TIC y procesos políticos

Albert Batlle Rubio

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Índice

Introducción
1.Partidos políticos y TIC
- 1.1.La discusión teórica: el papel de los partidos políticos
- 1.2.La contrastación empírica
  - 1.2.1.Campañas electorales y TIC
  - 1.2.2.El papel de las instituciones
2.Parlamentos y TIC
- 2.1.La discusión teórica
- 2.2.La contrastación empírica
  - 2.2.1.Las TIC y los usos parlamentarios
3.Administraciones públicas y TIC
Bibliografía

Introducción

Habiendo visto los posibles efectos de las TIC sobre la acción política individual y colectiva que se produce al margen de las instituciones políticas tradicionales, en este módulo centraremos nuestra atención en los usos de las TIC en la acción política que tiene lugar en el seno de las instituciones o, lo que es lo mismo, en los usos que determinadas instituciones políticas hacen de las TIC para conseguir los objetivos que de alguna manera las justifican. En particular, y sin pretender ser exhaustivos, veremos los usos que hacen de las TIC tres de las instituciones políticas más relevantes de las democracias representativas actuales: los partidos políticos, los parlamentos y las administraciones públicas.

La lógica interna del módulo descansa sobre el supuesto inicial según el cual los intereses y las acciones políticas individuales se pueden desarrollar de manera coordinada bajo la forma de partido político. De hecho, hay autores que entienden los partidos políticos como un simple mecanismo político de coordinación de intereses individuales (más o menos compartidos). En un segundo momento analizaremos el uso de las TIC por parte de la institución política en la que “naturalmente” operan estos partidos políticos (es decir, los parlamentos) y, en último término, veremos cómo las TIC inciden en las estructuras y dinámicas que conforman las administraciones públicas encargadas de “cerrar” el ciclo político con la provisión de los bienes públicos que llegan a los ciudadanos.

1.Partidos políticos y TIC

Después de los clásicos estudios politológicos sobre el origen, las formas organizativas, las funciones y las tipologías de los partidos políticos, la ciencia política contemporánea ha analizado con detenimiento (podéis ver Aldrich, 1995) el fenómeno denominado las tres D de los partidos políticos en las sociedades modernas (decaimiento, declive y descomposición). La disciplina ha desarrollado dos hipótesis hasta cierto punto contradictorias sobre la cuestión:

1) según la primera perspectiva, los partidos políticos se enfrentan a un proceso con el que serán progresivamente sustituidos como modo de representación por los nuevos movimientos sociales (podéis ver, por ejemplo, Lawson y Merkl, 1988);

2) según la segunda perspectiva, los partidos políticos tienden a evolucionar en sus formas organizativas y en sus dinámicas comunicativas y a superar con éxito los retos a los que se enfrentan (Mair, 1997).

En el contexto de esta asignatura, nos interesa estudiar si el papel y las funciones que han ejercido los partidos han cambiado significativamente desde la irrupción y la generalización del uso de las TIC. Dicho en otros términos: ¿la incorporación de las TIC en las actividades de los partidos políticos les permite desarrollar alguna nueva función?; ¿las TIC han representado algún cambio en las estructuras organizativas típicas de los partidos políticos?; ¿las TIC han reforzado los elementos participativos en detrimento de los representativos? (Katz y Mair, 1995).

Tradicionalmente, se ha considerado que los partidos políticos ejercen unas funciones muy importantes para la articulación política de las sociedades democráticas:

1) En primer lugar, se entiende que una de las funciones esenciales de los partidos políticos es la de agregar y articular los intereses políticos difusos en la sociedad: ocupando una posición intermedia entre el estado y la sociedad, los partidos actúan como intermediarios entre estos dos ámbitos y permiten la conexión entre los ciudadanos y los poderes públicos incorporando las demandas sociales en la esfera pública. Está claro que, indirectamente, esta función facilita la socialización política de los ciudadanos y procura legitimidad al sistema.

2) En segundo lugar, los partidos políticos tienen una clara función heurística: interpretan y valoran la realidad política convirtiendo su complejidad inherente en una serie de estructuras más fácilmente comprensibles para los ciudadanos. En este sentido, es evidente que los mensajes que generan los partidos políticos cumplirían esta función específica.

3) En tercer lugar, los partidos políticos son estructuras institucionalizadas más o menos estables que facilitan la actividad política en todos los sentidos: los partidos políticos favorecen el reclutamiento de las élites políticas democráticas al intervenir directamente en los procesos de selección de los candidatos a la vez que son verdaderos mecanismos para la movilización política de los ciudadanos y para facilitar la participación (directa o indirecta) de estos en los procesos políticos.

4) Finalmente, los partidos políticos asumen una clara función de representación y permiten la expresión de las preferencias de los ciudadanos mediante los procesos electorales que caracterizan a las democracias representativas. Simultáneamente, los partidos articulan esta representación en las instituciones políticas (de manera que, por poner un ejemplo, las funciones gubernamentales y parlamentarias se organizan siguiendo una lógica partidista). De hecho, actualmente, el debate sobre el papel de los partidos políticos en las democracias contemporáneas se puede reducir a encontrar respuesta a la pregunta siguiente: ¿son los partidos políticos instituciones representativas o son instituciones participativas?

A continuación, analizaremos, tanto desde los puntos de vista teórico como empírico, el impacto de las TIC sobre los partidos políticos con el fin de establecer si la irrupción y generalización del uso de las TIC han tenido efectos en las dinámicas políticas que caracterizan a los partidos políticos contemporáneos.

1.1.La discusión teórica: el papel de los partidos políticos

Como se ha visto anteriormente, una de las conclusiones fundamentales de la literatura ciberoptimista (concretamente de la perspectiva populista) es que las TIC favorecerán la desaparición de los intermediarios políticos y, por lo tanto, la institucionalización progresiva de modos de democracia directa que sustituirían las formas de democracia representativa actuales.

Evidentemente, el corolario que sigue el modelo clásico de la democracia directa implica la desaparición de los intermediarios políticos (por ejemplo, de los partidos políticos): en cierto sentido, gracias a las potencialidades de las TIC, en una democracia directa los intermediarios políticos pierden su razón de ser tradicional porque ya no son necesarios como generadores, transmisores, interpretadores y distribuidores de la información política; los ciudadanos toman las decisiones colectivas sin ninguna mediación, directamente. Según la perspectiva ciberoptimista, las TIC son un medio óptimo para proporcionar a los individuos toda la información necesaria para la deliberación y la toma de decisiones políticas. Aun así, en la medida en que el modelo de la democracia directa no resulta incompatible con una conceptualización de la política como un tipo especial de intercambio destinado a la adopción de decisiones colectivas –análogo al intercambio económico que se produce en el mercado–, este argumento pierde toda la fuerza cuando se analizan los costes de transacción derivados precisamente de los procesos de toma de decisiones colectivas.

En la base conceptual del modelo clásico de la democracia directa que considera la literatura populista operan los mismos supuestos que caracterizan a la economía neoclásica: los mercados políticos resultan ser mercados eficientes debido a la racionalidad instrumental de los agentes, de la existencia de información completa y de la ausencia de los costes de transacción. Solo si se cumplen estas tres condiciones teóricas en los mercados políticos, es posible la institucionalización de formas de democracia directa. En palabras de Buchanan y Tullock, en una democracia directa y deliberativa en la que los ciudadanos toman las decisiones por consenso:

“Los costes de la toma de decisiones –o costes internos– resultan demasiado elevados con relación a las posibles reducciones de los costes externos que la acción colectiva podría producir”.

J. Buchanan; G. Tullock (1980). El cálculo del consenso. Madrid: Espasa-Calpe.

Es decir, después de la deliberación, las decisiones políticas pueden ser muy inclusivas y perjudicar a los intereses de muy pocos individuos, pero los costes de adopción de este tipo de decisiones serían tan elevados que precisamente las impedirían.

Así, el punto débil de la proposición optimista, según la cual las TIC posibilitarán la articulación de una democracia directa sin la participación de intermediarios políticos, es precisamente que no prevé los costes de transacción políticos.

En términos económicos, los costes de transacción denotan los costes asociados a la adquisición de información (por ejemplo, adquirir la información necesaria para establecer con quién y con qué objeto se quiere realizar el intercambio económico), del contrato (por ejemplo, lograr un acuerdo y llevar a cabo efectivamente el intercambio) y del control (por ejemplo, asegurarse de que el acuerdo se hace efectivo en los términos que establece el contrato y que nadie lo rompe unilateralmente). Si estos costes de transacción son muy elevados, pueden impedir que el simple mecanismo del mercado actúe eficientemente y, por lo tanto, que el intercambio se produzca. Precisamente, la explicación para la existencia de muchas instituciones de carácter económico (particularmente las empresas) es su capacidad para reducir los costes de transacción porque reducen la incertidumbre en torno a estas categorías (Coase, 1937; North, 1990).

En este sentido, uno de los impactos más claros de las TIC en el ámbito económico ha sido que permiten una reducción clara de los costes de transacción, dado que estos están estrechamente asociados al entorno físico que contextualiza el intercambio.

De manera similar a lo que ocurre en el contexto económico, en el ámbito político los costes de transacción son los costes asociados a la obtención de la información política, a la negociación política (o procedimientos que permiten lograr una decisión colectiva) y a las garantías necesarias para el cumplimiento de los acuerdos políticos (o, lo que es lo mismo, evitar la aparición de free-riders, de oportunistas).

Los costes de transacción en la esfera política son mucho más importantes (y difíciles de medir) que en el ámbito económico (Dixit, 1998). Veámoslo con más detalle:

1) En primer lugar, muchas veces la información disponible no está completa: más allá de las asimetrías en la información que hay entre los diferentes actores políticos, existen graves dificultades para comprender el alcance de los temas discutidos, para conocer las consecuencias individuales de las decisiones políticas que se han tomado. Del mismo modo, las preferencias sinceras de los individuos y su capacidad real de compromiso también pueden ser desconocidas. Por otro lado, hemos visto como los costes asociados a la obtención de la información y la improbabilidad de que el voto de un único individuo determine el resultado electoral desincentivan la adquisición de esta información política por parte de los ciudadanos, por lo que se puede esperar que haya votantes “racionalmente ignorantes” (Downs, 1973).

2) En segundo lugar, el número de agentes participantes es muy elevado, con lo que aumentan las dificultades para llegar a acuerdos consensuados. En su formulación clásica, el modelo de la democracia directa prevé la participación en las deliberaciones y en la toma de decisiones de toda la población adulta.

3) En tercer lugar, en el ámbito político hay posibilidades para que los individuos tengan comportamientos y estrategias oportunistas (free-riders) que dificulten la aplicación efectiva de lo que se ha acordado.

En definitiva, la naturaleza colectiva característica de los procesos políticos (que se refleja en los “artículos” que se intercambian –por ejemplo, votos por promesas electorales–) provoca que los costes de transacción de los mercados políticos sean especialmente elevados, por lo que estos mercados resultan ser imperfectos e ineficaces.

A diferencia de lo que sucede en el ámbito económico, en los procesos políticos no se puede establecer un claro quid pro quo entre los productores/vendedores y los consumidores/compradores. En términos económicos, los mercados políticos son situaciones de riesgo (si no de incertidumbre) en las que no se puede establecer una relación clara entre acciones y resultados. Dicho de otro modo, las partes no pueden identificar claramente los términos del contrato entre los vendedores y los compradores (por ejemplo, los consumidores no pueden comprar artículos de manera separada, sino que adquieren lotes de productos bajo la forma de programas electorales y, por otro lado, es altamente improbable –por no decir imposible– que un único comprador determine el producto final adquirido por el colectivo –Jones, 2003).

En resumen, la idea de una democracia directa generadora de equilibrios políticos eficientes mediante la deliberación es un constructo directamente tomado de la concepción neoclásica de la economía. Esta concepción se basa en la idea de que los ciudadanos disponen de información completa sobre los temas políticos y que, por lo tanto, pueden evaluar con exactitud las diferentes alternativas con relación a su bienestar particular, lo que no es realista. En realidad, la forma de representación política que caracteriza a la democracia directa impide toda posibilidad de negociación y de compromiso político (Held, 1992). Y esta afirmación es cierta a pesar de la aplicación extensiva de las TIC en los procesos democráticos.

Ciertamente, las TIC podrían llegar a reducir los costes de transacción directamente asociados a la obtención de información política (aunque, por otro lado, el mayor volumen de información política disponible facilitado por las TIC podría derivar en costes indirectos más elevados vinculados a la selección o a la interpretación de la información). Aun así, esta circunstancia no se da en los costes de transacción vinculados a la negociación de las decisiones colectivas y a su enforcement.

En este sentido, las características de las TIC no favorecen el debate y la deliberación política necesarios para lograr el consenso que, en teoría, debería informar la decisión colectiva. Si bien las TIC pueden ser un canal muy adecuado para el registro de las preferencias individuales en un momento determinado, pueden llegar a constituir un obstáculo serio para un debate colectivo eficaz. Por otro lado, las TIC tampoco reducirían los costes asociados al control, a la vigilancia del cumplimiento de las decisiones colectivas.

Así, a pesar de la introducción de las TIC, los mercados políticos continúan siendo ineficaces, por lo que son necesarios mecanismos correctores. Es indudable que los intermediarios políticos hacen este papel, igual que las empresas en los contextos económicos:

1) En primer lugar, los intermediarios políticos reducen los costes asociados a la obtención de la información política, dado que ofrecen paquetes homogéneos de información política y proporcionan una información coherente que permite a los individuos identificar su posición ideológica relativa. Es decir, los partidos políticos ofrecen una información que permite a los ciudadanos reconocer cuáles son sus preferencias en relación con los temas presentes en la agenda política. Dicho en otros términos, los partidos políticos tienen claros incentivos para producir señales (es decir, ideologías) que permitan a los votantes potenciales identificar su posición en el espectro ideológico a un coste reducido. Evidentemente, estas señales no son otra cosa que información política. Esta información ofrece pistas a los individuos para evaluar las diferentes alternativas políticas en función de las consecuencias que creen que derivarán de las diferentes opciones. Por lo tanto, los partidos son esenciales para superar los problemas de agencia, dado que permiten a los individuos inferir si las preferencias de los agentes son distantes o no de las suyas. Los intermediarios políticos actúan como elementos externos que facilitan el conocimiento político de los individuos reclamando su atención y enseñando o persuadiendo (o no) a los principales sobre cuáles son sus preferencias políticas. Como expresan Lupia y McCubbins, los intermediarios políticos son cues que permiten una elección política reasonable por parte de los individuos (Lupia y McCubbins, 1998), actúan como shortcuts para la obtención de información política costosa (Popkin, 1995).

2) En segundo lugar, la actividad de los partidos políticos en el seno de las instituciones facilita la coordinación y la adopción de decisiones colectivas porque supone una reducción del número de individuos que protagonizan los intercambios políticos, y sobre todo porque ordena y limita enormemente el número de temas sobre los cuales es necesario llegar a acuerdos. Por lo tanto, los partidos políticos (especialmente si son disciplinados) favorecen la toma de decisiones colectivas.

3) En tercer lugar, los intermediarios políticos pueden asegurar el cumplimiento de los contratos políticos gracias a que su estructura organizativa, basada en cierto grado de disciplina interna, establece mecanismos para castigar los comportamientos oportunistas de los individuos (free-riding) hasta el punto de expulsarlos del mercado político. Del mismo modo, los individuos informados pueden castigar electoralmente las desviaciones respecto a la ordenación de preferencias expresada por los partidos. Dicho en otros términos, los partidos políticos ayudan a castigar a los oportunistas.

