independientes entre sí, sino que mantienen una conexión íntima. El principio de exclusividad de la jurisdicción supone que ningún otro poder del Estado y ningún otro orden de funcionarios pueda ejercer funciones jurisdiccionales. La consecución de este postulado exige, al mismo tiempo, que la potestad jurisdiccional resida en un cuerpo "único" de Jueces y Magistrados (214) .
a) La exclusividad, en el vertiente positiva, implica que los órganos jurisdiccionales tienen que resolver en última instancia cualquier posible conflicto que surja en la vida social (215) ; este monopolio en favor de los Tribunales determinados por las leyes se refiere tanto a la fase declarativa como a la fase ejecutiva del proceso.
b) En la vertiente negativa, la exclusividad expresa de que los Jueces y los Tribunales sólo ejercen funciones jurisdiccionales (216) .
El principio de unidad supone que la facultad de resolución de conflictos es encomendada a un cuerpo único de Jueces y Magistrados. Este cuerpo de Magistrados conocerá y resolverá la generalidad de las materias jurídicas. Se organizará en virtud de normas establecidas de antemano con carácter general y por medio de ley.
Del mismo modo, actuará de acuerdo con normas de competencia previamente establecidas por ley y respetando los principios constitucionales procesales y los derechos que se integran en la tutela judicial efectiva.
El principio de unidad jurisdiccional no se contradice con la necesaria especialización de los Tribunales (civil, penal, social y contencioso-administrativo) ni con la especialización, dentro de los órdenes anteriores, según el criterio de la materia (Vigilancia Penitenciaria o Juzgados de Menores).
El Poder Judicial es único para todo el territorio del Estado, es decir, es un poder general del Estado. Esto no excluye que las Comunidades Autónomas puedan tener competencias por lo que respecta, por ejemplo, a la gestión de los medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia, o que puedan participar en la determinación de las demarcaciones judiciales, tal como establece la propia Constitución. Habrá que ver en cada caso qué prevén los estatutos de autonomía, y qué dice la LOPJ, que es la norma que en esta materia tiene la última palabra, como ha establecido el TC en varias ocasiones, una de las más relevantes, la STC 31/2010, sobre la regulación que hacía el Estatuto catalán del 2006 sobre el Poder Judicial en su título III.
Las cláusulas subrogatorias y las nuevas regulaciones estatutarias
Los primeros estatutos previeron que la Comunidad se subrogaría en las competencias que la LOPJ atribuyera al Gobierno del Estado en materia de administración de justicia. Así pues, estas competencias pasaban directamente a las comunidades autónomas.
El TC, en su STC 56/1990, dio esto por bueno, pero con límites: quedaban excluidas las facultades de ámbito supracomunitario, las que se atribuyeran a órganos diferentes del Gobierno central y naturalmente, al tener carácter estatal, buena parte de la regulación de los cuerpos de personal al servicio de la Administración de justicia.
Esto limitaba bastante las posibilidades de actuación de las comunidades autónomas; a pesar de todo, las comunidades autónomas pudieron recibir (previa previsión de la LOPJ) una parte de las competencias sobre personal al servicio, la posibilidad de instar la inspección de los juzgados, competencias en la organización de las oficinas judiciales, competencias sobre medios materiales, etc.
Los nuevos estatutos han sido bastante más detallistas en la enumeración de las competencias autonómicas, y por eso la importancia de las cláusulas subrogatorias es, en esta medida, menor, pues ya hay otros preceptos estatutarios que dicen cuáles son las competencias de la Comunidad.
La Constitución establece las excepciones al principio de unidad siguientes:

  • la jurisdicción constitucional,

  • la jurisdicción militar,

  • los Tribunales consuetudinarios y tradicionales,

  • las funciones jurisdiccionales del Tribunal de Cuentas (217) .

5.2.5.La participación ciudadana en la Administración de Justicia
En el Estado democrático, el pueblo es el origen y el referente de todos los poderes. Esta concepción se concreta en la Constitución con las palabras siguientes:
La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey.
Artículo 117.1 CE.
1) La primera parte de la fórmula resume la vinculación de la justicia al pueblo soberano y a su órgano supremo de representación, las Cortes Generales; el Juez se vincula a la voluntad popular y actúa sujeto, única y exclusivamente, a la Constitución y a la ley.
2) En la segunda parte, "la justicia se administra en nombre del Rey", se reitera una fórmula tradicional del constitucionalismo histórico que habrá que interpretar desde las funciones simbólicas y declarativas que se le reconocen al Monarca en el artículo 56.1 de la Constitución.
El vínculo entre pueblo y justicia tiene las manifestaciones siguientes (218) :
a) La acción popular implica una ampliación de la legitimación para acceder a la justicia. Supone una excepción al criterio general según el cual el acceso a la tutela judicial requiere una relación directa entre el litigante y el derecho subjetivo o el interés legítimo que se convierte en el objeto del proceso.
b) Los Tribunales consuetudinarios y tradicionales se justifican porque están muy arraigados en el pueblo y porque tienen un gran prestigio y aceptación entre los afectados por su jurisdicción. La Ley Orgánica del Poder Judicial cita al Tribunal de las Aguas de la Vega Valenciana y al Consejo de los Hombres Buenos de Murcia.
c) Los ciudadanos participan en la función jurisdiccional a través de la institución del Jurado, en la medida en la que implica su incardinación en los mismos órganos judiciales. Los ciudadanos actúan como Jueces (legos) en los procesos, que la Constitución limita al ámbito penal.
Las características principales del sistema establecido son las siguientes:
1) El Tribunal del Jurado está formado por nueve jurados y un Magistrado de la Audiencia Provincial, que lo preside.
2) Ejercer como jurado es un derecho y un deber; para serlo hace falta cumplir los requisitos siguientes:

  • ser español mayor de edad,

  • tener pleno ejercicio de los derechos políticos,

  • saber leer y escribir,

  • ser vecino de un municipio de la provincia donde se haya cometido el delito,

  • no estar incapacitado física, psíquica o sensorialmente, ya que están previstos los supuestos de incapacidad (219) , de incompatibilidad (220) , de prohibición (221) y de excusa (222) .

3) El Jurado puede conocer de las causas en lo que concierne a los delitos siguientes:

  • Homicidio.

  • Amenazas.

  • Omisión del deber de socorro.

  • Allanamiento de morada.

  • Incendios forestales.

  • Infidelidad en la custodia de documentos.

  • Cohecho.

  • Tráfico de influencias.

  • Malversación de caudales públicos.

  • Fraudes y exacciones legales.

  • Negociaciones prohibidas a funcionarios,

    Jurado popular en Ibiza
    Jurado popular en Ibiza

  • Infidelidad en la custodia de presos.

Primeros juicios con jurados populares
El 27 de mayo de 1996 comenzó en Valencia, Palma de Mallorca y Palencia los tresprimeros juicios con jurado popular en España, en trescasos de violación soborno y homicidio, respectivamente. El 29 de mayo del mismo año, comenzó en Barcelona el primer juicio que se hizo en Cataluña, en un caso de violación.
4) La función de los jurados es emitir un veredicto, en que declararán probado o no el hecho justiciable que el Magistrado Presidente haya determinado como tal, y también tendrán que proclamar la culpabilidad o la no inculpabilidad de cada acusado por su participación en el hecho delictivo sobre el cual el Magistrado Presidente dictará sentencia, en la que recogerá el veredicto del jurado e impondrá, si procede, la pena, y también resolverá, si conviene, sobre la responsabilidad civil del penado o de terceros.
España tiene actualmente un jurado puro con jueces legos. Se diferencia del jurado mixto, admitido durante la Segunda República, que combinaba tales jueces con otros expertos en derecho.

5.3.El estatuto jurídico del Juez

El estudio del estatuto personal de los Jueces y los Magistrados implica analizar una serie de cuestiones que ya han sido tratadas porque son también principios caracterizadores del Poder Judicial (la independencia, la inamovilidad y la responsabilidad). Por eso, en este subapartado sólo analizaremos los aspectos siguientes:

  • El carácter funcionarial del Juez (223) .

  • El acceso a la carrera judicial (224) .

  • Las incompatibilidades y las prohibiciones (225) .

5.3.1.El carácter funcionarial del Juez
La estatalización de la Administración de Justicia, siguiendo la herencia francesa que se extendió también al constitucionalismo europeo continental, tiene como consecuencia que el Juez se convierta en funcionario público (diferente del modelo inglés). Un funcionario singular, ya que su régimen está sujeto a una estricta reserva de ley y tiene que garantizarle la independencia y la imparcialidad funcional, aunque también está sujeto a una relación de servicio. El juez está, ante todo, en una carrera judicial.
La Constitución otorga al Juez el carácter de funcionario público. Así se desprende de la referencia que el artículo 122.1 hace sobre "el estatuto jurídico de los Jueces y de los Magistrados de carrera, los cuales formarán un Cuerpo único".
El estatuto, sujeto a reserva de Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), establece que la carrera judicial consta de las tres categorías siguientes:

  • Magistrado del Tribunal Supremo.

  • Magistrado.

  • Juez.

Junto con los Jueces de carrera, organizados en un Cuerpo único, la Ley Orgánica del Poder Judicial mantiene la figura de los Jueces de paz, que son Jueces legos (226) .
5.3.2.El acceso a la carrera judicial
El ingreso en la carrera judicial para la categoría de Juez se hace por medio de la superación de oposición libre y de las pruebas efectuadas en el Centro de Estudios Judiciales.
También puede ingresarse directamente en la categoría de Magistrado, el denominado cuarto turno, y en la categoría de Magistrado del Tribunal Supremo por la vía del concurso de méritos. En el primer caso, una de cada cuatro vacantes, puede cubrirla un jurista con diez años de ejercicio profesional; en el segundo, de cada cinco plazas de cada sala, una la cubre un jurista de prestigio con más de quince años de actividad profesional.
Quienes superen la oposición de ingreso tendrán que hacer un curso en el Centro de Estudios Judiciales y hacer prácticas en algún órgano jurisdiccional; una vez superados los requisitos anteriores, el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) los nombra Jueces. Los que ingresen directamente en la categoría de magistrado también deberán superar un curso de formación en la Escuela Judicial.
La promoción de Juez a Magistrado y de Magistrado a Magistrado del Tribunal Supremo combina los criterios de antigüedad y de especialización (pruebas selectivas entre miembros de la categoría que pretenden promocionar).
5.3.3.Las incompatibilidades y las prohibiciones
Con la finalidad de garantizar una dedicación plena y reforzar la independencia e imparcialidad del Juez, su estatuto jurídico está sujeto a un régimen de incompatibilidades y prohibiciones muy riguroso.
Aunque sea difícil distinguir estos conceptos, podemos decir lo siguiente:

  • que las incompatibilidades pretenden, sobre todo, conseguir la dedicación exclusiva y la imparcialidad;

  • que las prohibiciones, por el contrario, atenúan los inconvenientes que puede provocar sobre la imagen de independencia del Poder Judicial el hecho de que el Juez ejerza una actividad partidista o sindical.

El sistema general de incompatibilidades establece (227) un modelo rígido de causas de incompatibilidades, absolutas y relativas, que impiden de hecho que los Jueces puedan llevar a cabo cualquier otra actividad pública, excepto la docencia, o privada, excepto la gestión del propio patrimonio.
En cuanto a las prohibiciones, la Constitución establece que los Jueces no pueden pertenecer a partidos políticos o sindicatos. La Ley Orgánica del Poder Judicial ha añadido las prohibiciones siguientes:

  • trabajar al servicio de partidos o sindicatos,

  • dirigir felicitaciones o censuras a los poderes públicos,

  • concurrir en calidad de Juez a reuniones públicas o actos que no sean judiciales,

  • tener más participación en las elecciones que el mero hecho de votar.

No obstante, la Constitución sí que reconoce el asociacionismo de los Jueces y de los Magistrados, hecho que ha sido concretado en el artículo 401 de la Ley Orgánica del Poder Judicial con las características siguientes:
a) Reconocimiento de personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus finalidades.
b) Las finalidades lícitas de las asociaciones son la defensa de los interesesprofesionales; se prohibe, pues, que lleven a cabo actividades políticas o que establezcan vínculos con partidos o sindicatos.
c) Sólo los Jueces y losMagistrados en activo pueden afiliarse a las asociaciones, pero se les prohibe estar afiliados a más de una.
d) El ámbito de estas asociaciones es nacional; pueden constituirse secciones territoriales que coincidan con el ámbito de los Tribunales Superiores de Justicia.

