Las Comunidades Autónomas

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Índice

Introducción

Una de las partes fundamentales que integran la materia del derecho constitucional, y que, dividida académicamente en dos asignaturas, forma parte de la asignatura Derecho constitucional, es el estudio de la organización territorial del Estado.
España, desde la formación del estado liberal, después de la ruptura del Antiguo Régimen producida en el primer tercio del siglo xix, se organizó de una manera casi invariable según un patrón unitario y, en muchas ocasiones, también fuertemente centralista.
Esta unidad, sin embargo, basada en el uniformismo, nunca acabó de estar muy consolidada, porque se mantuvo la gran diversidad que, desde siempre, había caracterizado a España, y, de una manera más o menos intensa según los diversos momentos históricos, se mantuvo y se manifestó igualmente una voluntad de autogobierno por parte de las comunidades más diferenciadas, con la finalidad de preservar su identidad.
Esta diversidad objetiva, junto con la voluntad de autogobierno, propició que, con la recuperación de un régimen democrático después de la dictadura franquista, que se caracterizó también por su centralismo exacerbado, se ensayara una fórmula nueva para la unidad, basada en el reconocimiento del pluralismo territorial y la diversidad, y construida a partir de la autonomía de las diversas nacionalidades y regiones que integraban España.
Fruto de este reconocimiento, se diseñó en la Constitución y en normas posteriores de naturaleza especial (los estatutos de autonomía) un modelo nuevo de organización territorial del poder, que es lo que se examina en este módulo didáctico.

Objetivos

Con este módulo didáctico se pretende que los estudiantes alcancen los objetivos siguientes:
1. Saber identificar los grandes modelos de organización territorial del Estado en derecho comparado y situar en este contexto al Estado autonómico diseñado por la Constitución española de 1978.
2. Conocer a grandes rasgos el proceso de construcción del Estado autonómico y los principios básicos sobre los que se asienta.
3. Conocer la organización básica de las Comunidades Autónomas y sus grandes instituciones: Parlamento, Presidente, Gobierno y las otras instituciones estatutarias.
4. Conocer el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, especialmente:

  • el sistema general de distribución,

  • la tipología de las competencias,

  • la resolución de los conflictos de competencias,

  • la incidencia de la Unión Europea en la distribución de competencias.

5. Conocer las fuentes del derecho de las Comunidades Autónomas y sus relaciones con el ordenamiento estatal, y especialmente las reglas de supletoriedad del derecho estatal y de prevalencia.
6. Conocer las relaciones de carácter no competencial que se dan entre el Estado y las Comunidades Autónomas, especialmente las que implican participación de las comunidades en el Estado y las que rigen la colaboración entre ambas partes.
7. Conocer a grandes rasgos el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, especialmente sus principios constitucionales y su evolución, y también las fuentes de ingresos que nutren las haciendas de las comunidades.

1.El Estado autonómico como modelo de organización territorial del Estado

1.1.Los modelos de organización territorial del Estado en el derecho comparado

Desde el punto de vista de la organización territorial de su poder, tradicionalmente se distinguen en el panorama del derecho comparado dos grandes modelos de estado:
a) Modelo de estado unitario
Este modelo de estado, cuyo origen se acostumbra a situar en la Francia napoleónica, concentra todos los poderes de naturaleza estatal (legislativo, ejecutivo y judicial) en unas instituciones (parlamento, gobierno, órganos jurisdiccionales) mediante las que estos poderes actúan de la misma manera sobre todo el territorio.
Existe un sistema institucional único de cariz estatal –un parlamento único, un gobierno único y un poder judicial organizado unitariamente–, y su actuación se extiende sobre toda la ciudadanía y sobre todo el territorio del Estado.
b) Modelo de estado federal
En los estados federales, en cambio, que se forman generalmente a partir de la unificación de otros estados hasta entonces independientes o unidos por vínculos más débiles (1) , como el caso de Estados Unidos (1787), Suiza (1848) o Alemania (1871), se crea una doble instancia de gobierno:

  • Por una parte, un gobierno de ámbito territorial general, integrado por instituciones estatales que tienen poderes estatales (legislativos, ejecutivos y judiciales).

  • Por otra, un gobierno de alcance territorial limitado, que dispone igualmente de instituciones de naturaleza estatal y con poderes estatales (parlamento, gobierno, órganos judiciales (2) ).

Es decir, se trata de un estado integrado por otros estados, cada uno de los cuales tiene sus propias instituciones y sus propios poderes, que ejercen directamente sobre la ciudadanía, según el reparto que previamente se ha hecho en la constitución federal o común, que es la norma suprema y fundacional de esta unión.
El federalismo de Estados Unidos
El primer estado federal moderno, y uno de los modelos de federalismo más importantes, fueron Estados Unidos, que, en la Constitución de 1787, crearon la Unión, institución que sustituyó a la Confederación que desde 1781 unía las trece colonias norteamericanas que se declararon independientes de Inglaterra en 1776.
Para formar el federalismo, en su versión norteamericana, se unen diferentes estados en un estado más amplio en el cual todos conservan su calidad estatal.
Ahora bien, estos dos modelos no son puros, ni tampoco los únicos. El estado unitario puede presentar formas descentralizadas, a veces incluso en grados muy considerables, en la medida en que reconozca la autonomía a ciertas entidades territoriales internas, de carácter local (municipios, departamentos, regiones) aunque sin llegar a dotarlas de poderes estatales.
Los estados federales, a su vez, presentan formas muy diversas en lo que concierne a la organización de las instituciones, el reparto de competencias o el sistema de financiación, por mencionar sólo algunas cuestiones especialmente significativas, de manera que se ha dicho alguna vez que hay tantos modelos de estado federal como estados federales hay en la realidad. Además, hay algunos estados que son difíciles de encajar sin problemas en un modelo o el otro.
En Europa se importó la experiencia federal norteamericana, que, adaptándola a nuevas condiciones, sirvió de base para la Constitución de Suiza de 1848 (nominalmente confederal) y la unificación de Alemania (Constitución del Segundo Reich, de 1871).
Conviene, pues, relativizar estos modelos, entendiendo que no se trata de configuraciones cerradas y perfectamente homogéneas a las cuales tienen que ajustarse los diversos estados. Más bien, en la organización territorial de cada estado confluyen tradiciones, intereses, fuerzas y factores muy diversos, que acaban otorgándole una configuración propia y original.
A efectos expositivos, pueden distinguirse al menos las dos grandes configuraciones siguientes:

  • Los estados unitarios, descentralizados o no, que presentan una instancia única de poder estatal.

  • Los estados compuestos (3) , que, aunque respondan a características muy diversas, presentan siempre un elemento esencial común: la existencia de un doble sistema institucional de naturaleza estatal.

1.2.La tradición española contemporánea de construcción unitaria y centralista del Estado

Desde el inicio de la era contemporánea y el constitucionalismo, el Estado en España se ha organizado según un patrón no sólo unitario, sino también centralista, que sólo se ha roto durante periodos muy breves y efímeros, que coinciden precisamente con los intentos más serios de democratización del Estado.
El Estado liberal, que surgió del Antiguo Régimen y que se fue imponiendo con muchas dificultades a partir de la Constitución de Cádiz de 1812, se organizó de una manera uniforme por todo el territorio, estableciendo un régimen único e igual para todos los municipios y dividiendo administrativamente España en provincias, que se convirtieron en la base de su organización territorial.
Javier de Burgos
Este político español, nacido en Motril en 1778, pidió a Fernando VII un grupo de medidas políticas moderadas, como la concesión de una amnistía a los liberales y el establecimiento de un Ministerio del Interior. Al crearse este ministerio, que recibió el nombre de Fomento, fue nombrado jefe. Desde este cargo estableció en 1833 la nueva división provincial de España, que ha sobrevivido hasta ahora con algunas variaciones.
La mayor parte del tiempo España estuvo gobernada por regímenes conservadores, que en la terminología de entonces se denominaban moderados, los cuales restringían notablemente la base electiva de las entidades locales, mediante el sufragio censatario, y las sometían al control del Gobierno, que en muchos casos nombraba a los alcaldes y a los jefes de las diputaciones.
Así, a partir de la Constitución de 1845, año en el que se aprobaron unas leyes municipales y provinciales nuevas que colocaban estas entidades bajo la dependencia directa del Gobierno, empezó esta tradición fuertemente centralista, que fue continuada, con algunos retoques, por la legislación local de la Restauración (leyes de 1877 y de 1882, bajo la vigencia de la Constitución de 1876), por la Dictadura de Primo de Rivera (estatutos de Calvo Sotelo: municipal, de 1924, y provincial, de 1925) y por el franquismo (Ley de bases de régimen local, de 1945, y Texto refundido, de 1955).
En los periodos más liberales, estas entidades locales básicas (los municipios, regidos por ayuntamientos, y las provincias, regidas por diputaciones) disfrutaron de una cierta autonomía, y los alcaldes y los jefes de las diputaciones (jefe político provincial) eran elegidos por sufragio o por las propias corporaciones. Por ejemplo, bajo la vigencia de la Constitución democrática de 1869, se aprobaron las leyes municipales y provinciales, de 20 de agosto de 1870, que democratizaban las entidades locales y les otorgaban autonomía con respecto al Gobierno.
El centralismo del Estado también se manifestaba, obviamente, en la negativa a reconocer ninguna entidad regional de carácter político. Sólo en algunos periodos, todavía más breves que los relativos a los entes locales, se reconoció la posibilidad de dotar de autonomía a los territorios que pudieran considerarse regiones o nacionalidades.
Esta tradición unitaria que reconocía un solo centro de poder estatal, únicamente se rompió en los tres momentos siguientes:
a) Durante la Primera República, con un proyecto de Constitución federal (1873) que ni siquiera se llegó a discutir.
b) Durante la Mancomunidad de Cataluña (de 1914 a 1925).
Fue creada por el Real Decreto de 26 de marzo de 1914, y estaba integrada por una asamblea, que reunía a los diputados provinciales de las cuatro diputaciones catalanas, y un consejo permanente, elegido por la asamblea y con funciones ejecutivas.
Para Prat de la Riba, quien fue su presidente hasta 1917, la Mancomunidad significó la creación de una entidad política que ponía las bases de una futura autonomía de mayor alcance; la entidad redactó el proyecto de Estatuto de autonomía de Cataluña, que fue aprobado por la Asamblea General de la propia Mancomunidad el 25 de enero de 1919, pero no llegó nunca a ser aprobado por las Cortes Generales. La dictadura de Primo de Rivera sustituyó, en la presidencia de la Mancomunidad, al sucesor de Prat de la Riba, Puig i Cadafalch, por el dirigente de la Unión Monárquica Nacional, Alfons Sala, hasta la supresión definitiva de la Mancomunidad, en virtud del Estatuto provincial de 20 de marzo de 1925.
c) Durante la Segunda República, con el Estado integral y el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1932.
Con la aprobación del Estatuto de Autonomía de Cataluña por las Cortes republicanas en 1932, se instauró un gobierno y un parlamento propios, en el marco de un estado que continuaba siendo unitario para el resto de territorios. El Estatuto del País Vasco no fue aprobado hasta octubre de 1936, una vez empezada ya la Guerra Civil, y el de Galicia no fue sometido a referéndum hasta junio de 1936, sin que se llegara a aprobar posteriormente por las Cortes.
Abolición del Estatuto de Autonomía de Cataluña
El Estatuto de Autonomía de Cataluña fue abolido por el general Franco, que restituyó a las provincias catalanas "el honor de ser gobernadas en pie de igualdad con sus hermanas del resto de España" (preámbulo de la Ley del jefe del Estado, de 5 de abril de 1938, que abolía el Estatuto de Cataluña).

1.3.El proceso de construcción del Estado autonómico

Ya en los primeros momentos de la transición de la dictadura franquista a la democracia se manifestó con claridad que el establecimiento de un régimen democrático en España tenía que ir acompañado del reconocimiento de la autonomía de ciertos territorios, especialmente Cataluña y el País Vasco, donde la demanda de autogobierno se presentaba como una reivindicación histórica con respecto a la tradicional construcción unitaria y centralista del Estado.
Para satisfacer momentáneamente estas demandas, muy intensas y de gran arraigo popular, y mientras se esperaba una constitución nueva que abordara la cuestión, el Gobierno Suárez, de acuerdo con las previsiones de la Ley para la reforma política, de enero de 1977, estableció mediante decretos ley diversos regímenes provisionales de autonomía para Cataluña, el País Vasco, Galicia y otros territorios.
Con estos decretos-ley se crearon los órganos autonómicos siguientes:

  • Una asamblea, formada por los parlamentarios estatales elegidos en las provincias correspondientes, por representantes de las diputaciones provinciales afectadas y, en ciertos casos, por representantes de los municipios (por ejemplo, Extremadura).

  • Un Consejo de Gobierno en ciertos casos.

  • Un Presidente.

Todos juntos recibieron competencias para delegación de las diputaciones provinciales y de la misma Administración del Estado, y se acabaron convirtiendo en el embrión de las futuras Comunidades Autónomas.
La creación de estas preautonomías aplanó el camino para cerrar el debate sobre el modelo territorial en la nueva Constitución, cuestión que fue una de las más problemáticas en el proceso constituyente, teniendo en cuenta la gran diversidad de posiciones iniciales de las fuerzas políticas.
Restauración de la Generalitat de Cataluña
Mediante el Real Decreto ley de 29 de septiembre de 1977 se restauró con carácter provisional la Generalitat de Cataluña, y su Presidente en el exilio, Josep Tarradellas, regresó y se puso al frente, hasta que se aprobó el Estatuto de Autonomía, en virtud de la Constitución de 1978 y la celebración de las primeras elecciones al Parlamento de Cataluña.
Más tarde, mediante el Real Decreto-ley de 6 de enero de 1978, se restauró provisionalmente la autonomía del País Vasco, y después, a lo largo del año 1978, alcanzaron la autonomía el resto de territorios.
La Constitución de 1978 significó el punto de partida para construir un nuevo modelo de organización del Estado, basado en la autonomía de las nacionalidades y regiones, a las cuales permitió constituir Comunidades Autónomas, es decir, entidades políticas dotadas de instituciones y de poderes de naturaleza estatal, según un régimen previsto en el título VIII.
La Constitución, sin embargo, no determina cuáles son las Comunidades Autónomas que tienen que crearse, ni tampoco cuáles son los territorios que, por el hecho de reunir la condición de nacionalidad o de región, tienen derecho a constituir una Comunidad Autónoma.
Estas cuestiones decisivas se dejan en manos de los mismos territorios que quieran acceder a la autonomía, motivo por el cual se ha dicho que la Constitución configura la organización territorial sobre la base de un principio dispositivo.
Lecturas recomendadas

Para una visión global del Estado de las autonomías, podéis leer los artículos siguientes:

F. Tomás y Valiente (1993). "La primera fase de la construcción del Estado de las Autonomías (1978 - 1983)". Revista Vasca de Administración Pública (núm. 36).

L. López Guerra (1993). "La segunda fase de la construcción del Estado de las Autonomías (1983-1993)". Revista Vasca de Administración Pública (núm. 36).

E. Aja (2003). El Estado autonómico: federalismo y hechos diferenciales. Madrid: Alianza.

La Constitución sí que establece, sin embargo, las condiciones generales que tienen que cumplir los territorios que quieran erigirse en Comunidad Autónoma, el procedimiento que tienen que seguir y el resultado que se derivará del mismo.
Podrán acceder a la autonomía los territorios siguientes (4) :

  • Las provincias que sean limítrofes y tengan características históricas, culturales y económicas comunes.

  • Los territorios insulares.

  • Las provincias con entidad regional histórica.

Los territorios así delimitados se convierten en sujetos del derecho a la autonomía. Este derecho puede ser ejercido según los procedimientos que prevé la Constitución, y su resultado es la creación, en estos territorios, de una Comunidad Autónoma en los términos y la configuración general que establece el título VIII de la misma Constitución.
Los procedimientos de ejercicio del derecho en la autonomía son diversos y responden a las diferentes características de los territorios españoles y a su también diversa voluntad histórica de autogobierno.
En general, hay que distinguir dos procesos:
1) El proceso de iniciativa autonómica; es decir, el territorio que quiere acceder a la autonomía manifiesta la voluntad de constituirse en Comunidad Autónoma.
2) El proceso de elaboración y aprobación del estatuto de autonomía correspondiente; es decir, el acto fundacional de la Comunidad Autónoma y su norma institucional básica.
La Constitución establece diferentes procedimientos en lo que concierne a la iniciativa autonómica:
a) Uno general (5) , según el cual las diputaciones y los municipios de las provincias afectadas tienen que llegar a acuerdos mediante los cuales manifiesten su voluntad de erigirse en Comunidad Autónoma.
b) Otros especiales, en función de las situaciones y las características diferentes de los territorios.
Los tres supuestos principales de estos procedimientos especiales son los siguientes:

  • En el caso de que haya régimen de preautonomía (6) , las diputaciones son sustituidas por la sede del órgano colegiado superior (DT primera CE).

  • Los territorios que lo deseen, pueden ejercer una iniciativa reforzada (7) , con la cual manifiesten una voluntad de autogobierno especial, que les permitirá acceder desde el primer momento al techo máximo de competencias que prevé la Constitución (8) . En este caso, se exige la toma de los acuerdos de iniciativa por unas mayorías reforzadas y, además, la celebración de un referéndum popular. Las comunidades autónomas que se constituyan por esta vía, tendrán que dotarse en su Estatuto de la estructura institucional que establece el art. 152.1 CE.

  • Los territorios que en el pasado hayan sometido un estatuto de autonomía a la aprobación popular (9) , requieren simplemente para su iniciativa el acuerdo de su órgano preautonómico colegiado superior (DT segunda CE) y, en este caso, pueden también acceder de entrada al techo máximo de competencias que permite la Constitución. Su estatuto será aprobado por el procedimiento del art. 151 CE.

Por otra parte, algún territorio no ha ejercido ningún tipo de iniciativa (10) y otros, de características muy especiales y que no cumplen las condiciones generales del artículo 143 de la Constitución, como en el caso de las ciudades de Ceuta y Melilla, disponen de unas previsiones específicas (art. 144.b).
Finalmente, la Constitución prevé que las Cortes Generales puedan sustituir la iniciativa de las corporaciones locales (art. 144.c CE), "por motivos de interés nacional" y, de esta manera, se podría evitar que quedaran "islas no autonómicas" o se podrían rectificar iniciativas que se consideraran políticamente inconvenientes.
De esta manera se convierte en una cláusula de cierre del sistema, la cual limita el principio dispositivo que rige la construcción del Estado autonómico.
Previsiones especiales
Haciendo uso de las facultades otorgadas por el artículo 144.c de la Constitución, las Cortes incorporaron forzosamente la provincia de Segovia a la Comunidad de Castilla y León (LO 5/1983, que el Tribunal Constitucional declaró conforme a la Constitución, STC 100/1984, de 8 de noviembre).
Igualmente, la misma disposición sirvió para que las Cortes sustituyeran la iniciativa autonómica fracasada de la provincia de Almería, por no haber alcanzado la mayoría requerida en el referéndum de iniciativa por la vía del artículo 151 de la Constitución, y que habría dejado esta provincia al margen de la Comunidad Autónoma que se proyectaba para Andalucía (LO 13/1980).
El proceso de constitución de una Comunidad Autónoma, una vez efectuada la iniciativa autonómica, continúa con la elaboración y la aprobación del estatuto de autonomía correspondiente, que será la norma fundacional de la Comunidad y su norma institucional básica, que determinará su sistema institucional y las competencias que asuma.
Sobre esta cuestión, que incluye la naturaleza del estatuto, sus diversos procedimientos de elaboración y aprobación y su posición especial en el ordenamiento español, nos remitimos a lo que ya se expuso en el módulo relativo a las fuentes del derecho.
Conviene ahora añadir simplemente, como se ve con más atención al examinar el sistema de distribución competencial, que el nivel inicial de competencias que puede asumir cada comunidad depende esencialmente de la vía que se haya seguido en la elaboración y la aprobación de su estatuto.
Lecturas complementarias

Sobre el proceso de creación del Estado autonómico, podéis consultar:

J. Ruipérez (1991). Formación y determinación de las Comunidades Autónomas en el ordenamiento constitucional español. Madrid: Tecnos.

Sobre los estatutos de autonomía, podéis consultar las obras de C. Aguado Renedo (1996). El Estatuto de Autonomía y su posición en el ordenamiento jurídico. Madrid: CEC. J. M. Castellà Andreu (2004). La función constitucional del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Barcelona: Institut d'Estudis Autonòmics.

Si se ha seguido la vía ordinaria (art. 146 CE), el nivel inicial de competencias que puede asumir el estatuto es el de la lista del artículo 148.1 de la Constitución, y para ampliarlo tiene que pasar, en principio, cinco años, y que se reforme el mismo estatuto (art. 148.2 CE).
En cambio, si se ha seguido el procedimiento especial del artículo 151.2 de la Constitución o asimilados (DT segunda CE), el estatuto podrá atribuir a la comunidad cualquier competencia, salvo las que estén reservadas en el Estado por el artículo 149.1 de la Constitución.
Utilizando los diferentes procedimientos de iniciativa autonómica y de elaboración de los estatutos de autonomía, todo el territorio español se ha organizado en Comunidades Autónomas. De esta manera lo que sólo era una posibilidad constitucional, es decir, la conversión de España en un estado compuesto a partir de un estado unitario, se ha plasmado en un nuevo diseño del modelo de organización territorial del poder.
El caso de Ceuta y Melilla
Estas ciudades, con un régimen a caballo entre el de los municipios y el de las Comunidades Autónomas, vieron aprobados sus respectivos estatutos por la vía del artículo 144.b de la CE, que concede la facultad de aprobación a las Cortes (leyes orgánicas 1 y 2 de 1995, ambas de 13 de marzo). El Tribunal Constitucional ha declarado que las dos ciudades autónomas no tienen naturaleza de Comunidad Autónoma (autos 201 y 202/2000 de 25 de julio).
Desde la generalización de la autonomía en todo el territorio del Estado, como consecuencia de los pactos de 1981 entre UCD y PSOE, la mayor parte de los estatutos, aprobados por la vía ordinaria, se han ido reformando en diferentes momentos a lo largo de los años 90 (1992, 1994, 1996...), lo cual era algo previsto desde el momento en que la propia Constitución les permitía, pasados cinco años y previa reforma, asumir más competencias que las iniciales. Pero la que es especialmente importante es la fase de reformas estatutarias que se inició en 2006.
En esta, los estatutos catalán y, por imitación de este, el andaluz, intentaron dar un salto cualitativo en muchos aspectos, apurando al máximo el espacio que consideraban que dejaba abierto la Constitución. El TC, sin embargo, en su STC 31/2010, de 28 de junio, ha interpretado a la baja muchas de estas nuevas previsiones del Estatuto catalán y declarado inconstitucionales otras. En esta misma línea, se puede ver igualmente la STC 137/2010, de 16 de diciembre. Estas dos sentencias resolvieron los recursos de inconstitucionalidad que interpusieron contra el Estatuto catalán, respectivamente, el Grupo Parlamentario Popular del Congreso y el Defensor del Pueblo.
Sentencias relativas a los nuevos estatutos
No fueron estas las únicas sentencias relativas a los nuevos estatutos: se pueden ver la 247/2007, sobre el estatuto valenciano; las SSTC 46 y 47/2010, de 8 de septiembre, 48/2010, de 9 de septiembre, 49/2010, de 29 de septiembre y 138/2010, de 16 de diciembre, sobre el catalán; 110/2011, de 22 de junio, sobre el aragonés; 30/2011, de 16 de marzo, sobre el andaluz; y 32/2011, de 17 de marzo, sobre el de Castilla y León.
El resto de estatutos reformados en aquel periodo 2006-2011 (Comunidad Valenciana, Aragón, Islas Baleares, Castilla-León, Navarra, Extremadura), a pesar de tener cada uno de ellos sus particularidades, responden globalmente a un esquema que está a medio camino entre los estatutos iniciales y los dos nuevos estatutos que antes hemos mencionado.
Las diferentes razones que explican estos cambios en el marco normativo de las comunidades autónomas son sintéticamente las siguientes:
a) Consolidación (o blindaje) del abanico competencial: la ambigüedad de la Constitución a la hora de definir las materias competenciales o el uso extensivo de determinadas técnicas, como la de la legislación básica, se intentan reducir mediante la inclusión en los estatutos de listas muy detalladas de materias y funciones en las que una determinada comunidad autónoma es competente. La jurisprudencia que el Tribunal Constitucional ha ido construyendo durante estas décadas sobre el reparto competencial ayuda a incluir este nivel de detalle en los estatutos.
b) Ampliación del listado de derechos y libertades: algunos estatutos han aprovechado la reforma para incluir catálogos de derechos y libertades que pretenden complementar el existente en la Constitución.
c) Reformas institucionales: se han incorporado a los estatutos instituciones que habían sido creadas por leyes autonómicas y se ha modificado el marco normativo de algunos de los órganos ya existentes. El Consejo Consultivo catalán, por ejemplo, pasa a denominarse Consejo de Garantías Estatutarias y aumenta su ámbito competencial. También se ha reformulado en ciertos casos la organización territorial interna de las comunidades autónomas.
d) Reforzamiento de la simbología e identidad colectiva: los estatutos incorporan nuevos rasgos definidores de cada comunidad. En ciertos casos, como el catalán, la plasmación normativa del sentimiento nacional existente en este territorio fue uno de los principales puntos a tratar en este nuevo consenso estatutario. Finalmente, el preámbulo del Estatuto señala que:
El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido a Cataluña como nación de una manera ampliamente mayoritaria. La Constitución española, en el artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad.
e) Regulación de varios aspectos del funcionamiento del Poder Judicial en la Comunidad: función del TSJ, competencias autonómicas en cuanto a la gestión de la Administración de Justicia, previsión de un Consejo de Justicia (véase, sin embargo, lo que se dirá sobre este órgano en el apartado 2), etc.
f) Relaciones con el resto de comunidades, el Estado y la UE, y acción exterior de la Generalitat. Entre las regulaciones más relevantes se encuentran las que intentan establecer vías para participar en los procesos de toma de decisiones estatales, así como en las fases ascendente y descendente del Derecho comunitario (véase el apartado 3.2.5).
g) Normas sobre la financiación de la Comunidad y las inversiones del Estado en ella (véase el apartado 6).
Como se verá, el resultado de las reformas estatutarias iniciadas en el 2006 ha decepcionado a las comunidades con más voluntad de autogobierno, debido a las fuertes restricciones que ha introducido la jurisprudencia constitucional. Esta decepción es uno de los elementos que explica el desarrollo en Cataluña del proceso sobre el derecho a decidir.
Más allá de las reformas estatutarias a las que nos acabamos de referir, y que suponen en unos casos la sustitución total de un estatuto por otro o, en otros casos, la reforma de buena parte del estatuto inicial, hay que reseñar también dos reformas de detalle: la del estatuto murciano en el 2013, para introducir el decreto-ley, y la del estatuto de Castilla-La Mancha en el 2014, para reducir el número de miembros de la asamblea regional, opción por cierto muy discutida. Se trata, pues, de dos reformas de aspectos puntuales que no se pueden comparar con todas las anteriores.

