Gestió cultural a l’Administració pública

  • Clara Garí Aguilera

    Finisterre 1954. www.naucoclea.com, www.elgrandtour.net. Llicenciada en Història de l’Art per les universitats de Barcelona i Lovaina (Bèlgica). Postgrau en Docència Universitària en Línia UOC. És directora del Centre de Creació Contemporània Nau Côclea de Camallera i del programa de turisme cultural El Grand Tour. Ha estat comissària de diverses exposicions d’art contemporani i relacionades amb les TIC (Horitzó TV, Blocs&Clubs, Nothing to see/Res a Veure, El FER i el no fer, etc.). Membre de la Junta Directiva de la Plataforma d’Artistes Visuals de Catalunya i de la Xarxa de Centres de Producció Xarxaprod.

  • Carlos Padrós Reig

PID_00232067

Introducció

L’activitat de l’Administració en matèria cultural es desenvolupa mitjançant el disseny i aplicació de les anomenades polítiques culturals, que poden variar des de l’ordenació de sectors (cinematografia, editorial, museus) fins a la política general de foment. El poder executiu, o més generalment l’Administració pública, ha acumulat cada cop més significació dins dels poders de l’Estat. Així, avui dia és difícil pensar en cap activitat que no estigui sotmesa a algun tipus d’intervenció per part de l’Administració i, sens dubte, la cultura n’és una.

Objectius

Els objectius que l’estudiant haurà d’assolir amb l’estudi d’aquests materials són els següents:

  1. Entendre els conceptes bàsics de l’Administració pública com responsabilitat, legislació i defensa de l’interès general.

  2. Conèixer els diferents nivells de l’Administració pública, la distribució de competències i funcions entre els diferents nivells de l’Administració.

  3. Comprendre el paper de l’Estat com a agent cultural. La relació entre el Govern i la societat.

  4. Analitzar les relacions entre el creador o artistes i l’Administració pública.

1.Què és l’Administració pública?

La Revolució Francesa marca el naixement de la divisió de poders i de l’Administració pública contemporània en dos sentits:

  • S’acaba la concentració del poder a les mans d’un sol agent (monarca absolut).

  • Se sotmet el poder al dictat del dret. A partir d’aquest moment, el poder no és legibus solutus, en el sentit d’estar per sobre de la llei. Els poders de l’Estat han d’actuar amb submissió a la llei i al dret.

Així, l’Administració es configura com un dels poders de l’Estat (juntament amb el poder legislatiu i el poder judicial), encarregat d’aplicar les lleis. La sobirania popular rau en el Parlament, que elabora lleis i elegeix un govern per a aplicar-les.
L’Administració pública pot definir-se com l’aparell administratiu encarregat d’aplicar les lleis. Al capdamunt de l’Administració hi ha el Govern. Aquest dirigeix la política interior amb submissió plena a les lleis.
El poder executiu està format per tot el sistema d’Administració pública encapçalat pel Govern de la nació. El poder executiu, com el seu nom indica, té per missió fer executar les lleis dictades pel Parlament. Per a això compta també amb un poder normatiu. Fixem-nos en la distinció entre poder legislatiu i poder normatiu: mentre tota llei és una norma, no tota norma és una llei. Així, l’Administració té poder normatiu per a aprovar disposicions de caràcter general que desenvolupin les previsions legislatives (reglaments).
Aquesta posició de subordinació entre poder legislatiu i poder executiu es trenca amb l’evolució de l’estat social modern. Així, pot afirmar-se que progressivament s’ha consolidat un protagonisme del poder executiu que porta alguns autors a parlar d’estat regulador. Són diverses les explicacions que poden trobar-se per a aquesta importància creixent de l’executiu.
En primer lloc, segons la nostra constitució, l’executiu és nomenat pel cap de l’Estat (el monarca) després de sotmetre’s a un vot d’investidura en el Congrés. Això significa que la mateixa majoria parlamentària es reprodueix en la composició del Govern o en els seus suports. No es tracta, en definitiva, d’un sistema com el nord-americà, en què el cap de l’executiu i el poder legislatiu s’elegeixen en dos processos electorals diferents.
En segon lloc, l’executiu, encara que no aprova lleis, sí aprova normes amb rang de llei (decret llei i decret legislatiu), fet que li permet adquirir una autonomia considerable en el disseny de les polítiques públiques i l’acció de govern.
En tercer lloc, es pot destacar el paper preeminent dels partits polítics en tot el procés democràtic, i s’arriba a argumentar que la forma moderna de democràcia parlamentària és un estat de partits. Qüestions com la disciplina de vot o les llistes electorals tancades fan que els partits adquireixin un gran protagonisme i que cada cop dediquin més atenció al control del poder executiu.
En qualsevol cas, és important reafirmar que la Constitució és la norma suprema de l’ordenació jurídica i que aquesta s’estructura de manera jeràrquica. Les normes s’han d’interpretar conforme a la Constitució i, en cas que aquesta interpretació no sigui possible, la norma pot declarar-se inconstitucional i, per tant, nul·la. Es tracta doncs d’un model jurídic kelsenià, basat en els principis de plenitud i coherència.
En definitiva, l’Administració pública (AP) i el seu dret, és a dir el dret administratiu, sorgeixen de la Revolució Francesa i de la teoria de la divisió de poders. Per primera vegada comença a parlar-se d’un poder –l’executiu– encarregat d’aplicar les previsions legislatives i, en definitiva, d’administrar. És per això que podem afirmar que l’Administració pública és un fenomen relativament recent en perspectiva històrica.
El dret administratiu, per la seva banda, té com a objecte l’organització, els mitjans i les formes d’activitat de l’Administració, i també la relació d’aquesta amb els ciutadans.
L’Administració té personalitat jurídica única segons indica l’article 2.2 de la Llei 6/1997 de 14 d’abril, d’organització i funcionament de l’Administració general de l’Estat (LOFAGE). En altres paraules, l’Administració és un conjunt organitzat de persones i mitjans a qui s’atribueix la funció de servir amb objectivitat els interessos generals. Aquesta actua sempre amb submissió plena a la llei i al dret.
L’Administració aplica l’ordenació vigent mitjançant les seves decisions, que reben el nom d’actes administratius. La norma fonamental que convé retenir és la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC) (modificada el 1999).
Per la seva banda, l’article 97 de la Constitució espanyola estableix que «el Govern dirigeix la política interior i exterior, l’Administració civil i militar i la defensa de l’Estat. Exerceix la funció executiva i la potestat reglamentària d’acord amb la Constitució i amb les lleis». El Govern es regula a la Llei 50/1997, de 27 de novembre, d’organització, competència i funcionament del Govern.