5.4.La organización de la Administración de Justicia

Las referencias directas que la Constitución hace a la organización de la Administración de Justicia se limitan a fijar la posición del Tribunal Supremo y la elección de su Presidente (art. 123 CE), y remiten a la ley en lo que concierne a la regulación de la materia (228) .
La organización jurisdiccional se estructura según los criterios siguientes:
a) Territoriales (municipios, partido judicial, provincia, Comunidad Autónoma).
b) Instancias judiciales (primera instancia, segunda instancia y casación).
c) Especialización material (civil, penal, contencioso-administrativo, social, de menores, de vigilancia penitenciaria, mercantil, violencia sobre la mujer y -en cuanto al TS- militar).
De acuerdo con estos criterios, el ejercicio de la potestad jurisdiccional se atribuye a los Tribunales (órganos colegiados) y Juzgados (órganos unipersonales) siguientes:

  • Tribunal Supremo.

  • Audiencia Nacional.

  • Tribunales Superiores de Justicia.

  • Audiencias Provinciales.

  • Juzgados de Primera Instancia e Instrucción, Mercantiles, de la Violencia sobre la Mujer, Penales, de lo Contencioso-Administrativo, de lo Social, de Menores y de Vigilancia Penitenciaria.

  • Juzgados de Paz.

Aunque lo que determina la Administración de Justicia es que los Jueces y Magistrados ejercen la potestad jurisdiccional, no puede ignorarse que su ejercicio requiere ineludiblemente la ayuda de un aparato administrativo eficaz y la intervención de personal cooperador (Ministerio Fiscal, abogados, procuradores, Policía Judicial, Abogados del Estado y de entes públicos) y de personal al servicio de la Administración de Justicia (Secretarios judiciales, Oficiales, Auxiliares, Agentes, Médicos Forenses, etc.).

5.5.El Consejo General del Poder Judicial

5.5.1.Caracterización constitucional del Consejo General del Poder Judicial
En la tradición constitucional europea continental han sido atribuidas al Gobierno, singularmente en el Ministerio de Justicia, las funciones siguientes:
1) La reglamentación y la ejecución del estatuto legal de los Jueces y de los Magistrados.
2) Las decisiones que afectan a los medios personales, los medios económicos y las funciones administrativas instrumentales para el ejercicio de la potestad jurisdiccional.
Esta potestad jurisdiccional es la única que se reserva en exclusiva al Poder Judicial.
Ante esta situación hay diversas opiniones doctrinales y judiciales. Unas defienden que la judicatura administre tanto los medios personales como los materiales (sistema integral de autogobierno), y otras, mayoritarias y más conformes con los principios del Estado de Derecho democrático, que están a favor de que sólo se inhabilite al Ejecutivo de la administración del estatuto legal de los Jueces y los Magistrados (sistema de autogobierno relativo (229) ).
Con la finalidad de reforzar la independencia externa de la magistratura, aparecen en el constitucionalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial –en Francia e Italia– los Consejos Superiores de la Magistratura, que se configuran como órganos autónomos (no de autogobierno judicial) a los que se atribuyen funciones en relación con el gobierno del Poder Judicial, concretamente en lo que concierne a la aplicación del estatuto legal de Jueces y Magistrados (nombramientos, promoción y responsabilidad disciplinaria).
Este modelo lo siguen, con matices diferentes, las constituciones de Grecia, Portugal y España (230) .
Aunque la Constitución hace una regulación muy breve de la institución en los apartados 2 y 3 del artículo 122, partiendo de ésta y de la Sentencia del Tribunal Constitucional 108/1986, los rasgos fundamentales del Consejo General del Poder Judicial son los siguientes:
a) Es un órgano constitucional (231) , supremo por lo que respecta a sus atribuciones y determinante de la forma de gobierno constitucionalmente establecida, como protector de la independencia del Poder Judicial.
b) Es un órgano independiente de los órganos legislativos, ejecutivos y judiciales.
c) Es un órgano autónomo en cuanto a su organización y su funcionamiento interno.
d) Es un órgano formado por Jueces y juristas.
e) Es un órgano superior de gobierno en las funciones que la Constitución y la Ley Orgánica del Poder Judicial le atribuyen.
f) Es un órgano de garantía de la independencia externa del Poder Judicial.
Se puede precisar aún más sobre el Consejo General del Poder Judicial si se tienen en cuenta los rasgos negativos siguientes:
1) No es un órgano consustancial o necesario, porque el Derecho comparado acredita que en la mayoría de Estados democráticos no hay una institución como el Consejo.
2) No es un órgano jurisdiccional, porque no dicta sentencias para resolver casos que afectan a los ciudadanos y a las administraciones y tampoco puede, sin romper la independencia, dar órdenes ni instrucciones a los Jueces en el ejercicio de la función jurisdiccional.
3) No es un órgano de autogobierno judicial, porque es un órgano autónomo y no de defensa de los intereses corporativos de la judicatura.
4) No monopoliza el ejercicio de la función de gobierno, ya que el Ejecutivo continúa interviniendo en la administración de los medios materiales, económicos y personales (232) , y comparte su función de gobierno con los órganos de gobierno judiciales (Salas de gobierno).
5) No es un representante del Poder Judicial aunque cumple una función de enlace de este poder con el Legislativo y con el Ejecutivo.
6) No es un órgano perteneciente al Poder Judicial, sino que está fuera de él.
5.5.2.Composición del Consejo General del Poder Judicial
El artículo 122.3 de la Constitución establece lo siguiente:
El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un periodo de cinco años. De éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales en los términos que establezca la Ley Orgánica; cuatro, a propuesta del Congreso de los Diputados, y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de las tres quintas partes de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión.
El origen profesional de los veinte miembros del Consejo (doce Jueces y Magistrados y ocho abogados y otros juristas) expresa la voluntad del constituyente de crear un órgano de composición técnica que garantice la presencia de diferentes visiones sobre el mundo de la justicia.
Así como la Constitución regula con precisión la forma de designar los ocho miembros propuestos entre abogados y otros juristas (cuatro por cada Cámara), en lo que concierne a la manera de designar los doce miembros de origen judicial, remite a la Ley Orgánica.
La primera regulación que se hizo del Consejo (233) estableció que tenían que elegirse entre los Jueces y por ellos mismos, a través de un sistema mayoritario de voto limitado, listas abiertas y circunscripción única.
Este sistema, que se aplicó en la elección de los miembros del primer Consejo, fue alterado de una manera radical con la Ley Orgánica del Poder Judicial (1985). Esta ley optó por el carácter plenamente parlamentario de la propuesta, es decir, para que cada una de las Cámaras designara a seis de los doce miembros judiciales, con mayoría de las tres quintas partes, entre Jueces y Magistrados en activo de todas las categorías judiciales.
El cambio de sistema, aunque el Tribunal Constitucional lo consideró legítimo desde el punto de vista constitucional, abrió una intensa polémica doctrinal y política.
Posteriormente, la LO 2/2001 dio entrada a los jueces y magistrados y a sus asociaciones, que podrían proponer candidatos a las Cortes (los primeros reuniendo un número de firmas de al menos el 2% de los jueces o magistrados en activo; las segundas, por ellas mismas directamente). Este sistema fue modificado por la LO 4/2013, que establece las siguientes reglas:

  • serán solo los jueces y magistrados (y no sus asociaciones) quienes presentarán sus candidaturas.

  • cada candidato tendrá que aportar el aval de 25 jueces o magistrados en activo, o el de una asociación de jueces y magistrados.

  • de los doce miembros que se nombren (seis por el Congreso y seis por el Senado), tres tendrán que ser magistrados del TS, tres magistrados de otros órganos con más de 25 años de antigüedad, y otros seis jueces o magistrados sin requisito de antigüedad.

Aunque el carácter plenamente parlamentario se mantiene, no se puede decir que sea un tema cerrado, ya que aún hay quien defiende la opción de volver al sistema inicial de que sean los jueces y magistrados quienes elijan a los doce miembros de origen judicial.
5.5.3.Competencias del Consejo General del Poder Judicial
La Constitución define al Consejo como órgano de gobierno del Poder Judicial e, indicativamente, le atribuye de manera expresa algunas funciones (234) relacionadas con la aplicación del estatuto legal de los Jueces y el funcionamento de los Juzgados y los Tribunales; finalmente, remite a la Ley Orgánica para concretar el ámbito de sus funciones.
Con el fin de ver las atribuciones del Consejo, en lugar de hacer un listado, parece preferible ordenarlas según criterios generales y, dentro de cada criterio, enumerar las atribuciones principales:
1) En primer lugar, y en relación con su naturaleza de órgano constitucional autónomo, se le reconocen las atribuciones siguientes:

  • Potestad reglamentaria interna para regular su organización y su funcionamiento.

  • Facultad de elaborar, dirigir la ejecución y controlar el cumplimiento de su presupuesto (235) .

  • Intervención en nombramientos de otros órganos (236) .

2) En segundo lugar, como órgano de gobierno del Poder Judicial, se le reconocen las funciones siguientes:

  • La competencia de aplicación del estatuto legal de Jueces y Magistrados (237) con carácter exclusivo.

  • La potestad reglamentaria (externa) de desarrollo de la Ley Orgánica del Poder Judicial en las materias que concreta expresamente el artículo 110 de la mencionada ley (modificado por la LO 16/1994).

(237) Desde la dirección de la selección y la Escuela Judicial –incorporada por la LO 16/1994– hasta las funciones de formación y perfeccionamiento de los Jueces y Magistrados, pasando por nombramientos, provisión de destinos, ascensos, situaciones administrativas y régimen disciplinario.
Conviene resaltar que en las atribuciones de este segundo punto el Consejo tiene una competencia decisoria. Pero también tiene que decirse que, entre estas atribuciones, están las más polémicas, los nombramientos discrecionales de Magistrados del Tribunal Supremo. En todo caso, no hay que olvidar que los actos del Consejo y sus reglamentaciones pueden ser controlados jurisdiccionalmente por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
3) En tercer lugar, y en relación con su carácter de órgano consultivo y de ayuda en la determinación de la política judicial, se le reconocen las funciones siguientes:

  • Inspeccionar Juzgados y Tribunales, cosa que le permite monopolizar la información sobre el funcionamiento y trasladar, en su función de enlace, las valoraciones al Legislativo y al Ejecutivo.

  • Informar y dictaminar sobre proyectos y proposiciones de ley que afecten sustantiva o procesalmente a la Administración de Justicia (238) .

  • Comunicarse con el Parlamento y el Gobierno (Ministerio de Justicia) mediante su memoria anual y la relación circunstancial de necesidades de la Administración de Justicia.

Finalmente, sólo hay que indicar que para llevar a cabo sus funciones, el Consejo General dispone de:

  • Órganos personales (Presidente). Es elegido por el propio Consejo en la sesión constitutiva y ejerce también como presidente del Tribunal Supremo. La reforma de la LOPJ llevada a cabo por la LO 4/2013 eliminó la figura del vicepresidente del CGPJ, hasta entonces existente, pero estableció un vicepresidente en el Tribunal Supremo, que será quien sustituirá al presidente del CGPJ (que también lo es del TS) cuando por cualquier causa este no pueda atender sus funciones.

  • Órganos colegiados (Pleno, Comisión Permanente, Comisión Disciplinaria, Comisión de Asuntos Económicos y Comisión de Igualdad).

A estas Comisiones legales previstas en la LOPJ, habrá que añadir las Comisiones reglamentarias y las Vocalías delegadas territoriales, de ámbito autonómico.