1.4.Los principios básicos del Estado autonómico

El artículo 2 de la Constitución establece los tres grandes principios del nuevo modelo de organización territorial del Estado:

  • autonomía,

  • unidad,

  • solidaridad.

Los tres, entrelazados estrechamente, constituyen dimensiones diversas de un mismo principio estructural básico: el del Estado autonómico.
1.4.1.El principio de autonomía
El artículo 2 de la Constitución reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y las regiones que integran España. Y, a la vez, el artículo 137 dispone lo siguiente:

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades disfrutan de autonomía para la gestión de los intereses respectivos.

Estos dos preceptos constitucionales expresan dos dimensiones diferentes del principio de autonomía:
Lecturas recomendadas

a) En lo que concierne al concepto de autonomía, podéis consultar qué establece la jurisprudencia constitucional en las SSTC 4/1981, de 2 de febrero, 37/1987, de 26 de marzo, 103/2008, de 11 de septiembre y 247/2007, de 12 de diciembre (FJ 4).

b) En cuanto al principio de lealtad constitucional, podéis ver qué establece la jurisprudencia constitucional en la STC 46/1990, de 15 de marzo.

c) En cuanto a los principios estructurales del Estado autonómico en general, podéis leer el FJ 4 de la STC 247/2007, de 12 de diciembre.

a) Por una parte, el artículo 2 de la Constitución reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y las regiones, sin definirlas. Es decir, permite que ciertos territorios, que se identificarán ellos mismos a través del proceso de iniciativa autonómica, puedan acceder a la autonomía política, y se conviertan en una Comunidad Autónoma según el diseño constitucional que hace el título VIII de la Constitución.
El derecho a la autonomía de las nacionalidades y las regiones (que la Constitución no distingue) consiste en el derecho de estos territorios a convertirse en Comunidad Autónoma, es decir, a dotarse de una estructura organizativa e institucional de autogobierno, prevista a grandes rasgos por la misma Constitución y según las reglas y el procedimiento que también se prevén.
La distinción constitucional entre nacionalidades y regiones
La distinción constitucional entre nacionalidades y regiones ha quedado, con el tiempo, sin efectos. Y el propio TC se ha encargado de desvanecer cualquier posible relación entre el concepto de nacionalidad y el de nación, pues para el TC no hay otra nación más que la española, lo cual lo lleva a negar toda virtualidad real a las referencias que el Estatuto catalán del 2006 hace al concepto de nación al adjetivo nacional. Véase los FFJJ 7 y 12 de la STC 31/2010.
b) Por otra, el artículo 137 de la Constitución se refiere a la autonomía de las Comunidades Autónomas, ya constituidas, y se presenta no como un derecho, sino como un principio organizativo.
Ésta es una autonomía para la gestión de sus intereses, y el Tribunal Constitucional (11) ha dicho expresamente que se trata de una autonomía de carácter político y sustancialmente diferente de la que corresponde a las entidades locales, que tiene carácter eminentemente administrativo.
Una autonomía puede calificarse de política según criterios muy diversos, pero hay dos que resultan decisivos:
1) El primer criterio es el que reconoce a la entidad correspondiente la capacidad para dictar leyes como normas primarias del ordenamiento jurídico y no subordinadas jerárquicamente a ninguna otra que no sea la Constitución.
2) Según el segundo criterio, la entidad correspondiente dispone de las facultades necesarias para poder establecer políticas propias en aquellos sectores que son de su competencia.
Estos dos elementos concurren en las Comunidades Autónomas que diseña la Constitución.
De esta manera, las comunidades se presentan como entidades de autogobierno, dotadas de unas instituciones propias, que disponen de poderes para establecer orientaciones políticas también propias que podrán perseguir y llevar a cabo a través de las competencias que tienen atribuidas, entre las cuales figuran algunas de carácter legislativo.
1.4.2.El principio de unidad
La autonomía se da en el marco de la unidad del Estado: la existencia de Comunidades Autónomas es compatible con la existencia de un estado único, de manera que la pluralidad de centros de gobierno a que da lugar la división territorial del poder debe reconducirse a una unidad política superior.
El objetivo general común en todos los estados compuestos es saber en qué consiste y cómo se efectúa esta reconducción hacia la unidad, a fin de que sea compatible la existencia de unas entidades con instituciones y poderes de naturaleza estatal con la existencia de una otra institución que las integra, que también es de carácter estatal.
En todos estos estados la unidad se lleva a término de una manera similar, pero con peculiaridades que pueden ser importantes.
En España, la unidad se consigue mediante tres tipos de instrumentos o mecanismos:
1) Los principios de integración constitucional, que consisten en una serie de normas y reglas comunes que rigen la organización y la actuación básica de todos los poderes públicos, y que determinan también homogéneamente los rasgos básicos de la relación de toda la ciudadanía con respecto a estos poderes.
El hecho de que la unidad estatal se asiente en una Constitución hace que haya un espacio constitucional común para todo el territorio, con todo lo que eso implica, como:

  • igualdad sustancial de derechos y deberes,

  • sumisión de los poderes públicos a las mismas normas fundamentales,

  • homogeneidad básica del sistema institucional,

  • unidad económica y de mercado.

Esto no significa que en estas materias (12) tenga que darse una uniformidad estricta.
El mismo Tribunal Constitucional ha desmentido expresamente que unidad signifique uniformidad monolítica (13) , porque las Comunidades Autónomas pueden intervenir en estos ámbitos, si disponen de competencia para hacerlo según su estatuto respectivo en los términos que veremos más adelante, respetando, sin embargo, las posiciones jurídicas básicas de la ciudadanía, que resultan de la Constitución y de las normas que, si procede, dicta el Estado ejerciendo las competencias que con respecto a eso le reconozca la Constitución.
Hay que mencionar especialmente dos de estos principios de integración:
a) El de igualdad de derechos de la ciudadanía, que supone esencialmente dos cosas:

  • En primer lugar, que toda la ciudadanía dispone de todos los derechos reconocidos en el catálogo constitucional, con el alcance que se deriva directamente de la Constitución y del desarrollo que pueda hacer el Estado ejerciendo sus competencias (14) .

  • En segundo lugar, que no puede discriminarse la ciudadanía a la hora de ejercer sus derechos en función de su origen territorial, su residencia o, en general, su pertenencia a una Comunidad Autónoma (15) .

(14) Art. 149.1.1 CE. Sobre esta competencia del Estado hay una larga y compleja jurisprudencia constitucional. Podéis consultar las sentencias del TC 37/1981 (FJ 2), 61/1997 (FJ 7), 173/1998 (FJ 9) y 247/2007 (FJ 17). El TC ha entendido, en esta última sentencia y en la 31/2010, que el art. 149.1.1 no impide que los estatutos puedan contener, como así pasa con los aprobados desde el 2006, catálogos de derechos, aunque con los límites que el propio TC indica.
b) El de unidad económica, que significa que todos los poderes públicos y todos los agentes económicos están sometidos a las mismas reglas básicas de actuación en este campo, en la medida en que están establecidas directamente en la Constitución; que ésta atribuye al Estado competencias suficientes, tal como han sido interpretadas por el Tribunal Constitucional, para dirigir la política económica, y que todo el territorio constituye un mercado único, donde está garantizada la libre circulación (art. 139.2 CE).
Todo esto no impide, sin embargo, que las Comunidades Autónomas puedan hacer uso de las competencias económicas que les atribuyen sus estatutos y que, como consecuencia, se diversifiquen las condiciones del mercado y la acción pública económica (16) .
2) La previsión constitucional de un conjunto de reglas de distribución y de articulación de competencias entre las dos instancias de gobierno (Estado y Comunidades Autónomas) que permitan que el sistema competencial sea completo y coherente.
Estas reglas de distribución tienen que completarse, además, con otras disposiciones relativas a las relaciones que tienen que mantener las partes en el ejercicio de sus respectivas competencias. Se inspiran en el principio general de colaboración y tienen que permitir que la acción pública, considerada global y unitariamente, resulte armónica. Estas dos cuestiones se examinan más adelante.
3) Finalmente, la unidad exige que se establezcan vías adecuadas para resolver los conflictos que inevitablemente tienen que producirse entre las diversas instancias de gobierno, como mecanismo de seguridad que permita que las discrepancias encuentren canales de resolución sin poner en peligro el funcionamiento correcto del conjunto.
En la actualidad, estas vías son de carácter predominantemente jurisdiccional, aunque no exclusivamente. Tratamos de estas vías más adelante.
1.4.3.El principio de solidaridad
El tercer gran principio sobre el cual se fundamenta el Estado autonómico es el de solidaridad (17) , establecido también por la Constitución.
El término solidaridad significa, en general, "compartir un mismo objeto o interés". Trasladado al terreno de las relaciones autonómicas, quiere decir que todas las instancias de gobierno –Estado y Comunidades– están unidas por el interés general que todas comparten y están obligadas a promover, y que participan igualmente de los intereses propios de las otras partes, respecto a los que no pueden sentirse ajenas y que no sólo deben respetar, sino también, según sus posibilidades, deben contribuir a defender, en la medida en que sea necesario, su intervención para tal fin.
En definitiva, eso quiere decir que ninguna entidad de gobierno resulta ajena a los intereses generales ni a los particulares y legítima de las otras partes, porque todas están unidas por un vínculo constitucional de solidaridad.
Este vínculo de solidaridad no tiene solamente un contenido político, que promueve una actitud de respeto y colaboración entre las diversas instancias de gobierno, sino que se expresa también en términos jurídicos constitucionales, como un deber que obliga a las partes en sus relaciones recíprocas.
En este sentido jurídico, la solidaridad presenta las dos dimensiones siguientes:
1) Una negativa, en que el principio de solidaridad se traduce en el deber que tienen todas las instancias de gobierno de respetar los intereses generales del conjunto y los propios, particulares y legítimos de las otras partes, de manera que estos intereses se convierten en el límite de su actuación legítima.
Cada parte tiene que actuar de manera que no se obstaculice el ejercicio de las competencias de las demás y tiene que ponderar los intereses generales y los de las otras partes, ya que, si se lesionan estos intereses, la actuación resultará ilegítima.
No pueden ocultarse las dificultades que surgen para llegar a valorar cuándo se rebasa este límite negativo, pero el hecho de que se presente como un deber juridico-constitucional significa que está sometido al control jurisdiccional del Tribunal Constitucional o de los Tribunales ordinarios, en función del tipo de actuación que se considere ilegítima.
En este mismo sentido negativo, como deber de lealtad constitucional o lealtad institucional, el principio de solidaridad ya ha sido recogido positivamente, a partir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (18) .
2) Otra positiva, en que el principio de solidaridad supone para cada instancia de gobierno el deber de contribuir al hecho de que las demás puedan ejercer adecuadamente sus competencias, llevando a cabo aquellas actuaciones que resulten necesarias para que las otras instancias puedan cumplir correctamente sus funciones.
En este sentido positivo, pues, el principio de solidaridad deriva hacia un deber mutuo de asistencia y auxilio, que ha recogido también la jurisprudencia (19) .
La idea general de solidaridad en el marco del Estado autonómico no se agota, sin embargo, con el principio recogido en el artículo 2 de la Constitución en los términos que acabamos de ver.
A lo largo del texto constitucional también es posible encontrar otras manifestaciones de esta idea general que inspira el conjunto del Estado autonómico, manifestaciones en forma de exigencias de actuación de los poderes públicos y, particularmente, del Estado.
Así, entre las manifestaciones más destacadas están las siguientes:

  • El artículo 138.1 de la CE, que obliga al hecho de que la acción pública en el terreno económico se oriente a establecer un equilibrio adecuado y justo entre los diversos territorios españoles.

  • El artículo 156.1 de la CE, como marco de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.

  • El artículo 158.1 de la CE, que prevé dos instrumentos de financiación autonómica directamente inspirados por el principio de solidaridad:

    • los fondos de nivelación de servicios,

    • el Fondo de Compensación Interterritorial.

2.La organización institucional de las Comunidades Autónomas

Ya hemos visto que las Comunidades Autónomas son las instancias de autogobierno de las nacionalidades y las regiones creadas ejerciendo el derecho a la autonomía que les reconoce el artículo 2 de la Constitución.
Las Comunidades Autónomas disponen, como instancias de autogobierno, de un conjunto de instituciones propias, de naturaleza estatal, que no dependen de las instituciones centrales del Estado ni para existir, ya que las comunidades disponen de una potestad de autoorganización, ni para funcionar o actuar, porque las instituciones autonómicas sólo están controladas por los mecanismos internos de su propio sistema institucional y por los previstos por la Constitución.
Mecanismos de control previstos por la Constitución
Estos mecanismos que prevé la Constitución (art. 153) coinciden sustancialmente con los que también se establecen con respecto a las instituciones del Estado. Son los siguientes:

  • El Tribunal Constitucional, para controlar la constitucionalidad de las normas con valor de ley.

  • La jurisdicción contencioso-administrativa, para controlar la legalidad de la actuación del Gobierno y de la Administración.

  • El Tribunal de Cuentas, para ejercer el control económico y presupuestario.

  • El Gobierno Central, para ejercer el control sobre las competencias delegadas (que es la única previsión específica de control).

La organización institucional de las Comunidades Autónomas, no obstante, tiene que producirse dentro del marco que dispone la misma Constitución. Ésta establece unos mínimos, para tal fin, que veremos más adelante y que pueden reconducir hacia los dos principios básicos siguientes:

  • la democracia representativa,

  • el régimen parlamentario de gobierno.

Pero a partir de estos grandes principios, cada comunidad puede optar, en su estatuto de autonomía, por el tipo de organización que más le convenga.
El sistema institucional de todas las Comunidades Autónomas, inspirado en estos dos principios básicos, está integrado por los órganos siguientes:

  • Una Asamblea Legislativa o Parlamento.

  • Un Presidente, que lo es de la comunidad y del Gobierno.

  • Uno consejo ejecutivo o gobierno, bajo cuya dirección se encuentra igualmente una administración pública propia.

Además, los estatutos de autonomía han previsto en la mayoría de casos otros órganos, que tienen generalmente asignado un papel de control de las instituciones autonómicas:

  • Los consejos consultivos.

  • Las instituciones equivalentes al Defensor del Pueblo.

  • Las instituciones equivalentes al Tribunal de Cuentas (aunque con diferencias).

Por otra parte, en las Comunidades Autónomas hay igualmente un Tribunal superior de justicia. No puede decirse, no obstante, que este Tribunal forme parte de las instituciones autonómicas, porque la Constitución establece un poder judicial único para toda España, independiente para ejercer la función jurisdiccional y regido por un órgano propio, el Consejo General del Poder Judicial.
Además, los Tribunales superiores de justicia de las Comunidades Autónomas son los órganos en los que culmina la organización judicial en cada comunidad (20) , de manera que la estructura del Poder Judicial se adapta a la organización autonómica del Estado, aunque el cumplimiento de este objetivo no haya sido nada fácil y plantee todavía algunos problemas técnicos.
No puede hablarse, pues, de un poder judicial autonómico. Pero sí que es cierto, en cambio, que las Comunidades Autónomas pueden tener, y de hecho algunas tienen, competencias de gestión sobre lo que se conoce como administración de la Administración de Justicia.
Por otro lado, algunos estatutos han previsto un consejo de justicia. El TC, sin embargo, en su STC 31/2010 (FJ 47), ha dicho que un estatuto no puede prever ningún órgano que tenga relación con el gobierno del Poder Judicial, porque esto solo lo puede hacer la LOPJ. Ni siquiera permite el Tribunal que el estatuto contenga esta regulación a modo de previsión, condicionada a la posterior creación del órgano por parte de la LOPJ. Así pues, el TC deja reducidos estos consejos a meras comisiones asesoras autonómicas.

2.1.La potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas y el principio de homogeneidad institucional

El artículo 148.1.1 de la Constitución establece que, en coherencia con la autonomía política que se les atribuye, es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas la "organización de sus instituciones de autogobierno" que tiene como componente esencial precisamente la potestad de autoorganizarse.
A la vez, el artículo 147.2.c de la Constitución dispone que sea el estatuto de autonomía de cada comunidad el que establezca:

La denominación, la organización y la sede de las instituciones autónomas propias.

Y todo ello en coherencia con el carácter del estatuto como norma institucional básica de la comunidad.
De esta manera, el sistema institucional se convierte en materia reservada en el estatuto, al menos en sus rasgos básicos.
Esto tiene como consecuencia que, en la medida en que el estatuto es una norma estatal y no autonómica, en que han intervenido de una manera decisiva las Cortes Generales, el Estado participa activamente en configurar el sistema institucional propio de cada comunidad y modula el principio de autoorganización.
Esta circunstancia conllevó, a la vez, que los estatutos se limitaran, en general, a establecer disposiciones muy genéricas y elementales sobre la organización institucional de la comunidad respectiva, y que la regulación concreta y detallada de la organización de sus instituciones y de las relaciones que mantienen entre sí se dejara para una ley posterior, que ya podrá aprobar exclusivamente la misma comunidad. De esta manera, se relativizó bastante la reserva estatutaria sobre el sistema institucional propio de las comunidades. En todo caso, la última oleada de reformas estatutarias ha sido aprovechada para incluir en los estatutos algunos de los rasgos institucionales ya consolidados con el paso de los años.
El Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1932
Al aprobar la Segunda República el Estatuto de Autonomía de 1932, también se dejó para una ley posterior la organización de las instituciones catalanas. Así, este Estatuto fue considerado el Estatuto Exterior (que regulaba las relaciones con el Estado), mientras que una ley posterior, la de 25 de mayo de 1933, fue considerada el Estatuto Interior.
La potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas tiene que ejercerse dentro del marco que diseña la Constitución, que prescribe algunos elementos esenciales (21) en la cuestión:

  • Una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal y directo, según criterios proporcionales, y que asegure la representación de las diferentes partes del territorio.

  • Un gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas.

  • Un Presidente, elegido por la asamblea entre sus miembros, que será nombrado por el Rey y a quien corresponde la dirección del consejo de gobierno, la suprema representación de la comunidad y la representación ordinaria del Estado en ésta. El Presidente, igual que el Gobierno, será responsable políticamente ante la Asamblea o Parlamento.

  • Un Tribunal superior de justicia, en que culminará la organización judicial en el ámbito de la Comunidad Autónoma, en perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo.

Dejando de lado la referencia al Tribunal superior, que, por el hecho de formar parte de una Administración de justicia que es única para todo el Estado e independiente del poder político, no puede ser considerado en ningún caso una institución autonómica, el artículo 152.1 de la Constitución diseña en realidad el marco general de la organización institucional de las Comunidades Autónomas sobre la base de dos grandes principios, los mismos que rigen el sistema institucional del Estado:

  • el de democracia representativa,

  • el de régimen parlamentario de gobierno.

Estos principios otorgan una homogeneidad básica en el sistema institucional de todas las comunidades y lo hacen coincidir, además, con el del Estado.
Esta homogeneidad básica no significa, sin embargo, que la Constitución exija una uniformidad organizativa completa y total, porque en virtud de su autonomía y de su potestad de autoorganización, cada comunidad, dentro de este marco constitucional genérico, puede optar por alternativas y soluciones organizativas e institucionales muy diversas.
Por el principio de democracia representativa, se dispone que la participación de la ciudadanía en el poder político se articule básicamente a través de representantes, que forman la Asamblea Legislativa.
No se excluyen fórmulas de participación directa, pero sí que se desprende que el centro de la participación política tiene que girar sobre el eje de la representación, de la misma manera que sucede en el ámbito estatal.
Por el principio de régimen parlamentario de gobierno, se establece que el Gobierno necesita la confianza del Parlamento para poder formarse y actuar, y se personaliza en gran manera esta relación en la figura del Presidente, que tiene una trascendencia primordial en el sistema institucional de las comunidades.
A partir de estas previsiones genéricas, cada comunidad puede establecer su propia y particular organización de su sistema institucional. Debemos señalar, sin embargo, que en general las Comunidades Autónomas han tomado sus opciones siguiendo básicamente al modelo estatal.
Ejemplos de organización del sistema institucional de las comunidades autónomas siguiendo al modelo estatal
Los dos ejemplos más significativos de esta organización de las CC.AA. que sigue miméticamente la del Estado son los siguientes:

  • El sistema electoral (22) , que ha seguido la fórmula de D'Hondt, utilizada para elegir a los miembros del Congreso de los Diputados.

  • Las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento, que se han articulado en torno a las mismas técnicas y las mismas vías que se utilizan en el ámbito estatal para expresar y racionalizar el otorgamiento y la retirada de la confianza parlamentaria del Gobierno: la investidura, la censura y la cuestión de confianza siguen fielmente (con algunas excepciones y variantes, especialmente en lo que concierne a la investidura) la configuración de estas mismas instituciones en el ámbito de las relaciones entre las Cortes y el Gobierno.

2.2.El Parlamento

2.2.1.La composición y la elección
Como en todo régimen de democracia representativa y de gobierno parlamentario, el Parlamento de las Comunidades Autónomas ocupa una posición central en su sistema institucional, porque es el órgano que representa al pueblo de la comunidad en su conjunto y porque es el órgano que dispone de las funciones más relevantes:

  • La aprobación de las leyes, incluyendo el presupuesto.

  • El impulso y el control del Gobierno.

Este órgano recibe en los diferentes estatutos denominaciones distintas, pero se trata siempre de la institución representativa que en una democracia de este carácter conocemos normalmente como Parlamento, y tiene el papel de un verdadero Parlamento en el interior del sistema político de cada comunidad.
La composición de los parlamentos autonómicos es muy variable y depende fundamentalmente del volumen de población de cada comunidad. Los estatutos de autonomía no fijan generalmente una cifra determinada de Diputados o de miembros de las asambleas, sino unos márgenes dentro de los cuales la ley electoral posterior tendrá que decidir.
La elección de los parlamentarios se efectúa a partir de algunos elementos fijados por ley estatal (LOREG 5/1985, de 19 de junio), que son comunes en todo proceso electoral celebrado en España (23) , y otros, cuya elección corresponde a cada comunidad, a través de su estatuto y de su propia ley electoral (24) . Cataluña es actualmente la única comunidad autónoma sin ley electoral propia y, mientras tanto, se aplican, siguiendo lo que dispone la disposición transitoria segunda del Estatuto de 2006, las normas incluidas en la disposición transitoria cuarta del Estatuto de 1979 y, en todo aquello que no esté previsto, las disposiciones vigentes en las elecciones legislativas para el Congreso de los Diputados.
A pesar de esta posibilidad de diferenciación, la gran mayoría de comunidades han optado por mantener la provincia como circunscripción electoral, excepto la de Canarias y las Baleares, que han optado por la isla, y otras comunidades que, como Asturias o Murcia, han dividido su territorio en circunscripciones más pequeñas que la provincia.
La Constitución exige que se debe asegurar la representación de las diversas zonas del territorio de cada Comunidad Autónoma (25) , pero ésta es una condición difícil de cumplir, especialmente si las circunscripciones son tan grandes, en general, como las previstas actualmente.
Y en cuanto a la otra gran cuestión que pueden decidir las comunidades, la fórmula electoral, todas han optado por seguir el mismo sistema del Congreso de los Diputados, la fórmula proporcional corregida d'Hondt, que prima a los partidos más grandes y facilita la formación de mayorías parlamentarias.
De esta manera, el sistema electoral utilizado por las Comunidades Autónomas para formar la Cámara representativa es sustancialmente el mismo y coincide, también sustancialmente, con el utilizado para formar el Congreso de los Diputados.
Ejemplos de regulaciones autonómicas
Existen regulaciones autonómicas diferentes en cuestión de la barrera electoral, el régimen de inelegibilidad y de incompatibilidad, la campaña electoral, incluyendo la distribución de espacios en medios públicos de comunicación,y las subvenciones y gastos.
Esto no quiere decir que todos los sistemas electorales de las Comunidades Autónomas sean idénticos y que lo sean con respecto al del Congreso, porque hay regulaciones diferentes de algunos elementos, pero lo cierto es que el modelo electoral es esencialmente el mismo, incluyendo aquellos elementos que podían haber sido modificados por las comunidades.
2.2.2.El estatuto de los Diputados
Los Diputados elegidos disponen de un conjunto de garantías y prerrogativas para ejercer adecuadamente su función representativa, que se parece de una manera sustancial a lo que se reconoce igualmente a los parlamentarios de las Cortes Generales, aunque también hay algunas diferencias.
Así, el estatuto de los Diputados comprende las garantías tradicionales siguientes:
a) La inviolabilidad, la tradicional freedom of speech, según la cual los Diputados quedan exentos de responsabilidad penal por los votos y las opiniones expresadas cuando ejercen sus funciones representativas, y que protege su libertad de crítica y de actuación y, en definitiva, el ejercicio de su función representativa.
b) La inmunidad, que es la tradicional freedom from arrest, según la cual los Diputados autonómicos no pueden ser detenidos si no es en caso de delito flagrante, pero sin que sea necesario solicitar (y obtener) la autorización de la Cámara para poder ser procesados, como sucede en las Cortes Generales, a través del mecanismo del suplicatorio.
c) El fuero especial, según el cual los Diputados sólo pueden ser procesados y juzgados por el Tribunal superior de justicia de la comunidad, por actos cometidos en su territorio, o por el Tribunal Supremo, por actos cometidos fuera de su territorio.
d) La indemnidad, según la cual los representantes son indemnizados económicamente, ya sea a través de una retribución, ya sea a través de dietas.
2.2.3.La organización y el funcionamiento
Sobre la base del tradicional principio liberal de autonomía parlamentaria, cada Parlamento ha adoptado su propio reglamento, donde se contienen las reglas de su organización y su funcionamiento.
No obstante, los respectivos estatutos de autonomía prevén algunas normas en lo que concierne a este tema, que los reglamentos tendrán que respetar, y, en algunas comunidades, leyes de carácter institucional han previsto también ciertos aspectos de la organización y el funcionamiento de internos del Parlamento, de manera que las fuentes normativas de esta materia, que, tradicionalmente se mantenían estrictamente en el interior de cada Cámara, se han diversificado y complicado mucho, y en ocasiones han añadido problemas de complejidad notable.
Cada Parlamento se organiza según sus propias normas, sin embargo, en general, y aunque en este terreno sí que se presenta una gran diversidad, puede decirse que también se ha seguido a grandes rasgos el modelo del Congreso de los Diputados, cuyo Reglamento de 1982 ha servido en gran manera de modelo para muchos reglamentos autonómicos, aunque también se han introducido muchas particularidades y hay diferencias.
Todos los parlamentos de las Comunidades Autónomas se organizan en torno a los grupos parlamentarios, que son los grandes protagonistas de la vida parlamentaria, y tienen unos órganos internos muy parecidos, que son esquemáticamente los siguientes:

  • el Presidente,

  • la Mesa,

  • las comisiones de tipo diverso,

  • el Pleno.