En resumen, la literatura optimista preconiza la desaparición de los partidos como intermediarios políticos principales de las democracias representativas porque atribuye a los partidos una mera función de movilización y de propagación y organización de la información política en un (supuesto) mercado político eficiente. Aun así, como se ha observado, los partidos políticos son esenciales porque reducen los costes de transacción asociados a la obtención de información, negociación y control de la vigencia de los acuerdos políticos.

El mismo hecho de que la información sea costosa y que internet no reduzca los costes de la información también explica que el mercado de la información política no haya dejado de ser rentable para los intermediarios políticos. Los grandes empresarios políticos (particularmente los partidos políticos) continúan teniendo importantes incentivos para extender sus actividades en este dominio. Esto, unido al bajísimo coste de extender las actividades en internet debido a las ventajas que proporcionan las economías de escala, explica lo que confirman algunos estudios empíricos recientes: en cuanto a la oferta, en el espacio político virtual se reproduce una situación similar a la que se da en el mundo real (por ejemplo, hay un control de la información política por parte de unos cuantos agentes que suelen coincidir con los grandes empresarios políticos del mundo no virtual).

1.2.La contrastación empírica

En lugar de desaparecer como intermediarios políticos como sugería la literatura ciberoptimista, se puede comprobar empíricamente como los partidos políticos ocupan de manera progresiva el ciberespacio y lo convierten en una nueva arena política que complementa las arenas políticas tradicionales.

Efectivamente, a partir de los años noventa, desde la ciencia política se empezó a desarrollar un conjunto de estudios de carácter empírico con el fin de establecer el grado de utilización de las TIC por parte de los partidos políticos y para intentar evaluar las variables que inciden en los diferentes usos observados. La mayoría de estos estudios suelen centrar su atención en los periodos electorales, puesto que, sin duda, es durante las campañas electorales cuando la actividad de los partidos políticos se incrementa de manera notable debido a los incentivos subyacentes y, todavía mucho más relevante a efectos analíticos, cuando esta actividad es más pública, más abierta.

1.2.1.Campañas electorales y TIC

En los últimos años, las campañas publicitarias en internet han experimentado un crecimiento de acuerdo con la penetración progresiva de este medio en la sociedad, de manera que constituyen uno de los elementos más característicos del denominado negocio electrónico (e-business). Esta importancia progresiva de las TIC en el ámbito económico también es predicable de los partidos políticos en relación con el momento concreto en el que deben ofrecer sus “productos” a los “consumidores”, es decir, durante las campañas electorales. Los canales que utilizan los partidos para difundir sus mensajes electorales han experimentado una evolución paralela a la evolución tecnológica: si en un primer momento la información política únicamente se podía distribuir de manera eficaz mediante interacciones de carácter personal (por ejemplo, organizando un mitin), posteriormente, la difusión de los mensajes políticos se canalizó por los medios de comunicación de masas (como la radio o la televisión). Del mismo modo que la radio y la televisión revolucionaron la difusión de los mensajes políticos, las TIC, con todas sus potencialidades comunicativas, pueden revolucionar las dinámicas tradicionales relativas a las campañas electorales.

Las TIC en Estados Unidos

En Estados Unidos (país que tomaremos como referencia en este punto), a comienzos de los años noventa y hasta el año 1994, las campañas electorales en línea estaban protagonizadas por terceros partidos (formaciones con un apoyo popular residual o partidos antisistema); en 1995, el candidato de uno de los dos grandes partidos crea por primera vez una página web personal (T. Kennedy, del Partido Demócrata). En las elecciones de 1996, los candidatos presidenciales utilizaron las TIC de manera más generalizada, a pesar de que estos usos respondían más a la novedad tecnológica y a un efecto dominó que a una verdadera intención de desarrollar por internet su estrategia comunicativa. En el año 1998, Jesse Ventura, el candidato del Partido Reformista, ganó el cargo de gobernador en Minnesota sin disponer de un aparato partidista importante, gracias a hacer un uso extensivo de las TIC para conseguir recursos económicos y construir y dinamizar una red de miles de seguidores virtuales altamente movilizados: su acto final de campaña se organizó completamente por correo electrónico y por medio de su web. A partir de entonces, el uso de las TIC con finalidades políticas se extendió hasta el punto de que actualmente se han convertido en un instrumento político indispensable para casi todos los candidatos: por ejemplo, en el año 2000, el senador M. McCain (del Partido Republicano) consiguió más de 5 millones de dólares en donaciones para su campaña presidencial por medio de la remisión de más de 130.000 correos electrónicos y, en 2004, sobresalió poderosamente el éxito (parcial) conseguido por H. Dean en su campaña en línea como candidato del Partido Demócrata mediante el uso de la web MeetUp. Como último ejemplo, hay que mencionar la campaña de B. Obama para la nominación como candidato del Partido Demócrata y la propia campaña presidencial de 2008 por su uso intensivo de las TIC con el objetivo de conseguir recursos económicos para la campaña y para la constitución de un verdadero movimiento social horizontal en el entorno de la figura del candidato bajo el lema Yes, we can.

Ahora bien, aunque desde un punto de vista tecnológico ya sea posible el desarrollo de una estrategia electoral basada en el uso exclusivo de las TIC, es necesario analizar si esta posibilidad se hace realidad, hay que ver si los partidos políticos realmente hacen un uso extensivo de las potencialidades que ofrecen las TIC en relación con sus campañas electorales y si estos usos han tenido efectos en la estructura interna.

Posibles funciones de las TIC en las campañas electorales

En este punto nos interesa analizar especialmente cuáles son las posibilidades que las TIC ofrecen a los partidos políticos para el desarrollo de sus campañas electorales; nos interesa saber cuál es el valor añadido de las TIC en este momento tan particular de la dinámica partidista. La literatura especializada destaca que el uso de las TIC (particularmente internet) durante las campañas electorales responde a las funciones principales siguientes (Gibson, 2012):

1) Provisión de información. Las TIC resultan un canal muy adecuado para la provisión de información. En este sentido, como ya se ha comentado anteriormente, las TIC permiten una difusión muy relevante (tanto cualitativa como cuantitativamente) de información política de interés para los votantes potenciales. En este caso, el flujo de información y comunicación entre el partido y los ciudadanos es de arriba abajo (top-down).

2) Targeting. La minería de datos (o data mining) de los datos empíricos obtenidos mediante las TIC permiten descubrir cuáles son los votantes potenciales y, en consecuencia, se pueden diseñar y transmitir mensajes a medida. Dicho de otro modo, las TIC permiten dirigir mensajes distintos a diferentes públicos. Contrariamente a los medios de comunicación de masas (que obligan a distribuir un mensaje bastante ambiguo para que guste a todo el mundo), las TIC permiten particularizar el mensaje político en función de las características sociodemográficas o las opiniones políticas de los receptores. Esta función determina que los flujos de información sean de abajo arriba (bottom-up), mientras que los flujos de comunicación lo serán de arriba abajo (top-down).

En resumen, mientras que la gran ventaja de los medios de comunicación de masas es cuantitativa (el mensaje político del emisor llega a todo el electorado –broadcasting–), la superioridad de las TIC es de carácter cualitativo (el mensaje puede ser diferente en función del segmento del electorado a quien se dirija –difusión selectiva o narrowcasting–).

3) Networking. Las TIC pueden facilitar enlaces con las webs de las organizaciones locales de los partidos, con los miembros del parlamento, con grupos de interés afines, con los candidatos, etc., de modo que refuercen las relaciones entre los diferentes miembros de la organización. Atender a esta posibilidad determinaría una horizontalidad en los flujos de información y de comunicación.

4) Movilización y participación. Como sabemos, las TIC (particularmente el correo electrónico) facilitan enormemente la coordinación de las personas interesadas en la actividad política del partido simplemente porque las comunicaciones internas y externas son mucho más rápidas y permiten superar las dificultades físicas. Por ejemplo, las TIC permitirían la participación en la dinámica política del partido de aquellos ciudadanos que quedan fuera de las fronteras tradicionales del partido. Como en el caso anterior, los flujos de información y comunicación serían horizontales.

5) Incrementar los recursos económicos de la campaña. Con la ayuda de las TIC los partidos pueden recaudar nuevos recursos económicos pidiéndolos explícitamente a sus electores o por medio de la venta de productos. En este caso, el flujo de comunicación sería de abajo arriba.

6) Interactividad. La interactividad inherente a las TIC permite a los electores expresar opiniones políticas a los agentes políticos que participan en la campaña. Esto representa dar el salto de un modelo informacional top-down tradicional a un modelo de generación de información más participativo. El diálogo partido/votante y votante/votante permitiría tener conocimiento de las preferencias políticas de los ciudadanos y saber cuáles son los temas que más les preocupan. Los partidos políticos podrían obtener un feedback inmediato de sus votantes y desarrollar el diseño de la campaña en consecuencia. Obviamente, en este contexto los flujos de información y comunicación se caracterizan precisamente por la interactividad.

7) Esquivar a los medios tradicionales. Considerando los costes de entrada tan reducidos de las TIC (sobre todo si se comparan con la televisión), no hay límite para la provisión de información de interés político y, además, esta información puede variar en función del contexto político y ser actualizada permanentemente. Mientras que en un caso son los propios medios de comunicación los que determinan qué constituye una noticia o una información política, en el segundo caso la información política se presenta en estado puro, sin intermediaciones. Con las TIC los candidatos pueden llegar potencialmente a millones de votantes y exponer sus propuestas de manera muy económica a la vez que efectiva sin tener que superar el filtro que representan los medios.

Ejemplo

Por ejemplo, por medio de las webs los partidos pueden exponer su historia, las biografías de los candidatos, sus declaraciones y discursos, los estatutos del partido, su posicionamiento político respecto a diferentes temas, etc.

Uso de las TIC durante las campañas electorales

El estudio empírico de los usos que los partidos políticos hacen de las TIC durante las campañas electorales se ha centrado básicamente en la variable información y no tanto en la variable comunicación.

En este sentido, la existencia de un sistema de comunicaciones interno por medio de las TIC con el que sea posible la comunicación entre los miembros del partido (por ejemplo, con listas de correo electrónico) no ha sido muy analizado a pesar de la importancia que pueda tener este aspecto comunicativo en la generación del debate interno, en la discusión de los elementos que deberán formar parte de la campaña, en la discusión del programa electoral o en la coordinación de los miembros o voluntarios del partido (Pedersen y Saglie, 2003). Por ejemplo, las conclusiones a las que llega Löfgren en su estudio sobre los partidos políticos daneses y suecos (Löfgren, 2003) son que estas formaciones utilizan las TIC para reforzar la tendencia a su cartelización y no tanto para desarrollar canales de participación directa de sus militantes y votantes.

En cambio, la asociación entre la variable información y el uso político de las TIC se ha analizado más. Por ejemplo, considerando el carácter externo y público de las páginas web de los partidos, son elementos fácilmente analizables para intentar generalizar nuestro conocimiento sobre cómo y por qué los partidos políticos utilizan las TIC durante las campañas electorales.

Aunque pueda haber diferencias relevantes en algún aspecto concreto, los análisis empíricos que se han llevado a cabo en diferentes países como Dinamarca (Löfgren, 2000; Pedersen y Saglie, 2003), Estados Unidos (Harpman, 1999; Bimber y Davis, 2003; Foot y Schneider, 2002; Margolis y Resnick, 2000), Reino Unido (Gibson y Ward, 1998; Gibson, Ward y Lusoli, 2008; Ward y Gibson, 2003; Smith, 2000; Coleman, 2001; Gibson; Lusoli y Ward, 2008), Italia (Newell, 2001; Gibson, Newell y Ward, 2002; Bentivegna, 2002; Lusoli, Gibson y Ward, 2007; Vaccari, 2008), Países Bajos (Tops, Voerman y Boogers, 2000), Francia (Vaccari, 2008), Alemania (Gibson y Römmele, 2001 y 2009; Gibson, Römmele y Ward, 2003; Zittel, 2009), Finlandia (Carlson, 2008; Carlson y Strandberg, 2008), Irlanda (Brandeburgo y Zalinski, 2007; Sudulich y Wall, 2010), Australia (Gibson, Lusoli y Ward, 2008; Kissane, 2008) o Nueva Zelanda (Roper, 1998) nos permiten llegar a las conclusiones siguientes:

1) En un primer momento, en los noventa, hay que destacar el hecho de que los partidos no llevaban a cabo estrategias coherentes y meditadas del uso de las TIC durante las campañas electorales (ni tampoco en periodos interelectorales): en este sentido, la estrategia de adopción de las TIC durante las campañas electorales parecía responder simplemente a la necesidad que tenían los partidos de contrarrestar las iniciativas que llevaban a cabo los partidos políticos rivales y también al deseo de presentarse ante los posibles votantes como una organización que estaba al día de las nuevas tecnologías, como un partido altamente profesionalizado. Los partidos solían aprovechar la proximidad de las elecciones para renovar los contenidos de sus sitios web y todavía no consideraban la web como una parte esencial de la campaña electoral. De hecho, eran las burocracias partidistas o los propios líderes de los partidos quienes decidían el establecimiento de una página web con la intención de presentar el partido como una organización “moderna” ante el electorado. En este primer periodo, internet parecía un ámbito idóneo para la normalización política porque los partidos políticos pequeños podían sacar provecho de ella en iguales condiciones que los partidos con más recursos económicos.

Actualmente, dada la difusión y normalización del uso de las TIC entre la población, las páginas web forman parte de las estrategias informativas de los partidos. Esta dinámica permite hablar de una clara función de propaganda de las webs de los partidos, entendiendo que la dirección del flujo informativo siempre es vertical, de arriba abajo. En la medida en que la campaña de marketing político desarrollada por medio de las TIC gana importancia, hay autores que destacan la importancia creciente de las tendencias centralizadoras (o profesionalizadoras) que se generarían con la intención de controlar el mensaje político (Howard, 2006). Obviamente estas tendencias irían en contra de la democracia interna de los partidos y también en contra de la evolución de las estructuras jerárquicas características de muchos partidos políticos hacia estructuras más horizontales o networked.

2) En segundo lugar, si nos referimos al contenido de las webs, este parece responder precisamente a esta función informadora: las páginas presentan documentación diversa sobre la historia del partido, su programa electoral, sus posiciones relativas a diferentes temas políticos de actualidad, aspectos biográficos de los candidatos, estadísticas electorales, etc. A pesar de las variaciones, la provisión de información al público aparece como una de las intenciones más claras de las webs de los partidos políticos.

3) En tercer lugar, es muy destacable el hecho de que el nivel de interactividad de las webs de los partidos sea muy bajo: en este sentido, aunque una de las potencialidades más nuevas que presentan las TIC es precisamente la interactividad (elemento que, como hemos visto, podría hacer intensificar el debate interno en los partidos e incluso el nivel de democracia interna), las webs de los partidos no potencian esta posibilidad. A pesar de que fácilmente se podrían diseñar espacios que facilitaran el debate político, se podrían hacer encuestas en línea o chats en tiempo real con los líderes o representantes de los partidos, etc., estos aspectos no suelen aparecer en las webs de los partidos.

En realidad, aunque muchas webs a menudo animan al visitante para que establezca una comunicación con el partido por vía electrónica, no nos podemos referir a una auténtica interactividad: nada especifica qué sucede con la opinión expresada y no hay ninguna garantía de feedback, de respuesta por parte del partido. Muchas webs partidistas facilitan el correo de contacto con el partido o sus líderes o representantes (incluso muchas veces ofrecen la posibilidad de afiliarse en línea), pero sin especificar cómo se utilizan los mensajes.

4) Finalmente, es necesario destacar el hecho de que la mayoría de las webs de los partidos políticos “duermen” durante los periodos interelectorales (cuando menos, no se actualizan con la misma cadencia que durante las elecciones).