5.6.El Ministerio Fiscal

Hay que justificar por qué se incluye el Ministerio Fiscal en el apartado dedicado al Poder Judicial. A favor de incluirlo, tenemos el hecho de que la Constitución lo regula en el título dedicado al Poder Judicial (239) , y también que es una institución que coopera funcionalmente con la Administración de Justicia; en contra, y es lo que es sustantivamente más relevante, está el hecho de que no realiza funciones jurisdiccionales y cumple su misión por medio de órganos propios de acuerdo con los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica, y sometido, en todo caso, a los principios de legalidad e imparcialidad.
Aunque el Ministerio Fiscal no es Poder Judicial, es casi indudable que la Constitución ha intentado configurarlo como algo más que un simple representante del Gobierno en sus relaciones con el Poder Judicial o un acusador público en el proceso penal.
Veamos, pues, la configuración que hace la Constitución de las funciones del Ministerio Fiscal:
El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, tiene la misión de promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o bien a petición de los interesados, velar por la independencia de los Tribunales y procurar frente a ellos la satisfacción del interés social.
Artículo 124.1 CE.
La estructura orgánica del Ministerio Fiscal se ha establecido por la Ley 50/1981 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal.
En lo que concierne a la organización y al funcionamiento del Ministerio Fiscal, hay que señalar los puntos siguientes:
1) El Ministerio Fiscal está integrado por un conjunto de órganos propios como, por ejemplo, el fiscal general del Estado, el Consejo Fiscal, la Junta de Fiscales de Sala, la Fiscalía del Tribunal Supremo o la Fiscalía ante el Tribunal Constitucional.
2) El ejercicio de las funciones del Ministerio Fiscal tiene que acomodarse a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica, cosa que supone básicamente que este complejo orgánico tiene que articularse jerárquicamente.
3) Al frente del Ministerio Fiscal se sitúa el Fiscal General del Estado, que es nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, el cual, aunque tiene que escuchar primero al Consejo General del Poder Judicial, es quien decide realmente el nombramiento, ya que el informe del Consejo no es vinculante. El cese sólo puede efectuarse por causas legalmente tasadas.
La incidencia del Gobierno en el nombramiento del Fiscal General del Estado y la estructura jerárquica de la Fiscalía puede plantear conflictos entre los intereses del Gobierno y la imparcialidad declarada y el respeto a la legalidad que tienen que guiar la actuación del Ministerio Fiscal.

6.El Tribunal Constitucional

En la asignatura Sistema constitucional español se han estudiado algunos de los principios generales de la jurisdicción constitucional. Se han visto los diferentes modelos de garantía jurisdiccional en el derecho comparado (el modelo norteamericano de control difuso de constitucionalidad, el modelo europeo de control concentrado de constitucionalidad y las democracias en las que no hay esta garantía jurisdiccional). También se señalan algunos de los rasgos fundamentales del modelo adoptado por la Constitución española.
Ahora estudiaremos con más detenimiento el modelo español, tanto desde el punto de vista orgánico (significado y organización del Tribunal Constitucional) como desde el punto de vista funcional (los diversos procedimientos delante del Tribunal Constitucional).
El modelo español de jurisdicción constitucional se inserta plenamente en el sistema europeo, es decir, en el modelo de justicia constitucional concentrada.
El modelo de justicia constitucional concentrada empezó con las constituciones de Austria y Checoslovaquia, tras la Primera Guerra Mundial, bajo inspiración kelseniana, siguió con la Constitución republicana española de 1931 y, después de la Segunda Guerra Mundial, con las constituciones de Italia (1947) y Alemania (1949). El éxito de estos dos modelos y el precedente de la Constitución de 1931 fueron importantes para que el constituyente de 1978 se decidiera a adoptar un modelo de justicia constitucional.
Pero todavía fue más decisivo el hecho de que la existencia de un Tribunal Constitucional solucionaba tres grandes problemas de la democracia española:
1) La creación de este órgano permitía la efectividad de la Constitución como norma jurídica y, por lo tanto, otorgaba una gran fuerza normativa al texto constitucional, lo cual producía una ruptura jurídica radical con el ordenamiento jurídico del régimen dictatorial anterior.
2) Este órgano era el idóneo para resolver los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas que, a buen seguro, se producirían como consecuencia de la nueva organización territorial del Estado que instauraba la Constitución.
3) Al ser un órgano de creación nueva, no estaba relacionado con el sistema político anterior y podía decidir definitivamente sobre la manera de aplicar los derechos fundamentales garantizados en la Constitución, y, además, podía sustraerlos de un aparato judicial acostumbrado a aplicar las leyes del anterior ordenamiento en las que estos derechos fundamentales no estaban garantizados.
Así pues, todas estas razones llevaron al constituyente a introducir la jurisdicción constitucional en el texto de la Constitución, en el título IX de la cual se regularon sus características principales remitiéndose a una Ley Orgánica el desarrollo de estos preceptos constitucionales.
La Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, reguladora del Tribunal Constitucional (LOTC), fue una de las primeras leyes postconstitucionales, ya que el legislador era consciente de la urgencia en regular este órgano tan necesario para el buen funcionamiento del sistema jurídico y político español.
El 14 de febrero de 1980 se nombró a los diez primeros magistrados, el 12 de julio se constituyó el Tribunal Constitucional y el 7 de noviembre del mismo año se nombró a los dos magistrados que provenían del Consejo General del Poder Judicial, después de que éste se hubiera constituido. La primera sentencia se dictó el 26 de enero de 1981 y resolvía un recurso de amparo (BOE de 24 de febrero de 1981), mientras que la primera sentencia que resolvió un recurso de inconstitucionalidad es del 2 de febrero de 1981 (BOE de 24 de febrero de 1981).
En virtud de su potestad autoorganizativa, el Tribunal ha dictado diferentes acuerdos, entre los que deben destacarse su Reglamento de organización y personal. El actual reglamento se aprobó por Acuerdo del 5 de julio de 1990 y se modificó parcialmente en diversas ocasiones.

6.1.Tribunal Constitucional y justicia constitucional: problemas generales

6.1.1.Tribunal Constitucional: ¿órgano jurisdiccional u órgano político?
Un tema clásico del derecho constitucional de este siglo es la naturaleza política o jurisdiccional de los Tribunales constitucionales. La famosa disputa teórica entre Kelsen y Schmitt es uno de los debates más conocidos del constitucionalismo del siglo XX. Este debate, de manera explícita o encubierta, ha continuado hasta nuestros días.
Ciertamente, la naturaleza política de muchos de los casos que se presentan ante el Tribunal Constitucional hace que las opiniones sean muy diversas. No obstante, una amplia mayoría doctrinal considera que su naturaleza es jurisdiccional básicamente por dos tipos de razones:
a) En primer lugar, porque el procedimiento mediante el cual el Tribunal toma decisiones es un procedimiento típicamente jurisdiccional.
Si examinamos qué procedimiento utilizan los órganos políticos, como las Cortes Generales o el Gobierno, y cuál utilizan los órganos judiciales, es decir, los Jueces y los Tribunales, el procedimiento utilizado por el Tribunal Constitucional es, sin duda, el de los Jueces y Tribunales.
b) En segundo lugar, porque no es sólo el procedimiento, sino también el razonamiento mediante el cual el Tribunal Constitucional adopta las decisiones, lo que nos revela su naturaleza jurisdiccional.
La actividad política y la actividad jurídica se distinguen porque sus argumentaciones se inspiran en racionalidades orientadas a finalidades diferentes.
1) La racionalidad política se orienta hacia cuestiones de oportunidad o conveniencia, relacionadas a intereses diferentes y basadas en argumentos que utilizan, especialmente, datos empíricos.
2) La racionalidad jurídica, al contrario, se orienta hacia otro tipo de finalidad. Por una parte, el parámetro desde el cual se legitima su razonamiento es siempre una norma jurídica. De la otra, el criterio para fundamentar la decisión consiste siempre en aplicar reglas de razonamiento jurídico, reglas que son limitadas y que la comunidad jurídica tiene que aceptar como válidas.
Estas reglas se deducen a partir de los tres elementos siguientes:

  • Las doctrinas sobre interpretación jurídica.

  • Los precedentes judiciales deducibles de las sentencias de los Tribunales.

  • La ciencia jurídica que sistematiza las reglas del derecho, que da sentido a las normas y establece las reglas básicas del sistema jurídico.

Por tanto, la racionalidad política y la racionalidad jurídica responden a lógicas diferentes y cumplen una función distinta dentro del sistema constitucional. Desde este punto de vista, el Tribunal Constitucional es un órgano claramente jurisdiccional.
Ahora bien, el hecho de que el Tribunal sea un órgano de naturaleza jurisdiccional no quiere decir que forme parte del Poder Judicial. Como hemos visto en el apartado anterior, el Poder Judicial está formado únicamente por los Jueces y los magistrados que resuelven las cuestiones que se someten a su orden jurisdiccional.
El Tribunal Constitucional, también de naturaleza jurisdiccional, resuelve en procedimientos muy diferentes, tal como se deduce de la diferente función constitucional asignada al Poder Judicial, en el título VI de la Constitución, y en el Tribunal Constitucional, en el título IX.
El mismo Tribunal Constitucional lo dejó muy claro en una de sus primeras sentencias:

"El Tribunal Constitucional no forma parte del Poder Judicial y está al margen de la organización de los Tribunales de justicia"

STC 9/1981, FJ.1.

6.1.2.El Tribunal Constitucional como órgano creador de derecho
Según la doctrina kelseniana, los Tribunales constitucionales tienen que ejercer la función de "legislador negativo", es decir, la función de expulsar del ordenamiento jurídico toda norma que esté en contradicción con algún precepto constitucional. Sin duda, el Tribunal Constitucional español ejerce esta función, que, por otra parte, es su función principal.
No obstante, el Tribunal Constitucional español también ejerce, de alguna manera, en sus sentencias, la función de "legislador positivo". Y decimos "de alguna manera" porque, ciertamente, no se trata de que el Tribunal en sus sentencias ejerza de legislador en el sentido propio de la palabra, sino que en ciertos casos el Tribunal Constitucional va más allá de la función de legislador negativo y contribuye a crear normas que, de hecho, se incorporan al ordenamiento jurídico español.
Las sentencias del Tribunal Constitucional vinculan a los órganos judiciales.
El artículo 40.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ya establece esta vinculación con respecto a las sentencias y autos que tengan que resolver recursos y cuestiones de inconstitucionalidad. Ahora bien, la Ley Orgánica del Poder Judicial lo pone de manifiesto de manera más explícita diciendo que los Jueces y los Tribunales:

(...) interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.

Artículo 5.1 LOPJ.

Por lo tanto, el Tribunal Constitucional no es tan sólo el órgano supremo de interpretación de la Constitución, sino que también es el órgano supremo de interpretación de la Ley, de conformidad con la Constitución.
Así pues, el Tribunal Constitucional no expulsa solamente normas del ordenamiento constitucional, sino que da sentido a normas legales interpretadas teniendo en cuenta la Constitución, y, por lo tanto, esta función supone la creación de normas específicas con el fin de encontrar un sentido a las disposiciones que previamente había aprobado el legislador ordinario.
Más adelante, cuando se estudien las sentencias del Tribunal Constitucional, se analizan sus diferentes tipos, lo que permite profundizar en lo que ahora se está tratando.
Estas facultades interpretativas del Tribunal no implican que éste tenga el monopolio de la aplicación de la Constitución. Al contrario, la Constitución vincula, como ya sabemos, a todos los poderes públicos (240) y, por lo tanto, este mandato se aplica a todos los órganos judiciales, los cuales, precisamente, deben aplicar la Constitución y, en virtud del mencionado artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, no sólo tienen que aplicarla sino que tienen que hacerlo en la interpretación establecida por el Tribunal Constitucional.
Aunque el Tribunal Constitucional no tiene el monopolio de la aplicación de la Constitución, sí que tiene el monopolio de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes, y ello supone que el sentido de las mismas debe hacerse de acuerdo con la interpretación que el Tribunal Constitucional les ha dado.
6.1.3.Legitimidad democrática del Tribunal Constitucional
La capacidad normativa del Tribunal Constitucional ha sido, precisamente, motivo de importantes críticas que apuntan a la no-legitimidad democrática de este órgano jurisdiccional.
Hay que dejar muy claro que no puede ponerse en duda la legitimidad democrática de origen del Tribunal Constitucional. Se trata de uno órgano constitucional legitimado, precisamente, por el mismo poder constituyente, al incluirlo con unas funciones muy precisas en la Constitución.
Ahora bien, si como poder constituido es plenamente democrático, puede ser perfectamente posible que en sus actuaciones se extralimite en lo que concierne a sus funciones y pueda incurrir en actividades que escapen a la legitimidad democrática. ¿Cuál es, por lo tanto, el límite de estas actuaciones?
La posición constitucionalmente asignada al Tribunal Constitucional es la de interpretar la Constitución, es decir, encontrar significado, mediante métodos de interpretación jurídica, a los preceptos constitucionales y aplicar estos preceptos, previamente interpretados, a los supuestos de hecho que le estén sometidos en los diferentes procedimientos previstos en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
Desde este punto de vista, sin olvidar que el Tribunal Constitucional es un poder constituido, sus funciones son, de alguna manera, constituyentes en el sentido de que su tarea es la de indagar el significado jurídico de los preceptos constitucionales.
Sin embargo, ir más allá de esta tarea o utilizar métodos impropios de la interpretación jurídica haría que la actividad del Tribunal Constitucional no estuviera amparada por la legitimidad democrática que le otorga su función constitucional.
Esto supone un doble peligro:

  • Por un lado, el Tribunal Constitucional puede incurrir en la ilegitimidad de ocupar el papel del poder constituyente, porque encuentre un significado a los preceptos constitucionales no justificado en los métodos de interpretación jurídica.