En periodos de vacación parlamentaria o cuando el Parlamento se ha disuelto, se prevé la constitución de una diputación permanente.
Quizás las diferencias más notables se establecieron inicialmente en la regulación de los periodos de sesiones, donde se diferenciaron dos grandes tipo de comunidades:
a) Las que previeron periodos muy parecidos a los de las Cortes Generales, es decir, dos periodos anuales largos.
b) Las que optaron por unos periodos de sesiones mucho más cortos, de unos cuatro meses anuales.
Al primer tipo de comunidades pertenecían las que asumieron desde el primer momento el nivel máximo de competencias permitido por la Constitución, mientras que las otras asumieron inicialmente un nivel inferior de competencias. Pero, en la medida en que éstas se han equiparado prácticamente a las incluidas en el primer tipo, la limitación de los periodos de sesiones ha perdido su sentido y también las consecuencias que esta limitación comportaba (26) .
2.2.4.Las funciones
Los parlamentos de las Comunidades Autónomas llevan a cabo esencialmente las mismas funciones generales que las Cortes, en su ámbito respectivo de competencia, a la vez que también disfrutan de algunas funciones específicas, en su condición de parlamentos autonómicos.
Ahora interesa, simplemente, establecer el cuadro general de estas funciones, que se irán viendo con ocasión del tratamiento de las diversas cuestiones en las que se proyectan. Así, como funciones generales podemos mencionar las siguientes:

  • La función legislativa, según la cual elaboran y aprueban las leyes como normas primarias del ordenamiento de las comunidades respectivas, en las que ocupan una posición de primacía, sólo subordinadas a la Constitución y al estatuto de autonomía respectivo.

  • La función de impulso y control del Gobierno, a través de los mecanismos específicamente diseñados con esta finalidad.

  • La función presupuestaria, según la cual aprueban el presupuesto general de la comunidad respectiva y controlan la ejecución.

  • La función de nombramiento de algunos cargos de instituciones autonómicas, creadas por los estatutos de autonomía (27) .

Como funciones específicas relacionadas con su calidad de parlamentos autonómicos, podemos señalar básicamente tres:

  • La participación en la reforma del estatuto de la comunidad respectiva, cuya aprobación definitiva requiere la intervención del Parlamento de la comunidad y de las Cortes Generales, a través de Ley Orgánica.

  • La participación en órganos del Estado, y especialmente en la designación de Senadores y en la posibilidad de ejercer la iniciativa legislativa ante el Congreso de los Diputados (28) .

  • La interposición de recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra leyes del Estado que puedan afectar al ámbito de autonomía de la comunidad respectiva (29) .

(28) Junto con estas dos formas de participación previstas por la propia CE, desde la reforma de la LOTC por la Ley Orgánica 6/2007, el art. 16.2 LOTC dispone asimismo que los magistrados propuestos por el Senado serán elegidos entre los candidatos presentados por los parlamentos autonómicos en los términos que determine el Reglamento del Senado.
A estas funciones podemos todavía añadir otras diferentes, que los distintos estatutos de autonomía atribuyen particularmente a los parlamentos de las comunidades respectivas.
Ejemplos de otras funciones
Aprobación de los convenios de colaboración con otras Comunidades Autónomas o con el Estado, autorización de las transferencias de competencias a las entidades locales, etc.

2.3.El Presidente

El Presidente de la Comunidad Autónoma es la institución más peculiar y característica del sistema institucional de las comunidades, porque disfruta de una posición preeminente que, además, no tiene equivalente en el sistema institucional del Estado.
El Presidente ostenta tres cargos, que le otorgan una singularidad y una relevancia especiales:

  • Presidente de la Comunidad.

  • Presidente del Gobierno.

  • Representante del Estado en la Comunidad.

2.3.1.La designación
La Constitución (30) establece que el Presidente de la Comunidad Autónoma será elegido por la Asamblea, entre sus miembros, y nombrado por el Rey. Se exige, por lo tanto, una designación parlamentaria que, juntamente con la previsión de responsabilidad política ante el Parlamento, da lugar a un sistema de gobierno parlamentario. Ahora bien, la fórmula concreta de esta designación se deja abierta, y será concretada por los estatutos de autonomía y las leyes institucionales autonómicas posteriores.
El modelo básico que se ha seguido en la mayoría de las comunidades ha sido el de la investidura prevista en la Constitución para el Presidente del Gobierno estatal, aunque con algunas variaciones y cambios, que también son diferentes según las comunidades (31) .
En lo que podríamos llamar modelo constitucional de investidura, hay cinco pasos básicos, a pesar de las pequeñas diferencias que pueden presentarse de unas comunidades a otras:
1) Propuesta de candidato a la presidencia, que lleva a cabo el Presidente del Parlamento, después de consultar las fuerzas políticas con representación parlamentaria.
2) Presentación del programa por parte del candidato y debate parlamentario sobre el programa.
3) Votación del candidato, en que se exige, para estar investido, mayoría absoluta en la primera votación y simple en la segunda.
4) En el caso de no ser elegido, se vuelve a empezar el proceso, con la designación de nuevos candidatos.
5) En el supuesto de que ningún candidato obtenga la investidura (32) , se procede, en general, a la disolución del Parlamento y a la convocatoria de nuevas elecciones.
Otras comunidades (33) siguen un sistema de investidura diferente y más simple: cada grupo parlamentario presenta a su propio candidato a la presidencia, en una sesión conjunta se exponen y se debaten todos los programas, y se pasa seguidamente a votar a los candidatos.
Resulta elegido aquel que obtiene una mayoría absoluta en la primera votación, o bien, si ninguno dispone de esta mayoría, se hace una segunda votación (34) donde saldrá elegido quien obtenga una mayoría simple.
Una vez elegido por su Parlamento, el Presidente es nombrado por el Rey, con el refrendo del Presidente del Gobierno español.
Este refrendo fue discutido en el Tribunal Constitucional, porque desde alguna comunidad se consideraba que tendría que corresponder al Presidente del Parlamento de la misma comunidad y que el Presidente del Gobierno estatal no tenía nada que ver con el nombramiento de los Presidentes de las Comunidades Autónomas.
El Tribunal Constitucional, no obstante, consideró que los supuestos de refrendo de los actos del Rey que prevé el artículo 64 de la Constitución son tasados y que, aunque el Presidente del Gobierno español no participe en el proceso de designación del Presidente de la comunidad autónoma, es a él a quien corresponde constitucionalmente el refrendo del nombramiento real.
2.3.2.Las funciones
El Presidente de una comunidad autónoma es una figura que presenta tres dimensiones institucionales bien diferenciadas, según su propio diseño constitucional (35) :
1) El Presidente es el representante supremo de su comunidad en la relación con otras instituciones: Estado, otras Comunidades Autónomas y otras entidades. Esta representación es jurídica y protocolaria y exterioriza la voluntad formada en el seno de la comunidad en actos y relaciones externas, como por ejemplo la firma de convenios; también la formaliza con respecto a actos internos.
No obstante, esta representación suprema no es una representación exclusiva. En ocasiones, la voluntad de la comunidad se exterioriza a través de otras instituciones (36) .
2) El Presidente es el representante ordinario del Estado en la comunidad. Esta representación tiene que entenderse referida al Estado en su conjunto, y no al Gobierno Central o a la Administración General del Estado, porque el representante de éste en el seno de la comunidad autónoma es el delegado del Gobierno (37) .
Representación ordinaria del Estado en la comunidad
El carácter de esta representación es esencialmente simbólico, ya que no se derivan poderes o facultades concretas que sean relevantes. Así, por ejemplo, las únicas facultades que de esta representación extrae la ley catalana que lo regula (Ley 13/2008, del 5 de noviembre, de la Presidencia de la Generalitat y del Gobierno) son la promulgación de las leyes en nombre del rey y la orden de publicación tanto de éstas como de los nombramientos del presidente del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y del fiscal superior, cuestiones que son actos debidos y reglados.
3) El Presidente de la comunidad es también el Presidente del Gobierno de la Comunidad Autónoma, que dirige y coordina su acción.
De esta tercera dimensión es de donde extrae el Presidente la mayoría de sus poderes y es la que le otorga en realidad el lugar preeminente que ocupa.
En la figura del Presidente, en efecto, se concentra el Poder Ejecutivo de la Comunidad Autónoma, en la medida en que tiene facultades para:

  • definir el programa de gobierno en la investidura parlamentaria;

  • nombrar y hacer cesar libremente a los consejeros o miembros del Gobierno;

  • poder disolver el Parlamento (38) ;

  • concentrar la responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento;

  • formar parte directamente del órgano colegiado de gobierno, porque, en la medida en que lo preside, también lo dirige y lo coordina.

Por estos motivos, el Presidente es la figura en torno a la cual se mueve el Poder Ejecutivo de la Comunidad Autónoma y la relación de éste con el Parlamento, para porque es:

  • quien recibe la confianza del Parlamento en la investidura,

  • quien forma el Gobierno y quien lo dirige,

  • quien responde de su actuación ante el Parlamento.

2.3.3.La responsabilidad política
El Presidente, por mandato constitucional y en congruencia con su designación parlamentaria, es políticamente responsable ante el Parlamento y concentra, además, la responsabilidad política de su Gobierno ante la Asamblea.
Las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento se dan en gran manera entre el Parlamento y el Presidente, por lo menos en los mecanismos de relación principales y más trascendentes, por los cuales se otorga o se retira la confianza parlamentaria al Gobierno.
Esta responsabilidad se instrumenta, mediante las previsiones contenidas en los estatutos de autonomía respectivos y en las leyes institucionales aprobadas, a través de vías prácticamente idénticas a las que la Constitución dispone en las relaciones entre el Gobierno Central y las Cortes.
Estas previsiones son las siguientes:

  • Moción de censura (39) , de carácter constructivo y que requiere la mayoría absoluta de los miembros del Parlamento para ser aprobada, cosa que provoca la dimisión del Presidente y la designación automática del candidato que figura en la moción.

  • Cuestión de confianza (40) , según la cual el Presidente solicita la renovación de la confianza parlamentaria sobre una declaración política o una decisión de importancia especial. Se entiende otorgada si reúne la mayoría simple de los votos emitidos.

Además, los estatutos de autonomía, las leyes institucionales y los reglamentos de los parlamentos también prevén otros mecanismos de control político del Gobierno y de su Presidente, en forma de preguntas e interpelaciones.
También es importante destacar que el Parlamento, a través de mecanismos y técnicas diversas, como las mociones que pueden seguir a las interpelaciones, las proposiciones no de ley y los debates generales, no puede solamente controlar la actuación del Gobierno y del Presidente, sino que puede efectuar una tarea de orientación y de impulso importante, que algunos estatutos (41) prevén expresamente.
2.3.4.El estatuto personal
El Presidente dispone de un estatuto especial, que, teniendo en cuenta que la Constitución exige que sea miembro del Parlamento que lo ha elegido, coincide en parte con lo que corresponde a los parlamentarios, el cual ya ha sido examinado.
Además, se establece para el Presidente un régimen estricto de incompatibilidades con cualquier otro cargo público (42) , como con la realización de actividades mercantiles, laborales y profesionales.
En cuanto al fuero personal, algunos estatutos (43) establecen normas específicas, en el sentido de que corresponde en todo caso al Tribunal Supremo su procesamiento y enjuiciamiento, mientras que otros aplican el mismo régimen previsto para los parlamentarios autonómicos o, como el catalán o el balear, remiten la cuestión a una ley posterior.

2.4.El Gobierno y la Administración

El Gobierno de las Comunidades Autónomas, que se designa con diferentes nombres (44) en los estatutos, constituye su órgano colegiado ejecutivo superior.
2.4.1.La composición del Gobierno y el estatuto de sus miembros
El Gobierno está integrado por el Presidente y por los consejeros, que el Presidente designa y hace cesar libremente. Algunos estatutos prevén, además, la existencia de una vicepresidencia, aunque en algunos casos también se ha creado sin estar prevista expresamente en el estatuto respectivo, como en el caso del País Vasco.
La figura del consejero primero
El Estatuto catalán prevé la figura del consejero primero (art. 69) y, en caso de que no se utilice esta opción, la ya mencionada Ley 13/2008 permite incluir a un vicepresidente (art. 15). Antes de la aprobación de estas dos normas, Artur Mas, Josep Lluís Carod-Rovira y Josep Bargalló ejercieron de hecho ya como consejero primero (o conseller en cap según la terminología utilizada en un primer momento) desde el año 2001 hasta el 2006. Desde noviembre de este año y hasta el 2008, Carod-Rovira ejerció como consejero de la Vicepresidencia, ya que la legislación catalana no preveía la figura del vicepresidente.
El Consejo de Gobierno es un órgano colegiado que dispone de una regulación muy escasa, como sucede igualmente con el Consejo de Ministros, circunstancia que se explica esencialmente por la posición claramente dominante que presenta el Presidente en su seno y que hace que las reglas aplicables, especialmente las que se refieren a la formación de la voluntad del órgano, tengan poco que ver con las propias de los órganos colegiados.
Los consejeros no tienen que disfrutar previamente de la condición de parlamentarios para ser nombrados. Si lo son, disfrutan de su estatuto, y, en todo caso, los estatutos de autonomía prevén un régimen personal especial para los miembros del Gobierno que integra un fuero especial en materia de responsabilidad penal, y unas reglas de incompatibilidad con otros cargos y con actividades privadas.
2.4.2.Las funciones del Gobierno
Los gobiernos de las Comunidades Autónomas son los órganos que ostentan el Poder Ejecutivo en la comunidad respectiva, en los cuales se atribuyen facultades de dirección política y de dirección de la Administración.
Los gobiernos son los órganos de dirección política de la comunidad y de dirección de la Administración respectiva. Como órganos de dirección política, comparten esta función general con el Presidente y el Parlamento, que actúan igualmente, con un peso específico diverso, en la toma de decisión políticas y en la orientación también política del ejercicio de las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma.
El Gobierno, con esta finalidad, dispone de facultades de relieve especial. Las más destacadas son las siguientes:

  • la iniciativa legislativa;

  • la elaboración y la ejecución del proyecto de presupuestos;

  • la potestad reglamentaria;

  • la adopción de decretos-legislativos, y, con los nuevos Estatutos, decretos leyes;

  • la firma de convenios y acuerdos de colaboración con otras Comunidades Autónomas y con el Estado.

La preeminencia del Presidente en el seno del Gobierno no puede hacer olvidar que todas estas funciones tienen que ser ejercidas por el órgano colegiado, el Gobierno.
Por otra parte, el Gobierno es el órgano de dirección de la Administración propia de la comunidad, y con esta finalidad dispone de las correspondientes facultades de dirección administrativa, que se atribuyen tanto al órgano colegiado (45) como a sus miembros (46) , que son a la vez jefes superiores de sus departamentos administrativos respectivos. Estas funciones de dirección administrativa se establecen concretamente en las leyes del Gobierno y de la Administración de cada comunidad.
2.4.3.La Administración autonómica
Las Comunidades Autónomas son entidades de autogobierno que disponen de poderes de carácter legislativo y ejecutivo. Para desarrollar sus funciones, necesitan un aparato administrativo que ejecute la política del Gobierno y que preste los servicios públicos cuya responsabilidad corresponde a la comunidad, en función de la distribución de competencias entre ésta y el Estado, en los términos que veremos más adelante.
Las comunidades, por lo tanto, han creado sus propias organizaciones burocráticas, sus estructuras administrativas, y lo han hecho en buena parte siguiendo el modelo de la Administración estatal. La Constitución sólo contiene algunas referencias genéricas (47) en la Administración pública, que son aplicables también a las administraciones de las Comunidades Autónomas.
La mayoría de los estatutos de autonomía, por su parte, no dicen prácticamente nada sobre cómo tiene que ser la Administración autonómica, y se limitan, cuando hacen referencia a la cuestión, a establecer que la comunidad deberá:

  • crear y estructurar su propia Administración;

  • colocar a la Administración bajo la dependencia y la dirección del Gobierno;

  • utilizar fórmulas de Administración indirecta y descentralizadas.

El Informe de la Comisión de Expertos, de 1981, que dio lugar a los acuerdos autonómicos de julio del mismo año, propuso generalizar estas fórmulas, ya previstas, de Administración indirecta de las comunidades, que tendrían que ejercer, así, una parte importante de sus funciones ejecutivas a través de los aparatos organizativos de otras administraciones ya existentes, como las administraciones locales y, especialmente, las de las diputaciones provinciales. De esta manera se evitaba un crecimiento excesivo de la burocracia en el ámbito autonómico.
Los estatutos de autonomía aprobados con posterioridad a los acuerdos autonómicos recogieron esta idea general, de manera que parecía que, efectivamente, se iba hacia un modelo de administración autonómica indirecta, que se sustentaría en las entidades locales –los municipios y, especialmente, las diputaciones–, a través de las cuales se prestaría la mayoría de servicios.
A pesar de estas previsiones, lo cierto es que la tendencia generalizada de las Comunidades Autónomas ha sido crear su propia estructura administrativa, bajo la dependencia directa del Gobierno, y sólo esporádicamente y de una manera limitada se han utilizado las entidades locales como Administración indirecta de la comunidad, aunque la situación varía notablemente de unas comunidades a otras.
Las Comunidades Autónomas disponen, en virtud de su autonomía y de su capacidad de autogobierno, de una potestad de autoorganización. Esta potestad, en el terreno ejecutivo, se traduce en una potestad de autoorganización administrativa, de manera que cada comunidad, en el marco de la Constitución y de su estatuto, a veces muy genérico y estableciendo básicamente posibilidades, puede crear y organizar su propio aparato administrativo.
Pero así como la organización de las instituciones de autogobierno es una competencia exclusiva de cada comunidad (48) , el régimen jurídico de su Administración Pública tiene que someterse a las bases que establezca el Estado, que es competente igualmente para regular lo siguiente (49) :

  • el régimen estatutario básico de los funcionarios,

  • el procedimiento administrativo común,

  • la expropiación forzosa,

  • las concesiones y los contratos administrativos,

  • el sistema de responsabilidad de las administraciones públicas.

En la medida en que, además, el Tribunal Constitucional ha entendido que las bases del régimen jurídico de las administraciones no hacían referencia solamente al sistema de recursos y acciones ante la Administración, sino también a su organización, funcionamiento y actuación, el Estado tiene competencia para diseñar un modelo uniforme para todas las administraciones públicas, incluyendo las autonómicas, al menos en sus aspectos básicos, el cual se justifica constitucionalmente con la finalidad de garantizar un tratamiento común para toda la ciudadanía ante los poderes públicos.

2.5.Otras instituciones estatutarias

Las instituciones que hemos visto hasta ahora, es decir, el Parlamento, el Presidente y el Gobierno, son las instituciones autonómicas básicas y esenciales, aquéllas en que toma cuerpo la entidad de autogobierno de las nacionalidades y las regiones, es decir, las Comunidades Autónomas; ahora bien, no son las únicas previstas en los estatutos respectivos ni las únicas que forman parte del sistema institucional autonómico.
Aunque pueden existir diferencias de unas comunidades a otras, pueden al menos distinguirse cuatro instituciones más de relieve estatutario:
1) los consejos consultivos,
2) las instituciones equivalentes al Defensor del Pueblo,
3) las instituciones equivalentes, al menos en parte, al Tribunal de Cuentas,
4) los consejos de lo audiovisual.
2.5.1.Los consejos consultivos
Prácticamente todas las Comunidades Autónomas han creado órganos consultivos del Gobierno, a semblanza del Consejo de Estado, y especialmente a partir de una sentencia del Tribunal Constitucional (STC 204/1992) que establecía la obligatoriedad de que los reglamentos ejecutivos dictados por los gobiernos de las comunidades fueran dictaminados previamente por el mismo Consejo de Estado o bien por un órgano autonómico que reuniera las mismas características.
El caso de Cataluña
En esta comunidad, la función consultiva jurídica es asumida por la Comisión Jurídica Asesora, creada ya por decreto en 1978, regulada posteriormente por ley y reconocida ahora en el artículo 72.1 del Estatuto.
No obstante, hay igualmente otro órgano, el Consejo de Garantías Estatutarias, que no tiene equivalente en las otras Comunidades Autónomas (50) , y que ostenta las funciones básicas siguientes (art. 76.2 EAC):

  • El control de adecuación a la Constitución de los proyectos y proposiciones de reforma del Estatuto.

  • El control de adecuación a la Constitución y al Estatuto de los proyectos y las proposiciones de ley sometidos al Parlamento de Cataluña, de los decretos ley sometidos a convalidación del Parlamento y de los proyectos de decretos legislativos aprobados por el Gobierno.

  • El control de adecuación a la autonomía local de los proyectos y proposiciones de ley y de los proyectos de decreto legislativo aprobados por el Gobierno.

  • El dictamen previo, preceptivo, sobre los recursos de inconstitucionalidad que el Gobierno o el Parlamento pretendan interponer contra leyes estatales, sobre los conflictos de competencia que pretenda interponer el Gobierno y sobre los conflictos en defensa de la autonomía local.

En la versión inicialmente aprobada del Estatuto, el art. 76.4 disponía que los dictámenes del CGE serían vinculantes en relación con proyectos y proposiciones de ley que desarrollaran o afectaran a derechos reconocidos por el Estatuto.
El TC, sin embargo, en su STC 31/2010 (FJ 32) declaró inconstitucional este carácter vinculante de los dictámenes, porque, en su opinión, si estos tenían que recaer al inicio de la tramitación, se condicionaba indebidamente la libertad del Parlamento, y si tenían que dictarse cuando estuviera concluido el procedimiento legislativo (pero antes de la publicación de la ley), la intervención del CGE sería materialmente equivalente al control jurisdiccional de normas legales que es monopolio del TC.
Este, pues, bajo estos argumentos eliminó la vinculatoriedad de los dictámenes del CGE prevista por el mencionado art. 76.4 EAC.
Lecturas recomendadas

Para completar la visión de estas instituciones, podéis leer:

T. Font i Llovet (1987). "Los consejos consultivos en las Comunidades Autónomas". Autonomías (núm. 8).

STC 204/1992, de 16 de noviembre, sobre los consejos consultivos en las Comunidades Autónomas.

2.5.2.Las instituciones equivalentes al Defensor del Pueblo
Muchos estatutos prevén la creación de una institución parecida al Defensor del Pueblo, prevista en el artículo 54 de la Constitución. En todos los casos, y por encima de diferencias puntuales y concretas de regulación, se trata de comisionados de los parlamentos autonómicos respectivos, que los eligen.
Lecturas recomendadas

Para conocer la jurisprudencia constitucional sobre los defensores del pueblo autonómicos, podéis leer: STC 142/1988, de 2 de julio.

L. Díez Bueso (1999). Los Defensores del pueblo (ombudsmen) de las comunidades autónomas. Madrid: Secretaría General del Senado / Dirección de Estudios y Documentación.

Estas instituciones tienen como misión fundamental defender los derechos y las libertades de la ciudadanía reconocidos en el título I de la Constitución, en cuyo cumplimiento pueden supervisar la actuación de la Administración propia de la comunidad y también, a veces con ciertas limitaciones, la de las entidades locales, en las materias y las actuaciones cuya competencia material corresponde a la comunidad.
Las diferencias con el Defensor del Pueblo estatal, las relaciones con el cual, en términos de colaboración y coordinación, están reguladas por la Ley estatal 36/1985, de 6 de noviembre, residen básicamente en el ámbito de actuación respectivo de ambas instituciones, es decir, de las administraciones dependientes de una u otra instancia de gobierno, y en los medios a utilizar para hacer efectiva su misión, mucho más incisivos en el caso del Defensor del Pueblo estatal.
El Síndico de Agravios (Síndic de Greuges)
En Cataluña, la creación de esta institución está prevista en los artículos 78 y ss del Estatuto de Autonomía, se regula en la Ley 24/2009, de 23 de diciembre, y tiene como misión la defensa de los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos, a efectos de la cual podrá supervisar las actividades de la Administración de la Generalitat y de las administraciones locales. La STC 31/2010 declaró inconstitucional el hecho de que el art. 78.1 EAC dijera que el Síndico llevaría a cabo la actividad de supervisión de la Administración autonómica "con carácter exclusivo", pues la función que la CE le otorga al Defensor de Pueblo estatal, dijo el TC, se tiene que proyectar sobre todas las administraciones, sin que este pueda quedar excluido de poder supervisar una de ellas (FJ 33).
2.5.3.Las instituciones similares al Tribunal de Cuentas
El Tribunal de Cuentas es el órgano fiscalizador supremo de las cuentas y de la gestión económica del Estadoy, al mismo tiempo, del sector público (art. 136 CE y LO 2/1982, de 12 de mayo). Ejerce también el control financiero de las Comunidades Autónomas (aspectos económicos y contables), tal como establece el artículo 153.d de la Constitución.
Los estatutos de autonomía, sin embargo, han previsto en algunos casos crear órganos propios de fiscalización, compatibles con el Tribunal de Cuentas, mientras que en otros casos, los mismos estatutos han atribuido directamente a este órgano estatal la fiscalización de sus cuentas de una manera directa y exclusiva.
Cuando en una comunidad se crea un órgano similar al Tribunal de Cuentas, su función es, en general, fiscalizar la actividad economico-financera del sector público de la comunidad, entendiendo que dentro de este sector existen los órganos siguientes:

  • la Administración propia de la comunidad,

  • las entidades locales radicadas en su territorio,

  • las empresas y los organismos que dependen de estas administraciones.