En resumen, el uso de las TIC por parte de los partidos políticos durante las campañas electorales responde a una lógica partidista según la cual los beneficios administrativos (ahorro de recursos) y los beneficios basados en la campaña electoral (establecer claramente el perfil del candidato, ayudar a definir la imagen del partido) prevalecen claramente sobre las posibilidades participativas. Los partidos políticos todavía conciben las TIC como instrumentos complementarios para sus campañas electorales y precisamente esta perspectiva hace que las TIC no sirvan para modificar el estilo de la comunicación política tradicional.

Dicho en otros términos, con el uso de las TIC los partidos únicamente pretenden difundir su mensaje político por otro medio (y que los ya interesados políticamente entren en sus webs): en ningún caso no parece que diseñen estrategias para conseguir captar la atención de los políticamente no interesados.

Ejemplo

En relación con una encuesta hecha a los responsables de los partidos británicos, Gibson, Margolis, Resnik y Ward (2001) destacan que al ser preguntados por la importancia relativa de los diferentes tipos de métodos para la comunicación electoral (incluyendo la radio, la televisión, los periódicos, el correo, el cara a cara), internet y, más sorprendentemente, el correo electrónico, todavía se clasificaban como los instrumentos de campaña menos importantes.

Impacto del uso de las TIC en las campañas electorales

Exactamente, ¿cuál es el impacto del uso de las nuevas tecnologías por parte de los partidos en las campañas electorales y, más allá, en el comportamiento político de los individuos? De nuevo, llegados a este punto, hay que decir que se han desarrollado argumentos contrarios, unos ejemplificando una visión optimista de las potencialidades de internet y otros en conexión con las posiciones más realistas.

En el primer caso, se piensa que los bajos costes de las campañas políticas en internet darán oportunidades a los partidos pequeños para acceder a la arena política y superar de este modo su escasa presencia en los medios tradicionales. La descentralización de la información por medio de las TIC permitiría a estas organizaciones competir en condiciones de igualdad con los grandes partidos políticos presentes en el establishment. Esta es la denominada teoría de la ecualización política de internet. El clásico ejemplo de esta posición es el caso de Jesse Ventura.

Desde este punto de vista, las potencialidades de las TIC tendrían un efecto compensador en las campañas electorales porque aumentarían las posibilidades de éxito de las organizaciones partidistas minoritarias.

Una perspectiva opuesta es la de la normalización de la competición política en internet. Desde este punto de vista, en el momento en el que internet se vaya consolidando como un medio de comunicación de masas, los grandes partidos lo empezarán a ocupar invirtiendo recursos (que los partidos pequeños pueden no tener) con objeto de crear sitios web de más calidad, más atractivos y de acceso más fácil para los votantes, de modo que se reproducirán en el ciberespacio los parámetros que definen la competición partidista que había antes de la extensión de las TIC. Diferentes estudios empíricos parecen apoyar esta última perspectiva.

Ejemplo

Por ejemplo, Norris (2001) mostraba que el uso de las TIC por parte de los partidos en Estados Unidos a menudo se limita a la provisión de información de arriba abajo y no se desarrolla la posibilidad de la participación de abajo arriba, el debate político entre los ciudadanos y los candidatos sin la intervención de los medios de comunicación tradicionales, sin intermediaciones. Así, estas webs solo consiguen atraer y movilizar a los ciudadanos que ya participaban en los procesos políticos tradicionales y no consiguen llegar a los ciudadanos indiferentes.

En definitiva, aunque es cierto que las webs de los partidos políticos pueden variar sustancialmente en términos cualitativos, el uso de las TIC por parte de los partidos políticos como herramienta para desarrollar campañas electorales se limita a concebirlas como un elemento económico para la distribución y publicidad de información relativa a los candidatos.

Las TIC todavía no se han convertido en una herramienta para hacer posible el cambio de percepciones políticas de los ciudadanos. En este sentido, la literatura que ha analizado empíricamente este aspecto es muy prudente a la hora de establecer asociaciones entre el uso partidista de las TIC y sus posibles efectos en términos de votos (a pesar de que algunos autores apuntan a una correlación entre la presencia en internet y el porcentaje de votos recibidos, Sudulich y Wall, 2010; Gibson y McAllister, 2011).

La gran pregunta vuelve a ser si el uso de las TIC permite a los partidos políticos llegar a su público potencial o si solo consiguen llegar a los votantes políticamente activos o que ya tienen el voto decidido. Con objeto de responder a esta pregunta, se han desarrollado diferentes estudios empíricos, como los de Norris (2001): una encuesta hecha a 16.078 ciudadanos de la Unión Europea descubría que una media del 22% de los ciudadanos disponían de internet en casa. Preguntados por las actividades que llevaban a cabo en línea, las cuatro que se podían relacionar con el ámbito de la política (lectura de periódicos, visitas a la web de autoridades locales, visitas a webs gubernamentales y visitas a webs de partidos políticos) aparecían como una actividad muy minoritaria. Igualmente, solo un 3% de los votantes declaraban haber visitado la web del candidato en las elecciones generales australianas de 2007 (Gibson y McAllister, 2011) o solo uno de cada cinco votantes había accedido a la web electoral de las elecciones presidenciales francesas de 2007 (Vaccari, 2008). A pesar de estas cifras tan bajas, solo la confirmación de que algunos ciudadanos en línea han visitado la web de un partido político se puede considerar un dato bastante significativo: si lo extrapolamos a la totalidad de ciudadanos/votantes, el uso de las TIC por parte de los partidos políticos puede representar un mecanismo complementario bastante interesante para conseguir nuevos seguidores o votantes.

Los partidos políticos necesitan incentivos para su actividad en internet y aún existen barreras importantes para considerar las TIC como una herramienta electoral particularmente útil. Las TIC son todavía un instrumento con muchas limitaciones para atraer a personas poco interesadas por las cuestiones políticas. Además, internet es una tecnología proactiva (contrariamente a la televisión o a la radio), de modo que es muy difícil para los partidos distribuir su mensaje: los usuarios deben querer buscar materiales políticos en la página web.

Por otro lado, las potencialidades para el diseño de unas webs más interactivas tampoco se desarrollan plenamente porque entra en contradicción con las estructuras tradicionales de los partidos: con un beneficio tan escaso derivado de la interactividad (las experiencias en este sentido demuestran que el intercambio de información o el debate político es escaso y muy problemático), ¿por qué los partidos deberían ceder parte de su control sobre la información? En conclusión, los partidos políticos utilizan las TIC en sus campañas electorales como un instrumento paralelo a los medios tradicionales, de tal manera que no explotan las posibilidades tecnológicas que ofrecen. Seguramente todavía es demasiado pronto para referirnos al ciberpartido como una entidad política real.

Internet no cambia a las personas, simplemente les permite hacer las mismas cosas de una manera diferente. Contrariamente a las perspectivas utópicas de internet, su expansión no parece que deba transformar a las personas poco interesadas en el mundo de la política, a los poco informados, a los ciudadanos apáticos en ciudadanos “virtuales” interesados, informados y activos (Hill y Hugues, 1998). De los diferentes estudios empíricos sobre los efectos de las TIC en el comportamiento político individual elaborados con la intención de saber cuál es el impacto real del uso de las TIC por parte de los partidos políticos se pueden extraer las conclusiones siguientes (más allá de las diferencias específicas que presentan los diferentes países):

Solo una pequeña parte de los individuos con acceso a las TIC (entre un 20% en Europa y un 35% en Estados Unidos) las utilizan con finalidades políticas (visitando webs con contenido político; visitando webs de partidos políticos, de parlamentos, de gobiernos; buscando información política en los periódicos; participando en debates de carácter político, etc.). Si bien estos datos empíricos pueden hacer disminuir el optimismo sobre el impacto real de las TIC en el ámbito político, hay un dato mucho más positivo: las encuestas muestran que una gran mayoría de las personas sin acceso a las TIC las utilizarían para ponerse en contacto con su representante político en el parlamento (especialmente los jóvenes).
Concretamente, las personas políticamente activas e interesadas en los temas políticos son las que más utilizan las TIC con finalidades políticas. Este hecho acentúa de manera notable las diferencias entre la participación política de las personas que ya participan con los medios tradicionales y la participación de las personas que no lo hacen.
En sentido contrario, se demuestra que no existe ninguna vinculación entre el uso de las TIC para la actividad política y las formas tradicionales de participación política. Dicho de otro modo, ninguno de los usos políticos de las TIC (como, por ejemplo, buscar información política en la red) tiene efectos sobre la participación del individuo en la vida política tradicional.
El nivel de extremismo político (independientemente de si uno se encuentra en el extremo derecho o izquierdo del espectro político) también está asociado positivamente con el uso de las TIC con finalidades políticas. Las personas que en las encuestas se declaran ideológicamente extremistas son las que más utilizan las TIC con finalidades políticas.
En cambio, la variable identificación partidista no parece que esté relacionada con el uso político de las TIC: en este sentido, no existen variaciones significativas en la intensidad del uso de las TIC en función de la adscripción política del usuario.
Las variables sociodemográficas asociadas positivamente con la participación política tradicional (género, nivel educativo, nivel económico, edad) son las mismas que están relacionadas con la participación política en línea.
Se observan dos excepciones destacables: la edad y el nivel educativo. Así, el perfil del usuario de las TIC con finalidades políticas es mucho más joven que el del participante en política tradicional. Por lo tanto, parece que las TIC sí que pueden tener efectos sobre la participación política de los jóvenes. Por otro lado, se demuestra que el nivel educativo empieza a no ser una variable explicativa del uso de las TIC con finalidades políticas (seguramente porque los jóvenes, independientemente de su nivel educativo, tienen un acceso generalizado a las TIC).

Estas conclusiones derivadas de los estudios empíricos parece que refuerzan la tesis de la normalización del ciberespacio: a pesar de las posibilidades tecnológicas que ofrecen, las TIC hacen muy selectiva la participación política de los individuos. Las nuevas tecnologías no están seduciendo políticamente a los individuos que no están interesados previamente en cuestiones políticas y, por otro lado, el uso de las TIC por los partidos políticos parece que refuerza las diferencias en cuanto a la participación política de los ciudadanos.

En general, parece que los trabajos empíricos sugieren que todavía no se puede hablar de ningún efecto internet en los procesos democráticos y, en cualquier caso, si hay algún efecto movilizador, parece que se reduce a los individuos que ya son políticamente activos.

¿Cuál es, pues, el impacto real del uso de las TIC en los partidos? Ciertamente, gracias a las TIC los individuos disponen de más información política y los canales de participación se amplían. Aun así, estas posibilidades parecen limitadas debido a la estrategia de uso de las TIC por parte de los partidos (que continúan considerando estas tecnologías como un instrumento complementario a los que tradicionalmente se han utilizado para la comunicación política), con lo que el número de personas involucradas en actividades políticas puede no variar sustancialmente.

1.2.2.El papel de las instituciones

Ciertamente, las TIC pueden ayudar a los partidos políticos a conseguir más recursos monetarios, pueden ayudarlos a definir acciones con el fin de atraer a nuevos miembros o seguidores, pueden ayudarlos en la organización y coordinación del trabajo interno del partido, les permiten tener conocimiento directo del impacto de sus propuestas o iniciativas políticas en sus seguidores y también en el público en general... Por todos estos motivos, en la actualidad todos los partidos políticos relevantes están presentes en internet con sus sitios web.

Si no queremos caer en el determinismo tecnológico, habrá que tener en cuenta las variables institucionales al evaluar los efectos que las nuevas TIC tienen sobre el ámbito político: en este sentido, la conexión no se puede establecer directamente entre las TIC y el comportamiento político de los individuos, sino que este comportamiento se enmarca en un contexto institucional que lo modula y lo restringe más allá de la posible influencia de las nuevas tecnologías.

Dicho en otros términos, dependiendo del diseño institucional vigente, el uso real de las tecnologías por parte de los partidos políticos podrá seguir estrategias diferenciadas (Padró-Solanet y Cardenal, 2008).

En este sentido, podemos esperar que, por ejemplo:

Los partidos políticos de países con un nivel más elevado de e-readiness hagan un uso más intenso de las TIC que los partidos de los países con un índice más bajo.
En los sistemas políticos cerrados (o mayoritarios) los partidos políticos en la oposición utilicen las TIC como medio para coordinar acciones de protesta colectiva, mientras que los partidos políticos de gobierno utilicen las TIC como medio para la promoción de su acción de gobierno. En cambio, en sistemas políticos más abiertos (más consensuales) se puede esperar que los partidos políticos utilicen las TIC como complemento de las formas tradicionales de comunicación política.
El sistema electoral también puede tener sus efectos en el uso de las TIC por parte de los partidos: por ejemplo, podemos sospechar que en países con un sistema electoral mayoritario con circunscripciones uninominales el grado de interactividad de las webs de los partidos o candidatos que se presenten a las elecciones sea muy superior a las webs de partidos o candidatos en que el sistema electoral es proporcional y con listas cerradas y bloqueadas.
Del mismo modo, la posición de los partidos en el espectro ideológico o su papel de gobierno u oposición también pueden contribuir a explicar por qué se produce un determinado uso de las TIC por parte de los partidos. Así, habría que esperar que los partidos situados en los extremos del eje ideológico y los partidos en la oposición hagan un uso más intensivo de las TIC que los partidos que ocupan un espacio central o están en el gobierno.
La dimensión de los partidos políticos también puede ser una variable con influencia sobre la utilización real de las TIC: en este sentido, cuanto más pequeño sea el partido, menos capacidad organizativa y recursos tendrá para utilizar los medios tradicionales y, por lo tanto, para poder difundir su mensaje político utilizará con más intensidad las TIC que los grandes partidos.
Igualmente, es posible que partidos de creación nueva o reciente utilicen más intensamente las nuevas tecnologías que los partidos con una estructura organizativa tradicional solidificada por el paso del tiempo, con unos procesos y dinámicas políticas estables.

Como se puede comprobar con la lista previa de hipótesis, es verosímil pensar que el marco institucional condicione los parámetros de uso de las TIC por parte de los partidos políticos. En este sentido, la literatura que quiere contrastar estas hipótesis reproduce en parte el debate que ya se apuntaba con anterioridad: por un lado, se considera que el uso de las TIC por parte de los partidos políticos (particularmente internet) permitirá acentuar el papel y las funciones de intermediación entre los ciudadanos y los gobiernos. Según esta perspectiva, internet, al abaratar los costes de acceso al mercado político en comparación con los costes asociados a medios tradicionales, como por ejemplo la televisión, ofrece una nueva arena para el juego político y provoca una competencia plural y más igualitaria entre los partidos que incluso puede llegar a sustituir a los medios tradicionales de competencia política. Desde otra perspectiva se argumenta que, a medida que se supere la brecha digital (digital divide), el uso de las TIC servirá para reforzar e incrementar el papel de los actores políticos y de los sectores actualmente privilegiados de la sociedad, dado que las posibilidades tecnológicas para la interacción entre los partidos políticos y los ciudadanos no se aprovecharán en todas sus dimensiones y no habrá un proceso de diálogo, de feedback real. Según este punto de vista, la lógica de la competición partidista se impondrá sobre las potencialidades que ofrecen las TIC para la acción política.

Reflexión

La pregunta que nos podemos formular es si el uso de las TIC varía sistemáticamente en función de determinadas variables de carácter institucional. Es decir, ¿qué partidos son los que realmente hacen uso de las TIC? ¿Para qué las utilizan? ¿Siguen un determinado parámetro de uso?

2.Parlamentos y TIC

2.1.La discusión teórica

Haciéndose eco de la difusión de internet en todo el mundo y también del debate sobre su posible impacto en las instituciones políticas democráticas, la UIP (Unión Interparlamentaria, organización que agrupa a los diferentes parlamentos nacionales) publicó, en el año 2000, unas recomendaciones relativas al contenido y a la estructura que deberían presentar las webs de las instituciones parlamentarias.