  • Por otro lado, también puede incurrir en la ilegitimidad de ejercer la función de legislador y, por lo tanto, invadir la función reservada constitucionalmente al Poder Legislativo, al interpretar la ley no de conformidad con la Constitución sino de acuerdo con parámetros que no sean los constitucionales.

Ahora bien, mientras la actividad jurisdiccional del Tribunal se limite a encontrar sentido, mediante métodos de interpretación jurídica aceptados al texto de la Constitución, el Tribunal Constitucional cumple con la función que le ha encargado el constituyente.

6.2.Composición, organización y funcionamiento del Tribunal Constitucional

6.2.1.Composición del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional se compone de doce miembros nombrados por el Rey y designados por los órganos siguientes:

  • cuatro por el Congreso de los Diputados,

  • cuatro por el Senado,

  • dos por el Gobierno,

  • dos por el Consejo General del Poder Judicial.

Sobre esta composición tienen que hacerse dos consideraciones significativas:
1) En primer lugar, los órganos que nombran al Tribunal están en relación con las funciones que éste ejerce. Al examinar estas funciones –tal como se hace más adelante– se observa que el objeto sobre el cual tiene que dictar sentencia el Tribunal son disputas entre estos órganos.
Con la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, se reformó la LOTC y se solventó una de las grandes demandas en relación a los órganos que intervienen en el nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional. Ahora, también las comunidades autónomas tienen intervención en el proceso de nombramiento, al poder proponer -mediante sus asambleas legislativas- a los candidatos entre los que el Senado elige, posteriormente, a los magistrados (241) .
2) En segundo lugar, la voluntad del legislador de hacer que los designados por el Congreso y el Senado lo sean por una mayoría cualificada (242) de las tres quintas partes implica que las personas designadas como magistrados tienen que tener un grado importante de consenso en los órganos que los designan.
Estos órganos designantes deben elegir (243) entre ciudadanos españoles que sean magistrados y fiscales, profesores de universidad, funcionarios públicos y abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio profesional en su respectiva función. Esta delimitación en la especialización jurídica pretende reforzar la calidad técnica de los escogidos.
Así como los jueces y magistrados ordinarios no pueden pertenecer a un partido político (art. 127 CE y 395 LOPJ), en cambio los magistrados del TC no lo tienen prohibido, sino que solo se les impide tener en ellos funciones directivas (art. 159.4 CE y 19.1 LOTC). Así lo recordó el propio Tribunal en su interlocutoria 226/1988. Es una diferencia establecida por la propia Constitución, que ciertamente resulta muy debatible.
Los magistrados se designan para un periodo de nueve años y se renuevan por terceras partes cada 3 años, sin que pueda haber una reelección inmediata.
Esta periodicidad puede afectar su independencia (244) –si se compara con otros modelos en los que, incluso, el cargo es vitalicio, como en el Tribunal Supremo de Estados Unidos.
La reforma de la LOTC mediante la LO 8/2010 dispuso que si un magistrado cesa por razones diferentes de la finalización del mandato (muerte, etc.) se seguirá el mismo procedimiento que se siguió para escoger al sustituido, y el sustituto será magistrado por el tiempo que le quedara a aquel.
Asimismo, si hay retrasos en la renovación de los magistrados por tercios, a la duración del mandato de los nuevos (9 años) se le descontará el periodo de más que hubieran estado sus predecesores.
El Tribunal Constitucional elige a su Presidente –lo cual refuerza su autonomía–, que tendrá un mandato de tres años y puede ser reelegido sólo una sola vez. Asimismo, y en las mismas condiciones, elige un vicepresidente.
6.2.2.Organización del Tribunal Constitucional
El Tribunal actúa en pleno, salas y secciones:
1) El pleno está formado por los doce magistrados y es competente en todos los procedimientos, excepto en el de recurso de amparo, así como en los principales actos de autogobierno y administración que realice el Tribunal.
2) Las salas están formadas por seis miembros y presididas, la Sala Primera, por el Presidente del Tribunal y, la Sala Segunda, por el Vicepresidente. Aparte de otras funciones menores, tienen competencia para resolver los procedimientos de recurso de amparo y, bajo determinadas circunstancias, otros procesos constitucionales.
3) Las secciones están formadas por tres miembros y tienen competencia, aparte de otras cuestiones de tipo menor, para resolver la admisibilidad de recursos de los diversos procedimientos y, bajo determinadas condiciones, la resolución de asuntos de amparo.
6.2.3.Funcionamiento del Tribunal Constitucional
El Tribunal funciona de acuerdo con los principios básicos de los órganos jurisdiccionales y, en todo aquello que no prevén las leyes específicas del Tribunal, la Ley de Enjuiciamiento Civil actúa con carácter supletorio.
Las decisiones se adoptan mediante providencias, autos y sentencias. Está prevista la figura de los votos particulares, que puede emitir un magistrado que discrepe de la mayoría y que se tienen que publicar junto con las sentencias. En las votaciones, cada magistrado dispone de un voto igual, pero, en caso de empate, el Presidente tiene voto de calidad.
Para las cuestiones de gobierno y de tipo administrativo, los órganos son el Pleno, el Presidente y el Secretario General, que no tiene la categoría de magistrado y dirige, bajo la supervisión del Pleno y del Presidente, la organización administrativa del Tribunal. El Presidente, en estas funciones, estará asistido por una Junta de Gobierno. El Pleno y las salas, por otro lado, tienen secretarios de justicia que realizan funciones similares a las de los secretarios judiciales.

6.3.Los procedimientos de control de la constitucionalidad

El control de la constitucionalidad de las leyes es el objeto propio de los Tribunales constitucionales: en definitiva, éste es el motivo principal de su creación en la originaria idea de Kelsen. El ordenamiento constitucional español tiene en cuenta dos grandes formas de control de constitucionalidad:

  • El control directo y abstracto (el recurso de inconstitucionalidad y el control previo de constitucionalidad de los Tratados Internacionales).

  • El control indirecto (la cuestión de inconstitucionalidad y, como variante menor, la denominada autocuestión).

6.3.1.Los procedimientos de control directo y abstracto
1) El recurso de inconstitucionalidad
El recurso de inconstitucionalidad es un procedimiento para controlar la constitucionalidad de normas con rango de ley y se caracteriza sobre todo por su carácter directo y abstracto.
Carácter directo significa que los legitimados para interponer el recurso lo hacen sin ningún condicionante ante el mismo Tribunal Constitucional. Carácter abstracto quiere decir que se impugnan normas en sí mismas, no contextualizadas en ningún caso concreto. Estas características se ven con más detenimiento en el subapartado que trata las peculiaridades de este procedimiento.
Hemos dicho que el recurso de inconstitucionalidad pretende el control de normas con rango de ley. La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (245) enumera las normas siguientes:

  • Estatutos de autonomía.

  • Leyes orgánicas.

  • Leyes ordinarias.

  • Decretos-ley.

  • Decretos-legislativos.

  • Tratados Internacionales.

  • Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales.

  • Normas equivalentes de las Comunidades Autónomas; es decir, leyes, decretos-legislativos, decretos ley y reglamentos de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

Uno de los aspectos clave para entender el recurso de inconstitucionalidad es analizar cuáles son los sujetos legitimados para interponer este tipo de recurso. Según prescribe la Constitución española (246) , pueden interponerlo el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, si procede, sus asambleas.
Como puede comprobarse, se trata, en casi todos los casos, de órganos marcadamente políticos. Dentro de estos órganos hay que hacer diversas distinciones en lo que concierne a la legitimidad:
a) Parece obvio que el Presidente del Gobierno está legitimado de acuerdo con su función de dirección política.
b) Los cincuenta Diputados o Senadores fundamentan su legitimación en una de las finalidades de este recurso: dar la ocasión a minorías parlamentarias para impugnar en sede jurisdiccional lo que la mayoría no les ha aceptado en sede política.
c) El Defensor del Pueblo está legitimado según sus propias facultades como defensor de los derechos y las libertades de las personas ante la Administración; no obstante, el TC ha reconocido una legitimación al Defensor del Pueblo para interponer el recurso que no se limita a los casos en los que estén afectados derechos; el Defensor, dice el Tribunal, es situado como defensor de la Constitución cuando esta lo incluye, sin restricciones, en el listado de legitimados para impugnar. Por lo tanto, el Defensor tiene discrecionalidad para decidir qué impugna y qué no, y el TC no entrará a juzgar esta decisión discrecional (247) .
d) Los gobiernos o parlamentos autonómicos están legitimados, de acuerdo con la interpretación que hace la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en lo que pueda afectar a su propio ámbito de autonomía. No obstante, este precepto ha sido interpretado en un sentido amplio, de manera que no pueden interponer tan sólo recurso en lo que afecta a sus competencias, sino también en los preceptos que puedan incidir en el ejercicio de las competencias de la comunidad autónoma.
El plazo para interponer el recurso de inconstitucionalidad es de tres meses a partir de la publicación de la norma impugnada. Este plazo tan breve limita las posibilidades de ejercitar este recurso y le da uno de sus caracteres más específicos.
No obstante, se prevé un periodo especial de 9 meses en aquellos casos en los que el recurso enfrente al gobierno estatal y a un gobierno autonómico, siempre y cuando se den los siguientes presupuestos:

  • Que se reúna la Comisión Bilateral de Cooperación a propuesta de cualquiera de las dos partes.

  • Que en el seno de esta comisión se acuerde abrir negociaciones.

  • Que dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la ley esto se notifique al TC y se publique el acuerdo de iniciar las negociaciones en el BOE y en el Diario Oficial de la Comunidad.