2.L’estructura administrativa

Arribats a aquest punt, ens podem preguntar qui integra l’Administració pública? Els enfocaments que es poden analitzar són diversos:
Una primera classificació atén la distinció entre administracions territorials i administracions no territorials. Entre les primeres, i fruit de la descentralització política a Espanya, trobem l’Administració general de l’Estat, amb competència a tot el territori nacional, l’administració de les comunitats autònomes i les administracions locals, que cal afegir després de l’adhesió d’Espanya a la Unió Europea, i l’administració europea.
Així, si fem un quadre esquemàtic trobem:
m7208_m1_01.gif
A les administracions territorials, sens dubte les principals tant en importància com en la configuració legal, cal afegir l’administració no territorial formada per:
1) L’Administració institucional. Integrada principalment per organismes autònoms i entitats públiques empresarials. Es regeixen, dins d’un embolic normatiu considerable, per la LOFAGE. A tall d’il·lustració, el Ministeri de Cultura espanyol disposa actualment de sis organismes autònoms: Museu Nacional Centre d’Art Reina Sofia, Biblioteca Nacional, Institut Nacional de les Arts Escèniques i de la Música, Institut de la Cinematografia i de les Arts Audiovisuals, Gerència d’Infraestructures i Equipaments de Cultura, i Museu Nacional del Prado.
2) L’Administració corporativa. Són ens de base privada que exerceixen funcions públiques com, per exemple, els col·legis professionals, les cambres oficials, les federacions esportives o, en cert sentit, les acadèmies.
Respecte a les administracions territorials, val la pena destacar dos possibles models d’estructuració. Així parlem d’administració directa (o binària) i d’administració indirecta (o administració única o en cascada). En el model d’administració indirecta, els diferents nivells administratius se serveixen dels altres per a executar les seves polítiques. L’exemple més clar el trobem en l’administració de la Unió Europea. Aquesta no disposa pràcticament de funcionaris propis en els estats, sinó que es val de les estructures administratives nacionals per a aplicar les seves polítiques. Les administracions nacionals són alhora administració de la Unió Europea. Hi ha pocs casos d’administració directa o binària dins la Unió Europea (dret de la competència i algunes actuacions en matèria de política agrícola).
Per contra, el model que s’adopta a Espanya és el d’administració directa, en què cada administració desplega els seus òrgans administratius a tot el territori i, en canvi, no utilitza les estructures administratives d’altres administracions. Així, es distingeix entre òrgans centrals i òrgans perifèrics d’una mateixa administració (per exemple, la delegació del Ministeri de Cultura a Barcelona és un òrgan perifèric de l’Administració general de l’Estat). Les administracions públiques, en desplegar-se a tot el territori, creen l’anomenada administració perifèrica. Són òrgans d’una mateixa administració que es desconcentra en diverses parts del territori.
L’administració cultural és, doncs, complexa. D’una banda, hi ha el Ministeri de Cultura amb competència a tot el territori.
Al costat, les comunitats autònomes també disposen de conselleries de cultura, i els ajuntaments, de regidories encarregades de cultura. Sobre un mateix fenomen cultural (per exemple, la protecció del patrimoni històric), poden confluir fins a tres nivells diferents d’Administració pública.
Un segon criteri permet diferenciar entre administració activa (la que hem presentat) i administració consultiva. Aquesta té per finalitat ajudar els òrgans administratius que hem ressenyat, per exemple, el Consell d’Estat o el Comitè Econòmic i Social.
Encara queden algunes administracions públiques amb un enquadrament difícil dins de l’esquema exposat: són les administracions independents, en les quals no ens estendrem. N’hi ha prou d’esmentar els exemples del Banc d’Espanya, les agències reguladores o les universitats.
Cada nivell administratiu té un grau de sobirania diferent. Així, si utilitzem conjuntament el criteri de la divisió de poders amb el de l’estructura territorial de l’Estat resulta el següent:
agentes_m2_002.gif
L’esquema necessita alguns aclariments. En primer lloc, el poder legislatiu local és molt limitat i derivat. Els ens locals només poden aprovar ordenances municipals en aspectes en què la legislació estatal o autonòmica els reconeguin un espai normatiu. En segon lloc, tot el poder judicial se centralitza en l’àmbit estatal. Els tribunals superiors de justícia de cada comunitat, malgrat el seu nom, són òrgans estatals. Els jutges de pau, l’actuació dels quals és local, no són autèntics òrgans jurisdiccionals.
Finalment, convé fer una referència breu a l’adhesió d’Espanya a la Unió Europea. Des de 1987, Espanya s’integra com a estat membre de les comunitats europees. L’estructura institucional de la Unió Europea es divideix en la Comissió, Consell, Parlament i Tribunal de Justícia. L’esquema clàssic de divisió de poders no s’adapta clarament a aquesta nova estructura de poder, de manera que en comptes de divisió de poders hauríem de parlar en termes europeus d’equilibri interinstitucional.

2.1.Principis constitucionals de l’organització de les administracions públiques

Resulta evident que l’estructura de l’Administració pública és complexa i, per tant, no és gens estrany que hi hagi unes normes, en l’àmbit dels principis, sobre com s’han d’organitzar relacionar les diferents unitats.
L’article 103 de la vigent Constitució de 1978 estableix una sèrie de principis referents tant a l’actuació de les administracions com a la seva interrelació. Així, s’estableix que:

  • L’Administració serveix amb objectivitat els interessos generals. En principi, l’objectivitat suposaria que l’AP no té discrecionalitat per poder decidir quan aplicarà la legalitat. En aquests casos l’objectivitat significa que és la voluntat de la llei i no la de la mateixa Administració la que ha de prevaler. Així, el Tribunal Suprem, en sentència de 19 de maig de 1988, deixa clar que «la característica inherent a la funció administrativa és l’objectivitat, com a equivalent a imparcialitat o neutralitat, de tal manera que qualsevol activitat ha de desenvolupar-se en virtut de pautes estereotipades, no criteris subjectius».

  • L’Administració actua amb submissió plena a la Llei i al Dret.

  • Finalment, s’estableix que l’Administració actua d’acord amb els principis d’eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració i coordinació.

2.1.1.Eficàcia
Es pot afirmar que la característica de l’objectivitat, tal com l’hem definit anteriorment, imposa l’eficàcia, ja que l’Administració l’ha de fer complir qualsevol mandat de la llei de manera inexorable. Malgrat això, l’eficàcia es veu limitada pels mitjans de què disposa l’Administració, que farà que en alguns casos no es pugui assolir l’aplicació completa. Eficàcia i objectivitat han de preveure’s com a elements limitadors de la discrecionalitat administrativa.
2.1.2.Jerarquia
Etimològicament significa ‘ordre entre diferents graus eclesiàstics’. Per tant, la primera organització estructurada jeràrquicament que hi ha és l’Església catòlica seguida de l’exèrcit.
La jerarquia significa una estructuració progressiva i piramidal dels diferents òrgans d’una administració en virtut de la qual els òrgans superiors manen sobre els inferiors. Després, entre les característiques de la jerarquia com a forma d’organització trobem les tècniques de comandament i de control. És una tècnica que ha de rebutjar-se de ple dins de l’àmbit de la descentralització política i administrativa, ja que tant els ens locals com les comunitats autònomes no estan en una posició de subordinats jeràrquics de l’Administració general de l’Estat.
La jerarquia comporta una concentració de la responsabilitat i, en conseqüència, una concentració de la competència material. Hi ha alguns exemples de superioritat fora del marc jeràrquic estricte com són les situacions orgàniques de supremacia.
2.1.3.Descentralització
La descentralització és un criteri ideològic d’organització pública. No es tracta solament d’una tècnica d’organització o d’una alternativa sinó que és un valor carregat de contingut polític. Podem parlar de dues classes de descentralització:
a) Descentralització territorial o política. Tracta de les relacions intersubjectives, és a dir, de la creació d’altres administracions publiques, a més de la central, totes dotades d’autonomia (singularment les comunitats autònomes i les administracions locals). Són supòsits d’autogovern.
b) Descentralització administrativa o per serveis. En aquest supòsit, l’administració matriu crea organismes independents en els quals descentralitza determinats serveis. Són els organismes autònoms, les empreses públiques i, en general, l’anomenada administració institucional. El seu fonament es troba en la necessitat d’una organització flexible i també en l’intent de fugida de les rigideses del dret administratiu.
Perquè la descentralització sigui real i efectiva hauria d’anar acompanyada d’una descentralització financera. A Espanya es produeix un procés destacable de descentralització política i de la despesa en els últims anys mentre que els ingressos continuen centralitzats per a repartir-se posteriorment mitjançant transferències. Per tot això es parla de la relació jurídica de dotació. En altres paraules, el procés de descentralització hauria de ser semblant a la posada a disposició de l’ens descentralitzat dels mitjans econòmics necessaris per a poder desenvolupar la seva competència.
2.1.4.Desconcentració
Si la descentralització sempre fa referència als ens administratius, la desconcentració és una tècnica típica dels òrgans administratius dins d’un mateix nivell d’administració. És, doncs, el principi en virtut del qual es traslladen competències d’òrgans superiors a altres d’inferiors dins d’una mateixa entitat administrativa.
La desconcentració es duu a terme mitjançant una norma de manera que té una voluntat de perdurar molt més gran que una delegació interorgànica. Per tant, mentre que la delegació és revocable, la desconcentració no. Hi ha dos tipus de desconcentració: la funcional i la territorial. D’aquesta última neix l’anomenada administració perifèrica.
2.1.5.Coordinació
En principi, podem definir la coordinació com una noció inherent a la direcció de l’organització. El que passa és que no es tracta ja d’una tècnica jeràrquica d’ordeno i mano, sinó d’una tècnica anomenada relacional. La coordinació permet abordar objectius comuns d’una manera més racional, i així s’evita el malbaratament dels mitjans utilitzats. Tanmateix, i a diferència de la cooperació o la col·laboració, la coordinació implica una certa dosi de superioritat.
Els instruments jurídics en els quals es plasma el principi de coordinació són, per excel·lència, els plans (integrats o unitaris), mentre que la cooperació sol reflectir-se en les conferències sectorials.
A més d’aquests principis constitucionals, la Llei 30/1992, de règim jurídic de les administracions públiques, n’aborda d’altres com són la cooperació, l’eficiència, el servei als ciutadans, i també la bona fe, la confiança legítima, la transparència i la participació (aquests últims quatre, introduïts per la Llei 4/1999, de 13 de gener, de reforma de la Llei 30/1992).