De manera implícita, detrás de las sugerencias de la UIP estaba la idea de que las TIC podían resultar un instrumento muy útil para los parlamentos con el objetivo de satisfacer las demandas (articuladas o no) de una mayor comunicación entre los ciudadanos y sus representantes, una comunicación que superara la simple difusión de información política que pudiera interesar a los ciudadanos.

1) En primer lugar, entre las recomendaciones de la UIP se encontraba la provisión de los tipos siguientes de información por parte de las instituciones parlamentarias:

Información sobre la estructura y las funciones de los parlamentos (información sobre el texto constitucional, sobre la historia y las funciones de la institución parlamentaria y de sus organismos, etc.).
Información sobre el sistema electoral y los partidos políticos (explicación del funcionamiento del sistema electoral, resultados de las elecciones, composición de los grupos parlamentarios, etc.).
Información sobre el procedimiento legislativo (agenda de la legislatura, contenido de las leyes aprobadas, etc.).
Información sobre los miembros del parlamento (biografía, afiliación política, comisiones de las que forman parte, correo electrónico de contacto, etc.).

2) En segundo lugar, la UIP destacaba la importancia de la implementación efectiva de los denominados instrumentos interactivos en las sedes parlamentarias. Según la UIP, las webs de los parlamentos deberían ofrecer:

enlaces externos (a las webs de otras instituciones públicas, como el gobierno o el poder judicial, a la web oficial del país, a las webs de los partidos políticos, etc.);
instrumentos de retorno o feedback tools (como el correo electrónico –del propio parlamento o de los parlamentarios individuales–, al que los ciudadanos pudieran enviar comentarios o demandas, foros para la discusión en línea de temas concretos de interés para los ciudadanos, posibilidad de suscripción a listas de correo electrónico para la remisión de información parlamentaria, las encuestas electrónicas, etc.).

En el año 2009, la propia UIP editó unas nuevas guías para la construcción de webs parlamentarias que actualizaban el contenido del año 2000 y ahondaban en las posibilidades que las TIC proporcionan a los parlamentos para la construcción de mejores sitios web institucionales. Como en la edición anterior, en esta nueva edición de las guías la UIP distinguía entre los diferentes elementos que debían formar parte de un sitio web parlamentario:

información general sobre el parlamento (historia, composición, funciones, comités, elecciones, etc.);
información sobre legislación y presupuestos (leyes en trámite, actividad de las comisiones parlamentarias, etc.);
herramientas: encontrar y recibir información (existencia de motores de búsqueda, de servicios de alerta, etc.);
herramientas: comunicación y diálogo con los ciudadanos;
diseño (usabilidad, accesibilidad, lenguas);
gestión y responsabilidad de la web.

Tanto en el año 2000 como en 2009, más allá de intentar mejorar la imagen de las instituciones representativas, la pretensión de estas recomendaciones era, nada más y nada menos, que colocar las instituciones legislativas en el centro del debate público ante el advenimiento de la denominada democracia electrónica.

Ahora bien, ¿qué debemos entender por democracia electrónica? Varios autores han modelado el concepto enfatizando las diferencias entre los posibles tipos de democracia electrónica en lugar de destacar las diferencias entre la democracia electrónica y las democracias representativas actuales (Hayan, 1997; Hoff, Harrods y Tops, 2000). Aun así, siguiendo a Zittle (2001), entendemos que la elaboración de la idea de democracia electrónica pasa por establecer los elementos que de alguna manera se oponen al modelo actual de la democracia representativa o lo contradicen.

Así, entendemos la democracia electrónica como un concepto tridimensional que incorpora, como primera dimensión, una idea general de la democracia, una segunda dimensión de carácter institucional y, finalmente, una tercera dimensión referida a las posibilidades para la participación ciudadana en los procesos políticos democráticos.

Tabla 1

	Democracia representativa	Democracia participativa
Concepto de democracia	Antagonismo entre individuo y comunidad política	Individuo como parte de la comunidad política
Diseño de las instituciones democráticas	a) Sistema representativo b) Protección de la esfera privada	a) Formas de democracia directa b) Refuerzo de la sociedad civil c) Representación participada
Participación ciudadana	Voto	a) Obtención de información política b) Participación en las deliberaciones políticas c) Participación en la toma de decisiones

Democracia representativa

Democracia participativa

Concepto de democracia

Antagonismo entre individuo y comunidad política

Individuo como parte de la comunidad política

Diseño de las instituciones democráticas

a) Sistema representativo

b) Protección de la esfera privada

a) Formas de democracia directa

b) Refuerzo de la sociedad civil

c) Representación participada

Participación ciudadana

Voto

a) Obtención de información política

b) Participación en las deliberaciones políticas

c) Participación en la toma de decisiones

Fuente: Adaptado de Zittle (2001). “Electronic Democracy and Electronic Parliaments: A Comparison between the US House, the Swedish Riksdagen, and the German Bundestag”. Documento presentado en el Congreso Anual del European Consortium of Political Research. Grenoble.

Si atendemos a las ideas de la democracia expuestas en la primera dimensión del concepto (la idea general de democracia), se puede establecer una diferencia fundamental entre la democracia participativa y la democracia representativa. En este sentido, el modelo de democracia participativa entiende al individuo como parte inherente de la comunidad política y quiere conseguir su implicación en los procesos políticos. En cambio, el modelo de democracia representativa concibe al individuo como una entidad autónoma de la comunidad política, como un consumidor que incluso puede llegar a tener intereses fuera de la comunidad política que deben ser protegidos.

Según nuestro parecer, el concepto de democracia electrónica comparte con la democracia participativa la idea última del significado de la democracia:

El objetivo final de la democracia electrónica, a semejanza de la democracia participativa, es implicar a los ciudadanos en los procesos políticos mediante el uso de las TIC aprovechando estratégicamente las oportunidades que las nuevas tecnologías ofrecen para resolver los problemas relativos a la articulación y organización de una participación ciudadana masiva.

En cuanto a la segunda dimensión del concepto de democracia electrónica (la dimensión institucional), las democracias representativas modelan su diseño institucional mediante los mecanismos clásicos de representación política y de protección de los intereses privados. En cambio, los teóricos de la democracia electrónica defienden el uso de instrumentos propios de la democracia directa (como por ejemplo referendos, consultas ciudadanas, etc.), proponen el uso intensivo de las TIC para reforzar la organización y expresión de los distintos intereses sociales y, en tercer lugar, sugieren la posibilidad de un cambio radical en las formas con las que las democracias representativas llevan a cabo la representación política.

Gracias a las TIC, es posible articular esquemas de representación política que incorporen la participación directa de los ciudadanos. Esta posibilidad resulta, sin duda, la característica esencial de la democracia electrónica.

Obviamente, la tercera dimensión de la idea de democracia electrónica (la participación de los ciudadanos) está muy relacionada con la anterior. Así, mientras que el mecanismo de participación de los ciudadanos en una democracia representativa se reduce esencialmente al voto para la elección de los representantes (que tomarán decisiones colectivas en representación de los ciudadanos), en el modelo de democracia electrónica, los representantes actúan por delegación directa de unos representados con los que sería necesario establecer y mantener una comunicación permanente con el fin de conocer sus preferencias políticas. En una democracia electrónica, la comunicación entre los representantes y los representados sería absolutamente necesaria y las nuevas tecnologías facilitarían la participación ciudadana en la deliberación previa a la toma de decisiones políticas, con lo que se superaría el voto como único instrumento para la expresión de las preferencias políticas de los ciudadanos.

En una democracia electrónica, los representantes políticos en los parlamentos actuarían por delegación de los representados y no tanto en representación de estos.

Evidentemente, las instituciones políticas en las que las estrategias de la democracia electrónica deberían desarrollarse plenamente son los parlamentos. Dicho en otros términos, la democracia electrónica debería llegar a ser una verdadera dinámica o costumbre parlamentaria, dado que, precisamente, la transformación gradual de las democracias representativas en democracias participativas no se puede llevar a cabo sin la propia transformación de la institución política más relevante de la democracia representativa.

¿Cuáles son las posibilidades que las TIC ofrecen a las instituciones parlamentarias para liderar esta transformación?

Siguiendo el esquema original de Arnstein (1969), Bellamy y Raab (1999) establecen cuatro etapas diferenciadas en las que las TIC tienen un papel esencial en el refuerzo (reinforcement) y la transformación ulterior de las instituciones parlamentarias representativas:

1) Las TIC como instrumento para mejorar el trabajo parlamentario, para reforzar la efectividad, la influencia y, por qué no, el prestigio y la imagen.

2) Las TIC como instrumento para la difusión de información política relevante para el público (información sobre quiénes son los miembros del parlamento, sobre los resultados de las votaciones parlamentarias, sobre el funcionamiento ordinario de la institución, etc.).

3) Las TIC como instrumento para la comunicación y la interacción entre los ciudadanos (considerados individualmente) y el parlamento (o los parlamentarios).

4) Las TIC como instrumento para la participación directa y efectiva de los ciudadanos (considerados colectivamente) en los procesos parlamentarios. En esta etapa las TIC se entienden como el medio ideal para restaurar la función deliberativa de los parlamentos mediante el diseño de unos procesos parlamentarios que incorporen y faciliten la participación ciudadana (discusión y debates en línea, formalización de la agenda política parlamentaria, etc.).

En la misma línea argumental, Gibson, Lusoli y Ward (2004) consideran que las TIC ofrecen nuevas oportunidades a los parlamentos –y a los parlamentarios– para mejorar su performance:

Estos nuevos instrumentos permiten el acceso de más y mejor información política a los ciudadanos.
Las TIC reducen el tiempo necesario para reunir y distribuir información política a la vez que evitan las barreras físicas que dificultan su acceso.
La estructura descentralizada de los mecanismos de control del nuevo medio permite a los parlamentarios establecer su propia voz, con lo que se facilita la comunicación más directa con los votantes.
Las posibilidades de interacción que ofrecen las TIC permiten un enriquecimiento del proceso de la representación política, puesto que permiten a los parlamentarios contrastar y discutir opiniones con sus votantes.

2.2.La contrastación empírica

Después de la discusión teórica sobre el concepto de democracia electrónica y de haber considerado las posibilidades que representan las TIC para la mejora (o superación) de la función representativa característica de los parlamentos actuales, es el momento de discutir los resultados de los diferentes estudios de carácter empírico que han intentado dilucidar hasta qué punto estas posibilidades se vuelven estrategias reales que favorecen la transformación participativa de estas instituciones. Así, intentamos responder empíricamente a la cuestión de hasta qué punto las instituciones representativas utilizan las TIC y con qué finalidades. En concreto, ¿hasta qué punto las TIC son utilizadas como nuevos canales de comunicación entre los representantes y los representados para facilitar la participación política de los ciudadanos en los procesos parlamentarios?

2.2.1.Las TIC y los usos parlamentarios

A principios de los años 2000, los resultados de una encuesta realizada entre parlamentarios de siete países de la Unión Europea revelaban que entre los representantes políticos existía una creencia homogénea sobre las TIC según la cual eran un instrumento potencialmente positivo para los procesos democráticos (Hoff, 2004). Aun así, a pesar de esta predisposición al uso de las TIC por parte de los parlamentarios, como observaremos, su uso real estaba muy lejos de los mecanismos de participación que definirían una verdadera democracia electrónica.

Según un estudio empírico llevado a cabo por Filzmaier, Stainer-Hämmerle y Snellen (2004) en Austria, Dinamarca y Países Bajos, el uso limitado de las TIC por parte de los parlamentarios se debía, en gran parte, a su desconocimiento de las potencialidades comunicativas de las nuevas tecnologías: en realidad, en estos países el flujo informativo entre los representantes y el público no se mejoraba ni se personalizaba gracias a internet. Según estos autores, la posibilidad de establecer un contacto permanente entre los diputados y sus votantes como forma de participación política estaba directamente condicionada por las estrategias de aplicación de las TIC por parte de los partidos políticos presentes en los parlamentos respectivos. Por lo tanto, en el parlamento los intereses y la disciplina de partido actuaban limitando la posible voluntad de comunicación directa entre los diputados y los ciudadanos.

También a principios de los años 2000, Cardoso y otros (2004) comprobaban que el uso de las TIC por parte de los miembros de los parlamentos europeos se reducía básicamente a la comunicación interna con los partidos políticos o con la propia sede parlamentaria y, en cambio, no se usaban como instrumento para la comunicación externa con los ciudadanos, votantes, periodistas, grupos de presión, etc.

En Reino Unido y en Australia internet se consideraba un instrumento capaz de reconectar el parlamento con unos ciudadanos que cada vez estaban menos interesados en la política y eran menos conocedores del ámbito político. Así, los miembros de los parlamentos británico y australiano parecían darse cuenta de la importancia de ser accesibles electrónicamente de cara a sus trabajos parlamentarios y, especialmente, de cara a la implicación de los votantes en su estrategia política, en sus campañas electorales (Ward, Gibson y Lusoli, 2005; Chen, 2002). Aun así, las webs de los representantes políticos de estos dos países no llegaban a desarrollar las potencialidades que ofrecen las TIC para la interactividad (aunque es destacable el hecho de que, en general, las webs de los parlamentarios británicos presentaban unas posibilidades consultivas mayores que las de los parlamentarios australianos, las cuales estaban más dedicadas a la difusión y adquisición de información política). En el mismo sentido, otro estudio empírico corroboraba el hecho de que el uso del correo electrónico por parte de los parlamentarios británicos no tenía como objetivo mejorar los procesos comunicativos con los ciudadanos, sino que principalmente acontecía un instrumento utilizado en las comunicaciones de carácter interno (Jackson, 2003).

En Canadá (Kernaghan, Riehle y Lo, 2003; Malloy, 2003), los resultados de una encuesta realizada a parlamentarios reproducían los resultados que hemos descrito hasta ahora: los parlamentarios canadienses hacían un uso de las TIC que tenía por objetivo una eficiencia mayor de sus actividades políticas cotidianas (comunicaciones por correo electrónico, búsqueda de información, etc.), mientras que las TIC se utilizaban mucho menos en relación con las posibilidades de comunicación con sus votantes o con los ciudadanos en general (actividad para la que los parlamentarios preferían los encuentros personales, los mítines o utilizar medios de comunicación tradicionales como la televisión).

En resumen, en una primera etapa de incorporación de las TIC al ámbito parlamentario, los diferentes estudios empíricos demuestran que, a pesar de que los representantes políticos manifestaban inequívocamente una opinión favorable en relación con los posibles efectos de la incorporación de las TIC en su función representativa, en general los parlamentarios hacían un uso interno y no externo de las nuevas tecnologías. Por lo tanto, la conclusión principal de la literatura que examinaba empíricamente los usos de las TIC en los parlamentos es que la incorporación de las tecnologías parecía obedecer a un proceso de modernización tecnológica de la sede parlamentaria y no tanto a un proceso de cambio en la lógica política que favoreciera una mayor implicación y participación de los ciudadanos y que transformaría los parlamentos en las instituciones capitales de unas verdaderas democracias participativas.

En este sentido, parece claro que, si bien las TIC se han incorporado a los parlamentos, lo han hecho desde una perspectiva institucional interna que quiere facilitar las tareas parlamentarias y no tanto desde una perspectiva política externa para conseguir una mayor influencia de la participación ciudadana en los procesos de decisión política.

Las conclusiones principales del World e-Parliament Report 2010, elaborado por el Global Centre for Information and Communication Technologies in Parliament (organismo creado por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas –UNDESA– junto con la Unión Interparlamentaria), parece que confirma esta tendencia a nivel mundial.

