Elección pública

Jordi Bacaria i Colom

Jordi Bacaria i Colom, es catedrático en Economía Aplicada en la Universidad Autónoma de Barcelona. Actualmente, es director del Centro de Estudios y Documentación Internacional en Barcelona (CIDOB) y Director de la revista “Foreign Affairs Latinoamérica”. Es autor de numerosas publicaciones sobre integración económica, instituciones monetarias y elección pública.

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Índice

1.Introducción al enfoque de la elección pública. Utilidad para el análisis de las políticas públicas
2.Decisiones con comportamiento endógeno
3.Tamaño y límites del gobierno
4.Conclusiones
Bibliografía
Anexo

1.Introducción al enfoque de la elección pública. Utilidad para el análisis de las políticas públicas

La elección pública (public choice) es un enfoque para estudiar la toma de decisiones en un ámbito que no es el del mercado. En inglés se conoce como nonmarket decision making. Antes de continuar, conviene aclarar dos puntos. En primer lugar, lo denominamos enfoque y no teoría porque la aportación de la elección pública es la aplicación de la teoría o teorías económicas neoclásicas, microeconómicas, al análisis de las decisiones que no se toman en el ámbito del mercado. Desde el punto de vista microeconómico, se considera el comportamiento individual como un comportamiento endógeno en el modelo. En segundo lugar, cuando decimos decisiones tomadas fuera del mercado, nos estamos refiriendo a un ámbito que comprende mucho más que lo que habitualmente se considera como sector público. En consecuencia, el análisis de decisiones fuera del mercado, extramercado, metamercado, expresiones que se utilizan habitualmente, se refiere a decisiones que tienen un alcance público o colectivo, que pueden ser tomadas obviamente desde el sector público (la política, la burocracia) o que tienen el carácter de decisiones colectivas, o cuyos resultados tienen consecuencias colectivas o públicas. Por ello, el enfoque de la elección pública también se considera como la aplicación de la economía o de la teoría económica a la ciencia política. En este sentido, el campo de análisis de la elección pública coincide con el de la ciencia política: la teoría del estado, las reglas de voto, el comportamiento del votante, los partidos políticos, la democracia y la burocracia. El campo de análisis coincide, aunque el enfoque metodológico difiere del enfoque convencional de la ciencia política.

El enfoque de la elección pública se conoce también como la Escuela de Virginia porque se inició en la Universidad de Virginia, y en 1969 sus integrantes se trasladaron al Instituto Politécnico de Virginia. En 1966 se fundó el Journal of Non-Market Decision Making, que más tarde se denominó Public Choice. Desde 1983, el Center for the Study of Public Choice se encuentra en la Universidad George Mason, en Fairfax, Virginia.

1.1.Individualismo metodológico

Wicksell se merece el calificativo del precursor más importante de la teoría moderna de la elección pública porque ya en su tesis de 1896 encontramos los tres elementos constitutivos que aportan los fundamentos a esta teoría: individualismo metodológico, Homo economicus y la política como intercambio.

El individualismo metodológico es una construcción intelectual, un método de análisis, que coloca en el centro de las decisiones públicas al individuo maximizador de su utilidad y, por tanto, con un comportamiento racional desde el punto de vista económico (Homo economicus). El que realiza la elección es únicamente el individuo. De la interacción de las decisiones individuales surgen los resultados colectivos. El juego del dilema del prisionero explica que la estrategia dominante conduce al peor de los resultados cuando los dos individuos se acusan mutuamente.

En consecuencia, el individualismo metodológico se opone a la visión organicista de la toma de decisiones. No son los organismos o las instituciones las que toman decisiones, sino que estas son el resultado de la acción individual.

Uno de los mejores ejemplos de un programa de investigación de individualismo metodológico es el trabajo de Vincent y Elinor Ostrom y el "Workshop in Political Theory and Policy Analysis" de la Universidad de Indiana. La llamada Bloomington School está reconocida como una de las tres principales escuelas asociadas al desarrollo de la teoría de la elección pública; las otras dos son la de Rochester (Riker) y la de Virginia (Buchanan y Tullock). Los Ostrom construyen y refinan el enfoque de las ciencias sociales utilizado por Mises, Knight y Hayek, en términos del individualismo metodológico y el orden espontáneo (Boettke y Coyne, 2005).

Referencia bibliográfica

P. J. Boettke;C. J. Coyne (2005). “Methodological individualism, spontaneous order and the research program of the Workshop in Political Theory and Policy Analysis”. Journal of Economic Behaviour and Organization. Fairfax: Universidad George Mason, Department of Economics.

1.2.Institucionalismo y la elección pública

El enfoque de la elección pública presenta coincidencias con la nueva economía institucional, tanto desde la perspectiva instrumental microeconómica de interacción individual, como en el objetivo final de diseño de instituciones. En este sentido, se coincide con la apreciación de Douglas North⁽¹⁾ de que las instituciones forman la estructura de incentivos de una sociedad y, en consecuencia, las instituciones políticas y económicas son los determinantes subyacentes de los resultados económicos.

Las instituciones, sin embargo, no nacen de la nada o de la naturaleza; North insiste en que las “instituciones son las restricciones inventadas por los humanos que estructuran las interacciones humanas. Hay restricciones formales, como reglas, leyes y constituciones, y restricciones informales, como las normas de comportamiento, las convenciones, los códigos de conducta autoimpuestos y sus características de obligatoriedad. Todas estas restricciones conjuntamente definen la estructura de incentivos de las sociedades y específicamente de las economías. Las instituciones y la tecnología usada determinan los costes de transacción y transformación que se añaden a los costes de producción”.

Douglass C. North (1994, junio). “Economic performance through time”. The American Economic Review (vol. 84, núm. 3, pág. 360).

Elinor Ostrom⁽²⁾ es otra figura destacada en la nueva economía institucional; politóloga de formación, constituye un puente entre la ciencia política y la economía mediante el análisis de la acción colectiva y la evolución de las instituciones.

El enfoque de la elección pública, en particular la extensión constitucional, da una gran importancia a las reglas y a la elección entre reglas alternativas en lugar de la elección entre políticas alternativas. En las sociedades, los grupos que no tienen reglas no sobreviven. La anarquía o la ausencia de reglas conduce al desastre y, como ha señalado Buchanan en The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan (1975), la ausencia de resistencia interna no significa necesariamente apoyo a la organización, puesto que los individuos pueden preferir una institución impopular a la alternativa de que no haya ninguna organización.

1.3.La economía como ciencia de la elección o como ciencia del contrato

Tal como señala Buchanan en La constitución de la política económica, reducido a su esencia, el mensaje de Wicksell era claro, elemental y evidente. Los economistas debían dejar de dar consejos políticos a los cuatro vientos como si estuvieran al servicio de un déspota benevolente, y concentrarse en las estructuras en cuyo interior se adoptan las decisiones políticas.

La economía entendida como intercambio es de gran importancia en la derivación de una teoría normativa de la política económica. La mejora en los resultados de la actividad política se mide en términos de la satisfacción de lo que quieren los individuos, y no según un acercamiento mayor a un ideal supraindividual determinado y definido externamente por los individuos. Sin embargo, el acuerdo idealizado sobre los objetivos de la política no implica ninguna sustitución de la evaluación individual.

Según Buchanan, la economía es más una ciencia del contrato que una ciencia de la elección (What should economists do?). El paso en falso que dieron los economistas al considerarla una ciencia de la elección se debió a la aportación de Robbins y de su idea de la escasez. Desde entonces, los economistas están totalmente dedicados a la asignación de recursos escasos entre finalidades alternativas.

Desde este punto de vista, la diferencia entre un problema económico y un problema tecnológico es solamente de grado, es decir, que la función que haya que maximizar esté previamente especificada. Por eso, Buchanan recomienda concentrarse en el intercambio en lugar de en la elección.

El mercado u organización del mercado no es un medio para conseguir algo. En realidad, es la encarnación institucional de los procesos de intercambio voluntario que están integrados por las personas en sus diferentes capacidades. La razón de las personas para entrar en el comercio o intercambio, el origen de su propensión, es seguramente el de la eficiencia definida en el sentido personal de desplazamiento desde posiciones menos preferidas a más preferidas y efectuado bajo las reglas aceptadas mutuamente.

La tarea del economista incluye el estudio de estos acuerdos comerciales o de intercambios cooperativos que llegan a ser meramente extensiones de los mercados definidos de manera más restrictiva.

La aportación de lord Robbins es crucial, tanto en el desarrollo de la ciencia económica moderna como de la política económica. Su concepción de la economía remite a los economistas a la tarea asignativa y la causa es la escasez. Pero los economistas abandonan el nivel de la elección individual en el que tiene sentido la aportación de Robbins para pasar al nivel de la elección social.

Según Frank Knigth⁽³⁾, en competencia perfecta no existe la competencia. En otras palabras y siguiendo el argumento de Buchanan, en competencia perfecta no existe el intercambio como tal. Un mercado no es competitivo por suposición o por construcción. Un mercado se convierte en competitivo y las reglas competitivas lo son cuando las instituciones ponen límites al comportamiento de los individuos. Este proceso está determinado por la presión continua del comportamiento humano en el intercambio. Sin embargo, aunque la teoría económica considera implícitamente el supuesto de competencia perfecta, en el mundo real solo se puede llegar a ella si hay reglas que permitan esta competencia.

Así, desde este punto de vista, el economista político se debería concentrar en el diseño de instituciones que produjeran resultados eficientes, en lugar de dedicarse a simular resultados bajo condiciones ideales o perfectas. De este modo, del estudio del comportamiento humano en el ámbito individual y de las interacciones con otros individuos se pasa al estudio de la elección social. Es la diferencia entre considerar el comportamiento endógeno o exógeno. En un mercado sin reglas, todos los individuos se comportan intentando maximizar la utilidad, se produce desconfianza, se reduce el intercambio y disminuyen los niveles de bienestar. Si consideramos el comportamiento maximizador endógeno, llegaremos a la conclusión de que el resultado colectivo es el desastre como fruto de la acción individual racional, y deberemos introducir reglas que limiten el comportamiento individual. Si suponemos que todos los individuos se han de comportar éticamente para conseguir un buen resultado social, estaremos considerando un comportamiento exógeno, y entenderemos que la ética sería un elemento externo a la actuación del propio individuo. En ausencia de reglas, el supuesto de comportamiento ético exógeno nos conduce al desastre colectivo. Solo si los individuos tuvieran incentivos para ser éticos, entonces el comportamiento ético endógeno nos daría buenos resultados colectivos.

1.4.Acuerdos, contratos y constitución

Para la construcción constitucional, las reglas de toma de decisiones tienen un papel fundamental. La regla de la unanimidad permite que las decisiones tomadas sean óptimas con independencia del resultado. Si la unanimidad de la población decidiera una distribución de la renta igualitaria, la decisión sería óptima con independencia de que la renta global disminuyera.

Sin embargo, la regla de la unanimidad presenta límites en el coste de la toma de decisiones, a pesar de las ventajas indudables que tiene una vez tomadas las decisiones. Según Buchanan⁽⁴⁾, la regla de la unanimidad para la elección colectiva es análoga en política a la libertad de intercambio en el mercado.

Del enfoque de la elección pública han surgido algunas derivaciones, como la economía política constitucional, encabezada por el economista James M. Buchanan, premio Nobel de Economía en 1986. Su enfoque ha dado lugar a varios análisis y aplicaciones, algunos de los cuales están diseminados por la revista Constitutional Political Economy. Así, el primer volumen (de los diecinueve) de la obra completa de James M. Buchanan tiene el título inequívoco siguiente: (The logical foundations of constitutional liberty (Los fundamentos lógicos de la libertad constitucional).

Economía política institucional

Economía política constitucional	Aplicaciones normativas	Autores
Constitución fiscal	Control del gasto, déficit, límites impositivos	G. Brenan, J. M. Buchanan
Constitución monetaria	Estándares y patrón monetario, reglas, bancos centrales	G. Brenan, J. M. Buchanan, P. Bernholz
Diseño constitucional, constitución privada, autocontrol, ética	Reglas, competencia, trabajo ético, Constitución europea	J. M. Buchanan, R. Congleton, D. Mueller, L. Feld, V. Vanberg, E. Ostrom
Federalismo	Federalismo asimétrico, federalismo monetario	P. Moser, R. Congleton

1.5.El velo de la incertidumbre (Buchanan-Tullock) y el velo de la ignorancia (Rawls)

El velo de la ignorancia (Rawls) y el velo de la incertidumbre (Buchanan-Tullock) constituyen una construcción normativa para la solución de posibles acuerdos constitucionales.

El velo de la ignorancia de Rawls es una construcción normativa idealizada y el punto de partida apropiado cuando las personas tienen en cuenta que deben elegir entre los principios básicos de la justicia.

En el velo de la incertidumbre (El cálculo del consenso, The reason of rules) no es necesario que las personas que entran en el diálogo constitucional dejen de lado sus criterios morales. En el cálculo de la incertidumbre, se tienen en cuenta los elementos subjetivos de las personas que entran en el diálogo constitucional. Es decir, los elementos subjetivos que han de estar presentes en las precondiciones referidas a las propiedades del funcionamiento de las instituciones alternativas. Las elecciones institucionales son, de hecho, elecciones entre reglas alternativas, no elecciones entre alternativas hechas bajo determinadas reglas.

Observad el interés por la política pública. No se eligen políticas alternativas bajo reglas determinadas, como, por ejemplo, un tipo impositivo sujeto al derecho constitucional a la propiedad individual, sino que se eligen las reglas entre las reglas alternativas, tal como los límites políticos a la imposición fiscal.

1.6.Las bases de la acción colectiva

La supremacía del mercado en Buchanan, desde el punto de vista asignativo y distributivo, se puede relacionar con la aleatoriedad de la distribución inicial de capacidades y de rentas considerada por John Rawls. La libertad individual o personal está, sin duda, condicionada por los límites del poder. La libertad personal que la economía de mercado tiende a maximizar es la conformada por la distribución del poder económico entre los participantes. Esta distribución es definida, a su vez, por la estructura legal de los derechos de propiedad. La persona que no tiene propiedades, o tiene pocas, y pocas capacidades humanas para obtener una renta en el proceso de mercado tiene a su alcance opciones de mercado, pero su libertad para elegir entre estas opciones no tiene relativamente sentido debido a su poder económico limitado. La economía pura de mercado como tal tiene poco que ver, al menos directamente, con la distribución del poder económico. Esta distribución está determinada en última instancia por la distribución natural de los talentos, junto con la definición legal de los derechos, y en un mundo incierto también con una buena dosis de suerte. Dentro de estos límites, la economía de mercado permite la máxima libertad de elección individual.