2.2.Les relacions interorgàniques

La complexitat de l’estructura administrativa té un doble vessant. D’un costat, es creen diferents nivells d’administració (Estat, comunitats i ens locals). La relació entre aquests nivells rep el nom de relació intersubjectiva, ja que es tracta de diferents entitats jurídiques. A més, dins de cada un d’aquests nivells administratius es produeixen relacions entre diferents òrgans. Així, per exemple, dins del subjecte Administració de l’Estat hi ha relació entre la ministra de Cultura i el secretari d’Estat d’universitats. Tots dos són òrgans d’un mateix subjecte. Aquest segon tipus de relacions s’anomenen relacions interorgàniques.
D’aquesta distinció se’n deriven altres de tan importants com la diferència entre delegació intersubjectiva i delegació interorgànica (art. 13, Llei 30/1992). En la primera es deleguen facultats decisòries, mentre que en la segona es tracta simplement d’actes de gestió sense contingut normatiu.

3.L’activitat de l’Administració

Si fins ara hem analitzat l’estructura administrativa en el seu aspecte estàtic (organització), l’activitat de l’Administració constitueix la posada en marxa del conjunt normatiu (ordenació jurídica) mitjançant la seva aplicació concreta. L’Administració disposa per a això tant de la potestat normativa (dictar reglaments, com pot ser el Reglament d’arxius militars aprovat pel Reial decret 2598/1998, de 4 desembre, pel qual s’aprova el Reglament d’arxius militars; o el Reglament de museus de titularitat estatal aprovat pel Reial decret 620/1987, de 10 d’abril, pel qual s’aprova el Reglament de museus de titularitat estatal i del sistema espanyol de museus) com de la potestat aplicativa concreta (actes administratius com la resolució d’adjudicació de subvencions per a un programa determinat).
No s’ha de confondre la delegació amb la transferència de competències tal com recull, per exemple, l’article 150.2 CE. Es necessita una llei orgànica per poder fer la transferència de competències de l’Estat a les CA, ja que l’Estat abdica definitivament del seu títol competencial.
En la delegació, el delegant continua conservant una certa vinculació amb la competència delegada com, per exemple, les facultats de direcció i coordinació.
Altres formes jurídiques de relació interorgànica que poden tenir-se en compte són l’avocació (procés contrari a la delegació), l’encàrrec de gestió, la delegació de signatura, i la substitució i la suplència.

3.1.Els actes administratius

La funció d’administrar es materialitza mitjançant els anomenats actes administratius. Els actes administratius no són normes, sinó l’aplicació concreta i individualitzada d’aquestes. Per tant, és qualsevol resolució que es dicti en exercici d’una potestat administrativa.
Els actes administratius permeten diverses classificacions segons el paràmetre d’anàlisi. Així cal distingir entre:
1) Actes reglats i actes discrecionals:

  • Els actes reglats són aquells en què l’Administració no té cap marge d’apreciació per a aplicar la norma. En realitat, són actes previsibles, ja que no consisteixen en res més que en la plasmació concreta d’una norma.

  • Els actes discrecionals concedeixen a l’Administració la capacitat d’opció entre diverses solucions, totes igualment vàlides. La distinció és important, ja que s’argumentava que els actes discrecionals de l’Administració no són controlables jurisdiccionalment. Tanmateix, aquesta teoria comença a trencar-se amb la llei de la jurisdicció contenciosa administrativa de 1956, que en l’exposició de motius estableix que «la discrecionalitat sempre s’ha de referir a algun o alguns dels elements de l’acte, amb la qual cosa és evident l’admissibilitat de la impugnació jurisdiccional quant als altres elements». Quan l’Administració efectua una declaració de bé d’interès cultural, hi ha una part discrecional que els tècnics competents han de valorar, però també hi ha una part reglada (tot el procediment fins a arribar a la declaració).

2) Actes ferms i actes que no causen estat:

  • Els actes ferms, ho poden ser perquè l’òrgan que els ha dictat no té cap superior que els pugui modificar o perquè els particulars no han presentat recurs i, per tant, els han consentit.

  • Els actes que no causen estat són els que no expressen la voluntat de l’òrgan administratiu de manera definitiva. En altres paraules, són actes que encara permeten algun tipus de recurs per via administrativa abans de convertir-se en actes ferms.

3) Actes favorables i actes de gravamen:

  • Els actes favorables són els que amplien l’esfera jurídica dels particulars. Les seves característiques són que no necessiten motivació, excepcionalment poden ser retroactius i el procediment per a revocar-los està formalitzat específicament. Entre aquests trobem les admissions, les concessions, les autoritzacions, les aprovacions i les dispenses.

  • Els actes de gravamen són els que limiten la llibertat o els drets dels administrats o bé imposen sancions. Requereixen motivació estricta i audiència a l’interessat. Sobresurten les ordres, els actes extintius o els actes punitius.

4) Actes expressos i actes presumptes: els actes expressos, o la manifestació expressa de voluntat de l’Administració plasmada en una resolució són els més comuns. A més, la Llei 30/1992 estableix l’obligació per part de l’Administració de resoldre totes les sol·licituds que li formulin els interessats. No obstant això, una vegada expirat el termini que té l’Administració per a resoldre un assumpte determinat, si no ho fa, el ciutadà pot sol·licitar la certificació d’aquest acte presumpte per a poder continuar el procediment. Aquest fenomen és conegut també amb el nom de silenci administratiu. Abans de la Llei 30/1992 s’entenia que el silenci sempre era negatiu. En l’actualitat, davant de la inactivitat de l’Administració s’entén que accedeix a les pretensions del ciutadà quan aquest sol·liciti concessions, llicències o autoritzacions d’empreses. Amb la reforma de la Llei 30/1992 efectuada el 1999, se suprimeix la necessitat de certificar l’acte presumpte.
5) Actes polítics i actes administratius: els actes polítics o de govern són els que es dicten en decisions assenyalades que afecten el conjunt de l’Estat (per exemple, en relació amb la defensa, les relacions internacionals, la seguretat, etc.). No són simples assumptes administratius i, per tant, no són fiscalitzables davant dels tribunals.
Finalment, per tancar l’epígraf dedicat als actes administratius, convé parlar de la desviació de poder. Consisteix en l’exercici d’una competència amb una finalitat diversa de la que en va justificar l’atribució legal (per exemple, pot constituir una desviació de poder el fet de no autoritzar l’ús d’un descodificador per raons tècniques quan en realitat del que es tracta és d’evitar la competència entre empreses audiovisuals). Els actes que es dictin incorrent en desviació de poder són anul·lables.

3.2.Classificació de l’activitat administrativa

L’Administració pública té un paper rellevant en el panorama cultural de les societats modernes. D’una banda, l’Estat ha de garantir les llibertats que han de permetre el desenvolupament de les manifestacions culturals. D’altra banda, certes empreses culturals no poden abordar-se més que amb el suport econòmic de l’Estat. En aquest sentit, i a diferència d’altres operadors culturals (associacions, fundacions, etc.), el poder públic es troba present en les programacions culturals tant per mitjà de la garantia del dret d’accés com per mitjà de l’activitat de foment o fins i tot amb operadors propis. És per això que, en examinar les característiques dels diversos subsectors de la cultura (patrimoni, museus, belles arts, música, arts escèniques...), un primer nivell d’anàlisi sempre s’ha de centrar en la presència de l’Administració i la seva activitat. Com a exercici exemplificatiu (extrapolable a altres contextos), i sense cap ànim d’exhaustivitat, l’Estat es troba present en:
m7208_m1_02.gif
Així, doncs, l’Administració realitza una activitat complexa de la qual hem destacat el constant increment i presència en les nostres vides. És per això que efectuar una classificació conceptual de les diverses manifestacions d’aquesta activitat serà un exercici moltes vegades discutible. La classificació tradicional de Jordana de Pozas permet distingir entre:

  • activitat de limitació o de policia (en el sentit d’ordenació i no de policia d’ordre públic);

  • activitat de foment; i

  • activitat de prestació de serveis.