Mediante una encuesta enviada a los parlamentos de 188 países del mundo (de los que un total de 134 contestaron, de modo que aproximadamente un 61% de los parlamentarios del mundo estaban representados en el estudio), se realizaba una descripción exhaustiva de los usos y aplicaciones que las TIC tenían en las cámaras legislativas. La encuesta estructuraba sus contenidos en seis grandes áreas de aplicación de las TIC, que se puntuaban individualmente:

1) supervisión y gestión de las TIC;

2) infraestructura, servicios, aplicaciones y formación;

3) sistemas para la creación de información y documentos legislativos;

4) servicios de biblioteca y de investigación;

5) web parlamentaria;

6) comunicación entre los ciudadanos y los parlamentos.

La puntuación que obtuvieron los parlamentos en cada una de estas áreas queda resumida en la tabla 2:

Tabla 2. Puntuación global de los parlamentos en cada área

Áreas	Máxima puntuación	Puntuación media	Puntuación (max = 100)
Supervisión y gestión de TIC	15	7,7	51,3%
Infraestructura, servicios, aplicaciones y formación	15	9,9	66,0%
Sistemas y estándares documentales	15	6,9	46,0%
Biblioteca y servicios de investigación	15	6,4	42,7%
Sitios web parlamentarios	20	9,0	45,0%
Comunicación entre ciudadanos y parlamento	20	5,5	27,5%
Total	100	45,4	45,4%

Fuente: Adaptado de Global Centre for Information and Communication Technologies in Parliament (2010). World e-Parliament Report 2010. Nueva York. World e-Parliament Report 2010.

Como podemos comprobar, el área correspondiente a infraestructuras, servicios, aplicaciones y formación es el ámbito que obtiene un mejor resultado (un 66%), de modo que parece evidente que los parlamentos están realizando progresos en la implementación de los elementos que facilitan un contexto tecnológico adecuado. Del mismo modo, el área de supervisión y gestión de las TIC (con un 51,3%) es la que consigue la segunda mejor puntuación.

En segundo lugar, un conjunto de tres áreas (sistemas para la creación de información y documentos legislativos, servicios de biblioteca y de investigación y web parlamentaria) no llegan al 50% de la máxima puntuación posible en el total de los parlamentos. Este hecho indica que muchos parlamentos no disponen de un sistema de gestión documental y que, a pesar de que casi todos tienen un sitio web, existen muchas dificultades para satisfacer las recomendaciones de la guía elaborada en 2009 por la Unión Interparlamentaria que se han señalado anteriormente.

En cuanto al uso de las TIC para favorecer la comunicación entre los parlamentos y los ciudadanos, el estudio muestra que es el área más deficitaria de todas: solo consigue una puntuación media del 27,5%, con lo que se muestra que, en general, actualmente los parlamentos de todo el mundo no están utilizando las TIC para fortalecer la interacción con los ciudadanos, para promover, en último término, la democracia electrónica. En concreto, a pesar de pronunciarse claramente a favor de la utilización de las TIC para relacionarse con los ciudadanos, la mayoría de los miembros de un 78% de los parlamentos utiliza el correo electrónico para recibir y contestar mensajes de los ciudadanos pero solo un 21% de los parlamentos disponen de un sistema automático que los ayude en la gestión de esta correspondencia. En el mismo sentido, solo algo más de la mitad de los parlamentarios utilizan el sitio web con el fin de conocer la opinión y los comentarios que les dirigen los ciudadanos. Además del correo electrónico y de la página web parlamentaria, las cámaras legislativas utilizan otras posibilidades tecnológicas para comunicarse con su público (a pesar de que ninguna de estas herramientas es usada por más de la mitad de los parlamentos). Así, por poner un ejemplo, un 43% de los parlamentos utilizan el webcast para retransmitir las sesiones plenarias. Por otro lado, en este punto hay que señalar que de los diez mecanismos de interacción con los ciudadanos que son menos utilizados por los parlamentos (únicamente entre un 10 y un 16% de los parlamentos) un total de siete son interactivos e incorporan elementos como por ejemplo Twitter o YouTube.

¿Qué explica las diferencias entre los parlamentos respecto a la incidencia de las TIC en las seis áreas objeto de estudio? De manera parecida a otros estudios (Treschel y otros, 2003), el World e-Parliament Report 2010 señala que existen diferencias significativas entre los usos de las TIC en los diferentes parlamentos del mundo en función del nivel de riqueza del país. Como podemos comprobar en la figura 1, existe una asociación clara entre el nivel de riqueza de un país y el nivel de adopción de las tecnologías por parte de su cámara parlamentaria en la totalidad de los ámbitos que describe el estudio.

Figura 1. Media de puntuación según el nivel de riqueza
Fuente: Adaptado de Global Centre for Information and Communication Technologies in Parliament (2010). World e-Parliament Report 2010. Nueva York.
http://www.ictparliament.org/wepr2010.

La figura 2 muestra como efectivamente existe una fuerte correlación entre la puntuación que se ha obtenido en cada una de las seis áreas (en este caso consideradas individualmente) y el hecho de pertenecer al grupo de países con más o menos desarrollo económico.

Ampliación

Figura 2. Media de puntuación en cada área por grupos de riqueza.
Fuente: Adaptado de Global Centre for Information and Communication Technologies in Parliament (2010). World e-Parliament Report 2010. Nueva York.
http://www.ictparliament.org/wepr2010.

La conclusión es bastante evidente: cuanto más rico sea un país, hará un uso más intenso de las TIC en la sede parlamentaria, y al revés: cuanto más pobre sea un país, menos uso de las TIC hará su parlamento en todos los ámbitos considerados.

Aun así, es interesante observar como las diferencias entre los parlamentos de los países más ricos y de los más pobres en el área número 1 (supervisión y gestión de las TIC) y en la número 2 (infraestructura, servicios, aplicaciones y formación) son mucho más pequeñas que las diferencias entre los mismos parlamentos en las otras áreas objeto de análisis. En el mismo sentido, hay que destacar que existe una diferencia muy importante entre los parlamentos de los países con un nivel de riqueza alto y el resto de los grupos en cuanto a la puntuación obtenida en las áreas de sistemas para la creación de información y documentos legislativos, servicios de biblioteca y de investigación y web parlamentaria.

De esto podríamos concluir que, en una primera fase de implementación de las TIC en los parlamentos, se ponen las condiciones para posibilitar la gestión de las TIC y que, solo en un segundo momento, la aplicación de las TIC genera efectos positivos en las dinámicas parlamentarias.

En cualquier caso, ¿por qué los parlamentos y los representantes políticos no aprovechan las oportunidades que las TIC ofrecen para interactuar con los posibles votantes, con la ciudadanía? ¿Por qué limitan su uso a las comunicaciones políticas internas, a la gestión parlamentaria ordinaria y no refuerzan las dinámicas que identificarían a una verdadera democracia electrónica?

El propio World e-Parliament Report 2010 nos proporciona datos que permiten sugerir una respuesta a esta pregunta: más allá del hecho de que en un 37% de los parlamentos los legisladores confiesan no estar familiarizados con las TIC, el problema principal que aducen los parlamentos (y los parlamentarios) para explicar su nivel en el uso de las TIC es la dificultad para encajar las tecnologías de la información y la comunicación con los procesos legislativos. El informe aporta más datos relevantes a escala individual que permiten intuir que, para muchos parlamentos y parlamentarios, la democracia electrónica es un concepto futuro, que queda muy lejos en el tiempo: un 14% de los parlamentarios no dispone de electricidad totalmente asegurada en el parlamento; un 16% no dispone de internet en el parlamento; un 20% no tiene ordenador portátil a su disposición; un 31% no recibe formación en TIC; un 37% actúa en parlamentos que no tienen definido un plan estratégico en cuanto a las TIC; un 31% no dispone de acceso a una intranet; un 44% no tiene acceso a la web de una biblioteca que organice la información según los temas de su interés; un 28% no puede acceder a los textos legislativos en trámite (o al calendario de sesiones) desde la web parlamentaria; un 19% no dispone de un correo electrónico personal proporcionado por el parlamento, y un 83% de los parlamentarios trabaja en instituciones que no tienen un servicio para gestionar y dar soporte a las respuestas de los correos electrónicos que puedan recibir.

Más allá de los datos empíricos derivados de la encuesta en los parlamentos, hay un argumento de carácter político que no podemos dejar de mencionar. En este sentido, el uso de las tecnologías para favorecer el intercambio y la comunicación entre los parlamentarios y los ciudadanos es muy limitado porque, tal como sucedía con el uso político de las TIC en las campañas electorales (Stromer-Galley, 2000), un uso intensivo de las TIC en las estrategias comunicativas de los parlamentarios representa una verdadera democratización de la información política: la estrategia política de los partidos –y, por lo tanto, de los parlamentarios– corre el riesgo de difuminarse, dado que, facilitando la participación política de los ciudadanos por medio de las nuevas tecnologías, los parlamentarios dejan de controlar de manera absoluta el flujo de información política, con lo que se facilita la aparición de “ruido” en la transmisión de su imagen y sus mensajes políticos.

Por lo tanto, más allá de las variables personales y sociodemográficas de los parlamentarios (competencia y experiencia tecnológica, edad, sexo, años como representante, etc.), de las variables estrictamente políticas (ideología de los parlamentarios, afiliación partidista, grado de fragmentación política del parlamento, etc.) y de las variables contextuales de cada país (nivel de desarrollo económico, nivel de desarrollo tecnológico, nivel de democraticidad del sistema político, dimensión de la población, etc.) se puede destacar el papel de las instituciones políticas como variable explicativa de las diferencias observadas en los usos de las TIC por parte de los representantes políticos (Hoff, 2004). Las instituciones políticas actúan como mecanismos incentivadores o inhibidores del uso de las TIC por parte de los parlamentarios en función de si estos perciben que el uso de las TIC les aportará –o no– algún beneficio de carácter político.

En este sentido, es posible establecer una hipótesis según la cual los usos de las TIC por parte de los representantes políticos en los parlamentos serían muy diferentes según si nos encontráramos ante un sistema político con un sistema electoral mayoritario con circunscripciones uninominales (característico de los sistemas de tipo presidencial) o ante un sistema político con un sistema electoral proporcional (característico de los sistemas políticos de tipo parlamentario). En el primer caso, se podrían esperar posibilidades interactivas mayores en las webs de los parlamentos (y también en las webs de los representantes), mientras que, en el segundo caso, las TIC se utilizarían básicamente como un canal para la simple transmisión top-down de información política dirigida a los ciudadanos interesados.

Esto es así porque en los sistemas políticos con un sistema electoral mayoritario con circunscripciones uninominales la disciplina de los partidos políticos no parece que sea una variable que explique el comportamiento político de los parlamentarios: mediante el concurso de las TIC, los representantes tienen más incentivos institucionales para articular una relación directa con los ciudadanos que permita su participación en la representación política. Esto se debe a que la relación del político con los ciudadanos de su circunscripción es mucho más directa y está basada en el conocimiento mutuo: el ciudadano sabe en todo momento quién es su representante y, al mismo tiempo, el representante puede tener un interés evidente por saber quién es su público potencial, cuáles son sus preferencias políticas o sus problemas. Con estos condicionantes, el discurso político no se estructura de manera partidista sino que se articula mediante la relación directa ciudadano-representante (una relación que se puede ver facilitada por un uso intensivo de las TIC). Evidentemente, este papel tan importante de los representantes políticos individuales tiene su correlato en las dinámicas parlamentarias, en las que, a menudo, la aprobación de la legislación depende ya no de la posición favorable o contraria de los partidos políticos, sino del posicionamiento que adquieren los diferentes representantes a título individual.

En cambio, bajo sistemas electorales proporcionales (especialmente cuando hay circunscripciones plurinominales grandes y el derecho de voto se ejerce mediante listas cerradas y bloqueadas) la disciplina partidista facilita la coordinación política necesaria para la elaboración de los programas electorales con los que los partidos políticos concurrirán a las elecciones. Dicho de otro modo, esta disciplina partidista es el instrumento político que permite asegurar que el discurso del partido será homogéneo y fácilmente identificable por el elector en contraposición al de los otros partidos políticos. Al tratarse de un sistema proporcional, muchas veces el elector no sabe quién es su representante (de hecho, normalmente se votan listas confeccionadas por el propio partido político) y, en consecuencia, este no tiene incentivos para establecer una comunicación directa con los ciudadanos de la que no obtendrá beneficios constatables.

En definitiva, es precisamente la disciplina partidista la que, en muchos casos, parece que inhibe la interacción directa entre los representantes y los representados.

3.Administraciones públicas y TIC

Habiendo considerado en los apartados anteriores cómo las TIC informan las dinámicas características de dos de las instituciones políticas más relevantes en las democracias contemporáneas (los partidos políticos y los parlamentos), llegamos a un punto en el que hay que ver cómo estas mismas tecnologías han sido utilizadas por los gobiernos y las administraciones a la hora de impulsar las políticas y los servicios públicos que recibirán los ciudadanos como resultados (outcomes) finales del sistema político.

Como ya afirmaba la OCDE en 2003:

“La tecnología es un facilitador pero no una solución”.

OCDE (2003b). The e-government imperative. París: OCDE.

Siguiendo este razonamiento, la Comisión Europea ha recordado posteriormente la necesidad de que:

“El énfasis no se ponga en las TIC propiamente dichas, sino en su utilización combinada con los cambios organizativos y con nuevas aptitudes encaminadas a mejorar los servicios públicos, los procesos democráticos y las políticas públicas. A esto se refiere la administración electrónica”.

Comisión Europea (2003). “Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre el papel de la administración electrónica en el futuro de Europa”.

http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=se&type_doc=COMfinal&an_doc=2003&desnudo_doc=567.

En este sentido, los beneficios que se pueden derivar de la incorporación de las TIC en las administraciones públicas no son únicamente consecuencia de la automatización de los procesos, sino que pueden ir mucho más allá de este uso limitado de la tecnología: obviamente la administración electrónica no consiste en hacer lo mismo que se hacía hasta ahora pero usando las TIC.

Desde un punto de vista general, la incorporación y el uso de las TIC por parte de las administraciones públicas no implica mecánicamente un cambio radical en la manera como se entienden las relaciones entre las administraciones y los ciudadanos. Si se quiere que esta nueva forma de administración pública pueda producir todos sus efectos, es necesario ser conscientes de que el desarrollo de la administración electrónica implica afrontar algunos de los problemas de fondo, tanto teóricos como prácticos, relativos a las relaciones entre las administraciones públicas y los ciudadanos. De hecho, la tecnología en sí misma no es un factor de cambio si no va acompañada de una decisión política que la impulse.

Por lo tanto, la administración electrónica no puede implicar únicamente la incorporación de las nuevas tecnologías en las administraciones públicas. La verdadera administración electrónica no es únicamente un cambio de carácter tecnológico, sino que se trata de un cambio cultural y organizativo.

Como recoge la comunicación de la Comisión sobre el papel de la administración electrónica en el futuro de Europa:

“actualmente, las buenas prácticas en muchos países ya han demostrado que la administración electrónica es un medio poderoso para prestar servicios públicos de más calidad, reducir los tiempos de espera y mejorar la rentabilidad, aumentar la productividad y mejorar la transparencia y la responsabilidad”.

Comisión Europea.

Del mismo modo que los ciudadanos esperan una disponibilidad de 24 horas los siete días a la semana por parte de las empresas y otras organizaciones privadas con las que se relacionan, también esperan recibir el mismo trato en relación con las instituciones políticas (particularmente en el caso del gobierno y de las administraciones públicas). Por lo tanto, se asume que si los gobiernos hacen un uso intensivo de las TIC (y esta tecnología está efectivamente al alcance de los ciudadanos), por un lado, encontraremos beneficios en forma de reducción de los costes en la provisión de los servicios públicos y de una mayor eficiencia tecnológica y, por otro lado, en forma de una mayor accesibilidad y transparencia e incluso de una participación política más alta (bajo formas de democracia electrónica) que superarían el objetivo inmediato consistente en la simple prestación de servicios públicos vía internet.