Se produce, así, una cierta duplicidad (51) en una parte de las funciones que ya ejerce el mismo Tribunal de Cuentas, que tiene una competencia general de fiscalización.
Las competencias jurisdiccionales, de enjuiciamiento de la responsabilidad contable, que se atribuyen al Tribunal de Cuentas, en cambio, son de su única competencia, y en este ámbito las instituciones similares de las Comunidades Autónomas se diferencian notablemente, ya que disponen de facultades de fiscalización pero no de enjuiciamiento, a menos que les sean delegadas competencias de instrucción de los procedimientos por parte del Tribunal de Cuentas, como prevé su propia ley (art. 26.3).
2.5.4.Los Consejos de lo Audiovisual
Algunos estatutos, como el andaluz (art. 131) o el catalán (art. 82), han incorporado estos entes como nuevas autoridades independientes en el ámbito de la comunicación pública y privada.
El Consejo del Audiovisual de Cataluña
El Consejo se rige por la Ley 2/2000, de 4 de mayo, cuyo art. 2 nos indica que las funciones del órgano son, entre otras, velar por el respeto de los derechos y las libertades en el ámbito de los medios de comunicación, garantizar el cumplimiento de la normativa reguladora de la programación y la publicidad y de las condiciones de las concesiones, y velar por el pluralismo en el conjunto del sistema audiovisual y la neutralidad y la honestidad informativas.

3.La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas

La característica de un estado compuesto –como es el caso del estado español desde que se estableció la Constitución de 1978– es la existencia de una pluralidad de centros de gobierno, dotados todos ellos de unas instituciones propias –como ya hemos visto en otro apartado de este módulo didáctico– y también de unos poderes denaturaleza estatal.
De manera que el poder del Estado, considerado globalmente, se ve sometido a una doble división:

  • una de carácter horizontal (52) ,

  • otra de carácter vertical o territorial, entre los diferentes centros de gobierno.

Esto implica que tiene que establecerse un determinado sistema de reparto del poder del Estado entre los diferentes niveles territoriales de gobierno que permita diferenciar los ámbitos propios de poder o intervención y la responsabilidad de cada parte.
A partir del concepto de competencia y de sus componentes básicos, se trata de examinar los puntos siguientes:

  • Cómo se efectúa esta distribución general de poderes entre el Estado y las Comunidades Autónomas, incluyendo también las repercusiones que en este sistema de distribución ha tenido y tiene la pertenencia de España a una instancia supranacional, la Unión Europea, a la cual se han transferido poderes internos.

  • Qué tipos de competencia, fruto de este sistema de distribución, tienen tanto el Estado como las comunidades.

  • Cómo se resuelven los conflictos y las discrepancias competenciales que inevitablemente tienen que surgir entre las partes.

3.1.El concepto de competencia

Una competencia es una función pública que se lleva a cabo sobre una materia, en un territorio determinado. De esta definición se desprenden los tres elementos básicos del concepto de competencia:

  • un elemento funcional (la función pública),

  • un elemento material (la materia),

  • un elemento territorial (el territorio).

Las funciones públicas pueden abarcar en cualquier actividad, acción o intervención que se haga desde los poderes públicos y que se someta al derecho público; es decir, cualquier actuación que efectúen en su calidad de poderes públicos, ejerciendo potestades de naturaleza estatal.
Si se deja de lado la función pública de carácter judicial, porque es una función independiente del poder político y que también se ejerce de una manera unitaria e independiente, pueden distinguirse dos grandes tipo de actuaciones públicas:
1) las de carácter normativo (dictar leyes y reglamentos),
2) las de carácter ejecutivo o administrativo (ejecutar las normas citadas).
Cada una de estas actuaciones es susceptible de convertirse en una competencia diferente. Y dentro de cada una todavía pueden establecerse nuevas distinciones, que pueden dar lugar a otras competencias.
Una función genérica, por lo tanto, puede dividirse en subfunciones más concretas, y éstas pueden convertirse en el elemento funcional de una competencia determinada.
En algunos casos, la función que se ejerce sobre una materia es más compleja y puede integrar tanto facultades normativas (tanto legislativas como reglamentarias) como también ejecutivas; éste es el caso de la función de coordinación, que también es susceptible de convertirse en el elemento funcional de una competencia determinada. Encontramos ejemplos de la competencia de coordinación en el art. 149.1.13 (coordinación de la planificación general de la economía) y en el art. 149.1.16 (coordinación general de la sanidad).
Dentro de las funciones públicas en sentido estricto, hay que diferenciar las actividades instrumentales, que son actuaciones de los poderes públicos, pero no representan el ejercicio de una potestad pública, sino que son un medio auxiliar para la actuación de una competencia.
La materia es el sector de la realidad donde se proyectan las funciones públicas. Este sector de la realidad puede ser fácilmente identificable, al menos en principio, como la agricultura, el transporte, la defensa, los puertos y aeropuertos, pero en ocasiones puede resultar bastante más complejo, ya sea porque es necesario utilizar conceptos tecnico-jurídicos (53) , ya sea porque la materia tiene perfiles (54) difíciles de delimitar, al menos con un consenso general, o porque presenta dimensiones y conexiones múltiples, difíciles de precisar con exactitud (55) .
En todo caso, la materia, a efectos competenciales, tiene que ser siempre definida o acotada jurídicamente: en la realidad no hay materias competenciales, sino simplemente sectores y objetos que guardan muchas veces una unidad estrecha o que forman un continuum. Para poder distribuir funciones públicas sobre estas realidades hay que definirlas y acotarlas jurídicamente, con la finalidad de convertirlas en materias competenciales, en el sentido de materias susceptibles de convertirse en objeto de una distribución de funciones entre los diferentes poderes públicos.
Para hacer esta delimitación, la Constitución española y los estatutos utilizan criterios muy diversos, entre los cuales figuran de manera destacada los siguientes:

  • La división material del sector, con la creación de diversos subsectores dentro del mismo (art. 149.1.16 CE: sanidad interior, exterior y productos farmacéuticos).

  • La división del sector según un criterio territorial (art. 149.1.21 CE: transporte intercomunitario e intracomunitario).

  • La distinción en función del interés del objeto (art. 149.1.20 CE: puertos y aeropuertos de interés general, u otros que no lo sean).

  • La delimitación de acuerdo con la finalidad que se persigue (art. 149.1.28 CE: la protección del patrimonio histórico-artístico contra la exportación y la expoliación).

  • La distinción entre los diversos objetos o bienes en función de su titularidad (art. 149.1.28 CE: los museos de titularidad estatal y los que pertenecen a otros).

La primera operación que hay que hacer ante una actuación pública, con la finalidad de saber a quién corresponde la competencia para realizarla, es insertarla o encajarla en alguno de los títulos competenciales previstos en el bloque de la constitucionalidad, operación que tiene que hacerse atendiendo criterios lo más objetivos y seguros posible.
Esta inserción, sin embargo, a veces no resulta una operación nada fácil, porque una misma actuación pública puede proyectarse sobre diversos sectores o materias. En estos casos, el Tribunal Constitucional acude, de manera principal a la finalidad predominante de la actuación, con la finalidad de insertarla en una u otra materia competencial.
El territorio es el ámbito espacial de validez de los actos que son producto de ejercer las funciones correspondientes. El territorio es, pues, el ámbito donde cada instancia ejerce válidamente sus poderes y donde sus actuaciones disponen de eficacia.
Hay que preguntarse qué pasa cuando un asunto tiene un alcance que va más allá del territorio de una comunidad, es decir, cuando es un asunto supraterritorial. A pesar de existir una doctrina en principio clara, el carácter supraterritorial de algunos problemas y las conexiones ultraterritoriales que presentan algunas actuaciones pueden originar problemas interpretativos.
Esto no significa que los efectos de una actuación autonómica no puedan extenderse más allá de su territorio, ni que por el hecho de que una actuación autonómica tenga trascendencia supraterritorial esta actuación tenga que cambiar de régimen competencial y ser asumida por una instancia superior, porque el territorio no es, en ningún caso, un título competencial. Pero, en la práctica, a menudo esto no es así y el Estado aprovecha el carácter supraterritorial de un asunto para reclamar la competencia y regularlo él, y con frecuencia el TC da esto por bueno.

3.2.El sistema de distribución de las competencias

3.2.1.Las reglas generales de distribución
En derecho comparado hay muchas maneras de llevar a cabo la distribución de competencias entre las diferentes partes que integran el Estado compuesto. En general, sin embargo, puede decirse que la mayoría de estados federales establecen en sus respectivas constituciones una lista, más o menos concreta, de las competencias atribuidas a la instancia central del poder, y que el resto, a través de lo que se conoce como cláusula residual, se consideran de la competencia de los miembros o instancias territoriales.
Este esquema tan simple siempre se complica notablemente por la inclusión de cláusulas genéricas, de interrelaciones de tipo muy diverso y de reglas que muchas veces no tienen una interpretación fácil ni pacífica.
La Constitución española de 1978, no obstante, no sigue este esquema conceptualmente tan simple, sino que opta por otra alternativa, que consiste fundamentalmente en asignar a cada comunidad un nivel de competencias determinado en su estatuto de autonomía respectivo, dentro de un marco constitucional diseñado previamente; este nivel, sin embargo, puede ser diferente de una comunidad a otra. En este sistema las competencias no asumidas por cada comunidad en su estatuto corresponderán al Estado.
Las reglas principales que ordenan esta distribución de competencias son las siguientes:
1) Un principio de asunción estatutaria de las competencias, según el cual cada comunidad dispone de las competencias que le asigna su estatuto de autonomía, que entre sus misiones principales tiene precisamente la de determinar el nivel competencial de la comunidad (56) .
2) Esta asunción mediante los estatutos tiene que efectuarse en el marco de la Constitución. No obstante, este marco no es único o uniforme para todas las comunidades, sino que distingue el nivel de competencias que inicialmente puede asumir cada una en función de la vía de acceso a la autonomía que haya seguido, de manera que:

  • Si ha accedido a la misma por la vía ordinaria, la Comunidad podrá asumir solo competencias de la lista del artículo 148.1 de la Constitución.

  • Si ha accedido a la misma por las vías especiales del artículo 151 de la Constitución o de la disposición transitoria segunda, la Comunidad, además de las competencias del mencionado art. 148.1 CE, podrá asumir cualquier competencia que la Constitución no haya reservado expresamente al Estado, en la lista del artículo 149.1.

Las Comunidades Autónomas que hayan accedido a la autonomía por la vía ordinaria podrán aumentar su nivel inicial de competencias una vez hayan pasado cinco años de la aprobación de su estatuto, y mediante su reforma (art. 148.2 CE), hasta equipararse a las demás. Por eso éstas se conocen como comunidades de vía lenta, y las demás, de vía rápida; el punto de partida es diferente, pero el de llegada puede ser igual.
3) Las competencias no asumidas por las Comunidades Autónomas, ya sea porque no hayan podido o bien porque no las recojan sus estatutos respectivos, corresponden al Estado, según indica la cláusula residual prevista en el artículo 149.3 de la CE.
4) La Constitución prevé mecanismos de flexibilización del sistema de reparto competencial que ella misma establece, y especialmente del principio de asunción estatutaria:

  • En primer lugar, permitiendo que determinadas leyes sectoriales estatales también puedan distribuir competencias, como la Ley Orgánica en materia de seguridad pública que prevé el artículo 149.1.29 de la CE en lo que concierne a la posibilidad de crear las policías autonómicas. Esta remisión a una ley estatal posterior también la llevan a cabo, a veces, los mismos estatutos de autonomía.

En estos dos casos, se trata de leyes que hacen una función especial, materialmente estatutaria; por eso son leyes competenciales.

  • En segundo lugar, a través de la previsión en la Constitución de instrumentos que permiten que se incrementen o se reduzcan las competencias de las comunidades sin necesidad de modificar sus estatutos de autonomía (57) .

Todas estas normas (58) , que la Constitución habilita para distribuir competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y que tienen precisamente la función propia de operar el reparto competencial, forman lo que se denomina bloque de la constitucionalidad.
El bloque de la constitucionalidad es, pues, el conjunto de normas que tienen la función de distribuir y ordenar el reparto de competencias entre el Estado y las comunidades, y el conjunto de normas que tendrá que aplicar el Tribunal Constitucional cuando se trate de resolver un conflicto competencial entre las diversas instancias de gobierno, en los términos que veremos más adelante.
El parámetro de referencia que tiene que utilizar el Tribunal Constitucional no es solamente la Constitución, como sucede normalmente, sino este bloque normativo, más amplio que el mero texto constitucional. Ahora bien, en la STC 31/2010, sobre el Estatuto de autonomía de Cataluña, el TC ha devaluado bastante el concepto de bloque de constitucionalidad, y ha venido a decir que al final lo que cuenta es lo que diga la Constitución y la forma como el propio Tribunal la interprete en sus sentencias.
La interpretación del TC
El TC quiso subrayar su propia primacía de una manera muy rotunda: "En su condición de intérprete supremo de la Constitución, el Tribunal Constitucional es el único competente para la definición auténtica -e indiscutible- de las categorías y principios constitucionales. Ninguna norma infraconstitucional, justamente por serlo, puede hacer las veces de poder constituyente prorrogado o sobrevenido, formalizando uno de entre los diferentes sentidos que pueda admitir una categoría constitucional. Esta misión es privativa del Tribunal Constitucional" (FJ 57).
3.2.2.Los mecanismos de modificación extraestatutaria de las competencias
El artículo 150 de la Constitución prevé tres instrumentos mediante los cuales es posible aumentar o disminuir las competencias de las Comunidades Autónomas sin modificar o alterar sus estatutos.
Estos instrumentos son los siguientes:
1) La ley marco de delegación de competencias legislativas (59) , a través de la cual el Estado puede delegar en las Comunidades Autónomas facultades para dictar normas con rango de ley, después de establecer, en la misma ley de delegación, el marco (las bases) al cual tendrá que ajustarse la ley delegada autonómica (60) .
2) Las leyes orgánicas de transferencia y delegación de competencias (61) , según las cuales el Estado puede delegar una competencia propia (traspasar el ejercicio, conservando la titularidad o transferirla) (traspasar la titularidad, que el Estado sólo podrá recuperar derogando la ley de transferencia) a las Comunidades Autónomas.
La Constitución deja abierto un amplio campo de posibilidades al establecer que serán delegables o transferibles aquellas competencias que lo sean "por su propia naturaleza".
Competencias transferibles por su propia naturaleza
Esta posibilidad sí que ha sido utilizada en diversas ocasiones, y con finalidades muy diferentes:

  • Para ampliar ab initio las competencias de algunas comunidades, que habían empezado a tramitar su estatuto por la vía especial del artículo 151 de la Constitución, pero que, en función de los acuerdos autonómicos de 1981, lo recondujeron hacia la vía ordinaria, concretamente las Canarias (62) y el País Valenciano (63) .

  • Para delegar una competencia sectorial a todas las Comunidades Autónomas en materia de transportes (64) .

  • Para transferir diversas competencias a diferentes Comunidades Autónomas, con la finalidad de equiparar sustancialmente su nivel competencial al de las de vía rápida (65) .

  • Para transferir una competencia a una comunidad para compensar errores y déficits anteriores en la distribución (66) .

  • Para transferir a una sola comunidad competencias reservadas al Estado por la Constitución (67) .

3) Las leyes de armonización, por las cuales las Cortes Generales, si aprecian que la diversidad legislativa existente en una materia vulnera el interés general, pueden dictar una ley que establezca principios a partir de la cual las Comunidades Autónomas rehagan sus legislaciones para establecer una regulación uniforme, al menos en el ámbito de los principios básicos.
Esta posibilidad –entendida, además, de una manera muy amplia, que incluía la de armonizar antes de que se produjera la diversidad legislativa autonómica– fue ensayada a través de un proyecto de ley (68) en el año 1981, que fue declarado en buena parte inconstitucional por el Tribunal Constitucional (69) , en una de las sentencias que ha marcado más profundamente el proceso autonómico.
3.2.3.El traspaso de medios y servicios
Una vez efectuada la atribución de competencias en las Comunidades Autónomas, habrá que proceder a asignar los recursos humanos, materiales, técnicos y financieros que, en el ámbito de la Administración estatal, están al servicio de estas competencias.
Ésta es una exigencia ineludible para dotar de contenido real los títulos competenciales de las comunidades, pero es una exigencia de cumplimiento complejo y progresivo, que requiere el acuerdo de las dos partes implicadas.
La asunción de competencias se produce de una manera automática a partir de la entrada en vigor del Estatuto, y desde este mismo momento ya pueden ejercerse, como ha dicho repetidamente el Tribunal Constitucional (70) . Sin embargo, su ejercicio real y eficaz normalmente sólo puede producirse, al menos en las competencias que implican la prestación de un servicio, a partir del momento en que se produce el traspaso de los medios y servicios correspondientes.
Los estatutos de autonomía prevén que este traspaso de medios se haga a través de comisiones mixtas y paritarias entre la Administración del Estado y la propia Comunidad, que tienen que llegar a un acuerdo que después será revestido con la forma de real decreto por el Consejo de Ministros.
3.2.4.La evolución del reparto de competencias
Ya hemos visto que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en sus respectivos estatutos en función de la vía de acceso a la autonomía que hayan seguido. Así, hay una distinción inicial entre las comunidades de vía rápida, que siguieron la vía del artículo 151 de la CE (Andalucía) o de la disposición transitoria segunda (Cataluña, el País Vasco y Galicia), y las de vía lenta (en principio, todas las otras).
No obstante, algunas Comunidades Autónomas que siguieron la vía ordinaria recibieron ya en el primer momento nuevas competencias mediante leyes orgánicas de transferencia, hasta equipararse prácticamente con las primeras (Canarias y la Comunidad Valenciana). Navarra, que siguió un proceso de constitución absolutamente especial, prácticamente también se equiparó desde el primer momento con las comunidades de techo competencial superior.
De esta manera, hasta el año 1992 podía distinguirse, a efectos competenciales, entre estas siete Comunidades Autónomas y las diez restantes.
El año 1992, en virtud de los pactos autonómicos suscritos entre el Gobierno (PSOE) y la oposición (PP), se aprobó la Ley Orgánica 9/1992, de 2 de diciembre, que aumentaba el nivel competencial de las comunidades de vía lenta hasta equipararlas prácticamente con las otras, salvo la sanidad, que se preveía transferirla en un momento posterior, cosa que finalmente sucedió en el año 2001.
Poco después, a partir de 1994, se procedió a reformar los estatutos de estas comunidades y los de Canarias y de la Comunidad Valenciana (derogando la LOTRAVA), incorporando las competencias transferidas por Ley Orgánica. De esta manera, y con alguna otra modificación puntual que se produjo posteriormente, puede decirse que, salvo algunas materias determinadas, hoy hay una igualdad sustancial entre los niveles competenciales de las diversas Comunidades Autónomas, que sólo queda exceptuada por algunas cuestiones que, en particular, afectan a ciertas Comunidades Autónomas y que forman parte de lo que se ha denominado hecho diferencial (por ejemplo, las competencias sobre lengua propia) y por alguna transferencia competencial singular del Estado a alguna comunidad (como, por ejemplo, la del tráfico en Cataluña).
Esta igualdad sustancial resultó cada vez más discutida en las comunidades con más voluntad de autogobierno, y esto llevó (junto con otras muchas cuestiones) a una nueva fase de reformas estatutarias a partir del año 2006.
Como ya se ha dicho en el apartado 1.3, en algunos de los nuevos estatutos, como el catalán y el andaluz, se ha intentado definir las categorías competenciales y, por otro lado, desglosar las materias en submaterias para intentar aclarar de manera detallada qué corresponde a la Comunidad. El TC, en su STC 31/2010, ha establecido, sin embargo, que el Estatuto no puede establecer estas categorías, y que el desglose en submaterias no vincula al Estado ni al TC.
3.2.5.La repercusión de la Unión Europea en la distribución de competencias
A través del tratado de adhesión de España a las comunidades europeas, de 1985, y de las sucesivas reformas de los tratados originarios en que ha participado España, se han transferido poderes soberanos internos a las comunidades europeas, poderes que se situaban tanto bajo la competencia del Estado (por ejemplo, en materia de comercio internacional) como de las Comunidades Autónomas (por ejemplo, en materia de agricultura) y que, una vez transferidos, han sido ejercidos plenamente por las instituciones comunitarias europeas, con las características propias del derecho comunitario (primacía y efecto directo), que examinamos en Sistema constitucional español.
Este traspaso de poderes internos, del Estado y de las Comunidades Autónomas, provoca algunos problemas nuevos en el reparto competencial entre ambas partes. Esquemáticamente, estos problemas se presentan en dos dimensiones:

  • La fase descendente, o de aplicación del derecho comunitario por parte de las autoridades internas.

  • La fase ascendente, o de participación de los órganos internos en la formación del derecho comunitario.

1) Con respecto a la fase descendente, el Tribunal Constitucional ha declarado repetidamente que esta aplicación corresponde a la instancia interna que sea competente según las reglas del bloque de la constitucionalidad, sin que el hecho de que se trate de la aplicación de normas europeas introduzca elementos nuevos que permitan alterar estas reglas de distribución.
Las relaciones con la Unión Europea no son relaciones de carácter internacional que se puedan inscribir en el título estatal correspondiente a las relaciones internacionales (71) , y, por tanto, el hecho de que las actuaciones internas sean en aplicación de actos o en cumplimiento de obligaciones comunitarias europeas no las atrae hacia la órbita competencial del Estado.
2) Con respecto a la fase ascendente, el problema principal reside en el hecho de que quien forma parte de las instituciones comunitarias y quien participa en el proceso de formación de su voluntad es el Estado, representado por el Gobierno Central.
Este hecho puede alterar el equilibrio constitucional interno de distribución de poderes entre la instancia central del poder y las instancias territoriales, en la medida en que el Gobierno Central puede adquirir un peso muy superior a lo previsto en este equilibrio: las Comunidades Autónomas pierden poderes internos de actuación, en favor de las instituciones comunitarias europeas, y no obtienen a cambio participación en sus decisiones en estas mismas materias, participación que corresponde al Gobierno Central.
Para evitar estos problemas e intentar salvar el equilibrio constitucional de distribución de poderes, los otros estados europeos de estructura compuesta (72) han empezado a probar soluciones, que, a pesar de sus diferencias notables, pasan por otorgar una participación a sus instancias territoriales regionales en las decisiones comunitarias europeas que afectan a sus competencias.
Esta participación puede ser de dos tipos:

  • indirecta, en la formación de la voluntad del Estado, que después será llevada y defendida en Bruselas;

  • directa, representando al Estado en las mismas instituciones europeas, especialmente, en el Consejo de Ministros y sus comités y órganos consultivos y deliberantes.

En España, se abordó inicialemnte a través de un acuerdo alcanzado en noviembre de 1994 en el seno de la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas, que reúne a los ministros afectados y a los consejeros correspondientes de los gobiernos de las Comunidades Autónomas y que prevé un sistema de intercambio de información, de consultas previas y de toma de acuerdos y posiciones comunes entre los gobiernos del Estado y de las Comunidades Autónomas, cuando los asuntos a tratar ante las instituciones comunitarias afecten a las competencias autonómicas. Esta misma conferencia recibió un notable impulso, al ser institucionalizada mediante ley (ley 2/1997, de 13 de marzo).
La participación directa en las instituciones comunitarias se limitó hasta el 2004 a facilitar la participación de representantes de las comunidades autónomas, en algunos comités de la Comisión de la Comunidad Europea que llevan a cabo tareas preparatorias de las iniciativas de esta institución. Desde entonces, se permite la participación de representantes autonómicos en las reuniones de ciertas formaciones del Consejo, en los grupos de trabajo correspondientes y en la Consejería de Asuntos Autonómicos de la REPER.
Dentro del marco general establecido en el acuerdo de diciembre del 2004, cada conferencia sectorial afectada determina los métodos de designación de los representantes autonómicos –que actuarán en nombre de todos–, los mecanismos de intercambio de información y el sistema para la fijación de una posición común eventual.
Por otra parte, los nuevos estatutos de autonomía también incluyen disposiciones específicas sobre la participación de las comunidades autónomas. El texto catalán, por ejemplo, señala, entre otras cosas, el derecho a recibir información regular incluso de los procesos de reforma de los tratados constitutivos (art. 185), la negociación bilateral con el Estado en los asuntos que afecten a la Generalitat exclusivamente (art. 186) o el carácter determinante de la posición de la Generalitat en ciertos casos (art. 187).
Oficinas de representación
El Tribunal Constitucional admitió la legitimidad de abrir oficinas de representación de las Comunidades Autónomas para mantener relaciones con las instituciones comunitarias europeas, siempre que no afectaran a las competencias reservadas al Estado en materia de relaciones internacionales (STC 165/1994, de 26 de mayo).
Éste es, sin embargo, un mecanismo bastante débil, que se deja en manos de las conferencias sectoriales, que son órganos de encuentro entre el ministro y los consejeros del mismo ramo, de carácter no decisorio.
Podríamos decir, pues, que el principio de participación autonómica en los asuntos europeos ya parece asentado, y que se mueve en la misma línea de participación de las instancias territoriales que se está imponiendo en los otros países europeos.
Lecturas recomendadas

P. Pérez Tremps (coord.), M.A. Cabellos y E. Roig (1998-1999). La participación europea y acción exterior de las Comunidades Autónomas. Madrid: IEA-Marcial Pones.

E. Roig (2002). Las Comunidades Autónomas y la posición española en asuntos europeos. Valencia: Tirant lo Blanch-IEA.

3.3.La tipología de las competencias

Del sistema de distribución previsto en el bloque de la constitucionalidad nacen competencias de tipo diverso para el Estado y para las Comunidades Autónomas.
A pesar de que la terminología pueda variar según los autores, esta tipología comprende como categorías principales las siguientes:

  • competencias exclusivas,

  • competencias concurrentes,

  • competencias compartidas.

Además, hay que considerar también la existencia de otras categorías, más diversas y específicas:

  • competencias indistintas,

  • competencias de coordinación,

  • competencias de fomento,

  • competencias en colaboración.