L’exercici de qualsevol d’aquestes manifestacions està sotmès a uns principis comuns com són:
agentes_m2_1004.gif
3.2.1.Activitat administrativa de limitació
La primera forma d’intervenció administrativa limitadora és la reglamentació (aprovació de disposicions administratives de caràcter general o reglaments). Els reglaments, aprovats per reial decret tenen per missió principal desenvolupar amb una major concreció les disposicions contingudes en una llei. L’Administració pública, doncs, disposa d’una potestat normativa a més de l’aplicativa. L’activitat reglamentària té entre les seves finalitats la d’encarrilar determinades activitats que, d’una altra manera, es presentarien totalment lliures. Avui en dia és difícil trobar una activitat de les nostres vides que no estigui subjecta a la reglamentació o ordenació. De tota manera, el sector cultural és especialment sensible a la manipulació i al dirigisme administratiu, i és per això que els actes normatius d’ordenació de les manifestacions culturals són poc freqüents (i fins i tot poc desitjables). Ben al contrari, hem de tenir en compte que els preceptes de l’anomenada constitució cultural es basen en molts casos en una delimitació negativa, és a dir, en la garantia de la llibertat per part dels ciutadans davant els poders públics. Així s’entenen, doncs, les llibertats d’expressió, de creació artística o de càtedra. Aquesta formulació negativa desaconsella la utilització per part dels poders públics de tècniques administratives de limitació.
1) Autoritzacions. S’entén per activitat de limitació, també anomenada activitat de policia, la forma d’intervenció mitjançant la qual l’Administració restringeix la llibertat o imposa condicions a l’exercici dels drets dels particulars.
El terme activitat de policia no s’ha de confondre amb l’activitat de les forces i cossos de seguretat de l’Estat. Rep aquest nom perquè l’Estat fa una ordenació de certes activitats que seria impossible de dur a terme d’una manera completament lliure. Per exemple, l’activitat de limitació consisteix a regular l’accés al bosc, ja que aquest no admet simultàniament que tots els ciutadans hi acudeixin i tampoc no permet de fer-hi qualsevol activitat sense detriment de les seves característiques naturals. Es pot dir el mateix respecte a l’autorització d’espectacles públics. És, doncs, en aquest sentit d’intervenció i ordenació com s’ha d’interpretar aquesta activitat i no en el sentit de policia d’ordre públic general.
Per tant, dins d’aquest tipus d’activitat podem incloure totes les mesures que adopta l’Administració perquè el ciutadà realitzi una activitat de manera que no pertorbi altres drets o fins i tot l’interès general. Per exemple, l’obertura d’una escola de música o la realització d’un concert de música en viu estan subjectes a una autorització administrativa.
Aquestes limitacions imposades per l’Administració admeten una certa gradació, d’acord amb el principi de proporcionalitat. Així, en primer lloc podem trobar les activitats que estan subjectes a una comunicació obligatòria a l’Administració (per exemple, la inscripció en els registres públics). En un segon nivell trobem les disposicions que sotmeten l’exercici d’una activitat a l’autorització. Finalment, menys freqüentment, trobem l’activitat administrativa que imposa prohibicions o prestacions personals positives.
L’article 1 del Reglament sobre normes reguladores dels procediments d’atorgament, modificació i extinció d’autoritzacions defineix aquestes com:

«Els actes administratius, qualssevol que en sigui la denominació específica, pels quals, en ús d’una potestat d’intervenció legalment atribuïda a l’Administració, es permet als particulars l’exercici d’una activitat, amb la comprovació prèvia de la seva adequació a l’ordenació jurídica i valoració de l’interès públic afectat.»

En principi, les autoritzacions són la forma legal adequada en els casos en els quals no hi ha una limitació quantitativa a la seva expedició. Quan això no sigui possible, la correcció jurídica imposarà recórrer a les concessions, encara que de vegades s’atorguen per mètodes diferents (la prioritat de la sol·licitud o la loteria). El concepte d’autorització s’hauria de limitar als supòsits en els quals no hi ha limitació del nombre de beneficiaris ni discrecionalitat en el seu atorgament (per exemple, els permisos de conduir).
Respecte a la transmissibilitat de les autoritzacions, aquesta solament és possible quan es concedeixi independentment de les condicions del subjecte. Així, per a una llicència d’armes, resulta indiscutible que no es pot fer la transmissió a un tercer. En canvi, una llicència de construcció permet executar unes obres independentment de qui sigui el propietari o el constructor.
Les autoritzacions s’extingeixen pel transcurs del termini per al qual es van concedir o per revocació o anul·lació. Encara que l’autorització no implica un vincle absolut amb la persona autoritzada, la legislació estableix que si l’autorització es revoca per l’adopció de nous criteris o perquè es va atorgar erròniament, ha de donar lloc a indemnització. Tanmateix, queda la inseguretat de les autoritzacions temporals, ja que res no garanteix que es renovin en el seu moment.
2) Potestat sancionadora. L’Administració té la potestat de fer complir les seves disposicions i d’imposar sancions en cas d’incompliment. Així, la Llei 30/1992, en els articles 127 i següents, estableix els principis de la potestat sancionadora.
En primer lloc sobresurten els principis de legalitat i de tipicitat. En virtut del principi de legalitat, es determina que només es pot exercir la potestat sancionadora quan ho determini una llei i pels òrgans que aquesta prevegi. Només constitueixen infraccions administratives les vulneracions de l’ordenació jurídica previstes com a tals en les lleis (tipicitat). No es preveu l’aplicació analògica de les sancions.
Regeix també de manera absoluta per al procediment sancionador el principi d’irretroactivitat de les infraccions. En general, la jurisprudència del Tribunal Constitucional ha declarat que els principis i garanties del dret penal també són aplicables al dret administratiu sancionador. En relació amb l’anterior, val la pena esmentar que es prohibeix la concurrència de sancions administratives i penals pels mateixos fets (principi de non bis in idem).
Finalment, la Llei 30/1992 imposa el principi de proporcionalitat, és a dir, que existeixi adequació entre la gravetat del fet i la sanció aplicada. Hi ha a més dues previsions genèriques. En primer lloc, que en establir la sanció es prevegi que no resulti més beneficiós per a l’infractor pagar que complir la norma. En segon lloc, en cap cas les sancions administratives no poden implicar privació de llibertat.
Un exemple, discutit, d’activitat sancionadora en matèria cultural el podem trobar en les disposicions de la Llei catalana 1/1998, de política lingüística que a més d’imposar l’obligació de retolar els establiments, almenys en llengua catalana, preveu sancions per a l’incompliment d’aquesta llei. També el respecte de les quotes cinematogràfiques o el control del taquillatge està subjecte a sancions administratives.
En qualsevol cas, i de manera genèrica, convé retenir que l’interès públic és l’element que ha de presidir tota l’activitat administrativa. A més, l’activitat administrativa s’ha d’exercir d’acord amb les finalitats per què va ser dissenyada, i es produeix desviació de poder si això no passa.
3.2.2.Activitat administrativa de foment
El professor Parada defineix l’activitat administrativa de foment en el seu manual de dret administratiu com la modalitat d’intervenció administrativa que consisteix a dirigir l’acció dels particulars cap a finalitats d’interès general mitjançant l’atorgament d’incentius. Es tracta d’una fórmula tradicional que consisteix a facilitar ajuts i suport a l’actuació econòmica dels ciutadans. Originàriament, els ajuts esmentats tractaven de protegir algunes indústries naixents i posteriorment l’activitat de foment s’ha transformat en instrument de l’estat social.
En terminologia actual es parla de foment per a fer referència a qualsevol activitat de promoció, desenvolupament, incentius, subvencions, etc. L’acció administrativa de foment s’actualitza amb tècniques molt variades que, tanmateix, tenen en comú el caràcter finalista.
Les mesures de foment poden ser bàsicament de caràcter:

  • Honorífic (concessió de la medalla al treball).

  • Jurídic (règim laboral específic per a determinades activitats, atorgament de drets exclusius).

  • Econòmic (totes les que determinen la percepció d’una quantitat –subvencions– o que dispensen un pagament obligatori –exempcions).