3.1.El estudio de la administración electrónica

En la actualidad, el fenómeno de la administración electrónica como objeto de estudio empieza a generar un cierto corpus de carácter científico derivado de la investigación empírica (Grönlund, 2004). Aun así, la mayor parte de la literatura sobre la administración electrónica se centra en estudios de caso o en estudios comparados. Desde el punto de vista metodológico, normalmente estos estudios se limitan a la evaluación de las páginas web de las administraciones públicas y de los servicios que ofrecen por internet basándose en impresiones cualitativas sobre su efectividad, su facilidad de acceso y su nivel de uso por parte de los ciudadanos para intentar describir los factores que han sido determinantes en el éxito o fracaso de la iniciativa objeto de estudio. En sentido estricto, a pesar del volumen creciente de literatura sobre la administración electrónica, no podemos afirmar que nos encontremos ante una nueva disciplina científica: para ello serían necesarios un objeto de estudio, un conjunto de proposiciones teóricas y metodologías aceptadas por la comunidad científica con las que contrastarlas empíricamente.

En general, los estudios sobre la administración electrónica se caracterizan por la poca claridad metodológica y la falta de rigor en la obtención y el análisis de los datos, por la poca claridad en la concepción del fenómeno que se analiza y una aproximación a este completamente ateórica. También sufren un cierto optimismo en las posibles consecuencias de la implementación de la administración electrónica respecto a las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos. Estas son las conclusiones principales a las que llegan Heeks y Bailur en uno de los primeros artículos que revisan el estado de la literatura académica sobre la administración electrónica (Heeks y Bailur, 2007).

En particular, el conjunto de literatura revisado por estos autores pone en evidencia que dominan los métodos de análisis que no hacen necesario la realización de un trabajo de campo para obtener los datos necesarios y que no se hacen análisis estadísticos ni tampoco estudios de carácter longitudinal. A pesar de estas críticas, los propios autores reconocen que los estudios académicos sobre la administración electrónica empiezan a considerar la importancia de los factores contextuales que determinan su impacto y dan valor al hecho de que los análisis utilicen conceptos y argumentos provenientes de distintas disciplinas, como la ciencia política, la ciencia de la administración, la sociología, los sistemas de información, la gestión del conocimiento, etc.

En este sentido, Löfstedt (2005) distingue cinco áreas desde las que se han llevado a cabo estudios de carácter académico sobre la administración electrónica:

1) los servicios públicos electrónicos,

2) la democracia electrónica,

3) la organización y la gestión de la administración electrónica,

4) la seguridad electrónica y

5) las nuevas formas de interacción entre los ciudadanos y las administraciones públicas derivadas de las iniciativas de gobierno electrónico.

Hay que apuntar que, en general, todas estas aproximaciones al fenómeno de la administración electrónica tienen en común que generan estudios basados en variables correspondientes al ámbito de la oferta: qué ofrece el gobierno electrónico y cuáles son las variables tecnológicas, políticas, económicas, administrativas, etc. que permiten su desarrollo. Los elementos que afectan a la aceptación de la administración electrónica por parte de los ciudadanos –es decir, la demanda– han sido hasta ahora mayoritariamente ignorados.

En la misma línea, Yildiz (2007) atribuye las deficiencias de la literatura sobre la administración electrónica a la ausencia de un concepto unánimemente aceptado sobre el objeto de estudio. Como veremos posteriormente, las diferentes definiciones utilizadas tienden a reforzar la importancia de unos pocos elementos que afectan al fenómeno (tanto si es la provisión de servicios como la reducción de costes en términos económicos o los mecanismos para la participación ciudadana, etc.). En este sentido, este autor propone superar los análisis basados en el contenido de las páginas web mediante la incorporación del estudio del policy making de los proyectos de administración electrónica considerando la influencia que ejerce el entorno político e institucional. Es decir, para superar la fase puramente descriptiva (y promocional) de la literatura y generar explicaciones, por ejemplo, de por qué unos proyectos de administración electrónica se pueden considerar un éxito mientras que otros son un fracaso, Yildiz propone un giro en la perspectiva metodológica: los estudios deductivos elaborados desde fuera que dan cuenta de los outputs del proceso deberían complementarse con estudios inductivos hechos desde dentro que centraran el interés en el proceso de decisión, implementación y evaluación de las propuestas de gobierno electrónico.

En definitiva, parece que hay una necesidad de que la investigación sobre la administración electrónica se oriente hacia la construcción de modelos teóricos que permitan elaborar explicaciones sobre cuáles son los verdaderos motivos que la impulsan (reducción de costes, valor añadido de los servicios electrónicos para los ciudadanos y empresas, participación política y toma de decisiones sobre políticas públicas, etc.) y permitan determinar empíricamente el papel de las autoridades políticas en su desarrollo. En el mismo sentido, hay que determinar los efectos de la administración electrónica en la organización de las propias administraciones públicas (por ejemplo, en términos de más cooperación interadministrativa o de una redefinición de los procesos administrativos internos, de una reestructuración del back office) y también en el comportamiento de los ciudadanos en sus relaciones con las administraciones públicas. Siguiendo esta idea, los aspectos que más recientemente se han empezado a analizar sobre la administración electrónica han sido, por un lado, la evaluación de las iniciativas de administración electrónica y, por otro lado, el análisis de la demanda de estos servicios electrónicos, es decir, los usos de la administración electrónica por parte de los ciudadanos.

3.2.Gobierno electrónico y administración electrónica

Como se apuntaba anteriormente, la administración electrónica es un modelo de administración pública basado en el uso intensivo de las nuevas tecnologías de la información y el conocimiento con el objetivo de mejorar la eficiencia interna, las relaciones interadministrativas y, en último término, las relaciones entre la Administración pública y los ciudadanos.

Siguiendo las ideas expuestas en el apartado anterior, la Comisión Europea, en su comunicación sobre el papel de la administración electrónica en el futuro de Europa, la define a partir de lo siguiente:

“Uso de las TIC en las administraciones públicas combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con objeto de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas”.

Comisión Europea.

Existe cierta confusión sobre si la administración electrónica es lo mismo que el gobierno electrónico. Esta confusión responde a menudo a una cuestión puramente semántica, dado que en el mundo anglosajón la administración electrónica se conoce como e-government o government on line. Estas expresiones no se refieren propiamente al gobierno, sino a la administración pública. De hecho, la OCDE define el gobierno electrónico (e-government) como:

“El uso de las TIC, y particularmente de internet, como herramienta para conseguir un gobierno mejor”.

OCDE (2003a). “Checklist for e-Government leaders”. Policy Brief.

Es decir, a todos los efectos se conoce como gobierno electrónico el uso de la tecnología para mejorar el acceso y la distribución de los servicios públicos dirigidos a los ciudadanos y a las empresas.

Aun así, como ya se ha observado, el gobierno electrónico puede tener una dimensión política y participativa que va más allá de la que se deriva de la definición que se ha dado anteriormente. A esta cuestión se refiere la expresión gobernanza electrónica o e-governance, aunque a veces también se hace referencia a ella como gobierno electrónico, en contraposición a la administración electrónica, que se limitaría a una idea más cercana a la gestión administrativa y a las relaciones procedimentales con los ciudadanos por medio de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (Chadwick, 2003).

Así, mediante el desarrollo de la administración electrónica, las administraciones públicas pueden crear webs para difundir información entre los ciudadanos (sobre el funcionamiento de la Administración pública, sobre la normativa relativa a un procedimiento administrativo, sobre el tráfico o el tiempo o la agenda cultural, etc.), pueden facilitar herramientas para hacer posible la relación telemática con los ciudadanos (registros, notificaciones, contratación, etc.) y, finalmente, pueden establecer mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones (referendos, correo electrónico, foros de discusión, etc.).

Dado que nuestro objetivo es la consideración de la administración electrónica stricto sensu, en este módulo nos centraremos únicamente en el análisis del uso de las TIC (particularmente internet) por parte de las administraciones públicas en la provisión de servicios públicos. La idea de tener en cuenta únicamente internet responde a que la inmensa mayoría de las administraciones públicas fundamentan sus estrategias de administración electrónica en la utilización de internet como canal principal de interacción con los ciudadanos. No obstante, no se puede obviar que últimamente se da un movimiento entre las administraciones públicas que, siguiendo de cerca la evolución experimentada en el ámbito del comercio electrónico, empieza a facilitar servicios públicos por medio de un acceso multicanal.

Todos estos servicios se pueden ofrecer de manera separada o conjunta. En los últimos años la idea de portal está teniendo un especial predicamento entre los impulsores de la administración electrónica; es decir, diseñar e implementar una puerta única de entrada a las diferentes administraciones públicas que constituya un punto único de relación con los ciudadanos y que, además, aporte un valor añadido en relación con la obtención de información.

Por otro lado, la administración electrónica puede tener diferentes niveles de desarrollo según el grado de interrelación que se dé entre los ciudadanos y la Administración pública. Generalmente, se destacan cinco niveles diferentes que a continuación se ejemplifican mediante el caso de la obtención de la licencia de obras:

Nivel cero: el prestamista del servicio o el órgano responsable no tiene una web accesible al público. La tramitación de la licencia de obras se realiza exclusivamente de manera presencial.
Primer nivel: información. En esta primera fase se da información básica de los servicios públicos en línea. Por lo tanto, la comunicación es unidireccional. Muchos departamentos usan la web para publicar información propia que pueden necesitar los ciudadanos y las empresas o que les pueden interesar. En el ejemplo, se podría obtener la información necesaria para empezar el procedimiento para la obtención de la licencia de obras.
Segundo nivel: interacción. En esta fase ya existe la posibilidad de descargar formularios que permiten a los ciudadanos enviar información a la administración telemáticamente. Por lo tanto, la comunicación ya es bidireccional. En el ejemplo, la web ofrecería la posibilidad de obtener la instancia con la que iniciar el procedimiento para la obtención de la licencia.
Tercer nivel: la interacción de doble vía. En esta fase ya se permite el procesamiento de formularios, incluyendo mecanismos de autenticación, lo que implica la sustitución de una parte del trabajo que tradicionalmente llevaban a cabo funcionarios. La comunicación es bidireccional interactiva. En el ejemplo, la web ofrece la posibilidad de enviar en línea la solicitud para iniciar la tramitación de la obtención de la licencia de obras.
Cuarto nivel: la transacción. En esta fase se posibilita la adopción de un expediente, la decisión, la comunicación e, incluso, el pago. El tipo de comunicación es múltiple. En nuestro ejemplo, la web ofrece la posibilidad de tramitar totalmente por internet la obtención de la licencia de obras sin que sea necesario que el solicitante utilice ninguna otra vía.

La administración electrónica también permite mejorar la prestación de los servicios al ciudadano, al situarlo en el centro del proceso administrativo y prestarle un servicio integral que puede llegar a personalizar. Dicho en otros términos, a pesar de que el ciudadano pueda acceder a la Administración pública por medio de un portal independientemente del órgano competente para tramitar el procedimiento en el que esté interesado, lo hace con un determinado perfil que permitiría personalizar los servicios que le presta la Administración pública en función de la demanda que haya formulado.

Ahora bien, todas las ventajas derivadas del desarrollo de la administración electrónica deben contrapesarse con los riesgos y las dificultades que se pueden desprender del avance generalizado de este tipo de administración y, en general, de la inserción de las administraciones públicas en la sociedad de la información (Margetts y Dunleavy, 2002). En la figura 3 se recaba la opinión de los ciudadanos europeos respecto a los problemas que consideran que se pueden derivar de la extensión de la administración electrónica:

Ampliación

Figura 3. Porcentaje de visitantes no habituales a páginas públicas.
Fuente: Adaptado de Accenture (2004).

La no utilización de la administración electrónica

En el caso de España (INE, 2012), una encuesta del Instituto Nacional de Estadística proporciona pistas que nos permiten interpretar las motivaciones para explicar la no utilización de la administración electrónica por parte de los ciudadanos: los argumentos que usaban los encuestados para explicar por qué no habían enviado formularios rellenados por internet cuando había que hacerlo (y era efectivamente posible) eran del tipo: “no estaba el servicio disponible en la página web” (un 12,7%); “hubo un error técnico durante el envío del formulario” (6,1%); “falta de habilidades o conocimientos” (21,1%); “preocupación por la protección y seguridad de los datos personales” (21,3%); “no dispongo de certificado electrónico” (25,7%), u “otras razones” (48%).

En definitiva, la administración electrónica podría llegar a constituir un factor importante que agravara la brecha digital (o digital divide). Como hemos visto anteriormente, el término brecha digital se refiere a los desequilibrios y desigualdades que la eclosión de la sociedad de la información (y, por lo tanto, de la administración electrónica) puede generar entre diferentes áreas geográficas o entre diferentes niveles socioeconómicos en relación con sus oportunidades para acceder a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, y también al uso de internet (OCDE, 2001). Globalmente, el acceso y el uso de internet ha crecido de manera exponencial; pero si consideramos los diferentes niveles socioeconómicos y culturales, este crecimiento es muy desigual. No se puede olvidar que la gran mayoría de los usuarios de internet se encuentran en los países desarrollados y, dentro de estos, determinados sectores de la sociedad tienen un mayor acceso a las nuevas tecnologías que otros, de manera que la brecha no solamente se da entre sociedades, sino también dentro de estas mismas sociedades (género, edad, medio urbano-rural, etc.).

Ampliación

Figura 4. Porcentaje de personas que nunca han utilizado internet.
Fuente: Adaptado de Eurostat.

Por otro lado, no podemos dejar de significar que el avance de la administración electrónica también puede representar una amenaza para las garantías de los ciudadanos y, en particular, para su privacidad. La utilización de las nuevas tecnologías puede facilitar la vulneración de la intimidad de las personas (por ejemplo, diseminando información fiscal o sanitaria en posesión de las administraciones públicas), dado que permiten fácilmente agregar y acceder a datos personales dispersos que permitirían generar un perfil de la persona afectada sin su conocimiento y sin dejar rastro.

Finalmente, se ha considerado que la administración electrónica puede significar una regresión en la calidad de los servicios públicos. En este sentido, uno de los aspectos que se pueden ver afectados negativamente es la coordinación entre diferentes administraciones públicas. Ciertamente todavía hay pocos portales interadministrativos y, en muchos casos, sin avances considerables.

La implantación de la administración electrónica requiere un liderazgo político a fin de que, como observaba la Comisión Europea en 2003, se pueda:

“Vencer la resistencia y superar los obstáculos, cambiar las mentalidades, impulsar el cambio organizativo, sostener la inversión y tener en mente una perspectiva a largo plazo sin, por ello, dejar de insistir en resultados concretos a corto plazo”.

COM (2003).

Como ya se ha comentado, la introducción de la administración electrónica no implica únicamente dotar de nuevas tecnologías a las administraciones públicas, sino también aprovechar la coyuntura para reformular los procedimientos y, en general, repensar la estructura burocrática y jerárquica que en la mayoría de los casos sirve para definir con exactitud la realidad de la Administración pública. De hecho, la implementación de la administración electrónica se debe ver como una oportunidad para replantear y reinventar lo que se ha hecho hasta ahora con el fin de poder sacar el máximo provecho posible de las nuevas tecnologías. Obviamente, esta voluntad incide en la cultura administrativa y, particularmente, en los funcionarios y trabajadores públicos, que deberán tener suficiente formación para abordar las nuevas realidades, retos y problemas derivados de la administración electrónica.

Dicho en otros términos, la administración electrónica se compone de un 20% de nuevas tecnologías y un 80% de actuaciones sobre los factores estructurales característicos de las administraciones públicas. Como afirmaba la OCDE, “e-government is more about government than about «e»” (OCDE, 2003b).