3.3.1.Las competencias exclusivas
La Constitución, en el artículo 149.1, califica de exclusivas las competencias que en la lista que enumera se reservan al Estado.
Muchos estatutos de autonomía, por su lado, hacen lo mismo con respecto a muchas de las competencias que atribuyen a las Comunidades Autónomas respectivas.
Existe, por tanto, un primer concepto de competencia exclusiva, que equivale a 'función que, en relación con una determinada materia, se atribuye a una parte, con exclusión de todas las otras'. La exclusividad, así, sólo se refiere al elemento funcional de las competencias y equivale a una atribución alternativa de éstas, a una instancia o a la otra. Por lo tanto, competencia exclusiva se opone a competencia indistinta (73) .
Debería convenirse que la inmensa mayoría de las competencias tienen este carácter, porque el método ordinario de distribución es precisamente elalternativo (a una u otra), y no el acumulativoo indistinto (o las dos al mismo tiempo).
Esta primera concepción de las competencias exclusivas sirve de poco, porque es aplicable a la mayoría de casos, y se refiere más bien al modo de distribuciónde las competencias. Puede encontrarse, efectivamente, un concepto más restringido y específico de competencia exclusiva, técnicamente más estricta y más operativa para determinar el régimen de un cierto tipo de competencias.
Así, en esta segunda concepción, puede decirse que una competencia exclusiva es la que atribuye a una parte la totalidad de las funciones públicas sobre una materia, y excluye todas las otras instancias de gobierno.
La exclusividad, en sentido estricto, hace referencia, pues, tanto alelemento formal como al elemento material de la competencia: todas las funciones sobre toda la materia.
Ahora bien, esta materia, con respecto a la cual se dispone que todas las funciones públicas sean ejercidas por una sola parte, puede ser que sea una materia completa, un sector de la realidad que tenga unidad y coherencia internas, o bien puede ser que este sector de la realidad, que forma un continuum, se divida para dar lugar a diferentes subsectores, que se convertirán en la base material de competencias diferentes, que pueden ser todas exclusivas y estar atribuidas a instancias diferentes.
En el primer caso, cuando la materia es completa o tiene jurídicamente la unidad que presenta en la realidad, independientemente de las dificultades interpretativas para acotarla, nos encontramos ante lo que podemos denominar competencias exclusivas íntegras, porque abrazan la totalidad o la integridad de una materia.
Existen muy pocas competencias exclusivas de este tipo y normalmente se refieren al Estado, como por ejemplo las dos que hemos mencionado, a las cuales podríamos añadir pocas más. Y, además, tienen que relativizarse, porque no excluyen de una manera absoluta cualquier intervención de otras instancias.
Ejemplos
En el caso de las relaciones internacionales, las Comunidades Autónomas pueden llevar a cabo actividades de relevancia internacional en el ejercicio de sus competencias.
En el caso de la defensa, era tradicional hasta su finalización en enero de 2002 que las corporaciones locales participen como administraciones colaboradoras en ciertas tareas, como el reclutamiento.
Más frecuentes son las competencias exclusivas del otro tipo, las que se proyectan sobre materias o sectores de la realidad que se han dividido previamente según diferentes criterios.
Ejemplos
Según un criterio de afectación territorial, podemos distinguir entre:

  • Transporte intercomunitario, el que tiene sus puntos de origen y de destino en comunidades diferentes.

  • Transporte intracomunitario, cuando los puntos de origen y de destino se encuentran dentro de la misma comunidad.

Según el criterio del interés, podemos distinguir entre:

  • puertos y aeropuertos de interés general.

  • puertos y aeropuertos que no han sido calificados como de interés general.

En los ejemplos precedentes, y según los diversos criterios posibles de delimitación jurídica de las materias, pueden establecerse diversas materias competenciales paralelas, cada una de la cual da lugar a competencias exclusivas atribuidas a instancias diferentes, que también soncompetencias exclusivas paralelas o separadas.
3.3.2.Las competencias concurrentes
En otros casos, la Constitución y los estatutos de autonomía distribuyen las funciones sobre la misma materia, de manera que corresponde al Estado dictar las bases, la legislación básica o las normas básicas, y a las Comunidades Autónomas, el desarrollo normativo y la ejecución: se produce una concurrencia de funciones, algunas de la misma naturaleza (normativa) pero de intensidad diversa, como veremos, sobre la misma materia.
Esta situación se da en materias tan importantes como la sanidad, la enseñanza o el medio ambiente, entre otros, y ha suscitado problemas interpretativos diversos en la delimitación de las funciones que correspondían en cada parte.
El Tribunal Constitucional, a lo largo de una jurisprudencia muy dilatada, a veces contradictoria y vacilante, ha entendido que a través de este tipo competencial se confiere al Estado la facultad para dictar las normas básicas o las bases en la materia correspondiente.
Estas bases deben reunir dos elementos diferenciados, uno de carácter material y otro de carácter formal.
1) El carácter material
El elemento material de las bases significa que, en función de su carácter y de su contenido, la norma dictada por el Estado tiene que poder ser calificada de básica en el sector, por su importancia y por su trascendencia.
Corresponde al legislador, en principio, determinar cuándo una norma tiene que recibir esta calificación, pero el Tribunal Constitucional la puede revisar, (74) precisamente porque utiliza esta concepción material de las bases, que lo están porque reúnen sustancialmente esta condición, y no porque formalmente se califiquen así.
2) El carácter formal
Las bases, sin embargo, tienen que estar contenidas en normas que tengan rango de ley, precisamente por su importancia (75) y también por motivos de seguridad para las Comunidades Autónomas, que tienen que poder identificarlas con claridad.
El Tribunal Constitucional ha exigido, con especial insistencia desde la STC 69/1988, de 19 de abril, esta condición formal para establecer las bases, que se añade, sin embargo, a la concepción material que tiene el mismo Tribunal. De esta manera, no es suficiente con que el legislador califique una norma como básica por ley, sino que ésta debe responder a este carácter.
Así pues, las bases tienen que ser establecidas por ley. Pero sólo en principio, porque el mismo Tribunal Constitucional ha admitido que, excepcionalmente, puedan ser establecidas por reglamentos (76) –si una ley previa lo autoriza y si el mismo reglamento establece con claridad el carácter básico de la norma–, e incluso ha reconocido que ciertos actos de ejecución puedan ser calificados igualmente de básicos (77) .
(77) STC 1/1982, de 28 de enero, y 147/1991, de 4 de julio, entre otras. El hecho de que se considere que las bases pueden estar en actos de ejecución impediría, sin embargo, la virtualidad de previsiones, como la del art. 111 EAC, que dice que la Generalitat tiene que poder establecer políticas propias.
El artículo 111 EAC
El Estatuto de Cataluña, en su artículo 111, denomina este tipo de competencias como compartidas e intentó determinar el tipo de bases que el Estado tendría que dictar, y limitar el uso por parte de este de reglamentos y actos ejecutivos, señalando que las bases tendrían que ser fijadas por el Estado "como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y con este Estatuto". Pero el TC, en su STC 31/2010, dijo que el Estatuto no podía decidir sobre estas cuestiones, y declaró inconstitucional el fragmento del artículo antes entrecomillado.
Con las bases se pretende establecer un "denominador normativo común" (78) para todo el territorio, como repite insistentemente la doctrina del Tribunal Constitucional, a partir del cual después puedan actuar las Comunidades Autónomas, dictando las normas de desarrollo que procedan y adaptando a sus circunstancias concretas los principios y los criterios generales establecidos en las bases.
Así, en general, como también ha dicho muchas veces el Tribunal Constitucional, las normas básicas han de dejar un espacio suficiente a las Comunidades Autónomas para que puedan establecer sus propias opciones normativas; de lo contrario, las normas básicas podrían invadir las competencias de desarrollo de las comunidades.
Pero a través de las bases, y eso es lo que las hace más complejas, también se ha reconocido que el Estado puede establecer las directrices generales de una política, de manera que el espacio de actuación de las Comunidades Autónomas queda mucho más reducido (79) . Y, como se ha visto, se reduce más todavía si se emplean reglamentos para dictar las bases, y podemos decir que se anula cuando se pasa a emplear actas de ejecución.
La relación entre las normas básicas estatales y las normas de desarrollo de las Comunidades Autónomas tiene que ser de adecuación necesaria de las segundas a las primeras. Por lo tanto, es una relación competencial-funcional, y no de jerarquía, por lo que, si una norma autonómica contradice las bases estatales, resultará viciada de incompetencia, porque asentaría implícitamente unas bases diferentes y haría una función que no le corresponde.
Esta relación de adecuación necesaria no significa, sin embargo, que las bases siempre tengan que preceder en el tiempo a las normas de desarrollo, aunque sea así con carácter general.
El concepto material de bases que tiene el Tribunal Constitucional permite que, en caso de inexistencia de unas normas estatales expresamente dictadas como básicas para una materia, las propias Comunidades Autónomas puedan deducir del conjunto de la legislación estatal las normas que tengan este carácter básico.
Este hecho, además de haber sido reconocido explícitamente por el Tribunal Constitucional, es uno de los motivos principales que lo llevaron a formular su concepción material de las bases, con el fin de mantener la congruencia con el principio de asunción estatutaria de las competencias. De esta manera las competencias pueden ser ejercidas por las Comunidades Autónomas desde el momento en que entra en vigor el estatuto de autonomía, y no quedan a disposición del Estado, esperando a que dicte las normas básicas que le corresponde dictar (80) .
Debemos destacar, pues, que la relación entre las normas básicas y las normas de desarrollo es una relación de adecuación lógica, y no cronológica.
3.3.3.Las competencias compartidas
En otros supuestos, la distribución de competencias se hace de manera que la legislación sobre una determinada materia corresponde al Estado, y la función ejecutiva, a las Comunidades Autónomas. En estos casos hay una compartición de funciones sobre la misma materia; son funciones, sin embargo, que presentan una naturaleza diferente.
El término legislación, que se utiliza en este caso para definir la función que corresponde al Estado, no tiene que entenderse sólo –según una jurisprudencia reiterada del Tribunal Constitucional (81) – como que el Estado únicamente puede dictar leyes en sentido formal, sino que también puede adoptar reglamentos. El Alto Tribunal ha sostenido una concepción material de este concepto que equivale a normas jurídicas, independientemente de que estén incluidas en leyes o bien en reglamentos.
El motivo de esta concepción material del término legislación es que no puede establecerse una diferenciación competencial entre ley y reglamento, ya que en nuestro sistema de fuentes rige el principio de primacía de la ley, que permite que la ley entre en cualquier materia con el grado de detalle que desee el legislador.
El artículo 112 EAC
Este artículo parece contradecir esta línea jurisprudencial, ya que incluye en las llamadas competencias ejecutivas "la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado, y también la función ejecutiva, que en todo caso incluye la potestad de organización de la [...] propia administración". Pero el TC, en su STC 31/2010 (FJ 61), dijo que el art. 112 EAC solo es constitucional interpretado en el sentido de que los únicos reglamentos que permite dictar a la Comunidad son los meramente autoorganizativos, pero no los de desarrollo de la normativa estatal.
Una distinción competencial entre ley y reglamento no tendría sentido, porque no serviría para acotar dos ámbitos normativos diferenciados, en la medida en que quien dispusiera de la competencia legislativa podría ocupar perfectamente el campo del reglamento.
La competencia legislativa del Estado equivale en realidad a competencia normativa sobre estas materias, que incluye la posibilidad de dictar leyes y también reglamentos ejecutivos.
Las Comunidades Autónomas disponen en este régimen competencial de la función ejecutiva (82) . Dentro de estas facultades figura la de organización de los servicios propios que tienen que ejecutar la legislación estatal. Esta facultad de autoorganización implica el ejercicio de una potestad reglamentaria doméstica, que ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional (83) .
Las Comunidades Autónomas, pues, no pueden dictar reglamentos ejecutivos, que son legislación a efectos competenciales, pero sí reglamentos organizativos.
En la medida en que las Comunidades Autónomas ejecutan la legislación estatal, el bloque de la constitucionalidad (curiosamente los estatutos de autonomía y no la Constitución) ha reservado al Estado ciertas facultades de vigilancia y control, articuladas bajo el mecanismo de la alta inspección. Este mecanismo permite que el Gobierno estatal obtenga información de las autoridades autonómicas sobre la aplicación de la legislación estatal, pero en caso de detectar anomalías o irregularidades el Estado no dispone de medios directos de reacción y corrección, sino que tiene que acudir a los métodos ordinarios de control, que son fundamentalmente de carácter jurisdiccional.
Alta inspección
La alta inspección es un mecanismo de control de la actividad de las Comunidades Autónomas cuando ejecutan la legislación estatal. Las STC 6/1982, de 22 de febrero, y 32/1983, de 28 de abril, contienen la doctrina general del Tribunal Constitucional sobre este mecanismo de control.
3.3.4.Otros tipos de competencias
Además de los tres tipos básicos de competencia que hemos examinado, en el bloque de la constitucionalidad todavía hay otros regímenes competenciales, que, indicados muy sucintamente, son los siguientes:
1) Las competencias indistintas
Son las competencias que se refieren fundamentalmente a la cultura (84) y por las cuales se atribuyen a ambas instancias las mismas facultades sobre la misma materia, de manera que se produce en el sector una concurrencia perfecta de funciones. En realidad, y como ya hemos apuntado antes, se trata de una excepción en la distribución alternativa de competencias, que opera de una manera acumulativa.
2) La competencia de coordinación
Es la competencia que permite a su titular establecer un modo determinado de relación entre las diferentes partes, a través del cual éstas tienen que ejercer sus competencias en la materia con el fin de orientar su actuación según unos criterios comunes. Volveremos a ver esta competencia al examinar las relaciones con el Estado y las Comunidades Autónomas.
3) La competencia de fomento
No es propiamente una competencia autónoma, sino una facultad que va unida a competencias sustantivas sobre el sector correspondiente, como ha insistido el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias (85) . De esta manera, el Tribunal rechaza que puedan adoptarse medidas de fomento (esencialmente a través de subvenciones) si en el sector que quiere subvencionarse no se dispone de competencias suficientes para hacerlo.
La capacidad de gasto para el bien común, que en algunos países como Estados Unidos ha justificado una actividad de fomento del poder central en sectores de la competencia exclusiva de los miembros, no puede considerarse en España un título competencial autónomo.

3.4.Los conflictos de competencia

En todo estado compuesto resulta inevitable que, a causa de la complejidad de las reglas de distribución de competencias y del carácter político de los poderes en presencia, se produzcan controversias y conflictos sobre el ámbito de la actuación legítima de cada parte. Cada estado compuesto prevé, así, mecanismos que permitan resolver estos conflictos sin poner en cuestión el funcionamiento global del sistema.
En la Constitución española de 1978 se confía esta misión esencialmente al Tribunal Constitucional, que interviene a instancias de la parte que cree que han sido vulneradas sus competencias a través de los procedimientos de conflicto de competencias.
Estos procedimientos son de dos tipos:

  • de los conflictos positivos,

  • de los conflictos negativos.

La Constitución y la LOTC otorgan igualmente al Gobierno Central una facultad especial para acudir al Tribunal Constitucional y hacer frente en las actuaciones de las Comunidades Autónomas que crea contrarias a la Constitución.
Además, en una reforma de la LOTC se ha atribuido también al Tribunal Constitucional una competencia para resolver los conflictos en defensa de la autonomía local.
3.4.1.Los conflictos positivos
Cuando el Gobierno del Estado o el de una Comunidad Autónoma cree que una comunidad o el propio Estado (en el caso de las Comunidades Autónomas) ha invadido su ámbito competencial, puede iniciar el procedimiento de los conflictos positivos de competencia, previsto en general en el artículo 161.c de la Constitución y regulado en los artículos 62 a 67 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
De esta definición genérica ya se desprenden algunos de los elementos fundamentales de esta vía de resolución de conflictos, que, expuesta sistemática y esquemáticamente, consta entre otros, de éstos:
1) Su supuesto es la invasión por parte de una instancia de gobierno (el Estado o una Comunidad Autónoma) de las competencias de otra. En algunos casos el Tribunal Constitucional ha exigido que la parte que inicia el procedimiento reivindicara también ejercer la competencia controvertida, reclamando para sí misma el hecho de ejercerla (86) , pero normalmente el Tribunal admite que pueda promoverse el conflicto simplemente porque se considera que otra entidad de gobierno ha invadido el ámbito competencial propio, sin necesidad de reivindicar el ejercicio, aunque eso es lo normal en la mayoría de los casos.
2) Los sujetos legitimados para promover el conflicto son exclusivamente los órganos colegiados de gobierno (87) de cada instancia.
3) Los actos impugnables, que pueden suscitar el planteamiento del conflicto, son las disposiciones, las resoluciones y los actos emanados tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas. Si los actos que se considera que invaden competencias, sin embargo, tienen valor de ley, el procedimiento para resolver la discrepancia no será el propio de los conflictos de competencia, sino el del recurso de inconstitucionalidad (88) .
Mediante la vía procesal del conflicto sólo podrán impugnarse normas de carácter reglamentario y actuaciones singulares o ejecutivas, entendiendo esta última categoría en términos muy amplios, es decir, cualquier otra actuación, sin valor de ley, que se encuentre en condiciones de invadir competencias de otra.
Art. 67 LOTC
La Ley Orgánica 1/2000, de 7 de enero, modificó el régimen del recurso de inconstitucionalidad cuando se trata de una impugnación por motivos competenciales y alargó el plazo para presentar el recurso hasta nueve meses (frente a los tres meses ordinarios) para permitir que el Estado y la Comunidad Autónoma afectada puedan negociar la solución del conflicto, por medio de la comisión bilateral de cooperación correspondiente. En caso de que esta negociación no obtenga resultados, se podrá impugnar la ley, dentro del plazo de nueve meses desde su publicación.
4) El procedimiento del conflicto positivo se inicia con el requerimiento de incompetencia, que es un trámite previo a su planteamiento ante el Tribunal Constitucional. A través de este requerimiento, que tiene que presentarse durante los dos meses siguientes a la publicación o comunicación del acto que suscita el conflicto, el Gobierno que considera que esta actuación invade sus competencias pide al Gobierno de la instancia, de la cual proviene este acto, que lo modifique o lo derogue.
La presentación de este requerimiento previo es obligatoria para las Comunidades Autónomas, pero sólo potestativa para el Estado, que puede optar por presentar el requerimiento u acudir directamente al Tribunal Constitucional (89) .
Si la parte requerida actúa de acuerdo con lo que se le pide, atendiendo el requerimiento, la controversia queda resuelta antes de acudir al Tribunal Constitucional. Ésta es, por lo tanto, una ocasión para negociar la solución a los conflictos de competencia por vías extrajudiciales.
Ahora bien, si el requerimiento no se contesta en el plazo de un mes o se contesta negativamente, por considerarlo no fundamentado, el Gobierno requeriente ya puede acudir al Tribunal Constitucional y promover el conflicto de competencias.
El Tribunal abre un plazo para formular alegaciones y puede solicitar en las partes las aclaraciones y las informaciones que crea convenientes (90) .
5) Cuando se plantea el conflicto ante el Tribunal Constitucional, puede solicitarse al Tribunal la suspensión del acto impugnado, como medida cautelar y provisional.
Esta suspensión tiene un régimen diferente, según si la pide el Gobierno Central o el de una Comunidad Autónoma:

  • Si la solicita el Gobierno Central, basta que éste invoque el artículo 161.2 de la CE para que el Tribunal tenga que concederla automáticamente, por un periodo de cinco meses, transcurrido el cual decidirá, a la vista de las alegaciones de las partes, si la mantiene o la levanta.

  • Si la solicita el Gobierno de una Comunidad Autónoma, el Tribunal puede acordarla, no necesariamente ni automáticamente, si considera que puede causar perjuicios imposibles o difíciles de reparar.

6) La sentencia que pone fin a un conflicto de competencias tiene que declarar a quién pertenece la titularidad de la competencia controvertida, y puede anular el acto que resulta contrario al orden constitucional de distribución de competencias, aunque este efecto anulativo no es automático ni es exigido inexcusablemente por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
Respecto a las consecuencias o los efectos que habría podido crear el acto viciado de incompetencia, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (91) deja una libertad absoluta al Alto Tribunal, que podrá disponer sobre las situaciones que hayan sido creadas, tanto de hecho como de derecho, todo lo que sea procedente.
3.4.2.Los conflictos negativos
Si, a diferencia del caso de los conflictos positivos, ninguna instancia se considera competente para llevar a cabo una actuación determinada que sea solicitada por una persona física o jurídica, esta persona –después de agotar los recursos administrativos ante la instancia donde ha formulado su pretensión y de haberla reproducido sin éxito ante la otra parte, indicada por la primera– puede acudir al Tribunal Constitucional para que sea éste quien decida a quién corresponde la competencia.
El Gobierno Central también puede presentar el mismo conflicto negativo ante el Tribunal Constitucional, cuando una Comunidad Autónoma no atiende su requerimiento de ejercer una competencia determinada por considerarse incompetente (92) .
Este procedimiento, previsto esencialmente como garantía para la ciudadanía, se encuentra regulado en los artículos 68 a 72 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y es infinitamente más infrecuente que el procedimiento de los conflictos positivos.
3.4.3.La impugnación del título V de la LOTC
El artículo 161.2 de la Constitución y los artículos 76 y 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (que forman el título V) prevén todavía una nueva posibilidad de intervención del Tribunal Constitucional, esta vez sólo a instancias del Gobierno Central.
En efecto, el Gobierno Central puede impugnar ante el Alto Tribunal las normas reglamentarias y las resoluciones y los actos emanados de los órganos de las Comunidades Autónomas que considere contrarios a la Constitución.
La vía procesal para impugnar el título V de la LOTC tiene un carácter muy especial por las causas siguientes:
1) Sólo puede ser utilizada por el Gobierno Central, contra actuaciones de las Comunidades Autónomas, pero no a la inversa.
2) Permite impugnar ante el Tribunal Constitucional actos y resoluciones sin valor de ley por vulneraciones materiales de la Constitución, no por motivos competenciales –porque entonces habría que recurrir a la vía del conflicto de competencias–, cuando en estos casos la vía ordinaria y normal de impugnación es ante la justicia ordinaria, y específicamente ante los Tribunales contencioso-administrativos.
La justicia ordinaria es, pues, la vía que tienen que seguir las Comunidades Autónomas si pretenden impugnar una actuación estatal sin valor de ley por motivos no competenciales.
Además, el artículo 161.2 de la Constitución contiene una regla especial sobre la suspensión de los actos de las Comunidades Autónomas que sean impugnados por el Estado ante el Tribunal Constitucional, por lo que la mera impugnación de cualquier acto y por cualquier vía produce automáticamente su suspensión, mediante la mera invocación de esta disposición, que es tanto como pedirlo en el recurso que se presenta.
Esta suspensión automática dura cinco meses –a menos que el Tribunal Constitucional dicte sentencia antes, cosa altamente improbable–, pasados los cuales el mismo Tribunal decide, después de escuchar las alegaciones de las partes, si la mantiene o la levanta.
3.4.4.Los conflictos en defensa de la autonomía local
Aunque no se trate de un procedimiento para resolver conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino más bien entre éstas y las entidades locales, habrá que hacer una breve referencia a esta nueva competencia que la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, ha otorgado al Tribunal Constitucional, en el marco de un conjunto más amplio de medidas normativas en materia local.
A través de este nuevo procedimiento constitucional (regulado en el nuevo Capítulo IV del Título IV de la LOTC, art. 75 bis a 75 quinto) se pretende ofrecer una vía de acceso al Tribunal Constitucional en las entidades locales (municipios y provincias), cuando éstas consideren que una ley estatal o bien autonómica atenta contra la autonomía que les garantiza la Constitución (art. 140 y 141). Hasta esta ley, cualquier vulneración de la autonomía local hecha a través de ley sólo podía ser impugnada directamente por los órganos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad (podéis consultar el art. 162.1.a de la Constitución, y el epígrafe 6.2 del módulo I), entre los que no figura ninguna instancia local, o bien indirectamente, a través de la cuestión de inconstitucionalidad que pueda presentar un órgano judicial en el Tribunal Constitucional si considera que la ley que tiene que aplicar es contraria a la Constitución. Pero ninguna de estas dos vías, directa e incidental, ofrecían la posibilidad de que las entidades locales directamente afectadas pudieran acudir al Tribunal Constitucional en defensa de su autonomía. Esto es precisamente lo que se lleva a cabo a través de esta reforma de la LOTC, aunque mediante un procedimiento muy complejo y que presenta algunos problemas.
En esta nueva vía procesal debemos destacar los elementos siguientes:
1) Los legitimados para plantear el conflicto son (art. 75 ter LOTC):
a) La entidad local (municipio o provincia) que sea destinataria única de la ley.
b) Un número de municipios que supongan al menos 1/7 parte de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la ley, y que representen al menos 1/6 parte de la población oficial de este mismo territorio.
c) Un número de provincias que sea al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la ley y que representen como mínimo a la mitad de la población oficial de este territorio.
2) Los actos impugnables son los actos con valor de ley del Estado y de las Comunidades Autónomas que lesionen, en opinión fundamentada de los recurrentes, la autonomía local constitucionalmente garantizada.
3) El procedimiento contempla varías fases:
a) La interposición o planteamiento del conflicto, que tiene que estar aprobado, en primer lugar, por los órganos plenarios de las entidades afectadas, por mayoría absoluta. Una vez realizada esta aprobación, tiene que solicitarse un dictamen en el Consejo de Estado (si las entidades locales pertenecen a más de una Comunidad Autónoma) o en el órgano consultivo correspondiente de la Comunidad (si todas pertenecen a la misma), dictamen que tiene carácter preceptivo pero no vinculante.
Este dictamen debe solicitarse dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la ley que se pretende impugnar, y el planteamiento del conflicto ante el Tribunal Constitucional tiene que formalizarse dentro del mes siguiente en la recepción de este dictamen por parte de las entidades afectadas.
b) La admisión a trámite por el Tribunal Constitucional, una vez formalizado el conflicto, que tiene que comprobar que se cumplen todas las condiciones y los requisitos, y que el conflicto no es notoriamente infundado. Si no se cumplen los requisitos (y su cumplimiento no es subsanable) o bien el conflicto tiene una falta notoria de cimentación, el Tribunal Constitucional puede no admitirlo a trámite, poniendo fin al procedimiento.
c) Las alegaciones que pueden presentar el Estado (en todo caso) y el Parlamento y el Gobierno de la Comunidad Autónoma que haya dictado la ley, en su caso. El Tribunal Constitucional, además, puede pedir todas las informaciones y las aclaraciones que crea oportunos.
d) La sentencia del Tribunal Constitucional, con que se acaba el procedimiento, y que tiene que declarar si existe o no una vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada. Si procede, tiene que declarar a quién corresponde la titularidad de la competencia objeto de controversia y tiene que resolver lo que crea procedente sobre las situaciones creadas al amparo de la norma que vulneraba la autonomía local.
Es importante señalar que la sentencia del Tribunal Constitucional no anula la ley directamente, si cree que vulnera la autonomía local constitucionalmente garantizada, sino que la LOTC (art. 75 quinto.6) establece que la declaración de inconstitucionalidad de la ley sólo podrá hacerse a través de una nueva sentencia, que el Tribunal Constitucional dictará, si procede, después de haberse planteado la autocuestión de inconstitucionalidad, según las normas que prevé el art. 37 y concordantes de la LOTC, al estilo de lo que pasa con el recurso de amparo (art. 55.2 LOTC). De esta manera, el legislador creyó que quedaba salvado el hecho de que la Constitución reserva la legitimación para interponer recurso de inconstitucionalidad contra las leyes en determinados órganos (art. 162.1.a), entre los cuales no figuran las entidades locales. Así, este procedimiento se configura como una vía de resolución de conflictos entre las entidades locales y el Estado o las Comunidades Autónomas, aunque ejerce una obvia incidencia sobre el control de constitucionalidad de la ley.