Les subvencions administratives són sense cap mena de dubte l’expressió més clara d’aquesta activitat de foment. Respecte de les subvencions convé saber el següent:

  • En la majoria dels casos, l’enriquiment del beneficiari és de caràcter dinerari encara que es pot donar en espècies.

  • L’atribució patrimonial és a fons perdut (caràcter no devolutiu). Les línies especials de crèdit constitueixen una mesura de foment quan rebaixen el tipus d’interès normal per a aquestes operacions.

  • Els fons utilitzats en les subvencions han de ser públics (i, per tant, són controlables pel Tribunal de Comptes).

El procediment de concessió de subvencions s’ha de regir pels principis de publicitat, concurrència i objectivitat (vegeu la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions, i el Reial decret 2225/1993, de 17 de desembre, que aprova el reglament de procediment per a la concessió de les subvencions públiques).
En l’actualitat, l’activitat de foment dels estats està sotmesa al control de les institucions comunitàries, de manera que un estat no pugui utilitzar les mesures de foment per a ajudar les seves empreses nacionals en detriment de la posició competitiva d’altres empreses comunitàries. Per tant, hi ha un control quan les mesures de foment poden afectar les condicions de competència en el mercat.
Aquest caràcter finalista i la seva determinació per part de l’Administració quan concedeix el benefici fa convenient diferenciar entre política de la cultura i política cultural. Segons Norberto Bobbio, la política de la cultura s’encamina a garantir les condicions d’existència i desenvolupament de la cultura mentre que la política cultural implica la planificació de la cultura per part dels polítics.
D’aquesta manera, la subvenció directa a les manifestacions culturals concretes s’apropa més a la noció de política cultural, mentre que la intervenció indirecta en les infraestructures que han de garantir els mitjans per a l’expressió cultural es pot entendre com una política de foment de la cultura en general. Evidentment, el segon tipus d’actuació administrativa deixa molt menys espai per a l’orientació política i el dirigisme cultural.
Les subvencions administratives, sense cap dubte l’expressió més clara d’aquesta activitat de foment, poden derivar patològicament en un cert intervencionisme cultural. A Espanya, el canvi de tendència política del Govern el 1996 també va comportar la reinterpretació de la finalitat d’algunes subvencions i, en últim lloc, de les prioritats de les manifestacions que mereixien el suport econòmic públic. En definitiva, cal reconèixer que, encara que en un grau molt més petit que per a l’activitat d’ordenació i limitació, l’activitat de foment també és susceptible d’interferir en el desenvolupament normal de les manifestacions culturals.
3.2.3.Activitat administrativa de prestació o servei públic
Dins d’aquesta classificació s’engloba tota l’activitat de l’Administració que tendeix a la satisfacció d’una necessitat pública mitjançant la prestació d’un servei als administrats. En definitiva, són serveis públics aquells en els quals es declara expressament que l’activitat queda assumida per l’Administració (transports, sanitat, educació).
Del conjunt de formes de l’activitat administrativa, sense cap mena dubte, és la més recent, ja que experimenta el màxim desenvolupament en el passat segle xx. Una de les implicacions de la caracterització constitucional de l’Estat com a estat social també és la idea que l’Estat no es pot desentendre d’aquestes necessitats públiques.
Vist des d’una altra perspectiva implica que les activitats que es defineixin com de servei públic poden quedar sostretes de l’aplicació del principi liberal de llibertat d’empresa. Així, l’article 128 CE estableix que l’Estat es pot reservar per llei serveis essencials.
L’activitat de prestació o de servei públic es pot desenvolupar per part de l’Administració en règim de dret públic o per mitjà d’organitzacions privades pròpies (per exemple, l’ensenyament privat concertat). Al seu torn, dins de les primeres, sobresurt la gestió directa o la gestió indirecta per concessió. La concessió és una modalitat de gestió dels serveis de naturalesa contractual i és per això que s’hi pot aplicar la legislació de contractes de l’Estat (Llei 30/2007, de 30 d’octubre, de contractes del sector públic).
agentes_m2_1005.gif
Tots els ciutadans tenen dret d’accés als serveis públics en condicions d’igualtat (principis d’igualtat, universalitat i continuïtat del servei públic). Una vegada superat aquest accés, es col·loquen sota una relació especial en el sentit que n’han de respectar les condicions de gaudi, i també la normativa interna. La igualtat i universalitat en l’accés no implica que l’Administració no pugui cobrar un preu pel seu ús. Es tracta de les taxes, les tarifes o els preus públics, que han de ser assequibles.
L’activitat cultural apareix com a especialment idònia per a l’aplicació del concepte de publificació i reserva al sector públic. És cert que hi ha grans infraestructures culturals i grans operadors culturals públics, però en el nostre sistema, per definició, la creació cultural i la seva difusió i gaudi per part dels ciutadans no constitueix un monopoli del poder públic i l’Administració. I és que una cosa és la realitat que imposa que moltes de les manifestacions culturals no sobreviurien sense el suport i estímul de les administracions i una altra de molt diferent és admetre que és l’Estat qui ha de subministrar els continguts culturals. Tanmateix, aquesta visió existeix en els països de tradició comunista on podem trobar l’artista-funcionari. La democratització cultural i haver de garantir la llibertat xoquen amb la idea de servei públic cultural i d’artista de la cort.

4.Relació entre Estat i societat. La posició jurídica dels ciutadans

4.1.La participació

Informació i participació ciutadana s’inscriuen dins del mateix disseny d’una democràcia avançada.
El que s’aconsegueix tant amb un instrument com amb l’altre és reduir la distància que pot existir entre les institucions públiques i la societat. Aquesta idea s’oposa, doncs, a la d’una administració tecnocràtica conduïda per experts que tenen el monopoli de les solucions correctes. A més, recordem que la transparència administrativa és un requisit fonamental per a l’exercici dels drets.
L’article 9 CE consagra l’obligació dels poders públics d’establir els mecanismes necessaris que fomentin la participació, en els termes següents:

«Correspon als poders públics de promoure les condicions per tal que la llibertat i la igualtat de l’individu i dels grups en els quals s’integra siguin reals i efectives; remoure els obstacles que n’impedeixin o dificultin la plenitud i facilitar la participació de tots els ciutadans en la vida política, econòmica, cultural i social.»

Així mateix, l’article 23 CE estableix sense cap mena de dubte que:

«Els ciutadans tenen el dret a participar en els afers públics, directament o per mitjà de representants lliurement elegits en eleccions periòdiques per sufragi universal.»

Per tant, es determina un doble sistema de participació:

  • la directa: es pot exercir, per exemple mitjançant l’exercici del dret d’informació, el dret de petició o mitjançant la iniciativa legislativa popular (la recollida de cinc-centes mil firmes que obliga el Parlament a tramitar una proposta ciutadana determinada en forma de norma);

  • la indirecta: per mitjà dels representants populars que s’elegeixen en les eleccions periòdiques.