Por todo esto, la tecnología debe ir acompañada de una decisión política que la impulse. Para un gobierno electrónico exitoso son fundamentales el liderazgo político y el compromiso:

“Un liderazgo fuerte puede acelerar el proceso de implementación de la administración electrónica, promover la coordinación con las agencias y entre estas y ayudar a reforzar los objetivos de buena gobernanza”.

OCDE (2003b). The e-government imperative. París: OCDE.

Las diferentes administraciones públicas, conscientes del papel transformador de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, han adoptado en la última década diferentes estrategias con objeto de implementar la administración electrónica. Generalmente, estas estrategias de promoción de la administración electrónica se han incorporado en estrategias de ámbito más general con las que las administraciones públicas quieren impulsar la transición hacia la sociedad de la información (Jordana, 1999). Aun así, en los últimos años se han adoptado en diferentes niveles territoriales estrategias específicas de impulso de la administración electrónica.

3.3.Evolución y estado actual de la administración electrónica: el lado de la oferta

Por poner un ejemplo paradigmático de lo que comentábamos, las diferentes iniciativas o programas que en la Unión Europea han intentado dar forma a las prácticas de administración electrónica (cronológicamente eEurope 2002, eEurope 2005 y 2010, y Digital Agenda for Europe) han evolucionado de manera notable: desde unos primeros programas en los que el objetivo principal se reducía a poner servicios públicos en línea por medio de los portales de las administraciones públicas (por ejemplo, el Plan de acción eEurope 2002, aprobado en 2000, establecía que para el final de 2002 los Estados miembros tendrían que prestar por internet todos los servicios públicos básicos; o el Plan de acción eEurope 2005 especificaba que “en 2005, Europa tendrá que disponer de unos servicios públicos en línea modernos, una administración electrónica y un entorno dinámico de negocios electrónicos”), hasta unos programas con los que se quieren estimular las economías europeas aumentando la calidad, estabilidad y eficiencia del sector público. Obviamente, se entiende que la administración electrónica será un elemento clave para la consecución de estos objetivos.

La iniciativa eEuropa 2005, siguiendo la práctica iniciada con eEuropa 2002, proponía medir la administración electrónica según los indicadores siguientes: porcentaje de servicios públicos accesibles por internet (incluyendo el nivel de su desarrollo en red); número de servicios públicos básicos en el nivel de transacción; utilización de las webs públicas por ciudadanos y empresas para encontrar información, obtener instancias y enviar instancias rellenadas; número de servicios públicos básicos en línea que se integran con los procesos internos de tramitación, y porcentaje de tramitación pública que se puede hacer en línea.

Por su parte, en la iniciativa del año 2012 la Agenda Digital Europea entiende el desarrollo de la sociedad de la información como un problema relacionado con la demanda y no, como habían hecho las estrategias anteriores de la Unión Europea, como un problema relacionado con la oferta. En este sentido, los objetivos principales del nuevo programa son fomentar el uso avanzado de internet, aprovechar las oportunidades de la informática en la nube (cloud computing), promover el conocimiento de la normativa en relación con el uso de la administración electrónica, elaborar una carta de derechos digitales de las comunicaciones electrónicas y de los servicios en línea, consolidar unas administraciones públicas abiertas y transparentes que fomenten la participación activa y que reutilicen la información del sector público, etc., con la intención final de estimular la economía de los países europeos.

Como podemos comprobar, los planes europeos de desarrollo de la sociedad de la información establecen unos objetivos ambiciosos en cuanto al establecimiento de la administración electrónica. Ahora bien, ¿estas declaraciones enfáticas recogidas en los planes de acción europeos coinciden con el verdadero desarrollo de la administración electrónica en Europa?

Para responder a esta pregunta, una de las técnicas que generan unos resultados más aceptados entre las propias administraciones públicas es el benchmarking.

El benchmarking se ha definido como un proceso sistemático y continuo para evaluar los productos, servicios y procesos de trabajo (de las administraciones públicas) para reconocer las buenas prácticas que se puedan incorporar por parte de otras administraciones públicas.

Como ha señalado la OCDE, la supervisión y la evaluación son esenciales para una administración electrónica efectiva y para saber cuáles son sus efectos y cuál es el nivel de utilización de esta. Con tales datos, los agentes decisores e implementadores de la administración electrónica podrán considerar los impactos y los beneficios de las diferentes iniciativas con objeto de justificar el mantenimiento del apoyo político y público.

Por lo tanto, la OCDE incluye la monitorización y la evaluación como principio rector de la administración electrónica.

Tal como destaca este organismo:

“Una evaluación efectiva requiere buenos indicadores, una supervisión y elaboración de informes regular, un uso disciplinado y sólido de los marcos de evaluación y la utilización de prácticas de evaluación a largo plazo”.

OCDE (2003).

Dejando de lado que la evaluación de programas y de políticas públicas no tiene una definición pacífica y ampliamente aceptada por la literatura, podemos convenir con Ballart que la evaluación es una técnica que en definitiva busca generar información que sirva a las administraciones públicas para mejorar, en primer lugar, los procesos de decisión; después, la planificación del funcionamiento y la gestión de las operaciones diarias, y, finalmente, los resultados (outcomes) finales de la administración en relación con los recursos que se han invertido y, por lo tanto, su eficacia y eficiencia (Ballart, 1992).

Ejemplo

En el ámbito de la administración electrónica, la relevancia que se ha dado a los procesos de evaluación ha dado lugar a la elaboración regular de diferentes estudios comparados sobre el desarrollo de la administración electrónica, entre los que destacan los siguientes: algunos de los estudios de benchmarking más representativos considerando su carácter periódico y el alcance de sus rankings son (entre otros como los que elaboran la Unión Europea, Cap Gemine Ernst & Young, el Índice eEurope 2005 o The Economist) los elaborados por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, Accenture y la Universidad de Brown (Kunstelj y Vintar, 2004; Waksberg-Guerrini y Aibar, 2007).

Antes de considerar los contenidos de estos análisis, hay que hacer notar lo siguiente:

1) en primer lugar, no hay una metodología única a escala europea para evaluar las prácticas de administración electrónica;

2) en segundo lugar, los diferentes estudios que se han llevado a cabo analizan los indicadores relativos a la administración electrónica centrándose más en la vertiente de la oferta que en la de la demanda (Kunstelj y Vintar, 2004).

3.3.1.Medida del desarrollo de los servicios públicos en línea

Como ya se ha comentado, la evaluación de la administración electrónica se presenta como un elemento muy necesario para posibilitar el avance: precisamente este es el motivo que explica la gran cantidad de estudios que, paralelamente al desarrollo de la administración electrónica, tienen por objeto evaluar las diferentes experiencias. Por lo tanto, no es extraño que buena parte de las investigaciones actuales sobre la administración electrónica llevadas a cabo por instituciones públicas, universidades y empresas consultoras quieran analizar hasta qué punto las iniciativas de la administración electrónica se enfrentan a la realización de los diferentes objetivos que hemos discutido en páginas anteriores. Elaborados la mayoría desde un ámbito no académico, muchos de estos estudios se centran en el análisis de las páginas web de las administraciones y solo en algunos casos tienen en cuenta las variables contextuales que constituyen el entorno en el que tienen lugar las iniciativas de administración electrónica.

Las preguntas a las que intentan responder estos análisis son del tipo:

¿Hasta qué punto se desarrolla la administración electrónica?
¿Se supera la etapa de una simple presencia en internet y de una simple provisión de información para llegar a la participación ciudadana en las decisiones sobre políticas públicas que afectan al ciudadano?
¿Es posible completar en línea la transacción derivada de los servicios públicos proveídos por la administración electrónica?
¿Se llegan a articular formas efectivas de “gobierno 2.0”?

Actualmente no hay un consenso sobre cómo deben evaluarse los resultados de las iniciativas de la administración electrónica: los estudios analizan diferentes aspectos del fenómeno utilizando varios indicadores que son objeto de comparación. Ni siquiera una técnica tan específica como la del análisis de los costes-beneficios parece aplicable a la administración electrónica sin generar algún tipo de controversia: por un lado, buena parte de los bienes producidos por las administraciones (electrónicas) son bienes públicos y, por otro lado, el análisis de los beneficios solo se puede realizar con el estudio subjetivo del nivel de satisfacción de los usuarios (Gupta y Jana, 2003).

Utilizando técnicas de benchmarking para analizar la administración electrónica en el ámbito estatal, estos estudios hacen uso de una pluralidad de modelos e indicadores (a los que dan un peso diferente) y llegan a conclusiones diferentes sobre el grado de desarrollo de la administración electrónica en los diferentes países. En este sentido, el índice de correlación entre los rankings proporcionados entre los años 2001 y 2004 por los estudios a los que nos referiremos a continuación es de 0,58, lo que da una idea de la magnitud de las diferencias entre las clasificaciones que ofrecen como resultado (Ojo y otros, 2007). En realidad, el problema fundamental de los rankings es que necesitan construir una puntuación única para cada una de las administraciones consideradas: en el momento en el que hay más de una variable que comparar, es necesario establecer un método –que siempre será subjetivo– para llegar a este valor único (Bannister, 2007).

Desde el año 2001, los global e-government readiness de Naciones Unidas han analizado los contenidos de las páginas web de los gobiernos de 191 países. Utilizando más de 200 indicadores diferentes, estos estudios evalúan la presencia en línea de las diferentes administraciones (estableciendo cinco etapas que van desde la información estática hasta la posibilidad de hacer transacciones completas en línea), el nivel de desarrollo humano (nivel de alfabetización, de capital humano, etc.) y el nivel de las infraestructuras de telecomunicaciones (número de ordenadores, número de usuarios de internet, etc.). Por otro lado, también consideran las posibilidades para la participación electrónica de los ciudadanos mediante una evaluación cualitativa de los procesos telemáticos de obtención de información, de consulta y de intervención en la toma de decisiones. Con estos elementos, estos informes elaboran un ranking anual que clasifica los diferentes países en función de la puntuación que han obtenido.

Tabla 3. Ranking 2008 de la ONU de los 35 primeros países en disponibilidad de gobierno electrónico.

1	Suecia	0,9157
2	Dinamarca	0,9134
3	Noruega	0,8921
4	Estados Unidos	0,8644
5	Países Bajos	0,8631
6	República de Corea	0,8317
7	Canadá	0,8172
8	Australia	0,8108
9	Francia	0,8038
10	Reino Unido	0,7872
11	Japón	0,7703
12	Suiza	0,7626
13	Estonia	0,7600
14	Luxemburgo	0,7512
15	Finlandia	0,7488
16	Austria	0,7428
17	Israel	0,7393
18	Nueva Zelanda	0,7392
19	Irlanda	0,7296
20	España	0,7228
21	Islandia	0,7176
22	Alemania	0,7136
23	Singapur	0,7009
24	Bélgica	0,6779
25	República Checa	0,6696
26	Eslovenia	0,6681
27	Italia	0,6680
28	Lituania	0,6617
29	Malta	0,6582
30	Hungría	0,6485
31	Portugal	0,6479
32	Emiratos Árabes Unidos	0,6301
33	Polonia	0,6117
34	Malasia	0,6063
35	Chipre	0,6019

Los estudios publicados por Accenture (Accenture e-Government Leadership Series) analizan, desde el año 2000, el estado de la administración electrónica de 20 países por medio de dos indicadores fundamentales: la madurez de los servicios y la gestión de las relaciones entre las administraciones y los ciudadanos. El primer indicador considera el número de servicios públicos en línea y su nivel de sofisticación (según tres niveles básicos: información, interacción y transacción). El segundo indicador considera, entre otras, variables relativas a si la administración electrónica está centrada en el ciudadano, el grado de segmentación del público a quien se dirige, la interacción entre diferentes administraciones o la existencia de distintos canales en la provisión del servicio. Mediante la valoración de estos indicadores se clasifican los países considerados en un ranking.

Por su parte, los estudios sobre las iniciativas de administración electrónica que han llevado a cabo 198 países hechos por el Centre for Public Policy de la Universidad de Brown desde el año 2001 puntúan el nivel de información en línea, la provisión de servicios públicos y el acceso público de las páginas web de los gobiernos mediante una serie de indicadores como por ejemplo la seguridad, la privacidad, la accesibilidad a los servicios, su nivel de publicidad, la existencia de vídeos, etc., para establecer su ranking particular.

Lo que tienen en común estos análisis es el hecho de agregar en un único índice realidades muy diferentes que difícilmente se pueden considerar parte de un mismo fenómeno. En otras palabras, las diferentes categorías que componen el índice final con el cual pretenden capturar la realidad de las administraciones electrónicas consideradas no pueden ser objeto de una comparación cardinal. En el mismo sentido, el análisis que hacen por medio de las páginas web de las administraciones públicas únicamente permite evaluar la realidad de estas administraciones desde el lado de la oferta, sin considerar el hecho de que la administración electrónica pueda provocar cambios significativos en la organización del back office (por ejemplo, debido a la necesaria integración de los servicios públicos) o sin tener en cuenta los efectos de la administración electrónica en el lado de la demanda, es decir, en las relaciones de los ciudadanos con las administraciones (Bannister, 2007).

En definitiva, las diferentes aproximaciones y metodologías para la evaluación de la administración electrónica no proporcionan un marco común con el que efectivamente se puedan evaluar, clasificar y comparar las diferentes iniciativas de administración electrónica (Grant y Chau, 2005).

A pesar de los déficits metodológicos señalados, estos ejercicios de benchmarking ejercen una influencia considerable en las administraciones públicas que aparecen en las listas. En este sentido, la perspectiva de mejorar la clasificación anual en el ranking o de superar a un determinado país puede influir en los decisores públicos hasta el punto de que, con estos objetivos en mente, decidan impulsar programas que simplemente digitalicen los servicios que las administraciones públicas ya ofrecen fuera de línea. Y esto sin tener en cuenta que, como se ha argumentado, la administración electrónica es mucho más que la simple disposición de información o la digitalización de servicios públicos en línea y que es necesario diseñar la articulación de estos servicios teniendo en cuenta el contexto tecnológico de los posibles usuarios, así como también la necesaria reorganización del back office (Janssen y otros, 2004).

3.3.2.Los servicios públicos en línea

Todos los países europeos han avanzado en la introducción de la administración electrónica a lo largo de los últimos años. Aun así, a pesar de las declaraciones triunfalistas que respecto a su evolución encontramos en buena parte de las estrategias de desarrollo de la administración electrónica que se han ido aprobando en diferentes niveles territoriales, varios estudios muestran que el avance no es tan rápido ni tan homogéneo. La figura 5 permite comprobar estas diferencias:

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Figura 5. Porcentaje de presencia en línea de los veinte servicios públicos básicos. Fuente: Adaptado de Eurostat.

En la figura 5, los veinte servicios públicos fundamentales susceptibles de estar a disposición de los ciudadanos en línea gracias a la administración electrónica son, según la iniciativa eEuropa 2005, los siguientes:

Servicios para las personas (12):
- impuesto sobre la renta,
- búsqueda de empleo en las oficinas de empleo,
- cotizaciones de la seguridad social,
- documentos personales (pasaporte y carné de conducir),
- matriculación de vehículos,
- solicitud de permiso de construcción,
- declaración a la policía,
- bibliotecas públicas,
- certificados (nacimiento, matrimonio),
- inscripción en la enseñanza superior,
- notificación de cambio de domicilio,
- servicios relacionados con la sanidad (citas con el médico).
Servicios públicos a las empresas (8):
- cotización social de los empleados,
- impuesto sobre sociedades,
- IVA,
- registro de nuevas empresas,
- presentación de datos a las oficinas estadísticas,
- declaraciones a aduanas,
- permisos de medio ambiente,
- licitaciones.