4.Las fuentes del derecho de las comunidades autónomas y su relación con el ordenamiento estatal

Las instituciones autonómicas disponen de facultades normativas de naturaleza diversa. Pueden, por lo tanto, como ya hemos visto, dictar normas jurídicas, que forman uno ordenamiento propio. No son una masa amorfa de disposiciones inconexas, sino que se articulan entre sí y con las normas estatales para formar un ordenamiento jurídico coherente y completo.
Eso, en buena parte, ya había sido examinado en la asignatura Sistema constitucional español, a la cual tenemos que hacer ahora una remisión.
Aquí cobra un especial importancia que hagamos referencia a las dos cuestiones siguientes:

  • el tipo de normas que integran el ordenamiento autonómico;

  • la relación entre el ordenamiento de las comunidades y el ordenamiento del Estado.

4.1.Las fuentes del ordenamiento de las Comunidades Autónomas

El ordenamiento de las Comunidades Autónomas, o el conjunto que forman las diversas fuentes emanadas de las diferentes instituciones de cada comunidad, está encabezado por la Constitución y por los estatutos de autonomía respectivos.
Un estatuto de autonomía, como ya sabemos y estudiamos en Sistema constitucional español, es una norma estatal que constituye la norma fundacional y básica de una comunidad y establece el sistema institucional y las competencias.
A causa de esta función especialísima que tiene un estatuto de autonomía, ocupa también una posición especial en el sistema de fuentes, determinada por el hecho de que ninguna otra norma, ni estatal ni autonómica, puede modificarlo, porque, si lo hiciera, se estaría reformando el estatuto por una vía diferente de la que él mismo establece, lo que es contrario a la Constitución (93) .
Ahora bien: esto no quiere decir que el Estatuto pueda regular cualquier cosa: hay cuestiones que la Constitución encomienda a leyes orgánicas concretas, como por ejemplo la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, etc. En estos ámbitos, el Estatuto puede proponer, pero la decisión final corresponderá a la ley orgánica específica correspondiente. Y en sentido contrario, ninguna otra ley estatal podrá entrar a regular las cuestiones que la Constitución reserva a los Estatutos.
Esta misma función especial se manifiesta también en el procedimiento de su elaboración y aprobación, que difiere de lo que se sigue con respecto al resto de leyes.
A partir del estatuto de cada comunidad, sus instituciones respectivas pueden dictar normas, en el marco y en el ejercicio de la potestad normativa que se les reconoce. En esta cuestión, y en buena parte porque la Constitución (94) establece una serie de reglas comunes para todos los poderes públicos y para el ordenamiento jurídico en su conjunto, todas las comunidades han seguido prácticamente el mismo modelo, con algunas pequeñas variantes.
Los ejes principales de este modelo son los siguientes:
1) La Ley es la norma principal del ordenamiento autonómico, sólo sometida a la Constitución y al estatuto. El valor de la ley autonómica es idéntico al de la ley estatal, y esto comporta que sólo pueda ser controlada por el Tribunal Constitucional (95) . De la misma manera, una reserva constitucional de ley puede ser cubierta igualmente por una ley autonómica, y el hecho de que lo sea por una proveniente del Estado o de una Comunidad Autónoma sólo depende de quién sea competente en la materia correspondiente. Estamos hablando, en cualquier caso, de la reserva de ley ordinaria, pues las leyes orgánicas no existen en los sistemas de fuentes autonómicos, y solo emanan de las Cortes Generales.
2) En las Comunidades Autónomas existe una pluralidad de tipo de ley, igual que sucede en el Estado, como ya se vio en su momento. Estos diversos tipos de ley, que introducen especialidades procedimentales de signo diverso, están previstos en los estatutos respectivos, o bien en leyes ordinarias y en los reglamentos parlamentarios, que prevén reservas especiales en función de la materia.
Cuando estos tipos especiales de ley no están previstos en los estatutos respectivos se presenta el problema de su eficacia frente al legislador, porque el legislador ordinario no puede vincularse para el futuro.
Leyes especiales
Como ejemplo de tipo especial de ley podemos mencionar el caso de las leyes de desarrollo básico del Estatuto, que se encuentran en Cataluña previstas en el artículo 62.2 del Estatuto de Autonomía.
Estas leyes tienen un elemento en común con las leyes orgánicas estatales, porque requieren mayoría absoluta en la votación final sobre el conjunto del proyecto para estar aprobadas.
3) Todos los estatutos de autonomía han previsto la figura de la delegación legislativa, en términos prácticamente idénticos a los establecidos en la Constitución para las Cortes y el Gobierno estatal (96) . Los gobiernos autonómicos pueden, por lo tanto, recibir delegaciones legislativas de su Parlamento, que ejercerán en forma de decretos-legislativos.
4) En cambio, hasta hace poco ningún estatuto había previsto la posibilidad de que el Gobierno pudiera dictar decretos ley o, en general, legislación de emergencia en sustitución provisional del Parlamento. La última oleada de reformas estatutarias lo ha modificado, incorporando esta figura normativa como, por ejemplo, en el artículo 64 del Estatuto catalán. En los textos que no lo reconocen, hay que concluir que por el hecho de no estar habilitados por las normas superiores que podrían hacerlo, es decir, la Constitución y los estatutos de autonomía, los gobiernos autonómicos no disponen de esta facultad extraordinaria.
5) Los gobiernos de las Comunidades Autónomas disponen de potestades normativas propias, de naturaleza reglamentaria, que deben ejercer de una manera subordinada a la ley, teniendo en cuenta el principio de legalidad que informa la actuación ejecutiva, tal como dispone la Constitución (97) .
En cuestión de potestad reglamentaria, sin embargo, se produce una diversidad de regulación más grande entre comunidades, aunque su régimen jurídico básico es uniforme.

4.2.Las relaciones entre los ordenamientos autonómicos y el estatal

Los ordenamientos de las Comunidades Autónomas y el del Estado mantienen fundamentalmente una relación de competencia: cada ordenamiento se extiende sobre un ámbito material determinado y se proyecta con una intensidad también determinada, en función del tipo de competencia del que disponga.
Este principio de competencia, en sus dimensiones materiales y funcionales, fue puesto de relieve y examinado en la asignatura Sistema constitucional español y se ha concretado con el estudio de la distribución de competencias entre las dos partes, que se ha hecho en esta asignatura.
El principio de competencia, que es lo básico y fundamental para regir la relación entre los dos ordenamientos, tiene que completarse, no obstante, con otras dos reglas más, que prevé expresamente el artículo 149.3 de la Constitución:

  • la supletoriedad del derecho del Estado,

  • la prevalencia del derecho de la instancia que tenga competencia exclusiva, en caso de conflicto normativo.

4.2.1.La regla de supletoriedad del derecho estatal
El artículo 149.3 de la Constitución dispone lo siguiente:

[...] En cualquier caso, el derecho estatal será supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.

Esta disposición pretende, sin duda, completar el ordenamiento jurídico, en el sentido de evitar los vacíos y las lagunas, es decir, la falta de norma o regla expresa para resolver un caso, que puedan producirse en el seno de los ordenamientos autonómicos.
Hay que tener en cuenta que la relación entre el derecho autonómico y el derecho estatal es una relación entre ordenamientos jurídicos, y no entre normas consideradas aisladamente.
Todo ordenamiento jurídico tiene, como característica propia, una capacidad de integración, de llenar las lagunas que se presenten, mediante técnicas diversas, entre las cuales destaca la analogía iuris, que permite inducir de diversas normas expresas un principio general, del cual a la vez puede deducirse la regla de aplicación para el caso concreto.
Los ordenamientos autonómicos, por el hecho de ser ordenamientos, disponen de esta capacidad de autointegración, de manera que, en caso de laguna, tiene que recurrirse en primer lugar al propio ordenamiento autonómico y a los principios que puedan inducirse del mismo.
Sólo en el caso de que la autointegración no sea posible, puede recurrirse a otro ordenamiento, como el estatal, para buscar la regla de resolución del caso. Pero, incluso en este supuesto, la aplicación de esta regla importada tiene que hacerse de conformidad con los principios propios del ordenamiento de origen, en el marco del cual tiene que integrarse de una manera armónica.
Si bien ésta es una interpretación de la cláusula de supletoriedad que parece adecuada, y que se ajusta y es congruente con el modo como se entiende la supletoriedad entre ordenamientos en el campo del derecho civil en España, donde conviven ordenamientos diversos, y que ya había quedado reflejado en el artículo 13 del Código Civil actual, la cuestión se ha complicado bastante más, por diversos motivos, entre los cuales pueden mencionarse los siguientes:

  • La dificultad de distinguir los vacíos o lagunas normativas, en sentido estricto, y las regulaciones negativas o voluntad de desregular ciertas materias, cuyas competencias legislativas corresponde a las Comunidades Autónomas.

  • El carácter progresivo y desigual de la construcción autonómica, que motiva que no todas las comunidades dispongan de las mismas competencias y que, por otra parte, hace materialmente imposible que todas las ejerzan de golpe y desde el primer momento, sustituyendo automáticamente y ab initio las normas estatales en las materias que han pasado a ser de la competencia legislativa de las Comunidades Autónomas.

  • Una cierta vacilación en la interpretación de esta cláusula por parte del Tribunal Constitucional.

El Tribunal Constitucional consideró en un primer momento que, con independencia de quién fuera el titular de una determinada competencia, el Estado podía dictar normas con carácter general, que serían de aplicación directa en ciertos territorios y sólo supletoria en los que tuvieran competencia en la materia. Igualmente, el derecho estatal podría aplicarse supletoriamente en el caso de que la comunidad todavía no hubiera ejercido su competencia legislativa (98) .
De esta manera, y aunque se proclamara formalmente lo contrario, la cláusula de supletoriedad otorgaba al Estado una competencia normativa de carácter universal, independientemente de los títulos competenciales concretos que le reconociera el bloque de la constitucionalidad.
Si una norma estatal no estuviera justificada en un título competencial concreto, la consecuencia no sería la anulación de la norma por inconstitucional –como pasaría con las normas autonómicas que sufrieran este mismo defecto–, sino sólo su declaración de no aplicabilidad directa en la comunidad correspondiente, porque en todo caso podría comportarse como derecho supletorio (99) .
Esta concepción inicial ha sufrido, sin embargo, una evolución profunda. En algunas ocasiones, el Tribunal Constitucional ya había declarado que la cláusula de supletoriedad no constituía un título competencial legislativo de carácter universal en favor del Estado (100) , pero no acababa de extraer las consecuencias de esta declaración, porque las normas estatales dictadas sin título competencial no se anulaban, sino que se declaraban meramente inaplicables, al menos directamente.
A este respecto es significativa la STC 103/1989, de 8 de junio (FJ 4), que, después de afirmar que la cláusula de supletoriedad no otorga al Estado una competencia legislativa universal, declara que una norma estatal dictada en materias de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sólo es anulable si pretende una aplicación directa, pero no es inconstitucional si sólo se dicta con carácter supletorio.
Esta doctrina se empezó a cambiar con la STC 147/1991, de 4 de julio, donde, afirmando con más congruencia que la cláusula de supletoriedad no es un título competencial, ya se dice que el Estado no puede dictar normas con la única pretensión de que constituyan derecho supletorio y que, si así lo hace, estas normas serán nulas a todos los efectos (y no solamente normas con una eficacia disminuida y de aplicación solamente indirecta).
No obstante, se acaba admitiendo que, si el Estado disfruta de competencia en el sector (101) , las normas que dicte podrán aplicarse supletoriamente en determinadas comunidades autónomas.
El Tribunal Constitucional, a pesar de este paso adelante, después de esta sentencia en algún caso había continuado admitiendo que el Estado podía dictar normas con valor meramente supletorio, en ámbitos donde no disponía de competencia normativa, especialmente cuando se trataba de la transposición del derecho comunitario europeo. Estas normas dictadas con pretensión meramente supletoria se justificarían con el carácter del Estado como garante del cumplimiento del derecho comunitario, según el artículo 93 de la Constitución (102) .
Pero algunas sentencias posteriores han culminado la evolución jurisprudencial sobre la concepción de la cláusula de supletoriedad y han acabado de extraer todas las consecuencias de la doctrina ya asentada en la STC 103/1989. El Estado necesita un título competencial concreto y suficiente que la habilite para dictar una norma determinada, y, si no es así y se dicta por lo tanto una norma fuera del ámbito competencial estatal, con la única voluntad de erigirse en derecho supletorio, esta norma será nula. Así, la STC 118/1996, de 27 de junio, dice:

"Si para dictar cualesquiera normas el Estado precisa de un título competencial específico que las justifique, y la supletoriedad no lo es, esa conclusión ha de mantenerse en todo caso. Por lo tanto, tampoco en las materias en las que el Estado ostenta competencias compartidas puede, excediendo el tenor de les títulos que se les atribuyen y penetrando en el ámbito reservado por la Constitución y los Estatutos a las Comunidades Autónomas, producir normas jurídicas meramente supletorias."

(Fundamento jurídico 6.)

En esta misma línea, ahora ya de manera uniforme, se han expresado las STC 61/1997, de 20 de marzo, y 195/1998, de 1 de octubre.
4.2.2.La cláusula de prevalencia
El artículo 149.3 de la Constitución dispone lo siguiente:

[...] La competencia sobre las materias que no hayan sido asumidas por los estatutos de autonomía corresponderá al Estado, cuya norma prevalecerá, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo aquello que no haya sido atribuido a la competencia exclusiva de estas últimas. [...]

Lectura recomendada

Sobre la posible virtualidad de la cláusula de prevalencia, podéis consultar J. Tornos (1991). "Ley de bases y legislación de desarrollo. El problema de su articulación por modificación de la leyde bases. La cláusula de prevalencia". Revista Española de Derecho Constitucional (núm. 33, pág. 29-45).

No es fácil interpretar de una manera exacta esta disposición porque haría falta saber si las competencias exclusivas tienen que entenderse en sentido estricto, es decir, las que lo son realmente en los términos examinados en el apartado anterior, o bien hacen referencia a las que los diversos estatutos califican de esta manera.
No obstante, está claro y, hoy en día, unánimemente aceptado, que la cláusula de prevalencia tampoco es, como la de supletoriedad, una norma de carácter competencial, porque las controversias sobre competencias no pueden resolverse aplicando la cláusula de prevalencia del derecho estatal, sino las reglas de distribución de competencias del bloque de la constitucionalidad.
Algunos estados federales disponen de una cláusula parecida (por ejemplo, Alemania con la Ley fundamental de Bonn), pero se integra en un sistema de distribución de competencias que le acaba dando un sentido propio y específico, que no puede reconocérsele aquí, en un sistema competencial diferente.
En todo caso, esta cláusula podría servir como máximo para resolver provisionalmente los posibles conflictos entre normas estatales y autonómicas, de manera que estableciera una regla automática y objetiva según la cual la Administración o los órganos jurisdiccionales ordinarios podrían resolver provisionalmente el conflicto, y, a la vez, tendrían que utilizar las vías pertinentes para resolverlo (en general, el Tribunal Constitucional), según las únicas reglas de fondo que son aplicables, las reglas competenciales.
No obstante, también surgen serias dudas sobre esta función eventual, ya por ella misma muy limitada, que podría desarrollar la cláusula de prevalencia, porque los Jueces no pueden dejar de aplicar una ley que creen aplicable al caso y, si consideran que vulnera el orden constitucional (también por motivos competenciales), tienen que elevar la cuestión al Tribunal Constitucional, como recuerda el mismo Alto Tribunal en la única ocasión que ha abordado el tema hasta el momento, aunque de una manera incompleta y lateral (STC 163/1995).

5.Las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas

Además de las relaciones que derivan del reparto de competencias, en los términos que se han examinado, Estado y Comunidades Autónomas mantienen otros tipos de relaciones, de carácter no competencial.
Estas relaciones de carácter no competencial pueden agruparse en las tres grandes categorías siguientes:

  • Relaciones de participación de las Comunidades Autónomas en instituciones estatales.

  • Relaciones de colaboración entre ambas instancias.

  • Relaciones de conflicto.

5.1.La participación de las Comunidades Autónomas en el Estado

En derecho comparado es común que las instancias territoriales de gobierno tengan una cierta participación en las instituciones centrales. Esta participación no es solamente la expresión en muchos casos del origen de los estados federales, sino que responde también a la necesidad de que los miembros puedan hacer oír sus intereses en los asuntos que son tratados por el poder central y en el cual no disponen de competencias, pero que les afectan.
Las segundas Cámaras
Hay grandes diferencias entre las diferentes segundas Cámaras de los estados compuestos: el Bundesrat alemán, el Ständerat suizo, el Senado norteamericano, el Bundesrat austríaco, el Senado canadiense o el Senado belga. Ninguna de éstas tiene ni la misma composición, ni las mismas funciones, ni los miembros están representados de la misma manera.
La participación de las Comunidades Autónomas en el Estado responde también a una cierta filosofía de los estados federales o compuestos, a una concepción de la estructura compleja del Estado según la cual todas las instancias forman parte de un mecanismo de gobierno único, que sólo puede funcionar correctamente en términos de participación y colaboración.
La participación se acostumbra a instrumentar en derecho comparado a través de una segunda Cámara parlamentaria, donde los miembros están representados y participan en las funciones propias de los parlamentos centrales o federales. A pesar de las enormes diferencias existentes entre las diversas segundas Cámaras de los estados compuestos, en cuanto a su composición, sus funciones y su posición con respecto a la Cámara baja, lo cierto es que en todos está esta Cámara y que en todos asume, bajo fórmulas muy diversas, la representacióny laparticipación de las instancias territoriales de gobierno.
En España, la Constitución de 1978 prevé básicamente tres mecanismos diferentes de participación, de importancia y de carácter diversos:
1) La iniciativa legislativa que se concede a las Comunidades Autónomas ante las Cortes Generales (103) , que pueden ejercer sus Asambleas Legislativas, ya sea directamente, presentando una proposición de ley ante el Congreso de los Diputados y comisionar una delegación de tres representantes para que la defiendan en el trámite de admisión ante el Pleno del Congreso, o bien indirectamente, solicitando al Gobierno Central que adopte un proyecto de ley.
2) La iniciativa de reforma constitucional, reconocida en las Comunidades Autónomas (104) y que se remite a la iniciativa que pueden ejercer ante el Congreso.
3) La designación de Senadores por parte de los parlamentos de las Comunidades Autónomas, a razón de uno por comunidad y uno más por cada millón de habitantes y que es un mecanismo con más trascendencia. Estos Senadores se integran en el Senado en régimen de igualdad con respecto a los Senadores elegidos directamente en las circunscripciones provinciales.
Lectura recomendada

P. García-Escudero Márquez (1995). Los senadores designados por las Comunidades Autónomas. Madrid: Cortes Generales.

Varios autores (1994). La reforma del Senado. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.

Varios autores (1996). La reforma constitucional del Senado. Madrid: Tecnos.

Varios autores (1996). Ante el futuro del Senado. Barcelona: Institut d'Estudi Autonòmics.

El Senado es, según la definición constitucional (art. 69.5 CE), una Cámara de representación territorial, condición a la que contribuye sin duda este segundo mecanismo de reclutamiento de los Senadores. Pero esta función de representación territorial está seriamente dificultada, si no impedida, por los escasos poderes de la Cámara, su subordinación general al Congreso de los Diputados y también su organización interna y su funcionamiento, que sigue la misma lógica partidista del Congreso, de representación de intereses y posiciones políticas generales, y no la de la representación de intereses y posiciones de las comunidades.
Mediante una reforma del Reglamento de la Cámara, de 11 de enero de 1994, se intentó potenciar el papel de representación territorial del Senado creando la Comisión General de las Comunidades Autónomas, que tiene como función principal informar sobre aquellos proyectos y asuntos que sean de interés autonómico. Una reforma posterior del 2005 ha ampliado el uso de las diferentes lenguas españolas, y otra del 2007 ha dado entrada a las comunidades autónomas en el mecanismo de nombramiento de magistrados del Tribunal Constitucional.
Por otra parte, en el primer debate político general que se efectuó en el seno de la Comisión (septiembre de 1994), todos los grupos parlamentarios acordaron iniciar un proceso de reforma constitucional del Senado para mejorar la función de representación territorial, reforma que tampoco se produjo. También fracasó, como ya se dijo en el módulo 1, la propuesta de reforma constitucional que puso sobre la mesa el Gobierno de J. L. Rodríguez Zapatero en el 2004 (uno de cuyos temas capitales era el Senado) y que ni siquiera llegó a las Cortes dados los desacuerdos entre las fuerzas políticas. El Consejo de Estado llegó a hacer un informe sobre esta propuesta (informe de 16 de febrero del 2006) donde analiza, entre otros, el tema del Senado.
Cabe destacar también que las últimas reformas de ciertos estatutos de autonomía prevén nuevos canales de participación de las comunidades autónomas en las instituciones centrales del Estado; en este sentido, destaca, por ejemplo, el artículo 180 del texto catalán, en el que se establece la ya mencionada participación en el nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional. El Reglamento del Senado permite ahora que las comunidades autónomas propongan candidatos para los cuatro miembros que le corresponden a la cámara alta.

5.2.Las relaciones de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas

5.2.1.Las relaciones de auxilio, coordinación y cooperación
El Tribunal Constitucional ha declarado en muchas ocasiones (105) que el principio de colaboración –vinculado al principio de solidaridad que establece el artículo 2 de la Constitución, que ya hemos estudiado– tiene que inspirar el conjunto de las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas. A partir de este principio de colaboración se desarrollan diferentes relaciones con las diferentes instancias de gobierno.
De las diversas relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas pueden destacarse de tres tipos:
1) Las relaciones de auxilio
Son las relaciones mediante las cuales una parte presta asistencia a otra para que ésta pueda cumplir adecuadamente sus funciones.
Las relaciones de auxilio forman parte del principio de solidaridad expresado en el artículo 2 de la Constitución. El Tribunal Constitucional (106) lo considera propiamente un deber que vincula a todas las instancias de gobierno, y el legislador (107) lo ha positivizado (ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAP y PAC) creando un mecanismo concreto para hacerlo efectivo: el requerimiento de asistencia o de auxilio, regulado en la misma ley.
2) Las relaciones de coordinación
En determinados casos, la Constitución (art. 149.1) atribuye al Estado una competencia de coordinación en ciertos sectores o materias (108) , y el Tribunal Constitucional, por su parte, ha reconocido que determinadas competencias (109) estatales también llevan implícitas facultades de coordinación (STC 104/1988, de 8 de junio, entre muchas otras).
En estos casos, ya sea por atribución expresa de un título competencial específico o por estar incluida la facultad en otro título competencial, el Estado puede establecer medios y mecanismos de relación con las Comunidades Autónomas, a través de los cuales éstas tienen que ejercer sus competencias en la materia. El Estado no puede sustituir a las Comunidades Autónomas en el momento de ejercer las competencias que les corresponden, pero sí que puede establecer el canal a través del cual tienen que ejercerlas con la finalidad de conseguir:

"La integración de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, en caso de subsistir, impedirían o dificultarían, respectivamente, la realidad misma del sistema. [...] La competencia de coordinación tiene que ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en diversos aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias, de manera que se alcance la integración de actos parciales en la globalidad del sistema (110) ."

STC 32/1983, de 28 de abril.

Esta sentencia del Tribunal Constitucional puede considerarse claramente el leading case en la cuestión.
Se trata, pues, esencialmente, de fijar un procedimiento común de actuación para los casos en los que el Estado y las comunidades autónomas dispongan de poderes en la misma materia o proyecten sus actuaciones sobre el mismo territorio o espacio físico. Estos criterios orientan la actuación de sus competencias respectivas con la finalidad de que la acción pública, considerada globalmente, no resulte contradictoria o ineficiente, sino armónica, eficaz y eficiente.
Estos mismos procedimientos de coordinación pueden ponerse en marcha por parte del Estado y las Comunidades Autónomas no sólo cuando el Estado dispone de competencia específica o implícita para hacerlo, sino también a partir del acuerdo de ambas partes, si consideran que es interesante coordinar sus actuaciones en una determinada materia.
En caso de acuerdo mutuo, estaremos ante formas de establecimiento voluntario de la relación de coordinación, mientras que en el caso de que las relaciones se establezcan a partir de una competencia estatal, la coordinación tendrá carácter obligatorio.
3) Las relaciones de cooperación, en sentido estricto, o de acción conjunta
En este tipo de relación, ambas partes actúan conjuntamente y participan por lo común en la realización de una actuación determinada. Las partes, naturalmente, pueden decidir una acción conjunta concreta y realizarla, cada una dentro de su responsabilidad y competencia.
Pero en algunos casos, este régimen de actuación conjunta es exigido directamente por el bloque de la constitucionalidad, que en lugar de asignar una competencia a una instancia o a otra, de una manera alternativa, la atribuye a ambas, conjuntamente o mancomunadamente.
Ejemplo de régimen de actuación conjunta o mancomunada
Este caso, no muy frecuente, es, por ejemplo, el de la Junta de Seguridad de Cataluña, prevista en el artículo 164.4 del Estatuto de Autonomía. Esta junta, integrada de manera paritaria por representantes de la Generalitat y del Gobierno estatal, tiene como funciones, entre otras, "la coordinación de las políticas de seguridad y de la actividad de los cuerpos policiales del Estado y de Cataluña, y también [...] el intercambio de información en el ámbito internacional y en las relaciones de colaboración y auxilio con las autoridades policiales de otros países". El ejercicio de estas funciones tiene que llevarse a cabo mancomunadamente o conjuntamente por ambas partes, a través de este órgano mixto.
5.2.2.Los instrumentos de la colaboración
Estas relaciones de colaboración, en sus manifestaciones y dimensiones diversas, se dirigen normalmente a través de tres grandes tipos de instrumentos, técnicas o mecanismos:

  • los convenios de colaboración,

  • la colaboración orgánica,

  • los procedimientos mixtos y participados.