Cal reafirmar una vegada més que una forma de participació i una altra no són mútuament excloents, per la qual cosa l’elecció de representants no ha de comportar la usurpació total de les possibilitats de participació.
Específicament, en matèria cultural, els drets de participació es revelen com a fonamentals. L’equilibri delicat entre intervenció estatal (polítiques públiques) i dirigisme cultural es va poder establir justament gràcies a la instauració de mecanismes de participació dels ciutadans. El Brasil, amb l’experiència del Programa nacional de suport a la cultura i el fons nacional de cultura pot esmentar-se com a exemple d’una administració cultural oberta i participativa.
1) Participació en l’elaboració de disposicions de caràcter general. A més del dret genèric de participació, l’article 105 CE preveu l’audiència dels ciutadans, directament o per mitjà de les organitzacions i associacions reconegudes per la llei, en el procediment normatiu. Dit en altres paraules, no és concebible l’elaboració de reglaments sense la consulta als seus potencials destinataris directes.
El procediment d’elaboració de disposicions de caràcter general s’inicia amb la formació d’un expedient amb tots els antecedents i amb l’informe de la Secretaria General Tècnica (quan l’Administració és la de l’Estat). Sempre que sigui possible i l’índole de la disposició ho aconselli, s’ha de sotmetre a l’informe de les entitats que per llei tenen la representació o defensa dels interessos de caràcter general o corporatiu afectats. Així mateix, pot acordar-se un tràmit d’informació pública.
En els procediments d’aprovació de reglaments i ordenances locals es posa un èmfasi especial en aquesta participació popular, de manera que l’omissió d’aquest tràmit provoca la nul·litat de la norma.
2) Formes privilegiades de participació. Una de les manifestacions més clares dels canals privilegiats de participació la constitueixen les associacions de veïns. Per exemple, segons la Llei municipal i de règim local de Catalunya, tenen la consideració d’entitats de participació ciutadana les associacions constituïdes per a la defensa dels interessos generals o sectorials dels veïns. Més endavant analitzarem el règim jurídic de les associacions.
De vegades és la mateixa legislació la que estableix canals de participació ja configurats. Ens referim, per exemple, a la legislació urbanística en què es preveu la participació en la tramitació dels plans o a la normativa sobre l’avaluació d’impacte ambiental, que requereix tràmit d’exposició pública i d’al·legacions de les consideracions ambientals de projectes públics d’obres.
Hi ha igualment entitats administratives que responen a un objectiu de participació de la societat. Les més significatives són, en general, les corporacions professionals i, en particular, en matèria de cultura, els consells de cultura. Avui, el tema de la participació i els governs oberts preocupa notablement a les administracions públiques. La Federació Espanyola de Municipis i Províncies va publicar l’any 2009 una guia per avaluar les polítiques culturals locals, i Eduard Miralles hi definia la participació de la següent manera:

El concepto de «participación» no tiene un único significado y da lugar a múltiples lecturas. En el plano cultural, la literatura y la práctica común han marcado el uso del concepto de participación con acepciones como:

  • Uso y consumo de productos o servicios culturales por parte de la población.

  • Práctica o adopción de actividades culturales entre la población.

  • Implicación activa de la ciudadanía en la concepción, toma de decisiones y evaluación de políticas y programas culturales.

  • Generación de iniciativas culturales por parte de la ciudadanía desde asociaciones, voluntariado, etc.

Ante la complejidad del término, necesitamos restringir el alcance del estudio para poder focalizar los esfuerzos en aquellas áreas de mayor interés. En este sentido, se asume que el objetivo implícito de política cultural que subyace en este ámbito de participación ciudadana que se considera deseable y al que se orientan las acciones que se realizan en muchas de los gobiernos locales, no sólo se debe ver como «tratar de incorporar a un mayor número de ciudadanos a la vida cultural local y/o a incrementar el nivel de uso y asistencia de estos servicios y actividades culturales por cada ciudadano, sino que va más allá, pretendiendo estimular el paso desde una asistencia a las actividades y el uso de los Servicios culturales por parte de la ciudadanía de manera pasiva a una paulatina implicación activa en la vida cultural local».

Fórmulas de participación:

a) Uso/asistencia: hace referencia a los comportamientos de uso/práctica y consumo/asistencia que se dan con respecto a la oferta cultural local.

b) Propuesta: hace referencia a cómo se planifica y configura la oferta cultural local.

c) Gestión: hace referencia a cómo se implementa, gestiona o produce la oferta cultural local.

Y tres tipologías de agentes «participantes»:

a) Individuos: ciudadanos individuales no organizados.

b) Grupos: asociaciones, grupos «no formales» y estructuras de voluntariado, todas ellos vinculadas a la cultura, en un sentido amplio.

c) Entidades: instituciones públicas (o con una importante participación pública) o privades (entidades mercantiles o profesionales independientes) que intervienen en el ámbito cultural local.

Juana Escudero Méndez (coord.) (2009). Guía para la evaluación de las políticas culturales locales (pp. 66-67). Madrid: Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).

Lectures complementàries

Miguel Ángel Lubián Rueda; Ignacio Villaverde Menéndez (2014). Guía para la implantación de la Ley de la transparencia en los municipios de Palencia. Palència: Diputació de Palència.

Jorge Melguizo (2009). Participación para la transformación de Medellín. Medellín: Alcaldía de Medellín.

5.El món de l’art i l’Administració pública

5.1.L’artista i la comunitat

L’art mai és un assumpte personal. Fins i tot si l’autor és un sol individu, fins i tot si crea en la més estricta intimitat, l’obra no aconsegueix el seu estatut complet d’obra si una vegada creada desapareix, queda inèdita o és inaccessible al públic. El creador, com a autor de l’obra és la primera baula d’una cadena que acaba en la comunitat: allà on l’obra és testimoni o origen de les preguntes, les emocions, els coneixements, les pors o la felicitat dels humans. Aquesta és la raó principal per la qual l’art és patrimoni de la societat i no tan sols dels individus, ni dels creadors o dels amants de la creació. I per això l’art és un dels capítols més importants de la gestió cultural.
La manera en què l’art en qualsevol de les seves modalitats es produeix i arriba al seu públic és més o menys la mateixa que regula la producció i la distribució de la majoria de serveis i productes, generalment amb la mediació del mercat o de les administracions públiques. En aquest apartat ens centrem en el paper de l’Administració pública en la producció i distribució de les obres d’art i en la relació dels artistes amb l’Administració.
Hi ha diverses raons per les quals les administracions han de donar suport a la producció o a la distribució dels béns artístics. Les principals són:
a) Donar suport a la recerca i al creixement de l’art en les seves diferents manifestacions: es considera que l’art és un patrimoni col·lectiu que ha de ser protegit, incentivat i encoratjat des de la societat a la qual pertany.
b) Incrementar el patrimoni cultural i artístic per motius de prestigi nacional.
c) Generar patrimoni cultural i artístic com a motor de riquesa i ocupació: impulsar el consum cultural i afavorir el turisme.
d) Regular la distribució de l’art perquè també les persones amb pocs recursos econòmics o residents en territoris allunyats de la producció artística en tinguin accés.
e) Afavorir mitjançant l’art l’educació i la cohesió social, el creixement personal dels individus i el desenvolupament de les seves capacitats de reflexió, expressió i comunicació.
Tots aquests motius fonamenten la gestió comunitària de la cultura. Algunes administracions hi intervenen molt, d’altres menys; però d’una manera o una altra totes es relacionen amb l’art i la creació i hi tenen importants responsabilitats.
Les administracions públiques es relacionen amb l’art i els artistes en quatre grans àrees:
1) Recerca. Poden incentivar la recerca dels artistes independentment que es produeixin resultats concrets a curt termini.
2) Producció. Poden incentivar la producció d’obres d’art (pintura i escultura, obres de teatre, coreografies, pel·lícules, música, etc.) o encarregar-les directament amb un objectiu precís. En aquest apartat tenen més pes quantitatiu els grans projectes urbanístics, l’escultura pública i l’arquitectura.
3) Conservació. Poden conservar, catalogar, inventariar i protegir les obres d’art del passat i del present.
4) Distribució. L’Administració pot intervenir en la distribució de l’art organitzant exposicions, festivals, cicles audiovisuals i altres esdeveniments. També pot crear mercats i incentivar la creació de nous públics per a l’art.
Que el creador és el protagonista de l’obra d’art sembla una obvietat, però en la pràctica de vegades s’ignora, especialment en els projectes de gran format, quan es requereix una gran complexitat de recursos humans per a la producció i a la realització de l’obra, o cal fer esforços extraordinaris per a la seva difusió pública. Atendre les necessitats i les condicions de treball dels artistes en el context dels projectes culturals impulsats per les administracions és important, i en les línies que segueixen ens ocuparem d’algunes d’aquestes especificitats.