Esto puede permitir llegar a un acuerdo que evite interponer finalmente el recurso, que en todo caso la parte interesada tendrá que interponer antes de los nueve meses de los que se ha hablado si es que finalmente no llega el mencionado acuerdo.
Con respecto al procedimiento, el recurso de inconstitucionalidad tiene un procedimiento típicamente judicial. Se inicia mediante escrito del legitimado o de su representante. El Tribunal, una vez admitido el recurso, lo hace llegar a las partes (Congreso, Senado, Gobierno, Asamblea Legislativa y ejecutivo de comunidad autónoma), las cuales formulan las alegaciones correspondientes en su defensa (248) .
2) El control previo de constitucionalidad de los Tratados Internacionales
El artículo 95.2 de la Constitución española faculta al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado para requerir del Tribunal Constitucional que se pronuncie sobre la conformidad o disconformidad de la Constitución con los preceptos de un tratado internacional antes de que pase a formar parte del ordenamiento jurídico español. El artículo 78 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional desarrolla este precepto constitucional.
En consecuencia, si el Tribunal declara que hay contradicción entre el tratado y la Constitución, las autoridades españolas sólo pueden suscribir el tratado si previamente se ha reformado la Constitución.
Este procedimiento ha sido utilizado en relación con la compatibilidad entre el antiguo artículo 13.2 de la Constitución española y el artículo 8.B.1 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que reconocía el derecho de sufragio pasivo en las elecciones locales a todos los ciudadanos de la Unión (Declaración 1/1992), y también fue utilizado para analizar la compatibilidad del Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa con la Constitución española, dando origen a la declaración 1/2004 del Tribunal Constitucional.
El carácter de "declaración" y no de "sentencia" que el Tribunal Constitucional otorga en las resoluciones de este procedimiento puede cuestionar si se trata de un verdadero proceso jurisdiccional. En la primera de las declaraciones mencionadas, el Tribunal reafirma que en este procedimiento actúa como órgano jurisdiccional y que:

"Aunque dicha declaración no puede merecer la calificación legal de sentencia, es una decisión judicial de carácter vinculante y, como tal, produce erga omnes todos les efectos de la cosa juzgada"

Ciertamente, se trata de un procedimiento en el cual no hay dos partes y, por lo tanto, no hay controversia. No obstante, su carácter, como afirma el Tribunal Constitucional, es jurisdiccional y no meramente consultivo.
6.3.2.Los procedimientos de control indirecto y concreto
1) La cuestión de inconstitucionalidad
La cuestión de inconstitucionalidad es, como el recurso de inconstitucionalidad, un procedimiento para controlar la constitucionalidad de las normas con rango de ley. Ahora bien, si el recurso de inconstitucionalidad es un procedimiento que se caracteriza por ser directo y abstracto, la cuestión, al contrario, es un procedimiento caracterizado por ser indirecto y concreto.
El supuesto que da lugar a la cuestión de inconstitucionalidad está previsto en la Constitución española:

Cuando en algún proceso, un órgano judicial considere que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el veredicto, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión frente al Tribunal Constitucional en los casos, en la forma y con los efectos que la ley establezca, que en ningún caso serán suspensivos.

Artículo 163 CE.

En el sistema judicial americano, cuando un Juez tiene que aplicar en un determinado proceso una ley que considera contraria a la Constitución, la inaplica, y aplica la norma constitucional directamente.
Éste no es el caso español. Si se tiene en cuenta lo que prescribe el artículo 163 de la Constitución española, si se diera el caso de que un Juez tuviera que aplicar una norma en un determinado procedimiento judicial, y tuviera motivos fundamentados para considerarla inconstitucional, debería paralizar el proceso y consultar al Tribunal Constitucional para que éste adopte una decisión sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma en cuestión.
Igual que en el recurso de inconstitucionalidad, las normas que son objeto de control en cuanto a la cuestión de inconstitucionalidad son todas las que tienen rango de ley, es decir, las enumeradas en el artículo 27.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Ahora bien, a diferencia del recurso de inconstitucionalidad, lo que se pone en duda no es únicamente un precepto aprobado recientemente, sino una norma insertada en un proceso concreto, en el cual el Juez encuentra un determinado significado dentro, precisamente, de este proceso.
Por eso este procedimiento se considera indirecto y concreto: indirecto porque la impugnación procede del Juez; concreto porque la norma no se analiza en abstracto, sino contextualizada en un determinado procedimiento judicial en que es objeto de una interpretación conectada a un caso concreto.
Pero esta concreción se da sólo en la fase previa a la interposición de la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Una vez interpuesta, la norma se desvincula absolutamente del caso que lleva el Juez que lo ha elevado al Tribunal Constitucional y, a partir de este momento, se analiza en abstracto. No obstante, el origen del caso determina en buena manera la significación jurídica de la norma cuestionada.
El objeto de control, además de la obligatoriedad de ser norma con rango de ley, necesita de dos requisitos fundamentales para admitir una cuestión de inconstitucionalidad:
1) El precepto cuestionado debe ser relevante para el veredicto de la sentencia, tal como lo expresa claramente el artículo 163 de la Constitución española al establecer un nexo absoluto entre esta ley y el veredicto: "[...] una norma [...] de la validez de la cual dependa el veredicto [...]"
2) Las dudas de constitucionalidad sobre el precepto cuestionado tienen que estar fundamentadas, y el Juez tiene que motivarlas suficientemente.
El procedimiento tiene las tres fases principales siguientes:

  • Primeramente el Juez plantea la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal una vez ha finalizado el procedimiento y, naturalmente, antes del veredicto.

  • Después, una vez planteada la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, éste tiene que admitirla a trámite y velar para que la relevancia respecto al veredicto y la buena fundamentación de la duda de constitucionalidad sean ciertas y bien motivadas.

  • Finalmente, está el procedimiento en el interior del Tribunal Constitucional, que es muy similar al del recurso de inconstitucionalidad y del cual ya hemos visto los rasgos esenciales. Una vez el TC dicte sentencia, se podrá retomar el proceso en el cual surgió la duda (y que está en suspenso mientras dura el procedimiento de la cuestión ante el TC), y el juez ordinario podrá dictar sentencia a sabiendas de si la norma sobre la que dudó puede ser aplicada o no.

2) La denominada autocuestión de inconstitucionalidad
El artículo 55.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece lo siguiente:

“En el supuesto de que el recurso de amparo debiera ser estimado porque, a juicio de la sala o, en su caso, la sección, la ley aplicada lesione derechos fundamentales o libertades públicas, se elevará la cuestión al Pleno con suspensión del plazo para dictar sentencia, de conformidad con lo prevenido en los artículos 35 y siguientes”.

El significado de este supuesto es muy similar al de la cuestión de inconstitucionalidad; la Sala tiene dudas fundamentadas de la constitucionalidad de una norma que ha de aplicar en el transcurso de un proceso, pero, como no es competente para juzgar normas que son competencia del Pleno, eleva esta pretensión de inconstitucionalidad a su conocimiento.
6.3.3.El recurso y la cuestión de inconstitucionalidad: conclusiones sobre sus diferentes significados
a) Ciertamente, hay muchas similitudes entre el recurso y la cuestión de inconstitucionalidad porque ambos son procesos de control de constitucionalidad que contrastan la Constitución y la Ley a fin de que esta segunda norma no entre en contradicción con la primera.
b) Pero este idéntico juicio se hace desde posiciones muy diferentes que condicionan el tipo de análisis que efectúa el Tribunal:

  • En el recurso de inconstitucionalidad los legitimados son pocos, tienen una fuerte significación política y el plazo ordinario de interposición es de tres meses.

  • En la cuestión de inconstitucionalidad, el sujeto que la interpone es siempre un Juez o un Tribunal en el transcurso de un determinado procedimiento sin plazo de interposición (249) (y el ciudadano común puede desempeñar una función, ya que puede instar al juez a plantear la cuestión de inconstitucionalidad).

Estas diferencias hacen que la función de ambos procedimientos varíe según el objeto, el sujeto y el plazo.
1) Diferencias según el objeto que se examina
Aunque ambos procedimientos examinan preceptos normativos, son sustancialmente diferentes:
a) En el recurso de inconstitucionalidad, el precepto que se contrasta con la Constitución ha sido aprobado recientemente por una asamblea legislativa y no ha tenido tiempo de aplicarse en la práctica. Por tanto, se examina desde un punto de vista puramente abstracto sin que las peculiaridades de los casos hayan contribuido a encontrar múltiples significados a las normas que los preceptos contienen.
b) En cambio, en la cuestión de inconstitucionalidad, ha sido un precepto situado en un determinado contexto y aplicado a un caso concreto lo que ha suscitado dudas de constitucionalidad al Juez.
2) Diferencias según el sujeto
a) En el caso del recurso de inconstitucionalidad, los sujetos legitimados para impugnar la norma son, en la mayoría de los casos, órganos políticos que poco antes de interponer el recurso han mantenido discrepancias con respecto a la elaboración de la norma sometida a recurso. Los recursos de inconstitucionalidad tienen, pues, en muchos casos, una fuerte carga política, ya que son la última oportunidad de las minorías parlamentarias u otras instituciones para cuestionar unas determinadas normas con rango de ley.
b) En la cuestión de inconstitucionalidad, en cambio, se busca la máxima objetividad en el motivo de la interposición. Por eso el Tribunal Constitucional establece un trámite de admisión que supervisa los requisitos de relevancia, el veredicto y los fundamentos de la posible inconstitucionalidad, que son requisitos constitucionales del procedimiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
Por lo tanto, el carácter político del recurso de inconstitucionalidad contrasta con la objetividad jurídica de la cuestión de inconstitucionalidad.
3) Diferencias según el plazo de interposición
El plazo ordinario de tres meses en el recurso de inconstitucionalidad y la inexistencia de plazo en la cuestión de inconstitucionalidad hace que ambos tengan funciones muy diferentes:
a) El recurso de inconstitucionalidad, básicamente, evita la sospecha de ilegitimidad de una ley, porque una ley que se somete a un recurso de inconstitucionalidad, aunque después sea objeto de diversas cuestiones de inconstitucionalidad, queda revestida de una consideración global de estar de acuerdo con la Constitución (250) .
b) La cuestión de inconstitucionalidad, en cambio, se interpone en cualquier momento de la vigencia de una ley y encuentra un significado jurídico a sus preceptos, que es imposible encontrar en los primeros meses de vigencia. Por lo tanto, la cuestión de inconstitucionalidad hace una depuración continua y objetiva del ordenamiento, precepto por precepto y significado tras significado.
Si sólo existiera el recurso de inconstitucionalidad, las leyes podrían continuar vigentes aunque fueran manifiestamente inconstitucionales. En cambio, la cuestión de inconstitucionalidad impide esta situación al hacer posible, a la larga, el contraste entre la Constitución y las leyes, porque ya se sabe que ambas encuentran, a medida que pasa el tiempo, significados jurídicos diferentes.
En consecuencia, el recurso y la cuestión de inconstitucionalidad ejercen funciones propias, diferenciadas y con finalidades distintas, lo que enriquece la seguridad que da la efectividad real del texto constitucional, nexo fundamental de la integración política de los españoles.
6.3.4.Las sentencias en los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad
1) Peculiaridades de las sentencias constitucionales
a) El Tribunal Constitucional no está plenamente vinculado al principio de congruencia, ya que tiene que regirse por el principio de respeto a la Constitución como norma superior del ordenamiento. Este segundo principio, por lo tanto, confiere un carácter objetivo a la actuación del Tribunal, que siempre debe estar presidida por la finalidad de depurar el ordenamiento jurídico de normas inconstitucionales. Así pues, el Tribunal no se siente absolutamente vinculado a las pretensiones de las partes y, por lo tanto, puede pronunciarse sobre preceptos de la ley que no se hayan impugnado, siempre que entre estos preceptos haya un vínculo de conexión. Asimismo, puede fundamentar la inconstitucionalidad de la ley en un precepto constitucional no invocado por las partes.
b) Otro principio que ha inspirado la actuación procesal del Tribunal Constitucional ha sido el principio de conservación de la ley, derivado del principio democrático de primacía de la ley como expresión de la voluntad popular. El principio de conservación de la ley comporta que se adopte sólo la declaración de inconstitucionalidad de una norma cuando no haya ninguna posibilidad de interpretarla de acuerdo con la Constitución. Esto ha dado lugar a las conocidas sentencias interpretativas, las cuales consideran un determinado precepto legal como constitucional o inconstitucional "(...) en la medida que se interprete en el sentido que el Tribunal considera como adecuado a la Constitución".
Esto ha dado lugar a las conocidas sentencias interpretativas, las cuales consideran un determinado precepto legal como constitucional o inconstitucional "(...) en la medida que se interprete en el sentido que el Tribunal considera como adecuado a la Constitución."
Estas sentencias interpretativas han dado lugar a lo que la doctrina italiana denomina sentencias manipulativas, es decir, sentencias interpretativas que, con el fin de hacer conforme la norma impugnada con la Constitución, modifican el significado de la Ley al eliminar determinadas palabras (variando el sentido de las frases) o cambiar el significado de otras. En estos casos, el Tribunal Constitucional no se limita sólo a su función de legislador negativo, ni tampoco a la función un poco forzada de intérprete "conforme a la Constitución", sino que introduce nuevas normas en el ordenamiento y se aparta, por tanto, su función estrictamente jurisdiccional por convertirse en legislador positivo. En estos casos, se considera que el Tribunal va más allá de la que tendría que ser su función, ocupando el campo propio del legislador.
2) Efectos de las sentencias constitucionales
En cualquiera de los procedimientos que hemos examinado, la sentencia puede ser de dos tipos:

  • Sentencia desestimatoria, que desestima la petición de inconstitucionalidad y declara la constitucionalidad de la ley examinada.