1) Los convenios de colaboración
a) Los convenios entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Estos tipos de convenios, mediante los cuales se establecen relaciones verticales de colaboración, están regulados (111) muy sucintamente. Los firman los representantes de los gobiernos de las partes implicadas y se hacen para numerosas actividades de naturaleza y de signo muy diversos entre ambas partes, lo que hace difícil establecer un régimen jurídico unitario para esta figura. En general se firman entre los gobiernos, en materias de interés común, y las partes adquieren compromisos de actuación, que muchas veces también comportan compromisos financieros, que tienen carácter obligatorio y que, si procede, podrán exigirse jurisdiccionalmente, aunque esto último puede presentar problemas y dificultades muy notables, en función de la naturaleza de los compromisos adquiridos.
b) Los convenios entre dos o más Comunidades Autónomas. Con estos convenios se establecen unas relaciones horizontales de colaboración, que son muy frecuentes en derecho comparado y muy poco frecuentes en España.
El régimen de estos convenios está previsto directamente por la Constitución (112) , que dispone que se comuniquen a las Cortes Generales después de su celebración o que se sometan a la autorización previa de las mismas Cortes, según el tipo de convenio del que se trate: si es un convenio de colaboración, que debe verse sobre la prestación de servicios propios de las comunidades, sólo requiere la comunicación posterior; si se trata de un acuerdo de cooperación sobre cualquier otra cuestión, necesita la autorización previa de las Cortes.
La figura de los convenios horizontales entre Comunidades Autónomas, tal como está prevista en el artículo 145.2 de la Constitución y en muchos estatutos de autonomía, comporta numerosos problemas interpretativos.
2) La colaboración orgánica
Esta colaboración se realiza mediante los órganos mixtos, formados por representantes de ambas partes, normalmente de sus gobiernos o administraciones. Entre los órganos mixtos tienen una importancia especial las conferencias sectoriales, que reúnen al ministro del Gobierno Central y a los consejeros autonómicos de un mismo sector, (113) con la finalidad de debatir problemas de interés común y acordar, si procede, líneas conjuntas o coordinadas de actuación.
Los órganos mixtos también se encuentran escasamente regulados (114) y, en general, son órganos consultivos y deliberantes, que no pueden sustituir con sus decisiones y funciones los órganos que son competentes, sin embargo que, en la medida en que constituyen plataformas generales de encuentro de las diversas instancias de gobierno, su buen funcionamiento resulta de gran trascendencia para la colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas y el funcionamiento del conjunto.
En el año 2004 se inauguró una nueva práctica de colaboración orgánica: la Conferencia de Presidentes, reunión al máximo nivel representativo de todas las administraciones involucradas en esta colaboración orgánica, y que reúne al presidente del Gobierno estatal y a los presidentes de las diecisiete comunidades autónomas, y Ceuta y Melilla.
Hasta el año 2014 habían tenido lugar cinco reuniones. Las reuniones pueden girar en torno a un solo tema monográfico, como pasó con la segunda (financiación de la sanidad) o la quinta (estabilidad fiscal y situación económica de España) o más de uno. En cualquier caso, ha sido una experiencia con resultados desiguales y eficacia muy discontinua.
3) Los procedimientos mixtos y participados
Estos procedimientos están previstos en supuestos determinados para permitir:

  • Que una instancia interesada pueda ser escuchada o incluso participar en decisiones y actuaciones que se siguen en otra instancia (estableciendo trámites de audiencia previa y de informe (115) ).

  • Para hacer concurrir dos instancias en una misma actuación, asignándoles fases diferenciadas del procedimiento para llevarla a cabo.

  • Para conjugar la participación de ambas partes en procesos más complejos, de planificación mixta (116) .

(115) El Estatuto catalán de 2006 estableció la participación de la Generalitat en el proceso de designación de miembros del TC, el CGPJ y una serie de órganos económico-sociales. El TC, sin embargo, dijo en su STC 31/2010 que esto no es un mandato, sino una propuesta de colaboración que hace el Estatuto, y que el Estado es libre de regular y permitir después o no (véanse los FFJJ 113 y 114).

5.3.Las relaciones de conflicto

Ya hemos visto antes las principales relaciones de conflicto, cuando hemos tratado del ejercicio de las competencias, y las vías previstas constitucionalmente para resolverlos, que pasan fundamentalmente por el Tribunal Constitucional.
Se ha producido, pues, en la misma línea de otros estados compuestos de nuestro entorno, una judicialización casi absoluta de la resolución de los conflictos entre las diversas instancias de gobierno, también con importantes posibilidades para la negociación (117) política.
Pero la Constitución de 1978, igual que la Ley fundamental de Bonn, cuyo artículo 37 prácticamente se reprodujo en el artículo 155 de la Constitución, ha previsto otra fórmula de carácter extraordinario para la posible resolución de conflictos entre ambas partes, que otorga al poder central unas facultades directas de intervención coactiva, que todavía no han sido utilizadas nunca, ni en España ni en Alemania.
La Constitución (118) española prevé, en efecto, que, si una Comunidad Autónoma incumple sus obligaciones constitucionales o legales, o bien atenta gravemente contra el interés general, el Gobierno Central podrá dirigir un requerimiento del Presidente de la comunidad.
Si el requerimiento no es atendido, el Gobierno podrá solicitar la autorización del Senado –que tendrá que concederla por mayoría absoluta– para adoptar:

Las medidas necesarias con el fin de obligarla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o con el fin de proteger el interés general mencionado.

Art. 155.1 CE.

Todo esto sin que se especifique cuáles podrán ser estas medidas, que, en todo caso, tendrán que ser adecuadas y proporcionales a las finalidades perseguidas.

6.La financiación de las Comunidades Autónomas

Las Comunidades Autónomas necesitan recursos financieros para hacer frente a sus gastos de funcionamiento y, sobre todo, para pagar los servicios que prestan y que anteriormente prestaba el Estado.
Esto significa que, como pasa en todos los estados compuestos, hay que prever la forma de financiación de estas entidades o, lo que es lo mismo, la manera como los recursos públicos, que acaban siendo suministrados siempre por la ciudadanía, se distribuyen entre las diversas instancias de gobierno con la intención de subvenir a sus necesidades.
Partiendo de un esquema simplificado, puede decirse que hay dos grandes modelos teóricos para hacer este reparto:

  • El modelo de separación, según el cual cada instancia tiene capacidad para establecer sus propias fuentes de ingresos.

  • El modelo de unión, mediante el cual todos los recursos, establecidos y recaudados unitariamente, son distribuidos posteriormente desde una caja común entre las diferentes partes, en función de sus necesidades.

Naturalmente, son dos modelos teóricos que nunca se presentan en la realidad en estado puro, sino que en todos los estados compuestos se utilizan elementos de un modelo y del otro, que, además, pueden ser bastante diferentes.
El modelo español de financiación de las Comunidades Autónomas contiene elementos de los dos sistemas, pero si se debiera calificar en pocas palabras, sería preciso señalar que, fundamentalmente, se basa en un sistema de unión, aunque con un número ingente de particularidades y con una evolución que ha incorporado elementos importantes inspirados en el sistema de separación.
Aquí sólo se trata de ofrecer una visión general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, exponiendo sus rasgos básicos característicos, pero sin agotar la cuestión y ni siquiera entrar a fondo en el mismo, para lo que hacen falta conocimientos sólidos de derecho financiero y tributario, que todavía no se han alcanzado cuando se estudia la asignatura Derecho constitucional.

6.1.Los principios constitucionales del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas

La Constitución (119) española establece los principios fundamentales sobre cuya base tiene que diseñarse el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas:

  • El principio de autonomía financiera de las comunidades, que se manifiesta esencialmente en la dimensión del gasto como autonomía presupuestaria. Este principio pierde, sin embargo, intensidad en la dimensión de los ingresos, aunque las comunidades también pueden actuar. No obstante, durante los últimos años se han hecho avances notables en esta dimensión de los ingresos con la idea básica de establecer una cierta corresponsabilidad de las comunidades a la hora de obtener los recursos impositivos.

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  • El principio de solidaridad, por el que se establecen mecanismos de redistribución de los recursos financieros, algunos con carácter específico y otros, los más importantes, incorporados a la estructura general del sistema de financiación (como la garantía de un determinado nivel de suficiencia financiera, con independencia de los recursos propios, y la misma capacidad inversora del Estado, que puede destinar sus inversiones a unos territorios u otros, con finalidades, explícitas o implícitas, de redistribución o de equilibrio).

  • El principio de coordinación con la hacienda estatal, que establece igualmente mecanismos de relación entre ambas haciendas, con la finalidad no solamente de evitar disfunciones, sino de encaminarlas a conseguir los objetivos generales de la política económica del Estado.

La Constitución no diseña el sistema de distribución de recursos financieros entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino que se limita a establecer estos grandes principios y a fijar, con carácter muy genérico, algún elemento más del sistema como los siguientes:

  • Los tipos de ingresos o de recursos que pueden corresponder a las Comunidades Autónomas (120) .

  • Algun límite de su capacidad impositiva (121) .

  • Algunos instrumentos concretos de financiación, destinados a potenciar el principio de solidaridad y corregir desequilibrios (122) : el Fondo de Compensación Interterritorial y los fondos de nivelación de servicios.

Para configurar concretamente el sistema de financiación, la Constitución remite a una Ley Orgánica (art. 157.3 CE), que actualmente es la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, conocida habitualmente por sus siglas: LOFCA, y que ha sido modificada posteriormente varias veces.
Además, el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas tiene que considerar otros preceptos y principios constitucionales, como la prohibición de privilegios (123) o la función (124) atribuida al Estado de velar por la solidaridad y por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español.

6.2.La diversidad de sistemas de financiación: el régimen común y el régimen de convenio y de concierto

La Constitución establece, por lo tanto, unos principios generales, de contenido muy abstracto y común para todo el territorio, y encarga a una Ley Orgánica que diseñe el sistema de financiación. Esto es lo que recoge la LOFCA, donde están regulados los aspectos generales de este sistema, dejando un margen abierto para que las partes puedan acordar algunos elementos en el marco de un órgano mixto en el que están representados los gobiernos estatal y autonómicos: el Consejo de Política Fiscal y Financiera.
Pero la Constitución también contiene algunas disposiciones que han dado pie a establecer determinados sistemas de financiación particulares para algunas Comunidades Autónomas, al margen del sistema general y común previsto en la LOFCA.
El sistema de convenio, en Navarra, y de concierto, en el País Vasco
De acuerdo con la disposición adicional primera de la Constitución, que reconoce y ampara los denominados derechos históricos de los territorios forales, Navarra y el País Vasco disponen de unos sistemas diferentes del común, denominados de convenio(Navarra) y de concierto (País Vasco), que, aunque también presenten diferencias entre ellos, puede decirse que giran esencialmente en torno a la misma idea central: las Comunidades Autónomas en general recaudan los tributos (125) en su territorio y después hacen una transferencia al Estado (cupo, en el País Vasco, y aportación económica, en Navarra) en concepto de contribución a los gastos generales del Estado en materias no transferidas.
La fórmula para determinar la cuantía de esta transferencia se establece mediante ley estatal, que se pacta previamente, cada cinco años, con las comunidades respectivas.
(125) Salvo algunos pocos, que tienen carácter estatal, como la renta de aduanas y, hasta 1998, los impuestos especiales sobre tabaco, hidrocarburos y alcohol. Véase la Ley 28/2007, de 25 de octubre (País Vasco) y la Ley 48/2007, de 19 de diciembre (Navarra).
El régimen económico y fiscal de Canarias
La disposición adicional tercera de la Constitución permite establecer (o más bien conservar, modificar y adaptar,) un régimen económico y fiscal especial para Canarias, que tiene su origen en la declaración de puertos francos que recibieron las islas a mediados de siglo xix, y que, aunque Canarias se inscriba en el régimen común de la LOFCA, presenta particularidades muy notables.
La modificación de este régimen, cosa que ya se ha producido diversas veces, requiere el informe (126) del Parlamento de Canarias.

6.3.La evolución del régimen común de financiación

Durante la fase de aprobación de los estatutos de autonomía y de realización del grueso de los traspasos de servicios (hasta 1986), la financiación de las Comunidades Autónomas se basaba fundamentalmente en transferencias estatales que se calculaban sobre la base del coste efectivo de los servicios que se iban transfiriendo, bajo la idea esencial de mantener el nivel de prestación que llevaba a cabo el Estado.
En esta fase, denominada transitoria, se aprobó la primera ley reguladora del Fondo de Compensación Interterritorial (1984), que permitía a las comunidades obtener fondo para la inversión nueva, y la primera ley general de cesión de tributos a las comunidades, según la cual éstas pasaban a recaudar algunos tributos y a ingresar directamente su rendimiento, aunque la regulación continuaba correspondiendo al Estado.
A partir del acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de noviembre de 1986, se abrió un nuevo periodo, para el quinquenio 1987-1991, que se conoce como periodo definitivo. En este periodo se superó el método del coste efectivo y se pasó a otro, según el cual las Comunidades Autónomas recibían transferencias estatales, mucho más libremente y sobre todo con criterios más objetivos, en concepto de participación en los ingresos del Estado, según un porcentaje determinado que se calculaba sobre la base de ciertas variables (127) .
Se ampliaron los tributos estatales cedidos a las comunidades (nueva ley de cesión, de diciembre de 1987) y se aprobó una nueva ley reguladora del Fondo de Compensación Interterritorial (Ley 29/1990, de 26 de diciembre) que le otorgaba finalidades exclusivamente de solidaridad y dejaba de considerarlo un instrumento ordinario más de la financiación de todas las Comunidades Autónomas.
En este periodo también se produjo el ingreso de España en la Comunidad Económica Europea (con fecha de 1 de enero de 1986), y las Comunidades Autónomas empezaron a recibir ayudas de fondos comunitarios, destinados especialmente al desarrollo regional, como los del Fondo Europeo para el Desarrollo Regional (FEDER).
Gracias al acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 1992 se asentaron las bases de un nuevo quinquenio (1992-1996), que se caracterizó por introducir fórmulas de corresponsabilidad fiscal entre el Estado y las comunidades, muy especialmente mediante la cesión a cada comunidad de un 15% del rendimiento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) en su territorio. La capacidad normativa del IRPF, sin embargo, la continuaba ostentando el Estado de manera exclusiva.
Con un nuevo acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de noviembre de 1996, se puso en marcha, con la modificación de la LOFCA, de las leyes de cesión de tributos y a través de la ley de presupuestos generales, un nuevo sistema de financiación, que ampliaba la corresponsabilidad hasta ceder a las comunidades el 30% de los rendimientos del IRPF en su territorio, y les otorgaba al mismo tiempo una cierta capacidad normativa.
Algunas Comunidades Autónomas, no obstante, quedaron fuera de este nuevo sistema, por decisión propia (128) .
Asimismo, se ampliaba el ámbito de los tributos cedidos, se otorgaba capacidad normativa a las comunidades y se intentaba reformar el sistema de financiación de la sanidad, que hasta el momento había quedado al margen del sistema general aunque sin éxito, en aquél momento.
Este sistema se debía revisar en 2001 y, efectivamente, con el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de 27 de julio de 2001, se aprobó un nuevo sistema de financiación, que ahora no está sujeto a un plazo preestablecido de revisión, como había sucedido hasta entonces. Ésta constituye la primera novedad importante del nuevo sistema, que, asimismo, prevé otras notables, en las cinco líneas siguientes:
1) Se incrementan de una manera considerable los recursos propios de las Comunidades Autónomas, fundamentalmente por medio de la ampliación de la cesión de tributos estatales (a los ya cedidos por ley en periodos anteriores –30% del IRPF, patrimonio, sucesiones y donaciones, transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados– se unen el 35% del IVA, el 40% de los impuestos especiales sobre alcohol, hidrocarburos y tabaco, así como los impuestos sobre electricidad y sobre determinados medios de transporte, y se amplía la cesión del IRPF hasta el 33%).
2) Se aumenta la capacidad normativa de las comunidades en el ámbito fiscal, puesto que se amplía su capacidad normativa sobre los antiguos tributos cedidos, pese a que, por otro lado, no se ceden facultades normativas sobre los nuevos tributos cedidos (35% del lVA, 40% de los impuestos especiales sobre alcohol, hidrocarburos y tabaco, y los impuestos sobre electricidad y sobre determinados medios de transporte, aunque sobre estos dos últimos se previó estudiar la cesión de algunas facultades normativas en el futuro).
3) Se aumenta la capacidad de gestión fiscal y tributaria de las comunidades, dado que, además de continuar gestionando directamente los antiguos tributos cedidos, pasan a participar en la Agencia Estatal de Administración Tributaria.
4) Se rediseñan los mecanismos de solidaridad, con una nueva regulación del Fondo de Compensación Interterritorial, la previsión del fondo de suficiencia y la creación de las asignaciones de nivelación de los servicios públicos esenciales.
5) Se incorpora la sanidad al sistema general de financiación.
Con el nuevo sistema, aceptado por todas las comunidades de régimen común regidas por la LOFCA (excepto Navarra y el País Vasco), en la actualidad de duración indefinida y que se puso en marcha por medio de un paquete legislativo formado por la reforma de la LOFCA (Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre), la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la cual se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación, la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora del Fondo de Compensación Interterritorial, así como la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2002 y la Ley de Acompañamiento a los Presupuestos (leyes 23 y 24/2001, de 27 de diciembre), se avanza en la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, en particular en la dimensión de los ingresos, en su suficiencia financiera y en la corresponsabilidad fiscal entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En general, se puede afirmar que se pretende que las comunidades puedan recaudar directamente los recursos financieros que necesitan (fundamentalmente a base de los tributos cedidos por el Estado), y que las transferencias estatales (fondos de suficiencia y fondos de solidaridad) sólo sirvan para complementar, de una manera subsidiaria, las necesidades que no se puedan cubrir por medio de recursos propios.
Sin embargo, en el mismo paquete legislativo que aprobó el nuevo sistema, también se incluye la legislación sobre estabilidad presupuestaria, que comporta una fuerte limitación de la autonomía financiera de las comunidades, en su dimensión de gasto o presupuestaria, en la medida en que se fijan límites a los presupuestos propios de las Comunidades Autónomas (deben respetar el principio de equilibrio presupuestario, entendido como situación de equilibrio o de superávit) y se atribuyen facultades al Estado para controlar que se respeten estos límites.
Las reformas de diferentes estatutos de autonomía llevadas a cabo a partir de 2006 han incorporado nuevos criterios de funcionamiento del sistema general de financiación de las comunidades autónomas. El TC, en su STC 31/2010 sobre el Estatuto catalán, partió no obstante de la preeminencia de las competencias estatales sobre hacienda y sobre tributos, así como de la posición no menos central en este aspecto tanto del Consejo de Política Fiscal y Financiera como de la LOFCA, haciendo una interpretación de las normas estatutarias que en algún caso llevó a declararlas inconstitucionales y, en el resto, a aceptarlas bajo el presupuesto de que la posición del Estado no se tendrá que ver condicionada o forzada, sino que este conserva su plena libertad para regular este ámbito (véase el FJ 134).
Los intentos del Estatuto de introducir criterios que delimitaran la contribución de Cataluña (el criterio de esfuerzo fiscal similar, el principio de ordinalidad) o la participación en los tributos cedidos, han quedado, pues, totalmente desactivados.
En este sentido de la primacía de la decisión del Estado y de los mecanismos multilaterales, precisamente, poco antes de la sentencia (en 2009) se había acordado a nivel político la reforma del sistema de financiación, pacto político que se tradujo en algunas reformas legislativas, como por ejemplo la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la LOFCA; la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la cual se regula el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía, y se modifican determinadas normas tributarias; y la Ley 23/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los fondos de compensación interterritorial.
Las reformas supusieron, entre otras cosas, un aumento de la autonomía financiera con una mayor participación en los tributos cedidos parcialmente; un aumento de la capacidad normativa sobre el tramo cedido del IRPF, y la existencia de un mecanismo de nivelación para educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales a través de una serie de fondos. También aumenta la participación autonómica en la gestión de los tributos con nuevos órganos mixtos Estado-CC. AA.
No obstante, la crisis económica en España ha hecho que los recursos de las comunidades autónomas hayan sido progresivamente recortados, y la lucha contra el déficit público ha llevado al Estado y a estas a limitar su contribución a las diferentes vertientes del Estado del bienestar.
Hace falta, igualmente, mencionar la incidencia del contenido de la reforma constitucional del artículo 135 CE llevada a cabo en 2012, que vincula la actuación de todas las administraciones al principio de estabilidad presupuestaria, y remite su desarrollo ulterior a una ley orgánica (que fue la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad).

6.4.Las fuentes de ingresos de las Comunidades Autónomas: esquema general

En el sistema común regulado en la LOFCA, los ingresos que pueden recibir las Comunidades Autónomas para financiarse pueden dividirse en tres grandes bloques:
1) Ingresos tributarios
2) Transferencias
3) Endeudamiento
A estas tres grandes categorías básicas, se debe añadir todavía otro apartado, residual, donde es necesario incluir ingresos de diversa naturaleza.
Los ingresos tributarios están formados, en general, por los siguientes:
1) Los tributos propios de las Comunidades Autónomas, es decir, los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales, que los entes autonómicos pueden crear y exigir a través de ley. Ahora bien, estos tributos propios no pueden recaer sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado (129) , lo que deja un margen de maniobra escaso en las comunidades.
Sin embargo, en realidad sólo se han creado tributos propios en materia de juego y medio ambiente.
2) Los recargos sobre impuestos estatales, que las Comunidades Autónomas establecen tal como permiten la Constitución (art. 157.1.a) y la LOFCA (art. 12 y 17.d), aunque ésta es una posibilidad muy poco utilizada.
3) Los tributos cedidos por el Estado, que, actualmente, después de la ampliación que se hizo en la revisión del sistema del año 2009, son los que corresponden a los impuestos de patrimonio, sucesiones y donaciones, transmisiones patrimoniales, actos jurídicos documentados, electricidad, determinados medios de transporte y juego, así como el 50% del IRPF, el 50% del IVA, el 58% de los impuestos especiales sobre alcoholes y tabaco, y el 58% (tipo estatal general) y el 100% (tipo estatal especial) del impuesto de hidrocarburos.
Los ingresos provenientes de transferencias están formados básicamente por los siguientes:
1) Los Fondos de Ajuste, que contienen el Fondo de Suficiencia Global (que atiende básicamente a la población) y los Fondos de Convergencia, integrados por su parte por el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación. El primero de ellos (competitividad) se destina a las comunidades autónomas que tienen una financiación per cápita por debajo de la media o por debajo de su índice de capacidad fiscal; el segundo (cooperación) se destina a las comunidades autónomas con un PIB per cápita inferior al 90% de la media o con una densidad de población inferior al 50% de la media, así como a aquellas que tengan un crecimiento de la población inferior al 90% de la media estatal y una baja densidad de población.
2) El Fondo de Compensación Interterritorial, un fondo dotado y regulado por el Estado con finalidades de solidaridad (130) , y del cual pueden beneficiarse, para gastos de inversión, las Comunidades Autónomas comparativamente menos desarrolladas.
3) Las subvenciones estatales que se continúan otorgando en determinados sectores, y que tienen que seguir el régimen de la potestad de gasto del Estado, tal como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional, en los términos que ya hemos visto.
4) Los convenios de inversión, que las Comunidades Autónomas firman con la Administración estatal para financiar conjuntamente determinadas obras y actuaciones.
5) El mecanismo de nivelación de servicios (131) , que se traduce en un Fondo de garantía de servicios públicos fundamentales, en forma de asignaciones a cargo de los Presupuestos Generales del Estado, para asegurar un nivel adecuado de prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio, (sanidad, enseñanza y otros servicios sociales esenciales, según se definió en el Acuerdo de 2009).
Los ingresos provenientes del endeudamiento están formados por las operaciones de crédito que concierten las Comunidades Autónomas, por medio de la emisión de deuda pública y de la contratación de préstamos con entidades financieras, con los límites y las condiciones que se establecen en la LOFCA (art. 14 y disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera).
Por último, también es preciso mencionar los otros ingresos que pueden obtener las Comunidades Autónomas. Éstos están formados por los rendimientos de su patrimonio y otros de derecho privado, por los precios públicos que puedan establecer por los servicios que preste y por las multas y sanciones que impongan sus órganos y autoridades.
6) Los fondos comunitarios europeos, que están fundamentalmente destinados a cofinanciar obras e infraestructuras con la finalidad de contribuir al desarrollo regional (fondos estructurales, especialmente el FEDER, y fondo de cohesión).

Resumen

A partir de la Constitución de 1978, España se organiza según un modelo de división territorial del poder, que comprende dos niveles territoriales de gobierno, el Estado y las Comunidades Autónomas, y que forma lo que se conoce como un estado compuesto. Este modelo tiene como principios básicos los de unidad, autonomía y solidaridad, que se despliegan a través de diversos mecanismos, instrumentos y técnicas.
Las Comunidades Autónomas forman sistemas institucionales propios, basados en dos principios esenciales: el de democracia representativa y el de régimen de gobierno parlamentario. Su sistema institucional incluye:

  • Un Parlamento, que representa su población y dispone de potestad legislativa y de facultades de control del Gobierno.

  • Un Presidente, que es designado por el Parlamento, tiene la representación más alta de la comunidad, la ordinaria del Estado en la comunidad y es el Jefe del Gobierno.

  • Un Consejo de Gobierno, designado por el Presidente y responsable políticamente ante el Parlamento.

  • Otras instituciones previstas en los estatutos de autonomía respectivos, como las figuras equivalentes al Defensor del Pueblo, una Sindicatura de Cuentas y un Consejo Consultivo.

Los poderes estatales se dividen verticalmente entre las dos instancias de gobierno, cosa que da lugar a una distribución determinada de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
El principio esencial sobre el cual se mueve la distribución de competencias es el de asunción estatutaria, con atribución residual favorable al Estado. Fruto de esta distribución, nacen diversos tipos de competencias, que podemos clasificar en tres categorías básicas:

  • exclusivas,

  • concurrentes,

  • compartidas.