5.2.La condició laboral de l’artista

Un dels aspectes que origina més confusions en les relacions contractuals dels artistes és la seva possible doble condició d’empresaris i treballadors. Un artista pot crear i vendre el seu treball i en aquest cas opera com un petit empresari, un treballador autònom. No obstant això, també pot treballar per a una entitat, empresa o empresari, com un assalariat.
En general, la condició laboral de l’artista es mou entre aquests dos pols. Si treballa com a autònom haurà d’adaptar alguns aspectes laborals a la dinàmica de les institucions. És molt rar que una institució pública contracti un artista per a treballar com a tal, però si és així també caldrà revisar les condicions laborals que molt probablement no podran ser les mateixes que les d’un treballador d’un altre sector, ja que hi ha qüestions especials com els drets de propietat intel·lectual i les obligacions del contractant pel que fa a l’obra d’art. Com veurem de seguida, les especificitats contractuals dels artistes són, per la naturalesa del treball, complexes i diferents de les d’altres treballadors tant en els aspectes fiscals com pel que fa a les condicions laborals.
Malgrat el fet que l’art representa una innegable font de riquesa material immaterial, ens trobem amb la paradoxa que els artistes constitueixen un dels col·lectius més ignorats de la cadena de producció i distribució, i sovint són els treballadors més precaris i desprotegits de tot el sector cultural.
Com s’indica a l’estudi realitzat pel Consell de les Arts i la Cultura l’any 2014 (CoNCA, 2014, pàg. 13) el 60% dels artistes tenen ingressos anuals inferiors a dotze mil euros. Cal matisar, a més, que les quantitats percebudes no sempre corresponen a l’exercici de la seva professió, ja que molts artistes completen els seus ingressos amb l’ensenyament i altres treballs paral·lels.
A banda de l’escassetat econòmica l’artista s’enfronta a diversos problemes de fiscalitat i de seguretat laboral, ja que les lleis rarament s’adapten a la seva situació. A l’Estat espanyol i a Catalunya les principals problemàtiques que es troben els artistes de tots els àmbits culturals són les següents:
1) IVA i ingressos a compte de l’IRPF. Aquestes despeses són excessives en proporció als ingressos de la majoria dels artistes, sobretot a causa de la irregularitat dels ingressos. Alguns artistes cobren només un o dos cops l’any per una obra de teatre, un concert o la venda d’una pintura, per exemple. Les retencions a compte de l’IRPF són les mateixes que les d’altres professionals que tenen ingressos molt superiors i més regulars, i encara que aquest IRPF és a retornar, aquest fet els provoca greus problemes de liquiditat, ja que no el recuperen fins a l’any següent.
2) Dificultats en la justificació de les despeses deduïbles, que sovint no coincideixen temporalment amb les altes d’autònoms o les dates de les factures. Molts artistes no guanyen prou diners per estar sempre donats d’alta d’autònoms, però això no vol dir que no treballin. Un pintor, per exemple, que no estigui d’alta d’autònoms durant uns mesos necessitarà, si segueix pintant, materials i eines. Res del que compri mentre està de baixa es podrà deduir com a despesa professional quan finalment es doni d’alta i facturi la venda d’un quadre.
3) Altes d’autònoms, despeses de gestió: la falta d’agilitat dels sistemes fiscals obliguen els artistes a acudir a gestors i intermediaris, amb les despeses corresponents.
4) Dificultats per pagar les cotitzacions a la Seguretat Social i conseqüent desprotecció social de l’artista (atur, malaltia i jubilació). Els artistes haurien d’estar sempre d’alta a la Seguretat Social, però, com ja hem indicat, sovint no es poden permetre la despesa. Això fa que cotitzin poc temps i que a la llarga tinguin garantides menys prestacions socials que altres treballadors.
5) Problemes de gestió dels drets d’autor, falta de transparència de les entitats de gestió de drets. Algunes entitats de gestió de drets d’autor han tingut polítiques molt negatives en el passat. S’han comportat més com negocis recaptadors dels mateixos administradors que com entitats gestores dels drets dels artistes. Encara que en alguns casos han estat beneficioses per als artistes molt exitosos, han estat nefastes per als artistes amb poques oportunitats. Aquestes desviacions dels objectius inicials de les entitats gestores estan canviant a poc a poc, però encara hi ha molt per fer.
6) Pressió per part d’alguns contractants (entre els quals hi ha també algunes institucions públiques), perquè l’artista accepti condicions de treball il·legals o alegals, com ara la cessió gratuïta de drets d’imatge o autoria, etc.
7) Absència de contracte escrit. Especialment en els encàrrecs d’arts visuals (exposicions a centres d’art, etc.), però també en alguns concerts i representacions teatrals la prestació es produeix sense contracte escrit i els malentesos són freqüents.

5.3.L’estatut de l’artista

Fa molts anys que els estats de la Unió Europea discuteixen i treballen en l’elaboració d’un estatut legal específic per als treballadors de les arts. Aquest projecte de marc legal se sol denominar «estatut de l’artista».
La Conferència General de l’Organització de les Nacions Unides per a l’Educació, la Ciència i la Cultura (Unesco), va aprovar a Belgrad a l’octubre de 1980 la «Recomanació relativa a la condició de l’artista» i va donar així el primer pas per a un marc legal unificat de les condicions dels artistes. S’hi especificava:
1) El dret de l’artista a ser considerat com un treballador cultural i a accedir a tots els avantatges de tipus jurídic, laboral, social i econòmic, dels quals gaudeixen els empleats d’altres sectors.
2) La millora de les condicions de Seguretat Social i fiscalitat dels artistes mitjançant una adaptació a les seves circumstàncies laborals.
3) La importància de crear una legislació adaptada a les circumstàncies de producció, venda i drets d’autor dels artistes.
4) Els drets sindicals de l’artista i la importància de la seva participació en les polítiques culturals de les administracions i dels estats.
5) El foment de la formació tant dels artistes com de nous públics per a la cultura.
És evident el paper crucial de les administracions públiques en tots aquests aspectes que afecten tant els col·lectius d’artistes com les polítiques culturals i l’accés dels ciutadans a la creació. S’avança lentament en l’aprovació d’aquest estatut de l’artista –recentment hi ha hagut una ronda de consultes a tots els agents implicats–, però mentre no s’hi arriba, totes les administracions, que són la part contractant més forta, haurien d’adoptar per norma un codi ètic de bones pràctiques que reduís les mancances de la situació actual. El codi de bones pràctiques afecta:

  • Les relacions de l’Administració amb els artistes.

  • La cura i preservació de les obres d’art que conformen el patrimoni comú.

  • La distribució equitativa i democràtica de les obres d’art i dels productes culturals entre els ciutadans.

Els aspectes més importants d’aquest codi serien:
1) Respecte de les relacions de l’Administració amb els artistes:

  • Afavorir en tot moment la transparència i la igualtat d’oportunitats en la selecció d’artistes per a encàrrecs i programacions. Divulgar bé les convocatòries, respectar els temps raonables de presentació, execució i justificació dels projectes i les seves corresponents despeses. Abonar als artistes les quantitats degudes en terminis que els permetin treballar sense endeutar-se.

  • Aplicar criteris de selecció rigorosos i sempre que sigui possible confiar la selecció dels projectes a experts del món de l’art independents de l’Administració.

  • Regular la relació amb l’artista mitjançant contracte o conveni escrit i legal.

  • Vigilar especialment que els contractes no incloguin clàusules il·legals, com per exemple la cessió forçosa de drets de la propietat intel·lectual.

  • Fer compatibles els calendaris de l’Administració amb els calendaris dels projectes artístics, avançant-se a les incompatibilitats que puguin sorgir.

  • Vetllar pel compliment del contracte per ambdues parts, seguir l’execució del projecte, però amb la comprensió que la creació és un procés complex que de vegades requereix revisions, diàleg, flexibilitat, talent i tacte perquè el projecte arribi a bon terme.

  • Ser conscients que les lleis fiscals i laborals no estan adaptades a les condicions de treball dels artistes i alhora que l’Administració ha de respectar i fer respectar una extrema transparència en la gestió pública dels diners, preveure les situacions que poden donar lloc a conflicte i resoldre-les amb intel·ligència, anticipació, diàleg i... paciència.

2) Respecte al manteniment i cura adequada de les obres d’art:

  • Quan les administracions públiques adquireixen, produeixen, distribueixen o promocionen art i cultura adquireixen una responsabilitat moral que obliga a la correcta conservació, manteniment i difusió de les obres.

  • L’Administració té la responsabilitat no solament de pagar a l’artista, sinó de donar a les obres el tracte adequat, cuidar-les, protegir-les i posar els mitjans perquè puguin ser gaudides pels ciutadans en les seves diferents modalitats (lectura, espectacles, exposicions, projeccions, etc.). El tipus d’accions que implica aquesta responsabilitat és molt variat i depèn de cada format artístic: conservació material, oportunitats de difusió, publicació, correcta distribució, etc.

3) Respecte a la distribució equitativa i democràtica de les obres d’art i dels productes culturals entre els ciutadans: Les administracions han de vetllar perquè tots els ciutadans tinguin accés a l’art i a la cultura. Per accés s’entenen les possibilitats materials d’accedir als productes i també l’educació per a la creativitat, la promoció de l’art i la creació de nous públics especialment entre els nens, els joves, les classes desfavorides i la població en risc d’exclusió social i cultural.