  • Sentencia estimatoria, que estima la petición de inconstitucionalidad y declara la inconstitucionalidad de la ley examinada.

a) Efectos de las sentencias desestimatorias
Acabamos de ver que las sentencias desestimatorias ratifican la validez constitucional de las normas sometidas a juicio. Ahora bien, hay que examinar los efectos de estas sentencias en procedimientos posteriores de control de constitucionalidad.
Como regla general, este tipo de sentencias impiden cualquier planteamiento ulterior fundamentado en una infracción de idéntico precepto constitucional (251) .
Debemos distinguir, sin embargo, entre los efectos de las sentencias en procedimiento de recurso y en procedimiento de cuestión. Hay que recordar la función diferente del recurso de inconstitucionalidad y de la cuestión de inconstitucionalidad para entender estos diferentes efectos:

  • Por una parte, si sobre un determinado precepto se desestima un recurso de inconstitucionalidad, sobre este mismo precepto puede interponerse una cuestión de inconstitucionalidad.

  • Por otra parte, si sobre un determinado precepto se desestima una cuestión de inconstitucionalidad, como regla general (que hasta el momento solo ha sido exceptuada cuando la desestimación lo era por razones estrictamente de forma), esto imposibilita que se admita otra cuestión idéntica (es decir, relativa a la misma norma, fundada en los mismos preceptos constitucionales, la misma hipotética lesión y los mismos motivos). En este sentido, véase, entre otros, ATC 17/1999, FJ único, y ATC 120/1997, FJ 2.

La razón de esta aparente contradicción se encuentra en la distinción entre precepto y norma. Como ya hemos explicado, el recurso de inconstitucionalidad se interpone ante un texto no interpretado (juicio abstracto) y la cuestión de inconstitucionalidad se origina en un caso concreto y, por lo tanto, en una norma previamente interpretada (juicio concreto).
b) Efectos de las sentencias estimatorias
Como regla general, las sentencias estimatorias de inconstitucionalidad anulan la norma declarada inconstitucional, lo que produce efectos ex tunc, es decir, desde la entrada en vigor de la norma afectada. Así lo prescribe el artículo 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional:

Cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la nulidad de los preceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos otros de la misma Ley, disposición o acto con fuerza de ley a las que deba extenderse por conexión o consecuencia.

La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que la nulidad no se extiende a las sentencias anteriores con fuerza de cosa juzgada a las que se haya aplicado la norma declarada inconstitucional, con la excepción de procedimientos sancionadores de los cuales resulte, si se aplica la sentencia del TC, una reducción de la pena o una limitación de la responsabilidad (252) . En otros casos no previstos por la ley, el Tribunal tampoco aplica el criterio de la nulidad de las normas inconstitucionales con todas sus consecuencias, a causa de situaciones no previstas explícitamente en la ley pero que otros principios y valores constitucionales aconsejan no aplicar.
Ejemplos de no-aplicación del criterio de nulidad
Este criterio no se aplica en casos como los siguientes:

  • La Sentencia del Tribunal Constitucional 45/1989, que declara la inconstitucionalidad de determinados preceptos de la Ley 44/1978, reguladora del impuesto sobre la renta de las personas físicas. El Tribunal no declaró la nulidad de algunos de los preceptos inconstitucionales para evitar daños a la seguridad jurídica y perjuicios a los ciudadanos que en años anteriores habían declarado el IRPF bajo las normas ahora rechazadas por el TC.

  • La Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992, que declara la inconstitucionalidad de determinadas partidas de las leyes de presupuestos para 1988 y 1989, y que con la no declaración de nulidad evita que se tengan que devolver las mencionadas partidas, entre ellas subvenciones percibidas por ciudadanos, que se verían así perjudicados.

6.4.Los procedimientos de resolución de conflictos constitucionales

El Tribunal Constitucional español, además de las otras funciones que se le encomiendan, es también la jurisdicción apropiada para resolver conflictos entre órganos. Estos conflictos tienen una doble naturaleza:
1) Conflictos derivados de la división territorial de poderes: por una parte, conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de las Comunidades Autónomas entre sí y, de la otra, conflictos en defensa de la autonomía local.
2) Conflictos derivados de la división horizontal de poderes, es decir, conflictos entre los órganos constitucionales del Estado.
A continuación analizamos ambos tipos de conflictos.
6.4.1.Los conflictos derivados de la división territorial de poderes
Conflictos en razón de la división territorial de Comunidades Autónomas
El objetivo del procedimiento para resolver estos conflictos es garantizar el reparto constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o entre las Comunidades Autónomas entre sí.
No obstante, no todos los conflictos territoriales de competencia se canalizan por este procedimiento. En el caso de que los conflictos sean entre leyes, el procedimiento que tiene que adoptarse es el del recurso de inconstitucionalidad ante el mismo Tribunal Constitucional. De hecho, el procedimiento del que se trata está reservado únicamente a actuaciones de los poderes públicos –estatal o autonómicos– mediante normas de rango inferior a ley.
Para comprender la naturaleza del procedimiento que se estudia, hay que tener claro el concepto de conflicto de competencia al que se está haciendo referencia. Hay conflicto, según el mismo Tribunal Constitucional, cuando dos órganos que pertenecen a ordenamientos diferentes se consideran igualmente competentes o igualmente incompetentes respecto de una determinada materia.
Eso implica que, en el caso español, los conflictos pueden ser de dos tipos:

  • Positivos, cuando los dos órganos se consideran igualmente competentes.

  • Negativos, cuando los dos órganos se consideran incompetentes.

Ya hemos dicho antes que este tipo de conflictos están reservados a normas infralegales. En efecto, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (253) establece que el objeto de los conflictos son las disposiciones, las resoluciones y los actos que emanan de los órganos del Estado o de las Comunidades Autónomas que no respetan el orden de competencias que se deriva del bloque de la constitucionalidad.
Hay que recordar que las disposiciones tienen que entenderse como normas reglamentarias y en ningún caso como normas legislativas. Por otra parte, no hace falta insistir en el concepto de bloque de la constitucionalidad, que se analiza en el módulo didáctico que hace referencia a las Comunidades Autónomas.
a) En los conflictos positivos, es decir, aquellos en que los dos órganos se consideran competentes, los legitimados son los gobiernos, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas. Los gobiernos tienen que interponer el conflicto para alegar que la otra parte no respeta el orden de competencias.
El procedimiento tiene como característica principal la peculiaridad que, antes de plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, puede producirse una fase de negociación entre las dos partes en conflicto, en la cual la parte lesionada intenta que la otra parte anule la disposición, resolución o acto que considera lesivo.
A este efecto, la parte presuntamente lesionada puede (o debe en el caso de los gobiernos autonómicos) hacer un requerimiento a la otra parte para empezar la negociación (254) . Hay para hacerlo dos meses desde la publicación de la norma o de la comunicación de la resolución o acto. El requerido tiene un mes para responder.
En caso de no llegar a un acuerdo a partir de este requerimiento, bien porque el requerido no está de acuerdo o porque ha pasado el mes sin que este respondiera, en el plazo de otro mes la parte afectada puede plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional que tendrá que resolverlo mediante sentencia para declarar la titularidad de la competencia controvertida y, si procede, acordar la anulación de la disposición, resolución o acto impugnado.
b) Ya se ha visto que en los conflictos negativos hay dos órganos pertenecientes a ordenamientos distintos que se consideran incompetentes con respecto a determinadas funciones sobre una materia. En este caso, los legitimados pueden ser personas físicas o jurídicas, o bien el Gobierno del Estado.
En este tipo de conflictos negativos (255) , el procedimiento es doble y depende de si es una persona física quien requiere a la Administración, o bien es el Gobierno del Estado quien establece el conflicto negativo ante la Administración de una determinada comunidad autónoma.
Conflictos en defensa de la autonomía local
Una reforma de la LOTC (LO 7/1999, de 21 de abril) añadió un nuevo capítulo, el Capítulo IV, al Título IV de la mencionada ley, que regula los conflictos constitucionales, a los efectos de permitir que los entes locales estén legitimados para defender jurisdiccionalmente la autonomía local garantizada en la Constitución.
Como es sabido, la autonomía local se configura constitucionalmente en los artículos 140 a 142 CE, y puede ser desarrollada legislativamente tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas. Frente a esta legislación podían interponer recurso o plantear cuestión de inconstitucionalidad los legitimados para hacerlo, pero entre éstos no se encontraban los entes locales, es decir, los municipios y las provincias. Este nuevo Capítulo IV, del Título IV, de la LOTC, viene, por lo tanto, a ampliar las posibilidades de impugnación de las normas que lesionan la autonomía local.
El objeto del conflicto no es, sin embargo, cualquier norma o acto que lesione la autonomía local sino sólo las normas con rango de ley, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas. Ciertamente, hasta ahora los legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad, o los Jueces en el procedimiento de cuestión de inconstitucionalidad, podían impugnar estas normas –y pueden seguir haciéndolo– pero la gran novedad de esta reforma es que pueden plantear conflictos los entes locales y la decisión del TC ante este conflicto es vinculante y tiene plenos efectos frente a todos los poderes.
Los legitimados para interponer el conflicto pueden ser:
a) En el caso de que la ley tenga un destinatario único, el municipio o provincia afectados;
b) En el caso de que pueda afectar a la autonomía de diversos municipios, el número de los que piden la interposición del conflicto tiene que ser, como mínimo, una séptima parte de los municipios afectados por la norma que representen, en todo caso, una sexta parte de la población;
c) En el caso de que afecte la autonomía de diferentes provincias, el mínimo tendrán que constituirlo la mitad de las diputaciones existentes en su ámbito de aplicación siempre que representen a la mitad de la población. Los acuerdos tienen que tomarse por mayoría absoluta del órgano plenario de la corporación respectiva y, de forma previa a la interposición del conflicto, tendrá que pedirse un dictamen, preceptivo pero no vinculante, al Consejo de Estado o, en su caso, al Consejo Consultivo de la comunidad autónoma respectiva.
La sentencia del TC que resuelve el conflicto tendrá que declarar si ha existido o no vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada, y resolverá sobre la titularidad de la competencia controvertida. En el caso de considerar que la ley puede ser inconstitucional, el Tribunal tendrá que autoplantearse, como cuestión, la posible inconstitucionalidad y dictar una nueva sentencia.
Se trata, por lo tanto, de un procedimiento limitado de protección de la autonomía local –sólo abierta a leyes, no a resoluciones o actos– que puede permitir, sin embargo, que el TC desarrolle una doctrina sobre el ámbito de la autonomía local, tal como ha hecho sobre la autonomía de las Comunidades Autónomas.
6.4.2.Los conflictos entre órganos constitucionales del Estado
El objeto de este procedimiento es resolver las controversias que puedan surgir en el reparto de atribuciones entre órganos constitucionales del Estado.
El artículo 59 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional señala los órganos que pueden interponer conflicto entre ellos: el Gobierno, el Congreso, el Senado y el Consejo General del Poder Judicial.
Cualquiera de estos órganos está legitimado, mediante acuerdo de su órgano plenario, para interponer conflicto en caso de considerar que otro órgano ha ejercido funciones que la Constitución le atribuye.
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece un procedimiento parecido al de los conflictos positivos en la resolución de problemas de competencia de tipo territorial. En efecto, también se prevé, antes de la interposición del conflicto, un periodo de posible acuerdo previo con el otro órgano, en el cual se requiere que deje de ejercer la función que, presuntamente, ejerce de forma impropia.
En caso de no llegar a ningún acuerdo, la parte actora interpone conflicto ante el Tribunal Constitucional. Después del correspondiente proceso, en el cual las partes pueden manifestar sus razones sobre el conflicto, el Tribunal dicta una sentencia en la cual determina a qué órgano corresponde la atribución en cuestión, y resuelve, si procede, sobre las situaciones jurídicas producidas ilegítimamente.