La economía de mercado tiene una ventaja desde la perspectiva de la eficiencia. La principal ventaja del mercado es la toma de decisiones descentralizada (cada individuo elige qué se intercambia y con quién). A pesar de que la toma de decisiones esté descentralizada, el proceso asignativo y distributivo global está implícitamente coordinado. Sin embargo, la economía de mercado no se puede estudiar al margen de los derechos de propiedad que proporcionan los incentivos para mantenerse en el intercambio, algo que no sucede en la anarquía y en la ausencia de reglas.

Según Hobbes, el hombre escapó de la anarquía, en la que la vida sería corta, desagradable y salvaje, porque acordó cumplir la ley. Las personas continúan viviendo de manera agradable y humana porque el ser humano es un animal que cumple leyes. En este sentido, la ley se puede considerar una regla de convivencia y tiene su razón de ser en su capacidad para aumentar el bienestar material del hombre.

En el enfoque de James Buchanan, se puede considerar que la acción colectiva consiste en la promulgación y vigilancia de la ley, puesto que “la justificación de cualquier acción colectiva está en su capacidad para mejorar la situación humana”. Esto no significa que cualquier acción colectiva vaya a mejorar la situación de los seres humanos, sino, como dijo Hobbes, que “cualquier gobierno es mejor que ningún gobierno”. El problema normativo consiste en saber dónde hay que establecer el límite entre demasiado gobierno, demasiada intervención o demasiadas leyes, y entre poco gobierno, poca intervención o pocas leyes.

El concepto de externalidad proporciona una base para la consideración de la acción colectiva. Internalizar externalidades es un objetivo que hay que lograr mediante la acción colectiva. Otro aspecto es cómo se consigue la acción colectiva. Puede ser mediante la actuación del gobierno si el alcance es muy grande y requiere impuestos, por ejemplo, la defensa; mediante los ciudadanos organizados para ejercer una acción colectiva, que pueden establecer de manera cooperativa la acción y las contribuciones para llevarla a cabo, o mediante un marco legal o institucional que, por medio del reconocimiento explícito de los derechos de propiedad, permita el intercambio y la internalización de externalidades mediante pagos y contrapartidas.

Las leyes se pueden considerar, desde el punto de vista de la economía moderna, bienes públicos, es decir, que se aplican a todos los participantes en el orden social y, simultáneamente, los benefician. La ley suprema o la constitución establecen las reglas del juego. Un ejemplo muy actual es la norma constitucional sobre los límites al déficit fiscal y el endeudamiento, derivada del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria. Se trata de un acuerdo para que no se produzcan externalidades negativas de unos países sobre otros debido a los excesos de deuda y déficit público.

1.7.El imperialismo de la economía

Debido a la capacidad del enfoque de la elección pública para analizar temas que tradicionalmente han correspondido a otras disciplinas, a veces se califica como imperialismo de la economía. De hecho, la “invasión” de campos tradicionalmente ajenos a la economía es posible por la utilización del instrumental metodológico de la ciencia económica aplicado a aspectos del comportamiento humano, lo que permite tanto un análisis positivo como normativo.

Algunos ejemplos del llamado imperialismo de la economía que son útiles desde el punto de vista analítico y desde el punto de vista normativo los podemos sintetizar en la tabla siguiente:

El imperialismo de la economía

Analisis public choice	Aplicaciones normativas	Autores
Teoría económica de la democracia (voto y comportamiento político)	Reglas electorales, financiación de partidos	A. Downs, D. Black, G. Tullock, J. M. Buchanan, D. Wittman, G. Becker, D. A. Hibbs, A. Alesina
Teoría económica de la burocracia	Límites y eficiencia del gasto público	W. Niskanen, R. G. Holcombe
Buscadores de rentas (rent-seeking)	Monopolio, aranceles, regulación	G. Tullock, A. Krugger, R. Tollison, J. M. Buchanan
Familia	Capital humano, educación, políticas de natalidad, familia	G. Becker, F. Cabrillo
Delitos, crimen, corrupción	Prevención, penas	G. Tullock, R. Posner
Terrorismo, nacionalismo étnico, racismo	Prevención	R. Congleton, J. Roback
Organizaciones internacionales, organizaciones de defensa	Diseño, eficiencia, financiación	T. Sandler, B. Frey
Recursos naturales	Protección, provisión	R. Congleton, E. Ostrom
Religión, culturas	Organización, empresa	R. Tollison, W. Shugart, D. Schmidtchen
Arte	Producción, subsidios	B. Frey, W. Pommerehne

2.Decisiones con comportamiento endógeno

2.1.Toma de decisiones y reglas de voto

2.1.1.Regla de la unanimidad

Wicksell (1896) fue pionero a la hora de relacionar las decisiones sobre bienes colectivos y sus costes con la regla de la unanimidad, desarrollada posteriormente por Buchanan y Tullock (1962). La regla de la unanimidad crea la garantía institucional para tomar decisiones políticas que cumplen el criterio de Pareto. Así, la regla de la unanimidad es equivalente al teorema del óptimo de Pareto en economía, considerado un criterio de elección social y que se cumple cuando un miembro o más de la sociedad mejoran su situación sin empeorar la de los otros. La regla de la unanimidad da el mismo resultado en la política que la competencia perfecta en el mercado, es decir, el resultado óptimo en el que los agentes maximizan sus utilidades mediante el intercambio.

Referencias bibliográficas

K. Wicksell (1896). A new principle of just taxation. Jena: Finanztheoretische Untersuchungen. Reeditado en: R. A. Musgrave; A. Peacock (1967). Classics in the theory of public finance. Nueva York: Martin’s Press.

J. M. Buchanan; G. Tullock (1962). The calculus of consent. Ann Arbor: University of Michigan Press.

Expresado en términos económicos, cuando se consigue la unanimidad ningún votante (que por lo tanto ha aceptado la decisión) puede ser receptor de los costes externos de las decisiones de los otros. Imaginemos que se aprueba por unanimidad una regla que permita fumar en todos los espacios públicos. En este caso, ningún no fumador puede alegar perjuicio de las acciones de los fumadores; incluso en caso de que reciba contaminación o molestias por el humo de los cigarrillos ajenos, no recibe los costes externos, puesto que al dar su voto favorable a esta acción, los costes externos ya se internalizaron. Lo mismo sucede en el caso contrario, en el que se apruebe por unanimidad una ley que no permita fumar en los espacios públicos, los fumadores no recibirán los costes externos de los no fumadores. La única diferencia entre los efectos de ambas leyes alternativas aprobadas por unanimidad es que con la primera ley se producirá contaminación en ámbitos públicos y con la segunda no. Mediante el mecanismo a partir del cual se han internalizado los costes externos probablemente se habrá producido alguna redistribución de la renta.

Unanimidad, mayoría simple y mayoría cualificada (Buchanan-Tullock, El cálculo del consenso)

En el gráfico de la regla de la unanimidad, la curva E indica los costes externos decrecientes como consecuencia de conseguir la unanimidad (100% de los votos). La curva D indica los costes crecientes que implica conseguir la unanimidad (costes de convencimiento, pagos). La combinación D+E nos da como resultado un punto mínimo que indicaría una solución de regla de mayoría simple.

Este ejemplo de la regla de la unanimidad es aplicable a las decisiones del Banco Central Europeo (BCE). La regla de decisión ha sido adoptada en virtud del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (actual Tratado de Lisboa), y este ha sido aprobado por la unanimidad de los Estados miembros por medio de sus representantes, los jefes de estado y de gobierno, y ratificado por referéndum en algunos Estados miembros. En consecuencia, cualquier decisión de política monetaria del Banco Central Europeo tiene consecuencias en las economías de los Estados miembros. Los efectos pueden ser dispares tanto en costes como en beneficios. A pesar de que pueda haber costes económicos de estas decisiones, ningún Estado puede alegar que recibe costes externos de las decisiones tomadas por mayoría simple en el Consejo de Gobierno del BCE, puesto que estos costes externos habrán sido internalizados por el acuerdo de adopción del Tratado tomado por unanimidad, acuerdo que incluye la regla de decisión por mayoría simple en el Consejo de Gobierno del BCE. No obstante, puesto que se basa en el mecanismo de democracia representativa, algunos ciudadanos podrían recibir los costes externos de esta decisión, incluso los de los países que han ratificado el Tratado por referéndum, pero no por unanimidad.

La regla de la unanimidad ofrece un resultado óptimo en el sentido de Pareto; sin embargo, la unanimidad es costosa y difícil de conseguir. Este hecho es una de las principales críticas a esta regla. Esto no significa que esta regla no tenga que ser utilizada para determinadas decisiones, y en realidad en el ámbito de las relaciones internacionales y los tratados es la norma habitual (Organización Mundial del Comercio, Consejo Europeo, Naciones Unidas en el Consejo de Seguridad con el mecanismo de veto). La dificultad de aplicar la regla de la unanimidad significa que nos encontramos en un intercambio (trade-off) entre los costes externos derivados de una solución contra la que se opone un individuo y los costes de tiempos utilizados por el proceso de toma de decisiones.

Los costes en tiempos pueden ser muy importantes en algunas decisiones de política monetaria, en las que el tiempo excesivo en la toma de decisiones en un comité puede ser descontado negativamente por los mercados financieros. Minimizar los costes es la razón por la que las reglas de los comités que toman decisiones en política monetaria son por mayoría simple de los votos de sus miembros en lugar de la unanimidad. Esto no significa que no se puedan tomar decisiones por consenso y que muchas veces sea así, dadas la composición e independencia de los miembros de los comités que toman decisiones de política monetaria.

Sin embargo, las decisiones tomadas por mayoría, a pesar de la disminución de costes de decisión, pueden introducir efectos redistributivos en el proceso de toma de decisiones colectivas. Una de las consecuencias de la toma de decisiones por mayoría es la aparición de mayorías cíclicas. Black (1948) demostró que la regla de la mayoría produce un resultado de equilibrio cuando las preferencias de los votantes son de un solo pico (single-peaked), resultado que conduce al hecho de que el votante mediano decida.

Con una regla de la mayoría, la alternativa que se corresponde con la mediana de la distribución gana. Es decir, la alternativa que el votante mediano (aquel que tiene el 50% de la distribución de los votantes a la derecha y el 50% de los votantes a la izquierda) tiene como su política óptima es decisiva para el resultado del proceso de toma de decisiones colectivas. Este votante se conoce como votante mediano.

2.1.2.La regla de la mayoría

El problema que plantea la regla de la mayoría en la toma de decisiones, en contraposición con la regla de la unanimidad, es por qué razón ha de ser la mayoría óptima para la mayor parte de las decisiones del comité. Cuando se requiere el acuerdo de al menos la mitad de los miembros de un comité, es posible que se apruebe tanto una cuestión como su opuesta.

La posibilidad de que la regla de la mayoría genere ciclos ya fue descubierta por Condorcet (1785). Junto con la teoría de la elección pública, fue tratada por Duncan Black (1948). El problema de las mayorías cíclicas se presenta cuando la votación por pares de opciones puede conducir a un ciclo sin fin, puesto que la regla de la mayoría no es capaz de seleccionar un ganador que no sea de manera arbitraria.

Si hay tres votantes (a, b, c) con preferencias sobre tres temas (x, y, z) tal como aparecen en la tabla:

	Un solo máximo	Varios máximos
Individuo a	x > y > z	x > y > z
Individuo b	y > z > x	y > z > x
Individuo c	x > y > z	z > x > y

Ordenación individual de las preferencias

Cuando las preferencias de los individuos solo tienen un máximo, la alternativa y es preferida a la z (y > z), a pesar de que no hay unanimidad.

Cuando hay varios máximos en las preferencias de los individuos (x > y > z > x > y…) hay mayorías cíclicas e inconsistencia colectiva.

x derrota a y; y derrota a z; z derrota a x: en este caso la preferencia social es un ciclo y no hay ganador.

El teorema de Black determina que la regla de la mayoría produce un equilibrio cuando las preferencias de los votantes son de un solo máximo (single peak). Si estas preferencias se pueden representar en una sola dimensión, este equilibrio se encuentra en el pico de las preferencias del votante mediano. En este caso, la preferencia del votante mediano es la que decide. Las preferencias de los miembros del comité de un banco central en relación con el nivel de inflación o el tipo de interés que se debe aplicar pueden ser representadas en una sola dimensión. Observad que esta dimensión única se podría interpretar como una elección típica de un punto en la curva de Phillips que especifica una combinación entre inflación y desempleo.

El espacio político

La cultura política es significativa en una democracia para evitar la paradoja del voto. La cultura política es el conjunto de normas, valores y finalidades en una sociedad. La cultura política sirve para comprender el funcionamiento de la regla de la mayoría. Los ordenamientos de preferencias en un solo máximo significan que hay un acuerdo cultural sobre el criterio de toma de decisiones, aunque las personas difieran en la decisión tomada.

Con más de una dimensión en las preferencias, las mayorías son cíclicas. Supongamos que existen tres votantes que deben decidir sobre dos cuestiones (o dimensiones): la localización de un servicio (Location, eje horizontal en el gráfico) y el tiempo de prestación del servicio (Time, eje vertical en el gráfico):

Las elecciones más preferidas corresponden al punto de máxima saturación, X₁, X₂, X₃. Los círculos representan las curvas de indiferencia concéntricas en torno al punto preferido.

La ordenación de preferencias de los votantes es:

Votante 1	Votante 2	Votante 3
X1	X2	X3
X2	X3	X1
X3	X1	X2

Como se puede comprobar en la tabla, no hay ganador. Condorcet y el teorema del votante medio fallan cuando hay más de una dimensión en la elección.