Aún deberíamos añadir algunas competencias de ámbito más limitado.
Los conflictos de competencia que inevitablemente tienen que producirse en todo estado compuesto se resuelven en España esencialmente mediante el recurso en el Tribunal Constitucional, a través de los procedimientos del conflicto positivo y negativo de competencias y de las impugnaciones del título V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Tienen que tenerse en cuenta, además, los conflictos en defensa de la autonomía local que pueden plantear las entidades locales.
Las Comunidades Autónomas dictan normas, de naturaleza y de rango diferentes, que tienen un paralelismo estrecho con las normas estatales y que forman un ordenamiento propio. Este ordenamiento se relaciona con el del Estado según el principio básico de competencia. La Constitución, sin embargo, también introduce en esta relación las reglas de supletoriedad del derecho del Estado, que ha sufrido una evolución muy acusada en lo que concierne a su interpretación por parte del Tribunal Constitucional, y de prevalencia, difícil de encajar en el sistema autonómico diseñado por la misma Constitución.
Además de las relaciones competenciales, el Estado y las Comunidades Autónomas mantienen también otros tipos de relaciones, entre las cuales destacan aquellas según las cuales las comunidades participan en instituciones estatales (Senado, iniciativa legislativa) y aquellas que dirigen o instrumentan la colaboración necesaria que tiene que darse entre ambas instancias, como ha señalado repetidas veces el Tribunal Constitucional.
Entre estas relaciones, hay que mencionar las siguientes:

  • las de asistencia o de auxilio,

  • las de coordinación,

  • las de cooperación o de actuación conjunta.

Estas relaciones se dirigen a través de convenios, órganos mixtos –especialmente conferencias sectoriales– y procedimientos mixtos y participados.
Además, la Constitución ha dispuesto, como también sucede en otros estados compuestos, un mecanismo de intervención estatal directa, para el caso de que las Comunidades Autónomas incumplan sus obligaciones constitucionales.
La Constitución no establece un sistema de financiación de las Comunidades Autónomas perfectamente cerrado y acabado, sino sólo los grandes principios (autonomía financiera, solidaridad y coordinación con la hacienda estatal) en los cuales tiene que inspirarse.
Su configuración se prevé en la Ley Orgánica de financiación de las comunidades, y su concreción corre a cargo del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
El sistema de financiación ha sufrido hasta el momento una evolución intensa, que ha pasado de otorgar recursos a las comunidades según el coste efectivo de los servicios traspasados a establecer participaciones de éstas, según criterios objetivos, en los ingresos tributarios del Estado, y, finalmente, ha puesto énfasis la corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas, aumentando los tributos cedidos (entre los cuales figura una parte del IRPF) y concediéndoles una cierta capacidad normativa sobre este tema. Se ha incrementado, así, la parte correspondiente a los recursos tributarios propios de las Comunidades, frente a los ingresos que provienen de transferencias de otras instancias, que actualmente son básicamente fuentes estatales de solidaridad y transferencias europeas.

Actividades

1. Leed atentamente las sentencias de lectura recomendada de cada apartado de este módulo didáctico. Es conveniente que leáis al menos una sentencia de cada apartado. Con respecto a estos textos, y según las disponibilidades personales, es preciso que hagáis lo siguiente:
a) Identificad los hechos del caso que origina el problema constitucional del que se trata.
b) Identificad la doctrina principal del Tribunal Constitucional con respecto a estos problemas.
2. Leed los artículos de lectura recomendada de cada apartado de este módulo didáctico. Es conveniente que leáis al menos un artículo de cada apartado. Con respecto a estos textos, y según las disponibilidades personales, es preciso que hagáis lo siguiente:
Una pequeña reensión del artículo, resumiendo en tres o cuatro páginas las ideas principales.

Ejercicios de autoevaluación

De selección
Cuestiones breves
Contestad brevemente (de quince a veinte líneas) a las cuestiones siguientes:
1. ¿A través de qué mecanismos y técnicas se traduce el principio de autonomía?
2. Explicad a grandes rasgos el proceso ordinario o general de acceso a la autonomía.
3. Enumerad los principios de homogeneidad constitucional de las Comunidades Autónomas.
4. Describid el proceso de designación del Presidente de la Comunidad Autónoma.
5. Explicad los contenidos del estatuto de los parlamentarios autonómicos.
6. ¿Cuáles son los mecanismos de la responsabilidad política del Gobierno en las Comunidades Autónomas?
7. ¿Cuáles son las funciones de los consejos consultivos de las Comunidades Autónomas?
8. ¿Qué valor tienen los decretos de traspaso de medios y servicios?
9. Explicad el principio de asunción estatutaria de las competencias.
10. Describid la fase descendente del derecho comunitario europeo.
11. Enumerad los mecanismos de modificación extraestatutaria de las competencias.
12. ¿Cuáles son las competencias exclusivas separadas o paralelas?
13. Explicad las diferencias entre los elementos formales y materiales de las bases estatales.
14. ¿Cuáles son las posibilidades de intervención que tiene el Estado en la ejecución autonómica de la legislación estatal?
15. ¿Cuáles son los límites constitucionales de la competencia de fomento del Estado?
16. Describid la evolución jurisprudencial de la interpretación de la cláusula de supletoriedad del derecho del Estado.
17. Explicad cuáles son los sujetos legitimados y los actos impugnables en los conflictos positivos de competencia.
18. Describid el régimen de la suspensión de los actos impugnables en los conflictos positivos de competencia.
19. Explicad en qué consiste el requerimiento en el procedimiento de los conflictos positivos de competencia.
20. ¿Cuáles son los actos impugnables que prevé el título V de la LOTC?
21. Explicad el contenido y el modo de establecimiento de la competencia de coordinación.
22. ¿En qué consiste el deber general de lealtad constitucional?
23. ¿En qué consiste el deber de auxilio en las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas?
24. Mencionad las formas principales de dirigir las relaciones de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
25. Mencionad los principios constitucionales del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas.
26. ¿Cuáles son las principales fases de evolución del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas?
27. Explicad la distinción que hay entre ingresos tributarios e ingresos por transferencia de las Comunidades Autónomas y enumerad los principales tipos.
28. Explicad los rasgos básicos del conflicto en defensa de la autonomía local.
1. El estado diseñado por la Constitución de 1978 es un estado...

a) compuesto.
b) unitario.
c) confederal.

2. La vía ordinaria de acceso a la autonomía es la prevista...

a) en el artículo 151 de la CE.
b) en el artículo 143 de la CE.
c) en la disposición transitoria segunda de la CE.

3. Cataluña accedió a la autonomía por la vía prevista...

a) en el artículo 151 de la CE.
b) en el artículo 143 de la CE.
c) en la disposición transitoria segunda de la CE.

4. Las Comunidades Autónomas que hayan accedido a la autonomía por la vía ordinaria pudieron asumir inicialmente en sus estatutos de autonomía competencias de la lista...

a) del artículo 148 de la CE.
b) del artículo 149 de la CE.
c) Cualquier competencia no reservada al Estado por la CE.

5. El Presidente de la Comunidad Autónoma está designado...

a) por el Parlamento de la Comunidad Autónoma.
b) por el pueblo, a través de elecciones.
c) por el Congreso de los Diputados.

6. La fórmula electoral para elegir el Parlamento de una Comunidad Autónoma tiene que estar establecida...

a) por la Ley Orgánica del régimen electoral general.
b) por la ley electoral propia de la Comunidad Autónoma.
c) por ley específica de las Cortes Generales.

7. ¿Qué privilegio no tienen los Diputados autonómicos?

a) El fuero especial.
b) La inviolabilidad por las expresiones y los votos en el ejercicio de su cargo.
c) La inmunidad, en forma de suplicatorio delante de la Cámara.

8. Los consejeros de los gobiernos autonómicos están designados...

a) por el Presidente de la Comunidad Autónoma.
b) por el Parlamento de la Comunidad Autónoma en la sesión de investidura.
c) por el Rey.

9. Un Diputado autonómico puede ser procesado y juzgado por hechos presuntamente delictivos cometidos fuera del territorio de su Comunidad Autónoma...

a) por el Tribunal Superior de Justicia de la comunidad.
b) por el Tribunal Supremo.
c) No puede ser juzgado porque lo protege siempre la inviolabilidad y la inmunidad.

10. ¿Qué instancia designa a los Senadores de la Comunidad Autónoma?

a) El Parlamento de la Comunidad Autónoma.
b) El Presidente de la Comunidad Autónoma.
c) El Presidente, previa consulta al Parlamento.

11. Las instituciones de las Comunidades Autónomas similares al Tribunal de Cuentas tienen funciones...

a) sólo de fiscalización del sector público.
b) sólo de enjuiciamiento contable.
c) de fiscalización y de enjuiciamiento contables.

12. A través de leyes orgánicas de transferencia y delegación se permite transferir o delegar...

a) sólo competencias legislativas.
b) competencias legislativas y ejecutivas.
c) sólo competencias ejecutivas.

13. Las bases normativas tienen que ser establecidas por el Estado...

a) por ley, y excepcionalmente por reglamento.
b) por reglamento, y excepcionalmente por ley.
c) indistintamente por ley o por reglamento.

14. Dentro de las competencias legislativas del Estado se incluye...

a) la potestad para dictar reglamentos organizativos.
b) la potestad para dictar leyes.
c) sólo la posibilidad de dictar leyes orgánicas.

15. Las competencias son asumidas por las Comunidades Autónomas a través...

a) de sus estatutos de autonomía.
b) de los decretos de traspasos en la materia.
c) del acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma mediante convenio.

16. La competencia para ejecutar un reglamento comunitario europeo corresponde...

a) al Estado, en virtud de su competencia sobre relaciones internacionales.
b) a quien sea competente internamente.
c) conjuntamente al Estado y a las Comunidades Autónomas.

17. Según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la ejecución de la legislación estatal por parte de una Comunidad Autónoma permite...

a) dictar sólo actos ejecutivos.
b) dictar actos ejecutivos y reglamentos organizativos.
c) dictar actos ejecutivos y reglamentos ejecutivos.

18. La competencia de coordinación otorga al Estado...

a) una facultad para establecer medios y mecanismos de relación con las Comunidades Autónomas.
b) un poder jerárquico sobre las Comunidades Autónomas.
c) una facultad de sustitución de las actuaciones autonómicas de interés general.

19. Un conflicto positivo de competencia puede ser promovido...

a) por el Gobierno de una Comunidad Autónoma.
b) por el Parlamento de una Comunidad Autónoma.
c) por los Tribunales contencioso-administrativos.

20. Cuando el Gobierno del Estado invoca al artículo 161.2 de la CE en un conflicto de competencias, se produce...

a) el examen sobre la suspensión del acto impugnado por parte del Tribunal Constitucional.
b) el veredicto de inadmisibilidad del recurso.
c) la suspensión automática del acto impugnado.

21. La supletoriedad del derecho estatal se aplica...

a) en todos los casos de laguna del derecho autonómico.
b) en caso de laguna del derecho autonómico que no pueda autointegrarse.
c) en caso de falta de regulación de la cuestión en el ordenamiento autonómico, por cualquier motivo.

22. Los convenios de colaboración entre Comunidades Autónomas...

a) tienen que comunicarse a las Cortes Generales.
b) tienen que autorizarse por parte de las Cortes Generales.
c) tienen que comunicarse al Gobierno estatal.

23. Una conferencia sectorial reúne...

a) a los parlamentarios de las Comunidades Autónomas.
b) a los altos funcionarios del Estado y de las Comunidades Autónomas.
c) a los ministros del Estado con los miembros de los gobiernos de las Comunidades Autónomas.

24. El régimen actualmente vigente de los tributos cedidos en las Comunidades Autónomas...

a) incluye una capacidad normativa parcial de las Comunidades Autónomas.
b) atribuye la integridad de la capacidad normativa a las Comunidades Autónomas.
c) atribuye la integridad de la capacidad normativa al Estado.

25. Las Comunidades Autónomas, en relación con los tributos...

a) pueden establecer tributos propios, sin límites.
b) no pueden, en ningún caso, establecer tributos propios.
c) pueden establecer tributos propios, con ciertos límites.

26. El requerimiento de incompetencia en el procedimiento de los conflictos positivos de competencia, para el gobierno del Estado es...

a) obligatorio.
b) no está previsto.
c) facultativo.

27. El objeto del procedimiento de impugnación del título V de la LOTC está constituido...

a) por las normas con rango de ley de las Comunidades Autónomas.
b) por las disposiciones no legislativas y los actos ejecutivos de las Comunidades Autónomas.
c) por cualquier tipo de acto ejecutivo, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas.

28. Los conflictos negativos de competencia pueden ser promovidos...

a) por particulares y el Gobierno del Estado.
b) por los gobiernos del Estado y de las Comunidades Autónomas.
c) sólo por el Gobierno del Estado.

29. Las Comunidades Autónomas designan un mínimo...

a) de un Senador.
b) de dos Senadores.
c) de tres Senadores.

30. Las leyes estatales pueden distribuir competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas...

a) siempre, dentro de sus funciones ordinarias.
b) no pueden distribuirlas nunca.
c) sólo cuándo expresamente lo prevé el bloque de la constitucionalidad.

Ejercicios de autoevaluación
1. a) Correcto.
b) Incorrecto.
c) Incorrecto.

2. a) Incorrecto.
b) Correcto.
c) Incorrecto.

3. a) Incorrecto.
b) Incorrecto.
c) Correcto.

4. a) Correcto.
b) Incorrecto.
c) Incorrecto.

5. a) Correcto.
b) Incorrecto.
c) Incorrecto.

6. a) Incorrecto.
b) Correcto.
c) Incorrecto.

7. a) Incorrecto.
b) Incorrecto.
c) Correcto.

8. a) Correcto.
b) Incorrecto.
c) Incorrecto.

9. a) Incorrecto.
b) Correcto.
c) Incorrecto.

10. a) Correcto.
b) Incorrecto.
c) Incorrecto.

11. a) Correcto.
b) Incorrecto.
c) Incorrecto.

12. a) Incorrecto.
b) Correcto.
c) Incorrecto.

13. a) Correcto.
b) Incorrecto.
c) Incorrecto.

14. a) Incorrecto.
b) Correcto.
c) Incorrecto.

15. a) Correcto.
b) Incorrecto.
c) Incorrecto.

16. a) Incorrecto.
b) Correcto.
c) Incorrecto.

17. a) Incorrecto.
b) Correcto.
c) Incorrecto.

18. a) Correcto.
b) Incorrecto.
c) Incorrecto.

19. a) Incorrecto.
b) Incorrecto.
c) Correcto.

20. a) Incorrecto.
b) Correcto.
c) Incorrecto.

21. a) Incorrecto.
b) Correcto.
c) Incorrecto.

22. a) Correcto.
b) Incorrecto.
c) Incorrecto.

23. a) Incorrecto.
b) Incorrecto.
c) Correcto.

24. a) Correcto.
b) Incorrecto.
c) Incorrecto.

25. a) Incorrecto.
b) Incorrecto.
c) Correcto.

26. a) Incorrecto.
b) Incorrecto.
c) Correcto.

27. a) Incorrecto.
b) Correcto.
c) Incorrecto.

28. a) Correcto.
b) Incorrecto.
c) Incorrecto.

29. a) Correcto.
b) Incorrecto.
c) Incorrecto.

30. a) Incorrecto.
b) Incorrecto.
c) Correcto.


Glosario

CE
Constitución española.
CEC
Centro de Estudios Constitucionales. Actualmente: CEPC (Centro de Estudios Políticos y Constitucionales).
cláusula de supletoriedad del derecho del Estado
Regla de relación entre los ordenamientos estatales y autonómicos según la cual las lagunas de éstos que no puedan autointegrarse tendrán que ser integradas según normas estatales.
competencia
Función pública sobre una determinada materia, que se ejerce en un territorio también determinado.
competencias compartidas (o ejecutivas según el Estatuto catalán)
Atribución de funciones de naturaleza diversa (normativas y -porque así lo ha establecido el TC- ejecutivas en el Estado; ejecutivas en las CC. AA.) sobre la misma materia.
competencias concurrentes (o compartidas según el Estatuto catalán)
Atribución de funciones de igual naturaleza (normativa) pero de intensidad diversa (bases o desarrollo) en el Estado y en las comunidades autónomas sobre la misma materia. Las comunidades autónomas reciben también la ejecución de toda la normativa previa.
competencias exclusivas
Atribución de todas las funciones públicas (normativas y ejecutivas) sobre una determinada materia a una instancia de gobierno (Estado o CC. AA.), excluyendo a la instancia no competente.
Comunidad Autónoma
Institución de autogobierno de las nacionalidades y las regiones que ejercen el derecho a la autonomía que les reconoce el artículo 2 de la CE.
conflicto negativo de competencias
Procedimiento que se sigue ante el Tribunal Constitucional cuando el Estado y una Comunidad Autónoma declinan su competencia de actuación en requerimiento de un tercero. También puede iniciarse por parte del Gobierno estatal ante la declinación competencial de una Comunidad Autónoma.
conflicto positivo de competencias
Procedimiento que se sigue ante el Tribunal Constitucional cuando el Estado o una Comunidad Autónoma considera que la otra parte (u otra comunidad) ha vulnerado el orden de distribución de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad.
DT
Disposición transitoria.
EAC
Estatuto de Autonomía de Cataluña.
estado autonómico
Modelo de estado compuesto diseñado por la Constitución española de 1978.
estado compuesto
Modelo de organización territorial del poder del Estado según el cual éste se divide en dos instancias territoriales de gobierno, con instituciones propias y competencias de naturaleza estatal.
estado unitario
Modelo de estado según la organización territorial de su poder que se basa en la existencia de un nivel o instancia de gobierno único de naturaleza estatal.
estatuto de autonomía
Norma institucional básica de las Comunidades Autónomas, en forma de Ley Orgánica, y elaborada y aprobada según procedimientos especiales.
FEDER
Fondo Europeo para el Desarrollo Regional.
FJ
Fundamento jurídico.
impugnación del título V de la LOTC
Procedimiento que se sigue ante el Tribunal Constitucional a instancias del Gobierno estatal contra disposiciones sin valor de ley y actos de las Comunidades Autónomas que considere contrarios a la Constitución.
IRPF
Impuesto sobre la renta de las personas físicas.
LOL
Ley Orgánica.
LOAPA
Ley Orgánica de armonización del proceso autonómico.
LOREG
Ley Orgánica del régimen electoral general.
LOTC
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
LOTRACA
Ley Orgánica de transferencias complementarias para Canarias.
LOTRAVA
Ley Orgánica sobre transferencia a la Comunidad Valenciana de competencias en materia de titularidad estatal.
LRJAP y PAC
Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.
modificación extraestatutaria de las competencias
Mecanismos previstos en el artículo 150 de la CE para alterar la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sin reformar sus estatutos de autonomía respectivos.
principio de autonomía
Uno de los tres principios básicos sobre los cuales se fundamenta el Estado autonómico, según el artículo 2 de la CE, según el cual la unidad estatal se basa en el reconocimiento de la diversidad territorial y la existencia de una pluralidad de centros de gobierno.
principio de colaboración
criterio general que tiene que inspirar la relación mutua entre el Estado y las Comunidades Autónomas, configurado como deber constitucional por el Tribunal Constitucional, según el cual están obligados a actuar de una manera positiva y constructiva en sus relaciones en el ejercicio de sus competencias.
principio de solidaridad
Uno de los tres principios básicos sobre los cuales se fundamenta el Estado autonómico, según el artículo 2 de la CE, segúnel cual las diversas instancias de gobierno están vinculadas indisolublemente por el respeto a los intereses del conjunto, y a los propios y legítimos de las otras partes.
principio de unidad
Uno de los tres principios básicos sobre los cuales se fundamenta el Estado autonómico, según el artículo 2 de la CE, según el cual la pluralidad de instancias estatales de gobierno tiene que reconducirse hacia una unidad estatal superior.
relaciones de auxilio
Prestaciones de asistencia y de ayuda, en general, que el Estado y las Comunidades Autónomas están obligadas a concederse mutuamente, cuando sea necesario para ejercer adecuadamente sus competencias, como parte esencial del deber general de colaboración.
relaciones de cooperación (estricta)
Actuaciones conjuntas del Estado y las Comunidades Autónomas, ya sea por exigencia del bloque de la constitucionalidad, ya sea por libre acuerdo de las partes.
relaciones de coordinación
Mecanismos, medios y procedimientos de relación establecidos entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el marco de las cuales tienen que establecerse criterios comunes para orientar en sentido coincidente e integrador las actuaciones respectivas de las partes.
STC
Sentencia del Tribunal Constitucional.
vía de acceso a la autonomía
Conjunto de procedimientos según los cuales las nacionalidades y las regiones ejercen el derecho a la autonomía que les reconoce el artículo 2 de la CE y se constituyen como Comunidades Autónomas.

Bibliografía

Bibliografía básica
Además de los manuales de derecho constitucional, que contienen una parte dedicada al examen del sistema de organización territorial del Estado, podéis consultar también:
Álvarez Conde, E. (dir.) (2011). Estudios sobre la Sentencia 31/2010, de 28 de junio, del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de autonomía de Cataluña. Madrid: Instituto de Derecho Público.
Barceló Serramalera, M.; Vintró Castells, J. (coords.) (2011). Dret Públic de Catalunya (2.ª ed). Barcelona: Atelier.
Fernández Farreres, G. (2005). La contribución del Tribunal Constitucional al Estado autonómico. Madrid: Iustel.
García de Enterría, E. (1985). Estudios sobre autonomías territoriales. Madrid: Civitas.
Leguina Villa, J. (1995). Escritos sobre autonomías territoriales (2.ª ed.). Madrid: Tecnos.
Mateu Vilaseca, M.; Pérez Francesch, J. L. (2012). Dret Públic de Catalunya (2.ª ed.). Barcelona: UOC.
Muñoz Machado, S. (2007). Derecho Público de las Comunidades Autónomas (2.ª ed.). Madrid: Iustel.
Ridao Martin, J. (2012). Curs de Dret Públic de Catalunya. Barcelona: Columna/EAPC.
Remotti Carbonell, J. C. (2011). El Estatuto de autonomía de Cataluña y su interpretación por el Tribunal Constitucional. Barcelona: Bosch.
Revista d’Estudis Autonòmics i Federals (número monográfico sobre la sentencia 31/2010): http://dialnet.unirioja.es/servlet/listaarticulos?tipo_busqueda=EJEMPLAR&revista_busqueda=7191&clave_busqueda=278560
Revista catalana de Dret Públic (número monográfico sobre la sentencia 31/2010): http://www20.gencat.cat/docs/eapc/Home/Publicacions/Varia/Especial%20Sentencia%20Estatut/documents/especial_estatuto_es.pdf
Solé Tura, J. (1985). Nacionalidades y nacionalismos en España. Autonomías, federalismo, autodeterminación. Madrid: Alianza.
Teoría y Realidad Constitucional (número monográfico sobre la sentencia 31/2010).
Bibliografía específica de cada apartado
1. El Estado autonómico como modelo de organización territorial
Aja Fernández, E. (2003). El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales. Madrid: Alianza.
López Guerra, L. (1993). "La segunda fase de la construcción del Estado de las Autonomías (1983-1993)". Revista Vasca de Administración Pública (núm. 36).
Varios autores (2007). Estado compuesto y derechos de los ciudadanos. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics.
Seijas Villadangos, E. (2003). Configuración asimétrica del sistema de comunidades autónomas. León: Universidad de León.
Tomás y Valiente, F. (1993). "La primera fase de la construcción del Estado de las Autonomías (1978-1983)". Revista Vasca de Administración Pública (núm. 36).
2. La organización institucional de las comunidades autónomas
Balaguer Callejón, F. (dir.) (dir.) (2010). Reformas estatutarias y organización institucional. Sevilla: Instituto Andaluz de Administración Pública.
Gavara de Cara, J. C. (2007). La homogeneidad de los regímenes electorales autonómicos, Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Gerpe Landín, M.; Cabellos Espiérrez, M. A. (coords.) (2013). Poder judicial y modelo de Estado. Barcelona: Atelier.
3. La distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas
Aja Fernández, E. (1990). "El concepto de competencias concurrentes". En: Varios autores. Normativa básica en el ordenamiento jurídico español. Madrid: INAP.
Varios autores (2007). La distribució de competències en el nou Estatut. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics.
García Roca, J. (1992). Los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.
Jiménez Asensio, R. (1993). Las competencias autonómicas de ejecución de la legislación del Estado. Madrid: Civitas.
Jiménez Campo, J. (1989). "Qué es «lo básico»?. Legislación compartida en el Estado autonómico". Revista Española de Derecho Constitucional (núm. 27).
Tomás y Valiente, F. (1988). El reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Madrid: Tecnos.
Viver Pi-Sunyer, C. (1989). Materias competenciales y Tribunal Constitucional: la delimitación de los ámbitos materiales de las competencias en la jurisprudencia constitucional. Barcelona: Ariel.
4. Las fuentes del derecho de las comunidades autónomas y su relación con el ordenamiento estatal
Castellà Andreu, Josep M. (2004). La función constitucional del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Barcelona: Generalitat de Cataluña / Institut d‘Estudis Autonòmics.
Jiménez Asensio, R. (2001). La ley autonómica en el sistema constitucional de fuentes del derecho. Madrid / Barcelona: Marcial Pons.
Lasagabaster Herrarte, I. (1991). Los principios de supletoriedad y prevalencia del derecho estatal respecto al derecho autonómico. Madrid: Civitas.
Tornos Mas, J. (1991). "Ley de bases y legislación de desarrollo. El problema de su articulación por modificación de la ley de bases. La cláusula de prevalencia". Revista Española de Derecho Constitucional (núm. 33).
5. Las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas
Bocanegra Sierra, R.; Huelgo Lora, A. (2005). La conferencia de presidentes. Madrid: Iustel.
Varios autores (1992). "El principio de coordinación". Documentación Administrativa (núm. 230-231, monográfico).
Varios autores (1994). "El principio de cooperación". Documentación Administrativa (núm. 240, monográfico).
García-Escudero Márquez, P. (1995). Los senadores designados por las Comunidades Autónomas. Madrid: Cortes Generales.
6. La financiación de las comunidades autónomas
Bosch Roca, N.; Durán, J. M. (dirs.) (2005). La financiación de las comunidades autónomas: políticas tributarias y solidaridad interterritorial. Barcelona: Publicacions i Edicions de la Universitat de Barcelona.
Casana Merino, F. (2009). La autonomía financiera de las comunidades autónomas en materia de gasto público. Madrid: Civitas.
Sevilla Segura, J. V. (2001). Las claves de la financiación autonómica. Barcelona: Crítica.
Vidal Prado, C. (2001). El Fondo de Compensación Interterritorial como instrumento de solidaridad. Granada: Comares.