Como se puede ver en la figura 5, en 2010 los países que habían desarrollado más su administración electrónica y tenían el 100% de los veinte servicios públicos en línea eran Irlanda, Italia, Austria, Portugal y Suecia. España tenía más del 90% de los servicios en línea, junto a Dinamarca, Alemania, Estonia, Países Bajos, Finlandia y el Reino Unido, los países que superaban claramente la media de servicios públicos en línea de la Unión Europea (aproximadamente un 85% de los servicios básicos). Los países con un índice peor corresponden a Grecia y a países del centro y este de Europa.

A pesar del éxito relativo aparente en la oferta de servicios públicos en línea, como veremos posteriormente, diferentes estudios muestran como, independientemente del desarrollo que haya experimentado la administración electrónica, la mayoría de los ciudadanos y de las empresas que visitan las páginas de las administraciones públicas web lo hacen para obtener información y no tanto para interactuar en el contexto de un proceso administrativo. Dicho en otros términos, veremos como los patrones de comportamiento de los ciudadanos obedecen en parte a la lógica de desarrollo experimentado por la administración electrónica: primero se da la difusión de información y, en una segunda etapa, la interacción y la transacción entre los ciudadanos y las administraciones públicas.

En este punto resulta muy pertinente ver hasta qué punto la administración electrónica de los diferentes países ha experimentado esta evolución. Para hacerlo, consideraremos el Índice de madurez de la administración electrónica propuesto por la OCDE (OCDE, 2009). Este índice (que se elabora desde el año 2000) considera los mismos veinte servicios públicos básicos de referencia para la Unión Europea y elabora tres subíndices con los cuales analiza:

1) la sofisticación de los servicios de la administración electrónica (toma valor 0 si no hay ningún servicio público en línea, y valor 1 si hay muchos servicios en línea y son muy maduros porque permiten una transacción completa);

2) la profundidad de los servicios en línea (es decir, el número de servicios públicos que se pueden completar en línea, incluido el pago), y

3) la calidad del portal estatal (es decir, el grado en el que el portal de la administración estatal es verdaderamente una one-stop-shop que permite la personalización de los servicios que se ofrecen al ciudadano o a la empresa.

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Figura 6. Sofisticación de los servicios que ofrece la administración electrónica.
Fuente: Adaptado de OCDE (2009). Government at a glance. OECD Publishing.

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Figura 7. Servicios públicos completos en línea.
Fuente: Adaptado de OCDE (2009). Government at a glance. OECD Publishing.

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Figura 8. Evaluación del portal de la administración estatal.
Fuente: Adaptado de OCDE (2009). Government at a glance. OECD Publishing.

Como se puede observar en las figuras 6, 7 y 8, existe una relación directa entre el desarrollo de la oferta de la prestación de servicios en línea y el nivel de madurez de la administración electrónica en los diferentes países europeos. Justo es decir que, como media, los países miembros de la OCDE tienen un alto grado de madurez en los servicios públicos que prestan en línea. Como sucedía en el caso de la presencia en línea de los servicios (figura 5), Austria, Portugal y el Reino Unido son los países con un nivel más alto de sofisticación y con un número también más alto de servicios en línea completos. Precisamente, las mayores diferencias entre los países se observan cuando se considera el porcentaje de servicios públicos en línea susceptibles de completar un proceso administrativo (cifra que va del 20% en Suiza hasta llegar al 100% en el caso de Austria). Este hecho nos permite hablar de diferencias entre el desarrollo de la administración electrónica en los países europeos, diferencias que se acentúan cuando consideramos a los países en vías de desarrollo.

3.4.El uso que realizan los ciudadanos de la administración electrónica: el lado de la demanda

Los niveles de desarrollo de la administración electrónica también se pueden relacionar con los intereses y las capacidades de los ciudadanos para utilizar los diferentes servicios que presta la Administración pública.

En este sentido, se puede comprobar como el uso de internet como canal de relación de los ciudadanos con la Administración pública se reduce a medida que precisamente se complica la interacción con la administración.

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Figura 9. Porcentaje de personas (entre dieciséis y setenta y cuatro años) que en el último año han utilizado internet para interactuar (en un sentido general) con la Administración pública.
Fuente: Adaptado de Eurostat.

Como se puede ver en la figura 9, más allá de las diferencias que se pueden dar entre los países, un porcentaje importante de ciudadanos (y en aumento constante durante el período 2009-2011) usa internet para interactuar con las administraciones públicas en un sentido amplio. Concretamente, en 2011, esta media es de un 45,5%.

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Figura 10. Porcentaje de personas (entre dieciséis y setenta y cuatro años) que en el último año han utilizado internet para obtener información de la Administración pública.
Fuente: Adaptado de Eurostat.

Cuando los datos se refieren a la posibilidad de obtener información de las administraciones públicas, la media de personas que utilizan internet con esta finalidad alcanza el 38% (en 2011).

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Figura 11. Porcentaje de personas (entre dieciséis y setenta y cuatro años) que en el último año han utilizado internet para descargar formularios oficiales de la Administración pública.
Fuente: Adaptado de Eurostat.

Cuando consideramos la acción de descargarse formularios oficiales de los portales de las administraciones públicas para cualquier trámite administrativo, la media de personas que en 2011 usó internet con esta finalidad se reduce al 28%. Este porcentaje es del 27% (figura 12) si analizamos la posibilidad de usar internet para devolver algún formulario rellenado a la Administración (de manera que podemos sospechar que las administraciones que permiten descargarse formularios también permiten la devolución por internet). Sin embargo, lo más sorprendente es que estos datos no parece que estén relacionados con el grado de desarrollo de la administración electrónica. Por ejemplo, hemos visto como Portugal está al frente de los países en cuanto a la presencia en línea completa de los veinte servicios públicos básicos de referencia (figuras 5, 6 y 7) y, aun así, ni un 20% de los ciudadanos portugueses de más de dieciséis años hace uso de la administración electrónica (figura 11). Se podría predicar lo mismo de países como por ejemplo Alemania, Estonia, España, Italia y el Reino Unido: todos tienen un uso de la administración electrónica mucho menor de lo que esperaríamos encontrar considerando el nivel de desarrollo de la administración electrónica que presentan (en ningún caso el porcentaje de población de más de dieciséis años que hace transacciones completas con la Administración pública por internet llega al 35% cuando los ciudadanos de estos países tienen la posibilidad de hacerlo). En cambio, en países como Dinamarca, Irlanda, Países Bajos, Austria, Suecia y Noruega parece que hay más correspondencia entre el grado de desarrollo de la administración electrónica y su uso efectivo por parte de los ciudadanos.

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Figura 12. Porcentaje de personas (entre dieciséis y setenta y cuatro años) que en el último año han utilizado internet para devolver formularios rellenados a la Administración pública.
Fuente: Adaptado de Eurostat.

A pesar del interés evidente de esta cuestión, uno de los aspectos que hasta hace poco ha ocupado menos la atención de los estudios sobre la administración electrónica es el relativo a la opinión que tienen los ciudadanos de esta y, especialmente, el relativo a las motivaciones que los impulsan a utilizarla o, mejor dicho, a no utilizarla (Gauld y otros, 2010). En este apartado queremos aportar algunos datos sobre este fenómeno.

En cierto sentido, el desarrollo de la administración electrónica constituye un ejemplo paradigmático de esperanzas no realizadas. A pesar de sus potencialidades y las prospecciones positivas que contiene cierta literatura, la administración electrónica no ha revolucionado la dinámica de las administraciones públicas al mismo tiempo que mejoraba los servicios ofrecidos. En el mismo sentido, la disponibilidad y el auge de mecanismos propios de la administración electrónica no ha sido el elemento desencadenante para la formulación de una verdadera democracia electrónica. Seguramente esto es así porque uno de los problemas a los que se enfrenta el desarrollo de la administración electrónica es precisamente el uso escaso que los ciudadanos hacen de la administración electrónica y sus posibilidades.

La realidad es que la inmensa mayoría de los ciudadanos se aproximan e interactúan con las administraciones públicas guiados por la necesidad. Es decir, en la mayoría de los casos no hay una verdadera elección en el uso de la administración electrónica por parte del ciudadano (como sí sucedía en el ámbito del comercio electrónico), sino que la relación es, en cierta medida, obligatoria. Por otro lado, hay que tener en cuenta que la brecha digital provoca que la administración electrónica sea únicamente accesible para segmentos concretos de la población, lo que implica que los supuestos beneficios derivados de su uso refuerzan la posición de las personas que ya tienen acceso a esta.

En este sentido, un estudio sobre los 22 países líderes en administración electrónica constata que los ciudadanos continúan prefiriendo los canales fuera de línea (particularmente el teléfono) cuando deben establecer relaciones con las administraciones públicas (Accenture, 2005).

Ante ejemplos como el anterior podemos concluir que, en general, los riesgos y las dificultades que los ciudadanos asocian con la administración electrónica son superiores a los beneficios que se perciben.

Ciertamente, la validez de esta afirmación depende en gran medida de las características del diseño de la web (accesibilidad, navegación, facilidad de uso, comprensibilidad de los contenidos, etc.) y también de las características propias del usuario (edad, nivel de formación, nivel de experiencia con internet, experiencia en comercio electrónico, etc.). En cualquier caso, las cifras sobre el uso de la administración electrónica nos permiten constatar la existencia de ciertas barreras culturales y educativas que frenan su desarrollo.

A pesar de que se ha constatado empíricamente un uso de la administración electrónica más bajo de lo que se podía esperar, existen muy pocos trabajos que analicen el porqué de estos resultados tan decepcionantes. En realidad, diferentes estudios señalan que la mayoría de las personas que utilizan la administración electrónica lo hacen con el fin de buscar información y no tanto para acceder a determinados servicios públicos en línea (Kunstelj, Jukic y Vintar, 2007). En la medida en que una de las posibles variables que permitirían referirse a un éxito de la administración electrónica sería el índice de usuarios de los servicios disponibles, es destacable que casi no existan estudios que evalúen el uso de los servicios telemáticos o el nivel de satisfacción de los usuarios. Dicho con otras palabras, el lado de la demanda de la administración electrónica no ha sido suficientemente analizado.

En cualquier caso, una encuesta llevada a cabo entre ciudadanos europeos en 2007 señalaba algunas variables que nos pueden ayudar a explicar este uso tan limitado de la administración electrónica por parte de los ciudadanos. Según esta encuesta, solo un 10% de la población (un 17% de las personas que habían contactado con el gobierno en el último año) había usado internet o el correo electrónico para acceder a servicios públicos; el 32% de las personas encuestadas señalaron que habían intentado usar la administración electrónica pero que los servicios no respondían a sus necesidades, mientras que el 17% señalaba que los servicios electrónicos eran demasiado difíciles de usar. Por otro lado, en otra encuesta hecha por encargo de la Comisión Europea (2004) se señalaba que para el 20% de los usuarios había sido difícil encontrar los servicios electrónicos, mientras que el 13% pensaba que estos no habían sido fáciles de utilizar. En España, una encuesta hecha en 2007 (Fundación BBVA, 2008) indicaba que aunque el 24,9% de los encuestados afirmaban buscar información sobre los servicios públicos, solamente el 9,7% utilizaba internet para hacer trámites con la Administración. La mayoría de los encuestados (un 52%) preferían realizar estos trámites en las oficinas correspondientes “para que un funcionario confirmara el trámite que debía seguir”. En el mismo sentido, una encuesta de la Asociación para la Investigación de Medios de Comunicación (AIMC, 2008) revelaba que un 28,9% de los internautas españoles hacían gestiones con la Administración pública por internet.

¿Cuáles son las variables que inciden en el uso de la administración electrónica por parte de los ciudadanos? Una encuesta (MORI, 2004) señalaba precisamente las motivaciones de las personas que usaban la administración electrónica: las respuestas más citadas se referían a la posibilidad de tener una respuesta inmediata a sus necesidades (un 21%) y la posibilidad de descargarse formularios (un 19%); el 22% de las personas encuestadas indicaban que preferían hacer la gestión fuera de línea, mientras que casi el 20% de las personas señalaban su imposibilidad de acceder a los servicios electrónicos porque no disponían de internet o no entendían suficientemente el uso de las TIC.

En uno de los pocos estudios sobre el tema, Van Deursen y otros (2006) comprueban la existencia de los factores que potencian el uso de la administración electrónica por parte de los ciudadanos y de las empresas: la distancia geográfica, un enfoque multicanal en el diseño de la administración electrónica y variables como por ejemplo la calidad y la facilidad de uso de los servicios electrónicos. Según los resultados de las diferentes encuestas, a estas variables hay que añadir otras como el conocimiento por parte de los ciudadanos de la existencia de los servicios accesibles electrónicamente, el nivel de confianza de los ciudadanos en la administración electrónica, el valor añadido que las empresas o ciudadanos atribuyen a los servicios en línea, la ausencia de problemas técnicos, la rapidez en la respuesta por parte de la Administración pública, el nivel de la seguridad de los datos personales o la posibilidad de finalizar totalmente el procedimiento administrativo por internet.

Precisamente la confianza de los ciudadanos (y las empresas) en la administración electrónica parece que es una de las variables más importantes a la hora de interpretar el escaso uso que actualmente se hace de la administración electrónica. A pesar de que existe cierta tradición en el estudio del papel que tiene la confianza de los ciudadanos en relación con el comercio electrónico, todavía hay muy pocos estudios en el ámbito de la Administración pública. Además, los escasos resultados obtenidos no son concluyentes (Beldad y otros, 2010). De todos modos, parece que la confianza personal en las transacciones electrónicas con la administración debe ir vinculada a variables de tipo:

personal (experiencia previa con internet y con transacciones en línea),
psicológico (propensión a ser confiado, percepción del riesgo, grado de satisfacción, etc.),
sociológico (papel de la reputación, de la certificación por parte de las entidades públicas, etc.) y
técnico (calidad de la web, de la información, accesibilidad, etc.).

En definitiva, el uso de la administración electrónica por parte de los ciudadanos parece que implica el cumplimiento de dos condiciones de manera simultánea:

1) por un lado, los ciudadanos deben conocer los servicios y la utilidad que para ellos puede tener la administración electrónica;

2) por otro lado, los ciudadanos y las empresas deben creer y confiar en que el uso de la administración electrónica les proporcionará algún valor añadido en su relación con las administraciones públicas para finalmente adoptar la innovación que les puede representar la administración electrónica (Rose y Grant, 2010).

De hecho, si la pretensión es desarrollar experiencias de administración electrónica que sean realmente utilizadas por los ciudadanos, habrá que conocer con detalle los factores que explican su adopción para diseñar, a continuación, los servicios accesibles por internet que respondan a los verdaderos intereses y necesidades de los usuarios.

Ejemplo

Por poner un ejemplo paradigmático por su excepcionalidad, entre los años 2001 y 2005 en la región de Salzburgo tan solo se hicieron 577 transacciones electrónicas (el 0,1%) a pesar de que más del 80% de los servicios estaban presentes en línea, de manera que se podía completar el procedimiento administrativo correspondiente por internet (Mayer-Schönberger y Lazer, 2007).

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Revistas de interés para el estudio de la administración electrónica:

Communications of the ACM

Electronic Government: an International Journal

Electronic Journal of e-Government

Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions

Government Information Quarterly

International Journal of Electronic Government Research

International Journal of Public Administration

Information Polity: An International Journal of Government and Democracy in the Information Age

Information Technology & People

I/S: A Journal of Law and Policy for the Information Society

Journal of e-Government

Journal of Global Information Management

Journal of Information Technology & Politics (JITP)

Journal of Public Administration Research & Theory

Journal of Public Policy

MIS Quarterly

Public Administration and Development

Public Performance & Management Review

Social Science Computer Review (SSCR)

(The) International Journal of Public Sector Management

The Information Society: An International Journal

Transforming Government: People, Process and Policy

TIC y procesos políticos

Albert Batlle Rubio

Introducción