La manipulación de la agenda es posible cuando no hay un ganador Condorcet. Quien establece la agenda puede manipular el resultado estableciendo el orden de votación. Los votantes podrían reaccionar frente a la manipulación de la agenda con un voto sofisticado, que consiste en votar por alternativas no preferidas en un enfrentamiento para permitir que la alternativa que salga vencedora en un primer momento, pueda ser derrotada posteriormente por la alternativa realmente preferida del votante. Por ejemplo, el Votante 1 puede establecer una agenda de voto que enfrenta, primero, X2 a X3; de este enfrentamiento, sale como ganadora (con voto sincero) la alternativa X2, que se deberá enfrentar posteriormente a X3, con el resultado de que esta alternativa es finalmente ganadora. Ante esta agenda, el Votante 2 tiene el incentivo de votar (sofisticadamente) a X3 en el primer enfrentamiento (X2 frente a X3) en contra de su primera preferencia; de este modo gana X3 en este primer enfrentamiento y cuando X3 se enfrente con X1, en la segunda votación, saldrá como ganadora X3, su segunda preferencia, y no X1, su alternativa menos preferida.

2.1.3.El principio de la generalidad (Buchanan-Congleton)

Buchanan y Congleton (1998) han desarrollado el principio de la generalidad para explicar el principio de discriminación que se aplica en política cuando se pasa de la regla de la unanimidad a la regla de la mayoría. El principio de igualdad de libertades ante la ley en el ámbito jurídico se puede conculcar cuando la regla que se aplica es la regla de la mayoría en la política, puesto que se puede formar una coalición mayoritaria que discrimine políticamente a la minoría, la cual deberá hacer frente a los costes derivados de la provisión de bienes colectivos. Con la regla de la unanimidad, una coalición mayoritaria no puede imponer nunca sus políticas, puesto que estas son fruto del consenso con la coalición minoritaria.

Según James Buchanan y Roger Congleton, el principio de la generalidad en derecho, "la igualdad ante la ley", permite una base para la extensión de un principio comparable para la política. Sin embargo, ¿por qué en política se permite discriminar abiertamente entre personas y grupos? La explicación es que en la política se considera diferente de la ley porque se le asigna un objetivo social.

En los fundamentos de la teoría contractual para la legitimación de la coerción política, no hay ni puede haber un objetivo social primordial aparte del que podría representar y reflejar valores que son compartidos por los participantes en última instancia en el proceso.

Por la misma razón aplicable a la ley, una política que fracasa en satisfacer alguna variante de la norma de la generalidad-igualdad no puede ser considerada legítima. Una política discriminatoria no pasa el test contractual: en equilibrio, y bajo el velo de la ignorancia e incertidumbre, las personas no podrían acordar nunca establecer instituciones políticas que predijeran explícitamente la discriminación en su funcionamiento. La política de la discriminación no sería compatible con el acuerdo del criterio que determina imparcialidad o justicia.

La contribución central del cálculo del consenso brinda una respuesta. El criterio wickselliano puede ser desplazado hacia la etapa superior o el nivel de elección entre reglas (constituciones). Esta etapa sirve para dos propósitos analíticos. Primero, elimina el requisito de unanimidad para el acuerdo dentro del periodo de elecciones políticas; de este modo se reduce sustancialmente la motivación personal de negociar repartos diferenciales de las ganancias distributivas. Tal como reconoció Wicksell, cualquier relajación de la restricción de la unanimidad modifica radicalmente el entorno estratégico; un único jugador o participante ya no ocupa una posición de veto con relación a los otros. Segundo, y relacionado con el primero, la aplicación de la regla de la unanimidad al ámbito constitucional de la elección entre reglas actúa para reducir el conflicto distributivo potencial mediante la introducción necesaria de la incertidumbre que supone el impacto de reglas alternativas sobre intereses identificados de personas y grupos. Por necesidad, una elección entre reglas que son para permanecer estables a lo largo del tiempo crea un velo de la incertidumbre que hace menos probable que surjan motivaciones distributivas explícitas.

En la unanimidad se consigue el lugar óptimo en el que ningún individuo sufre los costes externos de las decisiones de los otros, puesto que estas se internalizan con el acuerdo. El veto impide la unanimidad.

2.1.4.Modelo simplificado de coaliciones mayoritarias

Una persona A es miembro o representante de una coalición mayoritaria potencial. La primera cantidad mide el pago ordinal para un miembro de A; el segundo, el pago para un no miembro de la coalición mayoritaria B. La mayoría tiene poder para elegir entre posibles estados sociales, cada uno de los cuales define los pagos para todos los miembros del estado.

La acción política se puede tomar de manera que produzca resultados simétricos para todos los miembros. Los pagos son positivos en el cuadrante I para cada participante.

Sin conflicto

Miembros

I (1, 1)

III

IV (0, 0)

Sin conflicto: si los pagos en I y IV son todos los posibles, el resultado es que A permitirá el de I. La respuesta es negativa si hay otras opciones disponibles que dominen los pagos en I para la coalición mayoritaria que incluye A, que impone esta alternativa a la no acción de IV.

Ventaja diferencial

Coalición mayoritaria

I (1, 1)

II (–1, 2)

III (2, –1)

IV (0, 0)

Ventaja diferencial: si la acción del cuadrante III es una opción política, la coalición mayoritaria que incluye A impondrá esta alternativa en la no acción del statu quo (cuadrante IV). La elección política que genera un pago simétrico (cuadrante I) no será nunca el resultado de la elección mayoritaria.

Solamente hay una opción elegible. El conjunto de opciones que podría ser potencialmente seleccionado bajo las reglas de la mayoría no existe independientemente de esta regla. Se puede comparar la elección utilizando la regla de la unanimidad o de la mayoría: con la regla de la unanimidad, se elige el pago simétrico del cuadrante I, y es la única alternativa. Con la regla de la mayoría, domina el resultado de III para los miembros de la mayoría que incluye a A.

Aunque tenga un parecido con el dilema del prisionero, no es lo mismo, puesto que en el dilema hay una sola alternativa para elegir, independiente de la regla en la que se efectúa la elección. En el dilema del prisionero, cada individuo enfrenta opciones separadas y el resultado emerge como consecuencia de la interacción de las elecciones separadas.

En el dilema del prisionero, el jugador A elige entre filas y el jugador B entre columnas. El resultado surge del conjunto de elecciones de la combinación filas-columnas. El resultado como tal no es elegido explícitamente. Por el contrario, en la elección política del modelo analizado, los cuadrantes de la matriz (resultados) se pueden elegir, y la regla de decisión determina el conjunto relevante de estas alternativas.

En el dilema del prisionero, los individuos que anticipan la jugada (si no son cínicos) tienden a ser más cooperativos que los que muestran la estrategia dominante del juego. Por el contrario, en la elección política el jugador que tiene la autoridad es el menos cooperativo.

Suma cero y suma negativa

Coalición mayoritaria

I (0, 0)

II (–1, 1)

III (1, –1)

IV (0, 0)

Suma cero si no hay cargas excesivas hacia los perdedores, y suma negativa en caso contrario.

Daño mutuo

Coalición mayoritaria

I (–1, –1)

II (–2, 1)

III (1, –2)

IV (0, 0)

Daño mutuo en periodos sucesivos si la actividad se politiza y las personas experimentan pérdidas de utilidad.

Ciclos mayoritarios

Coalición mayoritaria A	B
		W₁	W₀
	W₁	I (1, 1)	II (–1, 2)
	W₀	III (2, –1)	IV (0, 0)

Se considera el dilema en términos de aportaciones de trabajo de cada miembro. W en las filas y columnas indica la cantidad de trabajo en semanas por año que proporciona cada persona. A es un miembro o representante de una coalición que puede tener el control sobre la acción colectiva. La coalición B podría alternativamente tener el control. Una coalición o la otra es decisiva.

La coalición A elige III, mientras que la coalición B cuando es decisiva elige II. Hay una rotación en la elección colectiva y no hay un estado social que se mantenga estable. La solución que se impone es la de off-diagonal en lugar de la diagonal.

En la diagonal noroeste-sudeste hay simetría: cada parte aporta el mismo trabajo. Se respeta el principio de la generalidad.

Cuando surge la solución off-diagonal mediante la regla de la mayoría, se viola el principio de la generalidad, puesto que no todos son iguales o no son tratados igual porque hay una coalición que aporta cantidades de trabajo diferentes de la otra.

2.1.5.Constitucionalismo emprendedor

Supongamos que un emprendedor (no un político de coalición) sabe que, bajo las reglas existentes, la mayoría puede explotar a la minoría imponiendo un tratamiento diferenciado. Supongamos que un cambio impone la regla de la generalidad y que un cambio requiere la conformidad de la minoría.

Si la mayoría tiene la expectativa de permanecer en una posición de autoridad, ningún cambio en las reglas constitucionales puede parecer beneficioso.

Supongamos que el emprendedor que actúa para la mayoría reconoce que la rotación electoral, bajo las reglas electorales que son constitucionales, debe garantizar la elevación de las mayorías a un estatus mayoritario en periodos siguientes, con la discriminación en la mayoría actual. Por lo tanto, las ganancias del periodo actual surgen de la discriminación de las minorías.

En esta situación, puede ser racional para los miembros de la coalición mayoritaria actual apoyar el cambio constitucional que incorpora el principio de la generalidad.

A	B
		c	d
	c	I (2, 2)	II (–1, 3)
	d	III (3, –1)	IV (0, 0)

Si se espera una secuencia (3, –1, 3, –1, 3, –1, etc.), la coalición A puede preferir que se implemente la restricción de la generalidad porque así se asegura la secuencia (2, 2, 2, 2, etc.).

Si no se consigue una solución constitucional que se sitúe en la diagonal, los resultados off-diagonal pueden suponer una insatisfacción de la ciudadanía hacia sus representantes que soportan una parte importante de los costes que imponen las coaliciones mayoritarias que ruedan en el poder. Si la participación electoral es muy baja, la coalición mayoritaria puede representar “legítimamente” a una minoría de los votantes y la coalición minoritaria no representa a la mayoría. En esta situación, se puede estar muy cerca de la solución autocrática, en la que una minoría se autootorga el poder de representación de una mayoría.

2.1.6.Autocracia

Normalmente la elección pública y la política económica constitucional se han concentrado en las teorías de la democracia y de la burocracia. Tullock (1987) se concentra en la forma de gobierno dominante, que califica de autocracia. En dicha obra estudia el funcionamiento interno de un gobierno dictatorial (no en cambio las políticas que adopta). Utilizando el concepto del Homo œconomicus, Tullock se concentra en los problemas que implica llegar a ser un dictador, asegurar el control, impedir los golpes de estado y revoluciones, buscar soluciones en la sucesión y construir y asegurar la riqueza personal. El capítulo final del libro trata de los límites entre autocracia y democracia que deben implicar a aquellos que se deberían desplazar entre ambas formas de gobierno. Una autocracia es la forma de gobierno jerárquica, con estructura autoritaria y una sola persona en la cumbre.

En otro artículo, Tullock presenta una visión no optimista de la caída de las autocracias y apunta que “el despotismo es en esencia el estado de equilibrio de la sociedad humana”.

La mayor parte de las explicaciones sobre el crecimiento de las corporaciones y los burócratas públicos son las de conseguir recompensas no monetarias asociadas a la construcción de un imperio. Sin embargo, algunas grandes corporaciones (Nissan, Shell, Ministerio de Defensa de Estados Unidos) han sido superadas en términos relativos por los imperios que crearon Alejandro Magno o Napoleón. El objetivo básico de estos autócratas debía ser maximizar el tamaño del estado y seguramente mucho más.

Tullock describe los objetivos de los autócratas o monarcas:

“Primero conseguir el poder; mantenerse en él, y disfrutarlo mientras se tiene”.

Aunque creando un imperio se habría de fracasar en el tercer objetivo, la mayoría de los autócratas parecen satisfacerlo al perseguir la seguridad de la tenencia y un nivel de vida elevado mientras están en el gobierno.

De este modo, según Tullock, las autocracias comparten algunas características con los sistemas electorales. Ganar el gobierno y mantenerse son los objetivos básicos de los autócratas, y también son los de los gobiernos democráticos.

El problema podría ser cómo satisfacen las preferencias de los ciudadanos las autocracias. Tullock observa que muchos ciudadanos parecen estar de acuerdo con el gobierno de la autocracia, incluso cuando podrían preferir un sistema democrático. Aquí aparece el problema del free-rider: ningún ciudadano tiene por sí mismo un impacto significativo en la estructura del gobierno y pocos intentan cambiarlo. Tanto los gobiernos democráticos como los autocráticos subsisten más quizá por la pasividad de los ciudadanos que por su superioridad. Los cambios más frecuentes de una forma a otra son provocados por un poder exterior que impone el cambio en la estructura gubernamental.

La imposibilidad de pasar de una autocracia a una democracia radica en el hecho de que, individualmente, cada persona puede querer una democracia y un mecanismo de voto como mecanismo de agregación de preferencias, pero los costes individuales de intentar cambiar la autocracia son muy elevados (represión política y costes económicos) comparados con los beneficios individuales, que son muy pequeños y colectivamente difusos. Con esta estructura de costes y beneficios será muy difícil conseguir una coalición mayoritaria que pueda vencer a la coalición minoritaria. Algunos movimientos como el del 15-M podrían ser analizados en términos de los costes y beneficios individuales de conseguir un éxito en la acción.

Siguiendo el análisis del principio de la generalidad, una autocracia sería una solución comparable a la que en una democracia conseguiría una coalición mayoritaria imponiendo su autoridad, con una diferencia importante: en una autocracia no hay posibilidades de rotación puesto que no habrá nunca elecciones que la posibiliten. Los resultados de la coalición mayoritaria anterior ahora los obtienen una minoría autocrática, que explota a una mayoría o incluso una minoría (que satisface las preferencias de una mayoría), que explota a una minoría que podría coincidir con una minoría electoral.

En la década de 1990 se desarrolló un debate intenso sobre la relación entre crecimiento económico y democracia (Barro, 1994), extensible a las libertades económicas. Para un resumen de la bibliografía sobre este tema podéis ver Jacob de Haan (1995, 1996, 1998). En los inicios del nuevo milenio, el debate se ha concentrado en si son necesarias o no las reformas estructurales e institucionales para garantizar el crecimiento económico.