Resumen

En este módulo didáctico hemos estudiado los órganos constitucionales del Estado. El esquema siguiente os ayudará a tener una visión de conjunto del contenido del módulo.
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En lo que concierne a estos órganos, que constituyen el Estado, hemos llegado a las conclusiones siguientes:
1) La Corona y su titular, el Rey, cumplen una función puramente simbólica y representativa del Estado pero no ejercen ningún poder.
2) Las Cortes Generales, formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado, son, teóricamente, el centro de la vida política y la instancia organizativa más legitimada democráticamente. Entre ambas Cámaras se ha visto claramente la preponderancia enorme del Congreso sobre el Senado:

  • El Senado es un órgano constantemente cuestionado, ya que no ha encontrado una función eficaz dentro de la organización constitucional.

  • El Congreso, al contrario, es el motor de la vida política y el Gobierno depende del mismo.

Además, el Congreso y el Senado, y especialmente el primero, son los encargados de elaborar las leyes.
3) El Gobierno se ha convertido, y en eso no es diferente del de las otras democracias avanzadas, en el núcleo que dirige el Estado.
Gracias a la disciplina de partido y a un sistema electoral que no vota personas, sino listas electorales elaboradas por los partidos, los Gobiernos suelen ser homogéneos y con una gran capacidad de actuación y de influencia con respecto a las Cortes Generales. Esto supone dificultades en los sistemas de control del Gobierno, ya que en muchos casos el control es precisamente a la inversa: el Gobierno dirige el Parlamento.
4) La clave de la forma de gobierno parlamentaria son las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno. En el caso español, esta relación se analiza desde el punto de vista de la investidura, de la cuestión de confianza, de la moción de censura y de la disolución de las Cámaras.
Por lo tanto, se llega a la doble conclusión siguiente:

  • La hegemonía del Presidente del Gobierno sobre el resto del Ejecutivo.

  • La preeminencia del Presidente del Gobierno respecto del Congreso de los Diputados y la dificultad de hacer cesar el Gobierno mediante una cuestión de confianza o una moción de censura.

5) El Poder Judicial es un poder especial, tanto por su configuración –está formado por todos los Jueces y Magistrados, cada uno de los cuales es Poder Judicial– como por su función, que es, exclusivamente, aplicar la ley y hacer cumplir las sentencias.
El Poder Judicial está sometido a unos importantes principios constitucionales, básicos en un Estado de Derecho, y está dirigido, en lo que no es autónomo, por el Consejo General del Poder Judicial.
6) El Tribunal Constitucional es un organismo clave desde el punto de vista de las garantías del Estado de Derecho. En este módulo, además de estudiar su carácter, su composición y su funcionamiento, se ha hecho especial referencia a los dos tipos de procedimientos siguientes:

  • el control de constitucionalidad de las leyes o de las normas con rango de ley,

  • los conflictos de competencia.

Tienen que tenerse muy claros los diferentes procedimientos mediante los que se da solución a estos problemas, que son los siguientes:

  • el recurso de constitucionalidad,

  • la cuestión de inconstitucionalidad,

  • el recurso previo de constitucionalidad de Tratados Internacionales,

  • los conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o entre las Comunidades Autónomas entre sí,

  • los conflictos en defensa de la autonomía local.

  • el conflicto entre órganos constitucionales.

Actividades

1. Leed atentamente las sentencias del Tribunal Constitucional 5/1987 y 7/1987 y haced un resumen de los hechos que originan el conflicto y de la doctrina del Tribunal sobre la naturaleza del refrendo y de sujetos que refrendan.
2. La Sentencia del Tribunal Constitucional 206/1992 es un recurso de amparo contra el Acuerdo del Pleno del Senado, de 15 de marzo de 1989, por el cual se deniega la autorización –el suplicatorio– para procesar a un Senador. Después de una lectura atenta de esta Sentencia y de los tres votos particulares que se formulan, señalad las discrepancias de los Magistrados que firman los votos particulares con respecto a la doctrina y la decisión de la mayoría.
3. Según las sentencias del Tribunal Constitucional 45/1986 y 108/1986, indicad la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la relación entre el Consejo General del Poder Judicial y el Poder Judicial.
4. Teniendo en cuenta las sentencias del Tribunal Constitucional 199/1987 y 28/1991, contestad a las cuestiones siguientes:
a) ¿Cómo delimita la jurisprudencia constitucional la legitimación de los órganos de las Comunidades Autónomas para interponer un recurso de inconstitucionalidad?
b) ¿Pueden los órganos mencionados interponer un recurso de inconstitucionalidad contra las leyes de su Comunidad?
5. Clasificad, según la decisión, las sentencias siguientes del Tribunal Constitucional: 27/1985, 53/1985, 116/1987, 105/1988, 13/1989 y 13/1992.
6. A partir de los antecedentes de la Sentencia del Tribunal Constitucional 222/1992, indicad qué trámites procesales hacen falta para plantear una cuestión de inconstitucionalidad.

Ejercicios de autoevaluación

De selección
Cuestiones breves
Estas cuestiones potencian el diálogo virtual con los profesores de la asignatura. Hay que contestarlas en pocas líneas (de 15 a 20).
1. Si tomáis como punto de comparación la República Federal de Alemania, ¿cuáles son las diferencias principales entre el Jefe de Estado republicano y la Monarquía en un sistema parlamentario?
2. Aunque hay enmiendas en favor de la República, ¿por qué en las Cortes Generales españolas no se plantea de manera directa la alternativa republicana?
3. En el hipotético y poco previsible supuesto que los tres hijos del Rey Juan Carlos I renuncien a sus derechos sobre la Corona, ¿quién sucedería al Rey?
4. La Regencia no es episódica en la historia moderna española. ¿Qué periodos de Regencia se dan entre los años 1812 y 1978?
5. ¿Cómo se expresa la aprobación en los actos documentados en que interviene al Rey?
6. Dado que el bicameralismo español es asimétrico y desigual, ¿podríais indicar algunos ejemplos del carácter asimétrico de este tipo de sistema?
7. La potestad legislativa corresponde a las Cortes Generales; no obstante, las Cámaras no están completamente en igualdad. ¿Qué datos aportaríais para demostrar la posición subordinada del Senado en el procedimiento legislativo?
8. Las Cámaras buscan aumentar la eficacia y potencian la posición de las Comisiones parlamentarias. ¿Qué actividades cumplen estas Comisiones más allá de la simple función instructora?
9. Aunque los instrumentos de la actividad parlamentaria son plurifuncionales, ¿cuáles son los que canalizan la función de control parlamentario?
10. ¿Son sinónimos los términos Gobierno y Consejo de Ministros?
11. ¿Es preciso que los miembros del Gobierno sean parlamentarios?
12. ¿Cómo se canaliza jurídicamente la responsabilidad criminal del Presidente del Gobierno?
13. ¿Qué finalidades tiene la disolución discrecional de las Cámaras por parte del Gobierno?
14. ¿Por qué razón se califica la moción de censura como constructiva?
15. ¿Qué es lo que caracteriza la aplicación judicial del derecho frente a la aplicación administrativa?
16. Realizad un organigrama de la organización judicial española y ordenad los órganos desde el Tribunal Supremo y sus Salas hasta los Juzgados de Paz.
17. ¿Por qué el Tribunal Constitucional es un órgano jurisdiccional pero no es un órgano judicial?
18. Haced un esquema breve de las funciones del Tribunal Constitucional e indicad las competencias del Pleno, las Salas y las Secciones.
19. ¿Por qué se dice que la cuestión de inconstitucionalidad es un control concreto impropio de constitucionalidad?
1. La inviolabilidad del Rey significa que es...

a) irresponsable política, pero no jurídicamente.
b) irresponsable penal, pero no civilmente.
c) irresponsable política y jurídicamente, pero sólo por los actos ejercidos al cumplir sus funciones institucionales.
d) irresponsable de manera total y absoluta.

2. En general, los actos del Rey son refrendados...

a) por el Presidente del Congreso de los Diputados.
b) por el Presidente del Gobierno y, si procede, por los Ministros competentes.
c) por el Presidente del Gobierno y en ningún caso por los Ministros.
d) por el Presidente del Senado.

3. El abuelo del Rey Juan Carlos I era...

a) Alfonso XII.
b) Alfonso XIII.
c) Alfonso XIV.
d) Carlos IV.

4. El sistema electoral del Senado se caracteriza porque es...

a) mayoritario con voto limitado.
b) mayoritario a dos vueltas.
c) proporcional.
d) mayoritario con voto limitado en la mayoría de las circunscripciones.

5. El juramento o la promesa de la Constitución es para los parlamentarios...

a) un requisito para adquirir la condición plena de Diputado o Senador.
b) un instrumento de defensa de la Constitución.
c) un requisito de elegibilidad.
d) imprescindible para acceder a la condición de Diputado o Senador.

6. Hay que solicitar el suplicatorio para...

a) exigir responsabilidad penal o civil a un parlamentario.
b) inculpar o procesar un parlamentario.
c) exigir responsabilidad política a un parlamentario.
d) inculpar o procesar un parlamentario por actos cometidos durante el ejercicio de su cargo.

7. Los grupos parlamentarios son...

a) la representación jurídica de los partidos políticos en las Cámaras.
b) la representación jurídica de los parlamentarios.
c) las organizaciones de los parlamentarios dentro de las Cámaras de acuerdo, en general, con la afinidad política de cada grupo.
d) los órganos de las Cortes.

8. La Mesa del Congreso de los Diputados está formada por...

a) el Presidente del Congreso, cuatro Vicepresidentes y cuatro Secretarios.
b) el Presidente del Congreso y el portavoz de cada grupo parlamentario.
c) el Presidente del Congreso, dos Vicepresidentes y dos Secretarios.
d) un Vicepresidente y dos Secretarios.

9. El Gobierno cesante está en funciones hasta que...

a) se convocan elecciones generales.
b) el Congreso elige nuevo Presidente del Gobierno.
c) el nuevo Gobierno toma el poder.
d) tiene lugar la dimisión del Presidente.

10. Los Ministros tienen que tener la confianza...

a) del Rey, que es quien los nombra.
b) del Presidente del Gobierno, que es quién propone el nombramiento.
c) del Rey y el Presidente del Gobierno.
d) del Congreso de los Diputados.

11. La cuestión de confianza la plantea...

a) el Gobierno frente al Congreso de los Diputados o el Senado.
b) el Presidente del Gobierno frente a las Cortes Generales.
c) el Presidente del Gobierno frente al Congreso de los Diputados.
d) el Gobierno frente al Congreso de los Diputados.

12. La moción de censura es constructiva ya que...

a) para que prospere es preciso que la oposición parlamentaria fundamente sus críticas.
b) requiere para que se apruebe el acuerdo unánime de todos los grupos parlamentarios.
c) tiene que incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno.
d) tiene que plantearse en el Congreso y después en el Senado.

13. La aprobación de una moción de censura requiere el voto favorable de...

a) la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.
b) la mayoría absoluta de los asistentes a la sesión del Congreso en el que se vota.
c) la mayoría de los miembros del Congreso de los Diputados.
d) la mayoría de los miembros de las Cortes Generales.

14. El concepto de independencia judicial se refiere a...

a) la ausencia de subordinación jurídica de los Jueces con respecto a órdenes o instrucciones de nadie.
b) exigir que el Juez no tenga vínculos económicos o políticos que puedan coartar su libertad.
c) la obligación del Juez a ser imparcial.
d) la libertad del Juez para decidir al margen del Derecho privado.

15. El Consejo General del Poder Judicial es...

a) el órgano jurisdiccional superior, excepto en materia de garantías constitucionales.
b) el órgano de gobierno del Poder Judicial.
c) el órgano jurisdiccional que aplica el estatuto de los Jueces.
d) el órgano jurisdiccional que garantiza la independencia del Poder Judicial.

16. La Sala Quinta del Tribunal Supremo es...

a) la Sala Civil.
b) la Sala Social.
c) la Sala Militar.
d) la Sala Contencioso-Administrativa.

17. Los Jueces de Paz son elegidos por...

a) la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia correspondiente.
b) la Diputación Provincial correspondiente.
c) el Pleno del Ayuntamiento correspondiente.
d) la Audiencia Provincial correspondiente.

18. La Sala Primera del Tribunal Constitucional...

a) conoce de los recursos de inconstitucionalidad.
b) está presidida por el Presidente del Tribunal Constitucional.
c) conoce de los procedimientos de control directo.
d) decide sobre la admisión o inadmisión de los recursos.