5.4.Els artistes i les polítiques culturals públiques: el cas dels consells de les arts

Alguns aspectes de la relació dels artistes amb les administracions no afecten directament la seva situació laboral, és a dir, no són estrictament col·legials o gremials. Més enllà de la defensa dels propis interessos, els artistes treballen i cooperen amb les polítiques culturals públiques en la seva condició d’experts i també com a actors de les decisions i programes culturals que els afecten no solament a ells, sinó també a la societat en el seu conjunt. Un dels exemples més interessants d’aquesta cooperació és la creació dels arts councils o consells de les arts.
Els art councils o consells de les arts existeixen des de fa molt temps en països com el Canadà (Canada Council for the Arts / Conseil des Arts du Canada) i el Regne Unit (Anglaterra, Escòcia i País de Gal·les). Són comitès d’artistes, elegits per les plataformes i associacions d’artistes, que vetllen per la creació i aplicació de polítiques culturals de qualitat generades en una atmosfera d’independència de l’art respecte de la política. El seu objectiu principal és, doncs, vetllar pel desenvolupament independent i lliure de l’art davant la manipulació política i burocràtica. Les tasques i competències assignades difereixen segons els països; entre aquestes trobem la distribució dels ajuts per a la creació i la investigació, la realització d’estudis sobre la situació de l’art i la projecció de les arts en la societat per mitjà de polítiques públiques de difusió, educació i cooperació en els grans projectes governamentals de cultura i societat.
El Govern de Catalunya va aprovar en 2008 la creació del Consell Nacional de la Cultura i de les Arts de Catalunya (CoNCa). Aquest és el primer consell de les arts d’Espanya, i es va crear a instàncies d’una plataforma de més de cinquanta associacions d’artistes de totes les disciplines artístiques.
Malauradament, la trajectòria del CoNCa ha estat irregular i complicada. Enguany el consell ha perdut gran part del seu pressupost i atribucions i té sobretot un caràcter consultiu.
Una altra institució d’artistes que es relaciona directament amb les administracions és el Fòrum Europeu per a l’Art i el Patrimoni, que és una de les xarxes d’artistes més importants d’Europa. Agrupa associacions de creadors i de gestors d’art amb la finalitat d’estudiar i tractar de resoldre qüestions pendents de política i legislació en art, educació, patrimoni i cultura, ja siguin problemes que afecten a la situació social dels creadors com assumptes relacionats amb la preservació, la innovació i la qualitat de la cultura.
No tothom aprova la idea que la regulació de bona part de les polítiques culturals públiques quedi en mans dels artistes. Els principals defensors consideren que els consells de les arts protegeixen l’art de la instrumentalització de la cultura per part de la política i de les intermitències en els projectes culturals que produeixen els canvis electorals. Els principals detractors acusen els consells de falta de neutralitat, de gremialisme i d’obeir a interessos professionals. És un assumpte polèmic que ha donat resultats molt diferents segons els països on aquests arts councils actuen.

5.5.Algunes qüestions noves

El món de les arts canvia molt ràpidament i la figura de l’artista es va desdibuixant en un gran nombre d’opcions diferents. També pel que fa a la relació dels artistes amb les administracions apareixen noves situacions que demanen nous plantejaments:

  • Els drets i els límits de la llibertat d’expressió en l’art. Els artistes han estat sempre molt curosos de la seva llibertat expressiva i sovint l’art ha estat l’únic camí per comunicar idees i actitud censurades pel poder. Ara, però, vivim en una societat cada vegada més complexa i diversa, amb comunitats i individus molt diversos que conviuen en el dia a dia de les ciutats i a les xarxes socials. Per això actualment la llibertat d’expressió ha de ser més que mai compatible amb el respecte a les idees, les creences i els valors dels altres.

  • La participació del públic en la gestió de la cultura. Hem d’anar oblidant la idea que hi ha uns productors que són els artistes, uns consumidors que són els públics i uns intermediaris que són els gestors culturals. Cada vegada més els públics assumeixen un paper autònom en la decisió dels productes que volen rebre, cada vegada hi ha més persones a mig camí entre la creació i el consum de cultura. Hem d’anar cap a un univers descentralitzat amb espai suficient per a la participació i l’autonomia de la gent, i les administracions han d’assumir un rol més facilitador i menys prescriptiu que s’adapti als temps que vénen.

Bibliografia

Alegre Ávila, J. M. (2007). «Público y privado en la prestación de servicios culturales: fórmulas personales, organizativas y funcionales». A: Le esternalizzazioni. Atti del XVI Convegno degli amministrativisti italo-spagnoli. Bolonya: University Press.
Alegre Ávila, J. M. (2008). «La cultura en la Constitución». Patrimonio Cultural y Derecho (núm. 12).
Baena del Alcázar, Mariano (1998). Organización Administrativa. Madrid: Tecnos.
Barranco Vela, R. (2004). «El ámbito jurídico-administrativo del Derecho de la Cultura. Una reflexión sobre la intervención de la administración pública en el ámbito cultural». A: Derecho constitucional y cultura. Estudios en homenaje a Peter Häberle. Madrid: Tecnos.
Cazorla Prieto, L. M. (1999). «La cultura en el marco de la Constitución de 1978 y su desarrollo legislativo». A: 20 años de ordenamiento constitucional. Libro homenaje a Estanislao de Aranzadi. Pamplona: Aranzadi.
Consell Nacional de la Cultura i les Arts (CoNCA) (2014). 36 propostes per a la millora de la condició professional en el món de la cultura. Barcelona: CoNCA.
De la Sierra, S. (2002). «Estado constitucional, comunidad cultural y espacio público en Europa". Revista Española de Derecho Constitucional (núm. 64).
Escudero Méndez, J. (coord.) (2009). Guía para la evaluación de las políticas culturales locales (pàg. 66-67). Madrid: Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). Disponible en línia: <http://www.femp.es/files/120-18-CampoFichero/Evaluacionpol%C3%ADticas.pdf>.
Escuin Palop, V. (2008). Elementos de Derecho Público. Madrid: Tecnos.
Lubián Rueda, M. A. i Villaverde Menéndez, I. (2014). Guía para la implantación de la Ley de la transparencia en los municipios de Palencia. Palència: Diputació de Palència. Disponible en línia: <http://www.dip-palencia.es/export/sites/diputacion/Documentos/2014/10/Documentos/20_Guxa_para_la_implantacixn_de_la_Ley_de_la_transparencia_ en_los_municipios_de_Palencia.pdf>.
Martín Mateo, R. (2009). Manual de derecho administrativo. Pamplona: Cizur Menor, Thomson Aranzadi.
Martín Rebollo, L. (2000). «Cultura y Derecho. Perspectiva europea y perspectiva estatal». A: El Derecho administrativo en el umbral del siglo XXI. Libro Homenaje al Prof. Dr. Ramón Martín Mateo. València: Tirant Lo Blanch.
Melguizo, J. (2009). Participación para la transformación de Medellín. Medellín: Alcaldía de Medellín. Disponible en línia: <https://culturaparaeldesarrollo.files.wordpress.com/2011/06/participacic3b3n-para-la-transformacic3b3n-de-medellc3adn-almada-251109.docx>.
Padrós Reig, C. (2000). Derecho y Cultura. Prontuario elemental para estudiantes de Humanidades. Barcelona: Atelier.
Padrós Reig, C. (2004). «Las industrias culturales ante el derecho de la competencia (y viceversa)». Anuario de la competencia. Madrid: Marcial Pons-ICO.
Parada Vázquez, J. R. (2008). Derecho Administrativo. Madrid: Marcial Pons.
Prieto de Pedro, J. (1993). Cultura, culturas y Constitución. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.
Prieto de Pedro, J. (2008). Una discusión sobre la gestión de la diversidad cultural. Madrid: Instituto de Derechos Humanos Bartolomé de las Casas, Dykinson.
Tajadura Tejada, J. (1998). «La Constitución Cultural». Revista de Derecho Político (núm. 43).
Vaquer Caballería, M. (1998). Estado y Cultura. La función cultural de los poderes públicos en la Constitución española. Madrid: Editorial Universitaria Ramón Areces.