Referencias bibliográficas

R. J. Barro (1994). “Democracy and Growth”. NBER Working Paper (núm. 4909).

J. de Haan; C. L. J. Sierman (1995). “A sensitivity analysis of the impact of democracy on economic growth”. Empirical Economics (núm. 20, págs. 197-215).

J. de Haan; C. L. J. Sierman (1996). “New evidence on the relationship between democracy and economic growth”. Public Choice (núm. 86, págs. 175-198).

J. de Haan; C. L. J. Sierman (1998). “Further evidence on the relationship between economic freedom and economic growth”. Public Choice (núm. 95, págs. 363-380).

2.2.Ciclo económico politizado

Los modelos de interdependencia politicoeconómica fueron iniciados por Nordhaus (1975), aunque la noción de ciclo económico politizado es más antigua y se encuentra en la obra de Kalecki. El análisis de los ciclos a veces se denomina polimétrico porque son modelos cuantitativos que combinan el análisis político con el de los resultados de la política económica del gobierno. Frey (1979) presenta un buen resumen de la interdependencia politicoeconómica.

Referencias bibliográficas

W. D. Nordhaus (1975). “The political business cycle”. Review of Economic Studies (vol. 42).

B. S. Frey (1979). “Economic policy by constitutional contract”. KYKLOS (fasc. 1 y 2, págs. 307-319). Versión castellana en Revista Española de Economía (1980, enero-marzo).

El análisis de los ciclos económicos politizados (political business cycle) consiste en relacionar las elecciones políticas con las fluctuaciones cíclicas de algunas variables macroeconómicas, como por ejemplo inflación y paro. Sin embargo, Wagner (1977) se muestra escéptico con relación a este tipo de manipulación macroeconómica del ciclo electoral y cree que los políticos utilizan más la manipulación microeconómica.

En los últimos años, el análisis se ha sofisticado mediante la introducción de aspectos como las fluctuaciones preelectorales y postelectorales en inflación e instrumentos de política, y también los efectos partidistas.

2.2.1.Ciclos oportunistas

1) Ciclos oportunistas irracionales

El modelo oportunista más conocido es el de Nordhaus (1975), aunque también ha sido desarrollado por MacRae (1977). Consiste en una relación de Phillips en la que el político sorprende al electorado antes de las elecciones con una expansión para disminuir el paro. Se supone que los votantes tienen preferencias por la inflación o el empleo y que sus expectativas están formadas de manera miope. Se supone que los votantes son racionales en sus preferencias pero ignorantes sobre los trade-off macroeconómicos y, por lo tanto, ignoran que los políticos intentan maximizar sus objetivos.

El supuesto de los ciclos oportunistas irracionales es que las preferencias se basan en los resultados económicos esperados (los votantes son forward looking), de manera que si la actuación gubernamental es mejor que la esperada votan a favor, y si sucede lo contrario votan en contra. Se supone, además, que la formación de la actuación esperada se lleva a cabo por un mecanismo de expectativas adaptativas, es decir, no racionales, que los votantes son miopes o de poca memoria. Los votantes no recuerdan las políticas económicas llevadas a cabo unos años atrás ni sus efectos.

El gobierno actúa como un maximizador del número de votos, y la probabilidad de ser reelegido dependerá de que encuentre los niveles óptimos de inflación y empleo para ser reelegido, que no coinciden con el óptimo macroeconómico o regla de oro de la política, que es aquel punto intermedio entre la tangencia de las curvas de Phillips a corto y a largo plazo y la función agregada de los votantes.

2) Ciclos oportunistas racionales

Referencias bibliográficas

W. D. Nordhaus (1975). “The political business cycle”. Review of Economic Studies (vol. 42).

C. D. MacRae (1977). “A political model of the business cycle”. Journal of Political Economy (vol. 85, núm. 2).

Los primeros modelos de los ciclos se estaban desarrollando simultáneamente con la teoría de las expectativas racionales y no tuvieron en cuenta que los efectos sobre la economía real (producción y empleo) solo podían provenir de las políticas sorpresa no anticipadas (inflación y demanda agregada). Los modelos posteriores ya incorporan la racionalidad de los agentes económicos y la de los votantes, lo que implica que no pueden estar sistemáticamente equivocados en equilibrio. El ciclo económico politizado racional, de Rogoff y Sibert (1988) y Persson y Tabellini (1990), se basa en asimetrías de información temporal sobre la capacidad de los policy makers, los votantes forward looking y las expectativas racionales en lugar de adaptativas. La incertidumbre es la que permite la existencia de ciclos. Si los agentes estuvieran bien informados, no habría ciclos o serían más cortos y regulares.

Referencias bibliográficas

K. Rogoff; A. Sibert (1988). “Elections and macroeconomic policy cycles”. Review of Economic Studies (núm. 55, págs. 1-16).

T. Persson; G. Tabellini (1990). Macroeconomic policy, credibility and politics. Chur: Harwood Academic Publisher.

2.2.2.Ciclos partidistas

1) Ciclos partidistas irracionales

Hibbs (1977) fue quien introdujo este tipo de modelos que se concentra en las diferencias partidistas o ideológicas. Los políticos se supone que no son oportunistas, es decir, no cambian la política dependiendo de la obtención de votos, sino que tienen una base partidista o ideológica. Los votantes, a su vez, también tienen una posición ideológica y votan en consecuencia. Los partidos políticos tienen como objetivo ganar las elecciones con el fin de llevar a cabo sus políticas para favorecer a su electorado.

Por el lado de los votantes, se supone que los partidarios se dividen por sus ponderaciones respectivas a variables como la inflación y el desempleo y que, por lo tanto, sus pendientes en las curvas de indiferencia en el espacio de la curva de Phillips son diferentes. Se supone, por tanto, que los votantes sensibles a la tasa de inflación votan a los partidos conservadores, mientras que los sensibles al desempleo votan a los partidos de izquierda. Con una distribución normal de ambos grupos, hay un grupo de votantes indiferentes que determinan al ganador.

Puede haber, por tanto, un cierto oportunismo en el partidismo. El gobierno siempre tiene un motivo para dejar su propuesta original después de ganar las elecciones. Si los votantes conocen este desplazamiento, las políticas moderadas son menos creíbles. Sin embargo, Frey y Schneider (1978b) hicieron compatible la teoría partidista con la oportunista. La idea de su trabajo es que el partido en el gobierno persigue sus preferencias ideológicas mientras obtiene resultados favorables en las encuestas. En el momento en el que su popularidad se deteriora y ante las elecciones inminentes, dominan más los objetivos electorales.

Schultz (1995) retomó la idea de Frey y Schneider y la presentó como la hipótesis Frey-Schneider-Schultz, y apuntó que hay una relación negativa entre las posibilidades de reelección (popularidad) y el grado por el que el gobierno se ocupa de las manipulaciones preelectorales de la economía. Con una popularidad alta, los gobiernos asumen una actitud ideológica y, con una popularidad baja, actúan de manera oportunista.

2) Ciclos partidistas racionales

Partiendo de la teoría original de Hibbs, Alesina (entre otros) ha desarrollado la teoría partidista racional del ciclo económico politizado. La idea básica de los ciclos racionales partidistas es que el lento ajuste salarial y los cambios en la tasa de inflación asociados con cambios de gobierno producirán desviaciones temporales de la actividad económica real respecto a la tasa natural, lo que provocará efectos inflacionistas partidistas permanentes y efectos de producción temporal. Así pues, con un gobierno conservador, el producto se situará por debajo de la tasa natural, y en cambio si el gobierno es de izquierdas sucede lo contrario.

Lo que es atractivo de los ciclos partidistas racionales es que cronológicamente fueron los primeros en introducir expectativas racionales en los ciclos políticos. Alesina y Roubini (1992) analizan los ciclos políticos para dieciocho países de la OCDE y llegan a las conclusiones siguientes:

La hipótesis de Nordhaus sobre crecimiento y desempleo es generalmente rechazada en los análisis empíricos.
La inflación tiende a incrementarse inmediatamente después de las elecciones como resultado de las políticas fiscales y monetarias expansivas preelectorales.
Hay pruebas de diferencias partidistas temporales en la producción y el desempleo, y diferencias partidistas de largo plazo en la tasa de inflación, más en los países donde hay dos partidos dominantes (conservadores e izquierda).
Prácticamente no hay diferencias partidistas permanentes en producción y desempleo.

2.3.Aplicaciones

2.3.1.Toma de decisiones por mayoría simple en el Banco Central

El Banco Central Europeo (BCE), el Eurosistema y el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC⁽⁵⁾) son, en cierto modo, una constitución monetaria. Aunque no sea una constitución formal porque son parte del Tratado de la Unión Europea (inicialmente el Tratado de Maastricht y el actual Tratado de Lisboa), se puede decir que tienen características de una constitución porque han sido aprobados por unanimidad por los Estados miembros y porque establecen una nueva moneda, el euro, que es la utilizada en la eurozona.

⁽⁵⁾Se entiende por Eurosistema el Banco Central Europeo más los bancos centrales nacionales de los estados que forman parte del euro. Esta definición adoptada por el Banco Central Europeo ha sido introducida en el artículo 282 del Tratado de Lisboa. En cambio, el Sistema Europeo de Bancos Centrales comprende el BCE y todos los bancos centrales de la Comunidad Europea aunque no formen parte de la eurozona.

Para James Buchanan (1962), la predictibilidad es el criterio para las constituciones monetarias. Predictibilidad entendida como el valor de la unidad monetaria o recíprocamente en el nivel absoluto de precios. Se trata de analizar, pues, si en el sistema de toma de decisiones de la eurozona es aplicable el criterio de predictibilidad, como criterio aplicable a las constituciones monetarias.

Referencia bibliográfica

J. M. Buchanan (1962). “Predictability, the criterion of monetary constitutions”. En: Leland B. Yeager (ed.). In search of a monetary constitution (págs. 155-183). Cambridge: Harvard University Press. Reproducido en The logical foundations of constitutional liberty, the collected works of James M. Buchanan (vol. 1, págs. 397-418). Indianapolis: Liberty Fund.

En este apartado se exploran las consecuencias de un sistema de toma de decisiones de la política monetaria en el Eurosistema que se fundamenta en el enfoque de las preferencias de los banqueros centrales, es decir, con preferencias conservadoras, entendidas como preferencias por la estabilidad de precios. Los miembros del Consejo del BCE deben cumplir el mandato del artículo 127 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que, al establecer como objetivo prioritario la estabilidad de precios, se supone que refuerza las preferencias conservadoras de los banqueros. Teniendo en cuenta que el número de Estados miembros de la Unión Europea que pertenecen a la eurozona es abierto, la ampliación continua de la eurozona⁽⁶⁾ podría dar lugar a una inestabilidad en las posibles agrupaciones de voto de los miembros del Consejo de Gobierno del BCE, que podría afectar al objetivo de la estabilidad de precios y al criterio de predictibilidad. Sin embargo, el hecho de que el mecanismo de toma de decisiones sea por mayoría simple no significa que no se puedan tomar las decisiones por unanimidad, hecho que ha sido destacado en diferentes ocasiones.

Un tema más que hay que tener en cuenta en el análisis de la elección pública para el funcionamiento del Eurosistema es el del bicameralismo. La Unión Europea no es un sistema bicameral estrictamente, pues solamente hay una cámara, el Parlamento Europeo, que no tiene las funciones típicas de un parlamento. Sin embargo, si se considera el Consejo de la Unión Europea, con representantes de los gobiernos de los Estados miembros, se podría considerar que la toma de decisiones tiene un carácter bicameral.

Buchanan y Tullock (1962) plantearon el tema bicameral en la perspectiva constitucional y argumentaron que los sistemas bicamerales incrementan el tamaño de la mayoría necesaria para aprobar una legislación. Esto sucede si los representantes de la segunda cámara representan a un conjunto electoral diferente del de la primera cámara, y además la segunda cámara tiene poder de veto. Cuando se cumplen estas condiciones, si un grupo de la primera cámara tiene una amplia mayoría, aunque no la tenga en la segunda, entonces se requiere una supermayoría para que se apruebe una legislación. Este mecanismo impide cualquier cambio por parte de una coalición mayoritaria y, en caso de que no se produzcan ciclos, se evita una tiranía permanente de la mayoría sobre la minoría.

Sin considerar los aspectos legislativos del Consejo y del Parlamento Europeo y la posible bicamaralidad, hay un punto muy relevante para evaluar la independencia de la institución monetaria. El Banco Central Europeo es muy independiente de los gobiernos de los Estados miembros, posiblemente el más independiente de todos los bancos centrales.

La condición de independencia la adquiere por los tratados aprobados por unanimidad. En esta situación, cualquier cambio en el funcionamiento o criterio de independencia requiere la unanimidad de los representantes de los Estados miembros y, aunque no necesite aprobación parlamentaria, el derecho de veto de los Estados miembros a cualquier cambio sitúa al BCE en una posición de escasa vulnerabilidad a las decisiones de una mayoría de una cámara.

Esto afecta incluso a la política de tipo de cambio. En cierto sentido, el Consejo podría tomar decisiones por unanimidad sobre acuerdos de tipos de cambio, puesto que esta decisión corresponde al Consejo, pero siempre necesita llegar a un consenso con el BCE compatible con la estabilidad de precios. Aquí se requiere la unanimidad del Consejo y del BCE, lo cual hace que en la práctica la eurozona no tenga política de tipo de cambio, puesto que el tipo de cambio depende de la política monetaria del BCE, que está sujeta al criterio de estabilidad de precios que establece el artículo 127 del Tratado.

En la bibliografía económica sobre los problemas derivados de la inconsistencia temporal de las decisiones en política monetaria [Kydland y Prescot⁽⁷⁾ (1977), Barro y Gordon (1983), Rogoff (1985), Lohmann (1992), Walsh (1995), Alesina y Gatti (1995)], las soluciones se han inclinado por la delegación de la política monetaria por parte del gobierno en una autoridad monetaria independiente de este. Esta autoridad o este banco central independiente sería el encargado de dar credibilidad a la política monetaria, y evitar así la anticipación de los agentes a las políticas monetarias inflacionistas esperadas.