19. El control de constitucionalidad de las leyes aprobadas por el Parlamento de Cataluña corresponde...

a) al Consejo de Garantías Estatutarias de Catalunya.
b) al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
c) al Tribunal Constitucional.
d) al Consejo Consultivo de Garantías Estatutarias y al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

20. La cuestión de inconstitucionalidad puede ser planteada ante el Tribunal Constitucional...

a) únicamente por los órganos judiciales.
b) por los órganos judiciales y las partes en el proceso a quo.
c) únicamente por el Tribunal Supremo.
d) únicamente por las partes en el proceso a quo.

Ejercicios de autoevaluación
1. a) Incorrecto.
b) Incorrecto.
c) Incorrecto.
d) Correcto.

2. a) Incorrecto.
b) Correcto.
c) Incorrecto.
d) Incorrecto.

3. a) Incorrecto.
b) Correcto.
c) Incorrecto.
d) Incorrecto.

4. a) Incorrecto.
b) Incorrecto.
c) Incorrecto.
d) Correcto.

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Glosario

Administración del Estado
Aparato burocrático dirigido por el Gobierno y dotado de personalidad jurídica única, que se encarga de proteger y cumplir los intereses públicos cuya definición corresponde a los poderes estatales.
bicameralismo
El Parlamento está formado por dos Cámaras, el Congreso de los Diputados y el Senado. El bicameralismo español es asimétrico, es decir, hay funciones que sólo ejerce una Cámara (el Congreso); es también desigual, ya que el Congreso tiene preeminencia decisoria sobre el Senado.
CE
Constitución española
Comisión parlamentaria
Las Cámaras parlamentarias funcionan en el Pleno y las Comisiones. Las Comisiones son "miniplenos", ya que la composición refleja proporcionalmente la composición política del Pleno. Las Comisiones en el parlamentarismo actual no cumplen sólo una función instructoria, sino que también son órganos de decisión. Hay diferentes clases de Comisiones, como las Permanentes Legislativas, las Permanentes no legislativas, las de Legislatura, las de Investigación, las Mixtas del Congreso y el Senado.
composición del Congreso
El Congreso está formado por 350 Diputados (la Constitución establece un mínimo de 300 y un máximo de 400). Los Diputados se eligen por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. La fórmula electoral es proporcional variante d'Hondt.
composición del Senado
Es la Cámara de representación territorial. Tiene una doble composición: por una parte, los Senadores elegidos directamente sobre una base provincial igualitaria en la Península y con singularidad en las Islas, Ceuta y Melilla y, por otra, los Senadores designados por los parlamentos de las Comunidades Autónomas, uno por cada Comunidad y uno más por cada millón de habitantes.
Consejo de Ministros
Órgano colegiado plenario del Gobierno al que corresponde el ejercicio de alguna de sus competencias políticas y administrativas más relevantes. Está presidido por el Presidente del Gobierno, y también son miembros los Vicepresidentes y los Ministros.
Consejo General del Poder Judicial
Es el órgano superior de gobierno del Poder Judicial. Está integrado por el Presidente, que es también el Presidente del Tribunal Supremo, y por veinte Vocales.
Control parlamentario
Actividad parlamentaria que se encarga de inspeccionar el Gobierno y la Administración, también verifica si se adecuan a los parámetros que establece el Parlamento; puede producir diferentes consecuencias, entre las cuales está la exigencia de la responsabilidad política.
Control previo de inconstitucionalidad
Control limitado actualmente a los Tratados Internacionales. Pueden plantearlo ante el Tribunal Constitucional, el Gobierno, el Congreso o el Senado, para que declare la conformidad o la disconformidad de lo establecido en el Tratado con la Constitución antes de que aquel se integre en el ordenamiento jurídico español.
Corona
Órgano constitucional y general del Estado. Ocupado por el jefe de Estado, que es su titular. La opción para la forma política monárquica concentra sus efectos en esta institución.
Cortes Generales
El Parlamento español toma el nombre de Cortes Generales, que representan al pueblo español y están formadas por el Congreso y el Senado.
cuestión de confianza
Es un instrumento de confirmación del vínculo de confianza que el Gobierno recibe en la investidura. La iniciativa de la cuestión de confianza es del Presidente del Gobierno. La cuestión se delibera y se vota en el Congreso de los Diputados.
cuestión de inconstitucionalidad
Es un procedimiento de control de constitucionalidad de las leyes. Puede plantearlo un órgano judicial cuando considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, puede ser contraria a la Constitución.
Departamento ministerial
Es la unidad básica de la estructuración de la Administración del Estado. El Ministro es el jefe del Departamento ministerial o ministerio.
Diputación Permanente
Es el órgano parlamentario que garantiza la continuidad o la permanencia de las Cámaras en los periodos entre sesiones o cuando se han disuelto. Cada Cámara tiene una Diputación Permanente.
disolución de las Cámaras
Acto que pone fin a la legislatura de manera anticipada. Los supuestos previstos en la Constitución son la discrecional (art. 115.1 CE) y la automática (art. 99.5 y 168 CE).
estatuto de los parlamentarios
Agrupa las prerrogativas o las garantías de los parlamentarios (inviolabilidad, inmunidad, fuero especial) y otras cuestiones relativas a la naturaleza del mandato, las incompatibilidades, la inelegibilidad y los derechos y deberes que tienen durante el ejercicio del cargo.
FJ
Fundamento jurídico.
Gobierno
Órgano constitucional colegiado y completo que dirige y coordina el Presidente del Gobierno. Está formado por el Presidente, el o los Vicepresidentes, si procede, los Ministros y el resto de miembros que establezca la ley.
Gobierno en funciones
Situación en la que se encuentra el Gobierno desde que se produce la causa del cese del Gobierno hasta que toma posesión el nuevo.
grupos parlamentarios
Son los sujetos colectivos del funcionamiento del Congreso y el Senado. En realidad, son los protagonistas de la vida parlamentaria.
independencia judicial
Durante el ejercicio de la función jurisdiccional, el Juez está sujeto únicamente a la Constitución y al imperio de la ley. La independencia garantiza que el Juez no reciba presiones y que nadie lo perturbe en el proceso de interpretación y aplicación del derecho.
investidura del Presidente del Gobierno
Es el procedimiento en el que se expresa la confianza parlamentaria a un candidato a Presidente del Gobierno. El candidato, propuesto por el Rey, es investido por el Congreso de los Diputados.
Junta de Portavoces
Es el principal exponente orgánico del parlamentarismo de grupos parlamentarios. La Junta está formada por el Presidente de la Cámara y el portavoz o jefe de cada grupo parlamentario.
juzgar
Genéricamente, es una actividad de aplicación del derecho en un caso o un litigio concreto. Específicamente, juzgar es aplicar el derecho, por un Juez independiente e imparcial, en un proceso con determinadas garantías y que su decisión se imponga imperativamente a las partes del proceso y tenga el grado de irrevocabilidad más grande en el ordenamiento jurídico.
LECrim
Ley de Enjuiciamiento Criminal.
legislatura
Es el periodo para el cual se eligen las Cámaras parlamentarias. Tanto el Congreso como el Senado se eligen por cuatro años. Las Cámaras pueden disolverse anticipadamente (art. 115, 99 y 168 CE) o, excepcionalmente, puede prorrogarse la legislatura (art. 116.5 CE).
LO
Ley Orgánica.
LOACE
Ley de Organización de la Administración Central del Estado.
LOCGPJ
Ley Orgánica del Consejo General del Poder Judicial.
LODENA
Ley Orgánica de la Defensa Nacional.
LOPJ
Ley Orgánica del Poder Judicial.
LOREG
Ley Orgánica de Régimen Electoral General.
LOTC
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
LRJAP
Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.
Ministerio Fiscal
El Ministerio Fiscal promueve la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley. Ejerce sus funciones por medio de órganos propios –encabezados por el Fiscal General del Estado– de acuerdo con los principios de unidad de actuación, dependencia jerárquica, legalidad e imparcialidad.
Ministros
Son nombrados por el Rey y propuestos por el Presidente del Gobierno. Los Ministros son, al mismo tiempo miembros del Gobierno y del Consejo de Ministros, y órganos unipersonales de gobierno. También son jefes de un Departamento ministerial o ministerio.
moción de censura
Procedimiento por el que el Congreso de los Diputados exige responsabilidad política al Gobierno. El modelo adoptado, moción de censura constructiva, supone, en el mismo acto, negar la confianza a un Gobierno y expresarla (investir) en favor de un nuevo Presidente del Gobierno.
Poder Judicial
Es el conjunto de Juzgados y Tribunales a los cuales corresponde en exclusiva la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. También, el conjunto de Jueces y Magistrados que administran justicia en los Juzgados y los Tribunales regulados por la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Presidente del Gobierno
Es quien dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones del resto de los miembros. Recibe y canaliza la relación de confianza con el Congreso de los Diputados. Tiene una posición preeminente dentro del Consejo de Ministros.
RCD
Reglamento del Congreso de los Diputados.
RD
Real Decreto.
recurso de inconstitucionalidad
Procedimiento de control directo de constitucionalidad de las leyes y normas con rango de ley del Estado y las Comunidades Autónomas.
refrendo
La intervención del Rey en un acto con consecuencias públicas requiere necesariamente la participación de otra autoridad pública, que es la que asume la responsabilidad sobre la intervención real en el acto. El refrendo es un requisito de validez del acto y el instrumento que garantiza la irresponsabilidad absoluta del Rey.
Regencia
En los supuestos de minoría de edad o incapacidad del Rey, el Regente es quien ejerce, temporalmente, de Jefe de Estado. El Regente suple al Rey y ejerce las mismas funciones que él.
Reglamento Parlamentario
Norma jurídica primaria y necesaria que expresa la voluntad autónoma del Parlamento y regula la organización, el funcionamiento y el ejercicio de las funciones de cada Cámara parlamentaria.
Rey
Es el Jefe de Estado, el titular de la Corona. El Rey accede a la Corona de manera hereditaria y vitalicia. El Rey es inviolable y no es responsable ni política ni jurídicamente.
RS
Reglamento del Senado.
sesiones conjuntas de las Cámaras
El Congreso y el Senado funcionan ordinariamente por separado. No obstante, la Constitución establece unos supuestos –competencias no legislativas relacionadas con la Corona– en que las Cámaras actúan en sesión conjunta (Pleno de las Cortes Generales). El Presidente del Congreso de los Diputados preside la sesión.
STC
Sentencia del Tribunal Constitucional.
Tribunal Constitucional
Órgano constitucional del Estado, de naturaleza jurisdiccional aunque no está integrado en el Poder Judicial y que se define como intérprete supremo de la Constitución. Está formado por doce Magistrados y actúa jurisdiccionalmente en el Pleno, las Salas y las Secciones.

Bibliografía

Bibliografía específica de cada apartado
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Todas las voces relacionadas con las materias de este módulo tienen un gran interés.
Otras referencias bibliográficas de interés
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Ackerman, B. (2007). La nueva división de poderes. México D. F.: Fondo de Cultura Económica.
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Stone Sweet, A. (2000). Governing with judges: Constitutional politics in Europe. Oxford: Oxford University Press.
Enlaces de interés:
Página oficial del Congreso de los Diputados: www.congreso.es
Página oficial del Senado: www.senado.es. Además, en esta página encontraréis una pastilla de enlaces que os derivará a las páginas oficiales de todos los órganos constitucionales y de los órganos institucionales de todas las comunidades autónomas.
Página oficial del Gobierno español: www.la-moncloa.gob.es
Página oficial del Tribunal Constitucional: www.tribunalconstitucional.es
Página oficial del Consejo General del Poder Judicial: www.poderjudicial.es
Página oficial de la Casa Real: www.casareal.es
Portal temático del Congreso de los Diputados sobre la Constitución española de 1978, con el texto de la Constitución comentado, los Estatutos de autonomía, y los últimos resultados electorales, entre otras informaciones: www.congreso.es/consti
Código de leyes políticas elaborado por el BOE, de gran utilidad para el estudio, que recoge las normas más relevantes de nuestro ordenamiento jurídico-constitucional: http://www.boe.es/legislacion/codigos/codigo.php?id=005_codigo_de_leyes_politicas