Referencias bibliográficas

F. Kydland; E. Prescott (1977). “Rules rather than discretion: The inconsistency of optimal plans”. Journal of Political Economy (vol. 3., núm. 85, págs. 473-491).

G. Barro; D. Gordon (1983). “Rules, discretion and reputation in a model of monetary policy”. Journal of Monetary Economics (núm. 12, págs. 101-121).

K. Rogoff (1985). “The optimal degree of commitment to an intermediate monetary target”. Quarterly Journal of Economics (vol. 4, núm. 100, págs. 1169-1190).

S. Lohmann (1992). “Optimal commitment in monetary policy: Credibility versus flexibility”. American Economic Review (núm. 82, págs. 273-286).

C. Walsh (1995). “Optimal contracts for central bankers”. American Economic Review (núm. 85, págs. 150-167).

A. Alesina; R. Gatti (1995). “How independent should a central bank be? Independent central banks: Low inflation at no cost?”. American Economic Review (vol. 2, núm. 85, págs. 196-200).

Las pruebas empíricas han permitido contrastar, a su vez, la validez normativa de la delegación de la política monetaria independiente [Cukierman (1992), Eijffinger y Schaling (1993), Berger, De Haan, Eijffinger (2000)]. Sin embargo, la independencia de los bancos centrales depende, según la hipótesis de Moser (1999), de la existencia de dos cámaras parlamentarias efectivas en la toma de decisiones, que aseguran mediante el poder de veto de una cámara que no se pueda conculcar el principio de independencia del banco central. A su vez, la existencia de dos cámaras efectivas depende de que el sistema político sea federal.

Referencias bibliográficas

A. Cukierman (1992). Central bank strategy, credibility and independence: Theory and evidence. Cambridge DT: MIT Press.

S. Eijffinger; E. Schaling (1993). “Central bank independence in twelve industrial countries”. Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review (núm. 184, págs. 1-41).

H. Berger; J. de Haan; S. C. W. Eijffinger (2000). “Central Bank independence: an update of theory and evidence”. Working Papel (núm. 2353). CEPR.

El grado de conservadurismo de los banqueros centrales europeos se supone que está más garantizado por el artículo 127 del TFUE⁽⁸⁾ (que señala como objetivo principal la estabilidad de precios) que por las preferencias personales de los banqueros centrales. La independencia del BCE está garantizada por las normas constitutivas del SEBC y del BCE. Así, la solución de la inconsistencia temporal de los políticos, mediante la delegación de la política monetaria a un banco central independiente, estaría garantizada desde el punto de vista normativo por el TFUE.

Desde un punto de vista normativo, se interpreta que, fueran cuales fueran las preferencias personales de los banqueros centrales europeos sobre la estabilidad de precios, si estas fueran escasamente conservadoras, no sería un problema, puesto que los banqueros estarían sometidos al mandato de estabilidad de precios establecido en el TFUE. Por lo tanto, ni siquiera en caso de que las preferencias de los banqueros fueran cercanas a las de sus bancos centrales y estas se alejaran del objetivo cuantitativo de estabilidad de precios establecido por el BCE, siempre se deberían tomar decisiones de acuerdo con lo que se establece en el artículo 127 del TFUE. Sin embargo, el grado de independencia de un banco central no es un buen sustituto del grado de conservadurismo de sus banqueros. Es una condición necesaria pero no suficiente.

En este sentido, la posición del BCE es que los gobernadores de los bancos centrales nacionales (BCN), presentes en el Consejo de Gobierno del BCE que toma decisiones, no representan a sus BCN respectivos y toman las decisiones de política monetaria considerando la zona del euro en conjunto:

“La situación económica de los países concretos no debería tenerse en cuenta a la hora de votar sobre cuestiones de política monetaria que afectan a la zona del euro”.

“La estrategia de la política monetaria del Eurosistema orientada a la estabilidad”, Boletín Mensual del Banco Central Europeo (1999, enero) (págs. 45-57).

La independencia legal está, pues, garantizada por el Tratado y los estatutos del BCE. Los gobernadores de los BCN, según esta interpretación, cuando toman decisiones en el Consejo de Gobierno del BCE, no deberían estar sometidos al mandato de su Banco Central, al que “no representan”. En consecuencia, desde esta perspectiva, los banqueros centrales no deberían transmitir las preferencias de sus gobiernos (que los han nombrado o propuesto), o de los consejos de sus bancos centrales.

Esta interpretación deja el arbitraje entre estabilidad de precios y empleo, relación propia de la curva de Phillips, a las supuestas obligaciones de los banqueros centrales requeridas por el Tratado en su objetivo principal de estabilidad de precios. Las preferencias de los banqueros estarían, así, aisladas de cualquier influencia y blindadas por la definición cuantitativa de estabilidad de precios, que el propio Consejo de Gobierno establece para un periodo determinado de acuerdo con el artículo 127 del Tratado.

Sin embargo, esta interpretación sobre la representación que tienen, y también el carácter personal de las decisiones que toman los banqueros centrales, es muy discutible desde el punto de vista normativo. El artículo 130 del TFUE (reproducido en el artículo 7 de los estatutos del BCE, referido a la independencia) establece la independencia de los miembros del Consejo de Gobierno del BCE y no dice que los banqueros centrales nacionales no puedan representar a sus BCN:

“En el ejercicio de las facultades y en el desempeño de las funciones y obligaciones que les asignan este Tratado y los estatutos del SEBC, ni el BCE, ni los bancos centrales nacionales, ni ninguno de los miembros de sus órganos rectores pueden solicitar ni aceptar instrucciones de las instituciones y de los organismos comunitarios, ni de los gobiernos de los Estados miembros, ni de ningun otro órgano. Las instituciones y los organismos comunitarios, y también los gobiernos de los Estados miembros, se comprometen a respetar este principio y a no tratar de influir en los miembros de los órganos rectores del BCE y de los bancos centrales nacionales en el ejercicio de sus funciones”.

El artículo 7 de los estatutos del SEBC y del BCE (protocolo del Tratado) tampoco se refiere a la falta de representatividad de los banqueros centrales de su propio banco central nacional.

No obstante, los estatutos de los diferentes bancos centrales nacionales difieren en su articulado y contenido, aunque en aquello que es esencial –formas y redacción aparte– se refieren al cumplimiento del objetivo de estabilidad de precios en el marco del SEBC y de las determinaciones del BCE.

El artículo 18.c de la Ley de Autonomía del Banco de España de 1994 señalaba que corresponde al gobernador del Banco de España:

“Representar al Banco de España en las instituciones y los organismos internacionales en los que esté previsto que partice y, en particular, en el Instituto Monetario Europeo y en el Sistema Europeo de Bancos Centrales”.

Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España (BOE de 2). Base de datos de legislación financiera.

Sin embargo, en la modificación de la Ley 12/1998, de 28 de abril, en la que se adapta definitivamente a los requisitos del Tratado de la Unión, en el artículo 18.d se dice:

“Ejercer la condición de miembro del Consejo de Gobierno y del Consejo General del Banco Central Europeo”.

En el caso del Banco de España, finalmente no hay referencia al tema de la representación y se queda en la competencia de “ejercer”.

En el caso del Banco de Francia, en el artículo L 141-1 de sus estatutos se establece que:

“El Banco de Francia, representado por su gobernador, vicegobernadores o cualquier otro miembro del Consejo de Política Monetaria, no ha de procurar ni aceptar instrucciones del Gobierno ni de cualquier otro organismo, en la realización de las tareas derivadas de su participación en el Sistema Europeo de Bancos Centrales”.

Aunque en este artículo queda claro quién representa al Banco de Francia, en párrafos anteriores se hace referencia al objetivo principal de estabilidad de precios y el marco de pertenencia del SEBC.

En el Bundesbank, se establece más claramente la dependencia de su Consejo del Banco Central respecto al BCE en la ejecución de la política monetaria, y no habla de representación de su presidente. El artículo 6 establece que el Consejo:

“En la realización de las tareas llevadas a cabo por medio del SEBC, debe actuar de acuerdo con las directrices e instrucciones emitidas por el BCE. Debe discutir las implicaciones de la política monetaria, sin perjuicio de la independencia de las instrucciones del presidente en calidad de miembro del Consejo de Gobierno del BCE y de las provisiones sobre el secreto que son aplicables al BCE”.

El artículo 6 de los estatutos del Bundesbank representaría el ideal del comportamiento de los banqueros centrales nacionales en el órgano que toma las decisiones de política monetaria en el BCE, que otros BCN no establecen de manera tan clara y unívoca en los estatutos.

El Código de conducta de los miembros del Consejo de Gobierno, en el artículo 3.2, primera parte, determina que “los miembros han de actuar en interés general de la zona del euro”.

Es decir, los banqueros centrales no deben actuar en defensa de los intereses de la zona del banco central de donde proceden. Este criterio se podría interpretar de manera que si los miembros actúan en interés de la zona del euro, cuando votan han de tener unas preferencias adecuadas a la zona del euro. Sin embargo, esta interpretación sería muy restrictiva, puesto que un banquero central es libre de interpretar el interés de la zona del euro de manera amplia y considerar, por ejemplo, que el nivel de precios o de desempleo de su país forma parte del interés de la zona euro.

Referencia bibliográfica

Banco Central Europeo (2002). “Código de Conducta de los miembros del Consejo de Gobierno” (2002/C/123/06). Diario Oficial de las Comunidades Europeas (24 de mayo de 2002).

La segunda parte del artículo 3.2 se refiere a las decisiones tomadas de acuerdo con el artículo 10.3 de los estatutos del BCE. En este caso, como se refiere a los aspectos financieros y patrimoniales de su banco central nacional, “los gobernadores pueden tener también en cuenta el interés como accionista de su banco central correspondiente”. Así se revela el carácter dual de la presencia de los gobernadores de los bancos centrales nacionales en el BCE.

Referencia bibliográfica

M. A. Orriols Sallés (2003, enero-marzo). “El Código de Conducta de los Miembros del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo”. Revista de Derecho Bancario y Bursátil (núm. 89).

La primera parte del artículo destaca el carácter personal de las decisiones que toman en el Consejo de Gobierno; la segunda, el carácter representativo de los intereses de su banco. El Código de conducta⁽⁹⁾ sería un instrumento basado más en la voluntad política que en normas imperativas, un ejemplo de derecho suave (soft law) que se contrapone al derecho imperativo, que aunque no tiene fuerza obligatoria tiene efectos prácticos.

El Código de conducta sería el único documento legal que establece claramente el carácter personal de las decisiones que toman los miembros del Consejo de Gobierno. A pesar de que se trate de derecho suave, el Código podría limitar el comportamiento extremo de los BCN en sus decisiones, puesto que la jurisprudencia comunitaria ha reconocido que, siempre que se establezcan normas de conducta, las instituciones no se pueden apartar de ellas sin precisar los motivos, bajo pena de vulnerar el principio de igualdad de trato. Sin embargo, si bien el Código de conducta puede ser práctico u operativo cuando se actúa de manera manifiesta contra lo que establece el Código en materia de interés personal y conflictos de intereses⁽¹⁰⁾, o en materia de secreto profesional⁽¹¹⁾, difícilmente se podría probar que las preferencias de un banquero central nacional, sobre las tasas de interés que afectan a un nivel de inflación determinado, son preferencias personales en términos de la zona euro o en términos del territorio en el que opera su banco central.

La discusión anterior sobre los estatutos y el Código de conducta de los BCN ha servido para poner de relieve las diferentes interpretaciones de quienes representan o pueden representar a los banqueros centrales, y que puede ser interesante para simulaciones de su comportamiento en la toma de decisiones. Sin embargo, tanto si se consideran representantes de los BCN como si no, es evidente que en el proceso de toma de decisiones los banqueros deberán actuar independientemente de cualquier presión, aunque, sin duda, de acuerdo con sus preferencias y sus criterios personales, siempre sometidos a los requerimientos establecidos en el Tratado.

Desde esta perspectiva, con el requisito de independencia que establece el TFUE que evita las presiones de los gobiernos, y el objetivo de estabilidad de precios que ata de manos a los banqueros centrales sean cuales sean sus preferencias, estos toman decisiones sobre política monetaria con un grado de conservadurismo que garantiza la estabilidad de precios. El grado de conservadurismo de los banqueros es la variable clave para explicar la posible varianza del voto en el comité que toma decisiones de política monetaria. Esta posible varianza estaría en función del número de banqueros centrales en el comité, procedentes de países con estructuras económicas diferentes de la media de la eurozona. Así se explica la modificación de los estatutos del BCE en el artículo 10.6, que establece el número máximo de gobernadores que deberán tener derecho a voto, con la incorporación de estados a la eurozona que ya está sucediendo desde la ampliación de la Comunidad Europea iniciada en 2004, y que actualmente ya tiene veintisiete miembros.

Aunque la modificación de los estatutos se refiere al hecho de que “el Consejo de Gobierno continúe siendo capaz de adoptar decisiones con eficacia y rapidez en una zona del euro ampliada, independientemente del número de Estados miembros que adopten el euro”, la eficacia y rapidez solamente se pueden interpretar según el número de banqueros centrales con grados de conservadurismo diferentes sobre el objetivo de estabilidad de precios, puesto que, si el grado de conservadurismo fuera idéntico, la toma de decisiones no sería menos rápida y eficaz por el aumento del número de miembros; la regla de decisión es la de mayoría simple.

De este modo, si analizamos la situación desde el punto de vista de las preferencias de los banqueros identificadas por su grado de conservadurismo, se podrían producir resultados diferentes de los esperados o queridos en el objetivo principal de estabilidad de precios del artículo 105, e incluso respecto al objetivo de estabilidad de precios cuantificado en un momento determinado por el Consejo de Gobierno del BCE para la zona del euro como objetivo a medio plazo.

Desde el punto de vista económico y la normativa del Tratado, se puede analizar el supuesto arbitraje entre estabilidad de precios y empleo, que depende de las preferencias agregadas de los banqueros centrales, aunque siempre sometido al objetivo principal de estabilidad de precios. El artículo 127 del TFUE introduce una vinculación al artículo 3 del TUE.

Este objetivo secundario siempre se considera subordinado al anterior, con lo que se estima que el posible intercambio en las preferencias de los banqueros centrales se reduce sensiblemente.

Ejemplo

En los estatutos del Banco de Francia y del Banco de España también aparece este intercambio. En el caso del Banco de España, en la Ley 12/1998 (que modifica la 13/1994), de Autonomía del Banco de España, el artículo 7.2 establece que “sin perjuicio del objetivo principal de mantener la estabilidad de precios y del cumplimiento de las funciones que ejerce como miembro del SEBC en los términos del artículo 105.1 del Tratado, el Banco de España debe apoyar la política económica general del Gobierno”. También en los mismos términos se refiere el artículo L 141-1 del Banco de Francia.

Así pues, los estatutos dan un margen de maniobra en el grado de conservadurismo del banquero central, compatible con las preferencias del gobierno que lo nombra, o incluso compatible con la situación de la economía real del país al que representa.

Referencia legal

Considerando primero la Recomendación del Banco Central Europeo de Decisión del Consejo sobre la modificación del artículo 10.2 de los estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo. Diario Oficial de la Unión Europea (7 de febrero de 2003), C29/9.

En este caso, y a pesar del artículo 3 del TUE, se puede suponer que en el BCE no opera lo que dice Blinder (1997) cuando señala que, en general, la prioridad de los objetivos de los bancos centrales está definida de manera ambigua. Por ejemplo, en el caso de la Fed, el Congreso orienta a los policy makers para que persigan tanto el máximo empleo como los precios estables. O lo que apunta Gildea para el caso de la Fed, en el que los presidentes de los distritos que forman parte del Comité del Open Market están influenciados por la salud económica de sus regiones y particularmente por el nivel de desempleo regional relativo al nacional, y por las posiciones actuales frente a las queridas en el intercambio a corto plazo entre inflación y desempleo.

Referencia bibliográfica

J. Gildea (1990). “A theory of open market committee voting behaviour”. En: T. Mayer (ed.). The political economy of American monetary policy. Cambridge: Cambridge University Press.

2.3.2.Preferencias de los gobiernos y los banqueros centrales de la moneda única

Una vez adoptado el euro como moneda única el 1 de enero de 1999, acabó el periodo de coordinación de las políticas monetarias en la UEM. A partir de entonces existe una política monetaria única, que es decidida por mayoría simple en el Consejo de Gobierno del BCE y aplicada por el Comité Ejecutivo. Esta política es la del votante medio en el Consejo de Gobierno. Sin embargo, la posibilidad de conflicto en el seno del Consejo de Gobierno existe. Una posibilidad que, irónicamente, se debe en parte a la importancia del votante medio. Aunque en los primeros años de funcionamiento del BCE parece que las decisiones se toman por consenso (unanimidad), no hay ninguna razón para pensar que no habrá disensiones, como ocurre en otros comités de toma de decisiones de bancos centrales.

Según Alesina y Grilli, puesto que la política monetaria es decidida por el “miembro medio del Consejo”, no importa la intensidad de las preferencias de cada gobernador en la decisión de la política. Por esta razón, un país no tiene un incentivo estratégico de esconder sus preferencias y nombra un gobernador con un “grado de conservadurismo” que minimiza una función de pérdidas para su país⁽¹²⁾.

⁽¹²⁾Esta función puede ser del tipo

Λ = (1 / 2) {(y - y *)}^{2} + (1 / 2) {b p}^{2}

, donde b es el grado de conservadurismo, p la tasa de inflación e (y – y*) es la diferencia entre el nivel de output del país y el nivel objetivo de output, que puede ser de los países de la Unión con más output, o su propio objetivo con la expresión de sus preferencias expansivas. También se ha demostrado que el grado del conservadurismo del banquero central nombrado por agentes racionales puede depender del grado de flexibilidad del mercado. Así, cuanto más rígido es el mercado de trabajo, menos conservador es el banquero central nombrado (Waller, 1992).

Así, un país que tuviera relativamente variaciones pequeñas en su producto y una correlación baja entre su producto y el de la UE debería elegir un banquero central con preferencias expansivas. Esto sería así porque un país con estas variaciones en su producto tendería a necesitar menos estabilización, y otro con una correlación baja de su producto respecto al de la UE también preferiría menos estabilización del BCE.

En este mismo sentido, un país que tuviera un producto que variase relativamente mucho y una correlación alta con relación al de la UE debería elegir un banquero central con preferencias relativamente expansivas. En este supuesto, el comportamiento estratégico en el nombramiento de un banquero central por parte de cada país sería consistente o inconsistente temporal, respectivamente, según la “distancia económica” de su país a la media de la UE.

Como consecuencia de esto, la posibilidad emerge del hecho de que las preferencias de los BCN en el Consejo pueden divergir de las del votante medio. Una divergencia persistente de una minoría daría como resultado lo que Buchanan (1954) denomina la tiranía permanente de la minoría por la mayoría, algo que podría producir el descontento de esta minoría. La intensificación de este descontento a lo largo del tiempo y su posible externalización podría afectar a la credibilidad del BCE y, en definitiva, a su capacidad de conseguir su objetivo principal: la estabilidad de precios.

Estos conflictos se podrían reducir si la UEM fuera una unión política en la que se pudiera hacer frente a las divergencias reales, o choques asimétricos, con estabilizadores fiscales. Sin embargo, como la UEM no es una unión política, se pueden producir situaciones de conflicto dependiendo de la persistencia de las divergencias y el peso de los divergentes en el Consejo.

Referencia bibliográfica

A. Alesina; V. Grilli (1992). “The European Central Bank: Reshaping monetary politics”. En: M. Canzoneri; V. Grilli; P. Masson (eds.). Establishing a central bank. Issues in Europe and lessons from the US. Cambridge: Cambridge University Press.

Este tipo de problemas se pueden ilustrar en el caso de España, país con una elevada divergencia real (tasa de paro) respecto a la media de la UE, mediante una función de pérdida (L) propuesta por Blinder (1997), que representa el valor para los decisores de las diferentes políticas monetarias en relación con el paro y la inflación. Esta función pondera de una manera particular las desviaciones cuadráticas del desempleo (u) y la inflación (n) respecto a sus valores objetivo (la preferencia máxima del decisor).

Nota

Sobre esto, Gildea encuentra que los presidentes de los distritos que forman parte del Comité del Open Market están influenciados por la salud económica de sus regiones y, particularmente, por el nivel de desempleo regional relativo al nacional, así como por las posiciones actuales frente a las queridas en el intercambio a corto plazo entre inflación y desempleo.

L = {[{(u - u *)}^{2}]}^{β} + α {(π - π *)}^{2} (1)

Referencia bibliográfica

A. S. Blinder (1997). “Distinguished lecture on economics in government. What central bankers could learn from academics-and viceversa”. Journal of Economic Perspectives (vol. 2, núm. 11, págs. 3-19).

donde el parámetro β es inferior a la unidad. Esto significa que pequeñas desviaciones de u respecto a u* (es decir, de la tasa de paro real respecto a su objetivo) están más penalizadas que pequeñas desviaciones de π respecto a π* (es decir, de la tasa de inflación respecto a su objetivo). Si esta función⁽¹³⁾ fuera aceptable, significaría que cuando un país tiene una buena convergencia nominal (tasa de inflación cercana a la media de la UE), aunque tuviera una pequeña desviación en la tasa de paro, los electores situarían el objetivo en la media de la UE, especialmente si esta fuera inferior a la estatal. Esta última desviación sería más castigada electoralmente que la primera. Ante esta situación, ¿cabe esperar que el banquero central nombrado tenga unas preferencias conservadoras, especialmente cuando la decisión por mayoría simple en el Consejo de Gobierno del BCE hace que el gobierno no tenga incentivo estratégico para esconder sus preferencias?

Ante esta duda, se puede afirmar que la independencia “legal” del banquero central, y el mandato estatutario a favor de la estabilidad de precios, operan a favor de la consistencia temporal de sus preferencias. Por otro lado, y como señala Blinder, en general la prioridad de los objetivos de los bancos centrales está definida ambiguamente. Por ejemplo, en el caso del Fed, el Congreso orienta a los policy makers para que persigan tanto la máxima ocupación como los precios estables.

⁽¹³⁾Blinder reconoce que esta formulación no es convencional, al menos con relación a la función

L = {[{(u - u *)}^{2}]}^{β} + α {(π - π *)}^{2}

2.3.3.Costes nacionales de la política monetaria única con banqueros con preferencias

A continuación, examinaremos los costes para los países que están bajo una política monetaria única.

Consideremos una curva de Phillips típica que relaciona la inflación (π) con el desempleo (u) en la UEM y un país miembro i^th:

u_{E} = u_{E}^{n} - λ_{E} (π_{E} - π_{E}^{e}) + ν_{E}, (2)

u_{i} = u_{i}^{n} - λ_{i} (π_{i} - π_{i}^{e}) + ν_{i} (3)

donde v_E y v_i son los choques en una unión y un país (UEM y el país i, respectivamente).

Las preferencias de los decisores del BCE y del país i^th sobre las tasas de desempleo e inflación en su electorado vienen determinadas por las funciones de pérdida siguientes:

E (L_{E}^{E C B}) = (\frac{1}{2}) E [{(u_{E} - u_{E}^{*})}^{2} + b_{E} {(π_{E} - π_{E}^{*})}^{2}], (4)

E (L_{i}^{i}) = (\frac{1}{2}) E [{(u_{i} - u_{i}^{*})}^{2} + b_{i} {(π_{i} - π_{i}^{*})}^{2}], (5)

donde b refleja el grado de conservadurismo de los policy makers. Supongamos que

π_{E}^{*} = π_{i}^{*} = 0

u_{E}^{*} = u_{E}^{n} (1 / θ_{E})

θ_{E} \geq 1

u_{i}^{*} = u_{i}^{n} (1 / θ_{i})

θ_{i} > 1

θ_{i} > θ_{E}

u_{E}^{n}

u_{i}^{n}

es la tasa natural de desempleo en la UEM y el país i respectivamente. Dicho de otro modo, aunque tanto los banqueros centrales como los decisores nacionales no quieran la inflación, los últimos están más dispuestos a intercambiar un poco de inflación para conseguir tasas de desempleo inferiores.

Si el decisor del país i pudiera controlar la política monetaria de manera autónoma, entonces elegiría la tasa de inflación que minimiza la función de pérdidas esperada siguiente:

min_{π_{i}} E (L_{i}^{i}) = (\frac{1}{2}) E [{(u_{i} - u_{i}^{n} ({1 / θ}_{i}))}^{2} + b_{i} {(π_{i})}^{2}] . (6)

El comportamiento optimizador de los decisores nacionales, sujeto a las restricciones de la estructura de la economía, produce las tasas de inflación y desempleo siguientes:

π_{i}^{} = (λ_{i} / b_{i}) (q_{i} u_{i}^{n} / ν_{i}), (7)

u_{i} = u_{i}^{n} + ν_{i} (8)

donde

q_{i} = (θ_{i} - 1 / θ_{i})

y para

θ_{i} > 1, 1 > q_{i} > 0

Cuando el país i participa en la UEM y la política monetaria es ejecutada por el BCE, entonces las pérdidas esperadas son:

E (L_{i}^{E C B}) = ({(u_{E}^{n} q_{E})}^{2} + σ_{ν, E}^{2}) ({(b_{E} + λ_{E}^{2}) / 2 b}_{E}), (9)

que es el resultado de minimizar la ecuación (4). La política monetaria única implica una tasa de desempleo uniforme en la UEM. Las pérdidas esperadas del decisor nacional, cuando la política monetaria es autónoma, son:

E (L_{i}^{i}) = ({(u_{i}^{n} q_{i})}^{2} + σ_{ν, i}^{2}) ({(b_{i} + λ_{i}^{2}) / 2 b}_{i}) . (10)

Los costes esperados de los decisores nacionales en el país y con relación a la política monetaria única (es decir, la pérdida de autonomía en la política monetaria) vienen determinados por E(C_i), que es la diferencia entre las pérdidas esperadas en el país i cuando la política monetaria ejecutada por el BCE y las pérdidas esperadas para el país i cuando la política monetaria se ejecuta de manera autónoma:

E (C_{i}) = E (L_{i}^{E C B}) - E (L_{i}^{i}) . (11)

A continuación examinaremos cómo los costes del país i de disponer de una política monetaria única ejecutada por el BCE dependen de las diferencias con relación a la tasa de desempleo tolerable (querida / objetivo político) entre los decisores nacionales y el BCE, y las diferencias con relación a los grados de aversión a la inflación (b). El mismo procedimiento se puede aplicar para examinar el coste de un país i de la política monetaria única debidos a las diferencias de los choques externos entre el país i y la UEM, o las diferencias en la manera como la política monetaria afecta a la tasa de desempleo del país i en comparación con la UEM.

1) Distintas b

Supongamos que la estructura económica del país i es representativa de la UEM. Es decir, este país está sometido a los mismos choques que la UEM (

σ_{ν, i}^{2} = σ_{ν, E}^{2} = σ_{ν}^{2}

), la política monetaria afecta a la tasa de desempleo de manera similar al país i y a la UEM (

λ_{E} = λ_{i} = λ

), la tasa natural de desempleo en el país i es la misma para la UEM (

u_{i}^{n} = u_{E}^{n} = u^{n}

), y las preferencias de los decisores nacionales sobre la tasa de desempleo son las mismas que las del BCE (

θ_{E} = θ_{i} = θ

). La única diferencia es que los decisores nacionales prefieren una flexibilidad mayor en la política monetaria. En otras palabras, estos consideran al BCE demasiado conservador. Esta diferencia entre el BCE y los decisores nacionales con relación a su grado de conservadurismo es (

b_{E} - b_{i}

). Entonces:

\frac{\partial E (C_{i}^{})}{\partial (b_{E} - b_{i})} = - (λ {(u}^{n} q + σ_{ν}^{2}) / 2 b_{E} b_{i}) < 0 . (12)

Cuanto mayor es el grado de conservadurismo percibido, más elevados son los costes de la política monetaria única percibidos por el país i.

2) Distintos θ

Se considera la posibilidad de que, aunque el BCE y los policy makers nacionales tengan las mismas preferencias con relación al intercambio de la estabilidad de precios, estén en desacuerdo sobre el objetivo de la tasa de desempleo. Por lo tanto, ahora

b_{E} = b_{i} = b

, sin embargo

θ_{E} < θ_{i}

. Esta situación puede surgir tanto porque la UEM no es homogénea estructuralmente y la tasa natural de desempleo objetiva del BCE es superior a la tasa natural de desempleo en el país i, como porque la tasa natural de desempleo puede ser intolerable (políticamente inaceptable) por los policy makers de este país. Esta diferencia en las preferencias está determinada por

θ_{E} - θ_{i}

, y asumimos que el BCE es libre de cualquier sesgo expansionista, es decir,

θ_{E} = 1

. Entonces tenemos:

\frac{\partial E (C_{i}^{})}{\partial (θ_{E} - θ_{i})} = (\frac{{{(u}^{n})}^{2} (b + λ^{2})}{2 b θ_{i}}) > 0 . (13)

Es decir, como los incrementos reflejan las preferencias de los policy makers nacionales para una tasa natural de desempleo inferior (suponiendo que

θ_{E} = 1

), los costes percibidos por los policy makers del país i por la pérdida de autonomía de la política monetaria también aumentan.

2.3.4.La estabilidad de precios: vectores de independencia y conservadurismo

En general, en la bibliografía sobre el tema se considera que la independencia del banco central y el grado de conservadurismo coinciden. Se entiende por conservadurismo la preferencia por la estabilidad de precios e independencia del banco central, como el mecanismo institucional que evita la inconsistencia temporal de los políticos que conduce a políticas inflacionarias. Así, formalmente, la estabilidad de precios se debería considerar un vector resultado de dos variables: el nivel de independencia institucional y el grado de conservadurismo.

En esta sección se desarrolla el análisis normativo del proceso de toma de decisiones en política monetaria en el Eurosistema y su relación con el objetivo de estabilidad de precios. Se discute si el requisito de independencia y el objetivo de estabilidad de precios son suficientes para garantizar una política monetaria que logre, efectivamente, el objetivo de estabilidad de precios. En este análisis, se considera la hipótesis de que independencia y conservadurismo son dos variables relacionadas aunque no la misma y que, por lo tanto, un nivel de independencia mayor no garantiza por sí solo un grado de conservadurismo mayor o viceversa. En cualquier caso, se considera que el nivel de independencia legal se establece de manera institucional y, por lo tanto, es importante en su diseño; sin embargo, el grado de conservadurismo de los banqueros es una manifestación o representación de sus preferencias individuales o personales, y por eso resulta difícil tratarlo en el diseño institucional. No obstante, esta dificultad no significa que no se haya de considerar en el diseño institucional. Todo lo contrario, puesto que el grado de conservadurismo, como resultado de la regla de decisión, es más importante que la variable de independencia.

El resultado final o grado de conservadurismo de las decisiones del Banco Central es el del votante medio que representa a todos los miembros del Consejo de Gobierno cuando toman las decisiones mediante la regla de mayoría simple. El votante medio es relevante tanto cuando el Consejo define cuantitativamente el objetivo de inflación media en la UEM a medio plazo, como cuando toma decisiones sobre el tipo de interés que supuestamente debe ser coherente con el objetivo de inflación establecido.

El problema que se plantea es el resultado del votante medio dado el posible comportamiento estratégico de los banqueros centrales en el Eurosistema, que puede coincidir, poco o mucho, con el comportamiento ideal, aunque nada indica que se pueda dar exactamente en este punto. Este comportamiento ideal se podría expresar como la combinación óptima λ b*, que reflejaría una preferencia elevada por la estabilidad de precios.

En la perspectiva de la ampliación, y también de los nombramientos y de la renovación del Consejo de Gobierno del BCE fijada estatutariamente, puede surgir el problema de que, dado el nivel de independencia representado por la variable λ, exista la posibilidad de una estabilidad o inestabilidad mayor en la variable b como resultado de la varianza de las preferencias de los i banqueros centrales miembros del Consejo de Gobierno representantes de los BCN, cuando toman decisiones por mayoría simple.

El análisis se concentra en los aspectos siguientes:

La independencia del Banco Central (o su índice cuantitativo λ) está determinada de manera institucional o, más estrictamente, por el TFUE. Más que una variable, es una restricción que no se puede variar a corto plazo y menos en los sistemas bicamerales efectivos (Moser). En este sentido, dado que el Tratado es aprobado por la regla de unanimidad, es mucho más difícil cambiar la restricción de independencia, más, incluso, que en un sistema bicameral efectivo. Incluso cuanto mayor es el número de miembros del Eurosistema, por lo tanto de la UE, más difícil es conseguir la unanimidad para cambiar el statu quo.
El grado de conservadurismo b es una variable que depende de las preferencias individuales de los banqueros centrales, y se puede entender que la aversión a la inflación está vinculada al grado de conservadurismo monetario de los gobiernos que han nombrado a sus banqueros respectivos (Berger, De Haan, Eijffinger). En el caso del BCE, esta vinculación de los BCN debería ocurrir mientras coinciden en el tiempo de mandato el banquero y el gobierno que lo ha nombrado. En el BCE, podemos decir que hay una b_i que representa el grado de conservadurismo para cada banquero central y otra, b_E, que representa el grado de conservadurismo del conjunto del Comité Ejecutivo del BCE, que dispone de seis votos en el Consejo de Gobierno y un grado de conservadurismo que debería ser idéntico y ajustado al objetivo principal de estabilidad de precios establecido, aunque los miembros del ejecutivo del BCE tienen una libertad de acción total respecto a sus preferencias individuales y no están obligados a una disciplina de voto. Adicionalmente, el grado de conservadurismo b_E del Comité Ejecutivo habría de representar al votante medio del Consejo de Gobierno, tanto para evitar desviaciones en el objetivo de inflación establecido como para evitar situaciones de crisis cuando la propuesta del Comité Ejecutivo no coincide con el resultado de la votación por mayoría simple.
Independencia y conservadurismo constituyen un vector (λb) que da como resultado una combinación óptima desde el punto de vista de las decisiones que minimizan una función de pérdidas de los gobiernos⁽¹⁴⁾ (que, a su vez, nombran o proponen a los banqueros centrales).

En el caso del BCE, hay que tener en cuenta la decisión de los miembros del Comité Ejecutivo del BCE, que han sido nombrados por unanimidad por los gobiernos en el Consejo Europeo, y su independencia está garantizada por la no revocación de su nombramiento, que tiene un mandato de ocho años sin posibilidad de ser renombrado.
Si el nivel de independencia está dado, el grado de conservadurismo del BCE dependerá de las decisiones tomadas por mayoría simple en el Consejo de Gobierno. Su posición en el proceso de decisión hay que valorarla en términos del teorema del votante medio. Después, si las alternativas se pueden ordenar en el eje horizontal de modo que las preferencias de los votantes sean de un solo máximo, entonces para un número impar de votantes el equilibrio es el punto ideal del votante medio (Black). En el caso del BCE, con la inclusión del artículo 10.6 en sus estatutos, el número de votos es como máximo de veintiuno.
Podría haber comportamientos estratégicos de los gobiernos que nombraran a banqueros poco conservadores con el fin de hacer frente a las limitaciones de política fiscal cuando esta fuera sustitutiva de la política monetaria (y la monetaria no dependiera de los gobiernos), e intentar así que el votante medio se desplazara hacia posiciones menos conservadoras (Alesina y Grilli). Este caso podría suceder como consecuencia de las limitaciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, en el manejo de la política fiscal en cada país miembro de la eurozona.
Como consecuencia del punto anterior, si se pueden formar mayorías poco conservadoras o si el votante medio se desplaza hacia posiciones menos conservadoras, el grado de conservadurismo b resultante en el BCE puede ser inestable a pesar del objetivo prioritario de estabilidad de precios que establece el artículo 127 del TFUE. Si hubiera una varianza elevada en el grado de conservadurismo b_i de los BCN, el nivel de independencia institucional del BCE no sería suficiente garantía de credibilidad y predictibilidad en el manejo de la política monetaria.

⁽¹⁴⁾Esta función puede ser del tipo Λ = (1/2)(y – y*)² + (1/2) b p², en la que b es el grado de conservadurismo, p es la tasa de inflación e (y – y*) es la diferencia entre el nivel de output del país y el nivel objetivo de output, que puede ser de los países de la Unión con más output, o su propio objetivo con la expresión de sus preferencias expansivas.

En el caso del BCE, una vez fijado el nivel de independencia institucional por el TFUE, con una regla de toma de decisiones por mayoría simple y un voto minoritario del Consejo Ejecutivo, con mayoría de banqueros centrales nombrados por gobiernos de países con estructuras económicas (curvas de Phillips) muy diferentes y, en consecuencia, con preferencias sobre la inflación diferentes, es necesaria una solución normativa para estabilizar el grado de conservadurismo b resultado de la decisión del Consejo de Gobierno, sean cuales sean los b_i de los banqueros centrales.

Así, en las diferentes combinaciones entre los niveles de independencia λ y el grado de conservadurismo b, hay diferentes posibles vectores cuyo resultado siempre es una política monetaria con un grado resultante de conservadurismo diferente. Manteniéndolo fijo o dado el nivel de independencia y variable del grado de conservadurismo, también obtenemos resultados diferentes. Por ejemplo, para cualquier nivel de independencia, pueden corresponder diferentes grados de conservadurismo siempre compatibles con este nivel de independencia. La independencia siempre importa, excepto en el caso de que b = 0, que significa que las preferencias del banquero central coinciden con las del gobierno (y las del gobierno son poco conservadoras). Después, cuanto más cerca esté b de cero, menos importante es el grado de independencia del Banco Central.

Lo mismo sucede para la variable del nivel de independencia. Si

λ = 0

, significa que el Banco Central no es independiente; entonces no importan las preferencias sobre la estabilidad de precios del banquero central, puesto que como el banquero no es independiente, el gobierno impondrá sus preferencias. El grado de conservadurismo siempre será el que tenga el gobierno. Por lo tanto, cuanto más cerca esté λ de cero, menos importará que el banquero central sea muy conservador.

En consecuencia, la independencia del Banco Central es importante, pero es más una condición necesaria que suficiente. Por ello, el diseño institucional de un banco central la debe incluir desde el inicio y garantizarla mediante un mecanismo bicameral con poder de veto. Además, el diseño institucional de un banco central tiene que buscar mecanismos para evitar la varianza del grado de conservadurismo de los banqueros centrales si se quiere conseguir la predictibilidad de la política monetaria.

Relaciones entre independencia y grado de conservadurismo en un banco central federal con miembros representativos y el consejo ejecutivo en minoría bajo la regla de mayoría simple

El nivel de independencia de un banco central refleja la independencia del banquero central de su gobierno.

El grado de conservadurismo refleja la aversión a la inflación del banquero central o del gobierno.

Hay un nivel óptimo de independencia y conservadurismo determinado por la combinación

λ b *

que minimiza la función de pérdidas del gobierno.

El nivel de independencia por sí solo no garantiza la estabilidad de precios; un cierto grado de conservadurismo, sí.

Cuando b = 0 el banquero central tiene la misma aversión a la inflación que el gobierno. En este caso, la independencia del banquero central no importa.

Cuando

λ = 0

el banquero central no es independiente. En este caso, el grado de conservadurismo del banquero central no importa.

Si las decisiones son tomadas por un comité por mayoría simple entonces

b_{M V}

representa al votante medio entre los i banqueros centrales que representan los BCN y los votos de los miembros del Comité Ejecutivo, cuyas preferencias representamos por

b_{E}

En este caso, cuanto mayor es el número de banqueros centrales y diferentes las preferencias b_i, el votante medio se aleja del grado de conservadurismo

b_{E}

siempre que

b_{E}

represente la posición más conservadora.

Esto también funciona y puede ser fundamental en la determinación del nivel de inflación objetivo cuantitativo.

Referencia bibliográfica

Algunos análisis empíricos se han referido a la diferencia en el voto en el Federal Open Market Committee de la Fed y a la dificultad de la toma de decisiones consensuadas. La ausencia de información sobre la toma de decisiones en el Consejo de Gobierno del BCE impide de momento un análisis empírico sobre las diferentes preferencias de los banqueros centrales. No obstante, esto no es impedimento para el análisis normativo del BCE. Las razones que apunta Krause tanto para la “disidencia” en el voto como para el consenso en la Fed son las siguientes: la disidencia, mayor en los representantes regionales, se explica por la defensa de los intereses de las economías o los grupos de interés de los distritos que representan, mientras que el consenso o proximidad hacia el votante medio (mayor en los miembros del Board of Governors) se explica por sus preferencias para hacer una “carrera”, o política o de alto funcionario, con lo cual es preferible votar próximo a los intereses de la presidencia.

2.3.5.La toma de decisiones en el BCE con la ampliación de la eurozona

Modificación del artículo 10 de los estatutos del SEBC y del BCE ante la ampliación de la UE

En la toma de decisiones por mayoría simple en el Consejo de Gobierno del BCE, se habría podido producir una situación compleja en la medida en que aumentara el número de miembros del Consejo con la adopción de la moneda única. Con la ampliación de la Unión Europea y la incorporación posterior a la moneda única, el Consejo de Gobierno podría lograr una composición de más de treinta miembros con derecho a voto, lo cual habría disminuido la eficacia en la toma de decisiones.

Por esta razón, el artículo 5 del Tratado de Niza no modifica la composición del Consejo de Gobierno del BCE, pero introduce la posibilidad de modificar las normas relativas a la toma de decisiones por mayoría simple referidas en el artículo 10 de los estatutos del BCE. Esto se incorpora en el Tratado de Lisboa (art. 10.2 de los estatutos del BCE, en el protocolo anejo al Tratado).

Con relación al problema de la toma de decisiones en el BCE y al tamaño de su Comité, especialmente ante la ampliación de la UE y la nueva entrada de Estados miembros a la eurozona y al BCE, algunos autores lo han analizado en términos del resultado del votante medio en un comité que toma decisiones por mayoría simple. De Grauwe (2002) analiza los problemas que se pueden derivar de la ampliación cuando el votante medio se aleja de la posición del Comité Ejecutivo y este tiene dificultades para obtener los votos necesarios para establecer su estrategia, y cuantifica las preferencias de los banqueros sobre el tipo de interés mediante la fórmula de Taylor. Bacaria, Chortareas y Kyriacou han llegado a la misma conclusión partiendo de un modelo teórico basado en el de Barro-Gordon, en el que los banqueros centrales difieren o bien en el grado de conservadurismo o bien en el objetivo de desempleo en la eurozona cuando los países tienen estructuras económicas diferentes. Con la reforma del sistema de voto, este problema queda claramente resuelto.

En la perspectiva de la ampliación de la UE y el aumento previsible de los Estados miembros de la UEM y del número de gobernadores en el Consejo de Gobierno del BCE, el Tratado de Niza, en el artículo 5, modificó el artículo 10 de los estatutos del SEBC y del BCE, y añadió el artículo 10.6, que permite modificar lo que dispone el artículo 10.2 relativo al sistema de votación del Consejo de Gobierno del BCE, incorporado posteriormente al Protocolo (núm. 4) del Tratado de Lisboa. Para desarrollar el artículo 10.6, el BCE presentó una recomendación⁽¹⁵⁾ al Consejo, que, reunido en su formación de jefes de estado y de gobierno, adoptó la Decisión ⁽¹⁶⁾ de modificar el apartado 2 del artículo 10 de los estatutos del BCE. La Decisión del Consejo de acuerdo con el artículo 5 del Tratado de Niza requirió el dictamen previo de la Comisión Europea⁽¹⁷⁾ y del Parlamento Europeo⁽¹⁸⁾.

⁽¹⁵⁾Recomendación del Banco Central Europeo de Decisión del Consejo sobre la modificación del artículo 10.2 de los estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo. Diario Oficial de la Unión Europea (7 de febrero de 2003), C29/9.

⁽¹⁶⁾Decisión del Consejo, reunido en su formación de jefes de estado o de gobierno, de 21 de marzo de 2003, sobre la modificación del apartado 2 del artículo 10 de los estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (2003/223/CE). Diario Oficial de la Unión Europea (1 de abril de 2003), L83/66.

⁽¹⁷⁾Dictamen de la Comisión. Recomendación del Banco Central Europeo (ECB/2003/1), de 3 de febrero de 2003, en orden a una decisión del Consejo relativa a una modificación del artículo 10.2 de los estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (en conformidad con el artículo 10.6 de los estatutos).

La esencia de la modificación es que, con el fin de evitar una disminución de la eficacia en la toma de decisiones en el BCE, ante la ampliación de la UE, cuando el número de miembros de la eurozona aumente sustancialmente, el número de gobernadores con derecho a voto deberá ser inferior al número total de gobernadores en el Consejo de Gobierno.

El número de gobernadores de los BCN con derecho a voto no ha de exceder los quince, y el número total de votos en el Consejo de Gobierno es de veintiuno.

Decisión del Consejo, 21 de marzo de 2003:

Artículo 1. El apartado 2 del artículo 10 se sustituye por el siguiente: “Cada miembro del Consejo de Gobierno dispone de un voto. Desde el momento en que el número de miembros del Consejo de Gobierno exceda los veintiuno, cada miembro del Comité Ejecutivo dispone de un voto, y el número de gobernadores con derecho a voto es de quince”.

El número total de veintiún votos en el Consejo de Gobierno, en la reforma que se ha llevado a cabo, significa introducir un sistema de rotación en el ejercicio del voto. Los gobernadores se han de distribuir en grupos en los que tienen el derecho a voto con diferentes frecuencias, de manera que se garantice que las decisiones del Consejo de Gobierno sean representativas de la economía de la zona euro en conjunto.

Con esta reforma aparece el discutido o discutible factor de “representación” de los gobernadores de los BCN que hemos tratado anteriormente. En la recomendación del BCE al Consejo se insiste en que el resultado de las decisiones sea representativo de la economía de la eurozona. Sin embargo, también se afirma en la exposición de motivos que, para conseguir la representatividad, el sistema de rotación debe distinguir entre los gobernadores por la frecuencia con la que tengan el derecho a voto, de modo que los gobernadores de los Estados miembros con economías de mayor tamaño tengan derecho a voto con más frecuencia que los gobernadores de los Estados miembros con economías de menor tamaño.

En la exposición de motivos se quiere aclarar el factor de representatividad sin que se reconozca esta representatividad:

“Aunque la introducción del concepto de representatividad comporta una desviación de las normas de votación vigentes en el Consejo de Gobierno, responde exclusivamente a la necesidad de moderar los efectos de la ampliación en la adopción de decisiones por el Consejo de Gobierno”.

¿Qué efectos de la ampliación se deben moderar en la adopción de decisiones? Aunque no se diga, los únicos efectos que hay que moderar, como consecuencia de la ampliación y el aumento del número de gobernadores con preferencias y grados de conservadurismo diferentes, son los efectos del posible alejamiento del votante medio de la posición del Comité Ejecutivo relativa a la política monetaria que se supone que está de acuerdo con el objetivo de estabilidad de precios. Se trata de evitar el aumento de la varianza del grado de conservadurismo de los BCN representados.

Nota

Es necesario que el Consejo de Gobierno continúe siendo capaz de adoptar decisiones con eficacia y rapidez en una zona del euro ampliada, independientemente del número de Estados miembros que adopten el euro. Decisión del Consejo, 21 de marzo de 2003.

Los gobernadores se han de distribuir en grupos según la clasificación de los Estados miembros correspondientes a sus BCN, clasificación que se basa en un índice de dos componentes: la participación del Estado miembro respectivo en el producto interior bruto total a precio de mercado de los Estados miembros, y en el balance agregado total de las instituciones financieras monetarias de los Estados miembros. Al PIB a precio de mercado se le asigna un peso de 5/6, y al balance agregado total de las instituciones financieras monetarias se le asigna un peso de 1/6.

Dado que el primer grupo tiene cinco gobernadores de los BCN cuyos Estados miembros tengan las mayores participaciones de la zona euro con cuatro votos, este grupo debería representar el ancla nominal del sistema, o al menos a un grupo de gobernadores que tienen un grado de conservadurismo muy cercano al del Comité Ejecutivo.

En la primera fase (con más de quince gobernadores y hasta veintidós), en el segundo grupo están los otros gobernadores, que comparten once votos. Es decir, cuando haya veintidós gobernadores, el segundo grupo tendrá diecisiete gobernadores con once votos.

En la segunda fase (cuando el número de gobernadores exceda los veintidós), los gobernadores se distribuyen en tres grupos. El primer grupo tiene cinco gobernadores con cuatro votos. El segundo grupo tiene un número de gobernadores igual a la mitad del número total, con ocho votos (por ejemplo, cuando haya veinticinco gobernadores en total, el segundo grupo tendrá trece gobernadores). El tercer grupo tiene los restantes gobernadores con tres votos (según el ejemplo anterior, el tercer grupo tendrá siete gobernadores).

El sistema de voto del BCE con la eurozona ampliada es el de rotación asimétrica, cuya principal crítica es la complejidad de su aplicación práctica, que está todavía por definir y acentuará la opacidad del funcionamiento del Consejo de Gobierno del BCE. Sin embargo, dado que las expectativas de ampliación de la UE y, en consecuencia, de la eurozona fueron paralelas al diseño del funcionamiento institucional del Eurosistema, difícilmente fue previsible otro funcionamiento. Incluso inicialmente se pensaba en una eurozona de núcleo duro que llevara a Europa a dos velocidades. Con este sistema de voto, el peso ponderado de las decisiones es superior en el grupo de países con más peso económico. No se puede afirmar, sin embargo, que un peso económico más grande deba corresponder a un grado de conservadurismo más elevado en la toma de decisiones.

En este proceso de reforma explicado, hay que tener en cuenta que se introduce una prórroga, por decisión de 18 de diciembre de 2008, del Consejo de Gobierno del BCE, en el sentido de que se puede aplazar el sistema de rotación hasta que el número de gobernadores en el Consejo exceda los dieciocho. Esto ha sido incorporado en los estatutos del Banco Central Europeo del Tratado de Lisboa. Con la incorporación del Estado miembro del Eurosistema, que hace que se llegue al número de diecisiete gobernadores (año 2011), se continúa aplicando el sistema anterior sin rotación.

Nota

Con la precaución de evitar que los gobernadores de un grupo tengan una frecuencia de derecho a voto del 100%, el Consejo de Gobierno puede decidir también que se aplace la introducción del sistema de rotación hasta que el número de gobernadores exceda los dieciocho.

2.3.6.Modelo de preferencias frente a conservadurismo con países con estructuras económicas dispares

El problema que se ha analizado se refiere al de las votaciones en el BCE, en el supuesto de que las preferencias de los banqueros del Consejo de Gobierno tengan algo que ver con la situación de los Estados miembros o regiones con diferente estructura económica respecto a la de la UEM en conjunto. La proximidad hacia el grado máximo de conservadurismo (b = 1) dependerá del hecho de que el votante medio se sitúe en este punto. Asimismo, la proximidad hacia el mínimo conservadurismo (b = 0) dependerá también del votante medio. Entonces, el votante medio depende del hecho de que las preferencias de la mayoría de los votantes se sitúen hacia un punto u otro, y esto dependerá de las curvas de Phillips de los países a los que representan los gobernadores y en la medida en que estas curvas de Phillips influyan en sus preferencias. También puede depender de los comportamientos estratégicos de los gobiernos cuando nombren a los gobernadores nacionales, y también de las oportunidades de los banqueros centrales para ocupar, en el futuro, un lugar destacado en el ejecutivo (en este caso, y siguiendo a Krause, los gobernadores situarán su voto cerca de las preferencias del presidente, es decir, los conservadores de acuerdo con el objetivo cuantitativo de inflación a medio plazo definido por el Consejo de Gobierno y de acuerdo con el mandato del Tratado).

Puesto que las preferencias y el voto de los banqueros nacionales dependen de tantas variables, el problema del Consejo de Gobierno del BCE es el de estabilizar b_MV, hacia un punto cercano a la unidad representativa del objetivo cuantitativo definido. Sin embargo, en el Consejo de Gobierno en el que se defina el objetivo de inflación a medio plazo, b_MV debería representar la posición del Comité Ejecutivo b_E y ser coherente con el objetivo principal de estabilidad de precios del artículo 105 del Tratado.

Si analizamos las consecuencias del diferente grado de conservadurismo en la política monetaria con relación a una función de pérdidas de los políticos o del banquero central, podemos interpretar dos casos: los costes en términos de una función de pérdidas del país i de disponer de una política monetaria única ejecutada por el BCE dependen de las diferencias con relación a la tasa de desempleo tolerable (querida / objetivo político) entre los decisores nacionales y el BCE, y las diferencias con relación a los grados de aversión a la inflación b). El mismo procedimiento se puede aplicar para examinar el coste de un país i de la política monetaria única debido a las diferencias de los choques externos entre el país i y los de la UEM, o las diferencias en la manera como la política monetaria afecta a la tasa de desempleo en el país i en comparación con la de la UEM.

El primer caso, con países parecidos estructuralmente a la media de la UEM, es cuando los grados de conservadurismo (b) de los banqueros centrales son diferentes y las preferencias de los decisores nacionales sobre la tasa de desempleo son las mismas que las del BCE (

θ_{E} = θ_{i} = θ

b_{E} - b_{i}

Referencia bibliográfica

Este apartado se basa en el análisis de:

J. Bacaria; G. E. Chortareas; A. P. Kyriacou (2002). “Enlargement and the European Central Bank”. En: B. Steunenberg (ed.). Widening the European Union: Politics of institutional change and reform (apéndice, pág. 174). Londres: Routledge.

No hay ninguna razón para pensar que los grados de conservadurismo de los banqueros centrales sean necesariamente idénticos. En cualquier caso, es el Consejo de Gobierno del BCE quien establece la definición cuantitativa de estabilidad, y esta representa al votante medio en el momento en el que se toma la decisión. En consecuencia, la variación del punto del votante medio dependerá en gran medida del hecho de que la mayoría de los votos se estabilice en un grado de conservadurismo cercano a la unidad y para ello es necesario que la mayoría de los votos del Consejo de Gobierno se aproximen a las preferencias del Comité Ejecutivo. Esto será posible siempre que los gobiernos en el Consejo Europeo estén dispuestos unánimemente a nombrar miembros del Comité Ejecutivo del BCE con un grado de conservadurismo superior al suyo (

b_{E} > b_{i}

).Cuanto mayor es el grado de conservadurismo percibido, más elevados son los costes de la política monetaria única percibidos por el país i.

En el segundo caso, se considera la posibilidad de que, aunque el BCE y los banqueros nacionales tengan las mismas preferencias con relación al intercambio de la estabilidad de precios, estén en desacuerdo sobre el objetivo de la tasa de desempleo. Por lo tanto, ahora

b_{E} = b_{i} = b

, aunque

θ_{E} < θ_{i}

. Esta situación puede surgir tanto porque la UEM no es estructuralmente homogénea, especialmente las regiones de los Estados de la UEM, como porque la tasa natural de desempleo objetiva del BCE es mayor que la tasa natural de desempleo en el país i o de una región del país i. Dado que la tasa natural de desempleo puede ser intolerable (políticamente inaceptable) para los banqueros centrales de este país o para los representantes de las regiones en el mismo BC del país (con representación regional en el Consejo del BC del país).

Esta diferencia en las preferencias está determinada por

θ_{E} - θ_{i}

y asumimos que el BCE es libre de cualquier sesgo expansionista, es decir,

θ_{E} = 1

. En consecuencia, como los incrementos de

θ_{i}

reflejan las preferencias de los banqueros nacionales para una tasa natural de desempleo inferior (suponiendo que

θ_{E} = 1

), los costes percibidos por los banqueros centrales del país i por la pérdida de autonomía de la política monetaria también aumentan.

Lo que importa en este caso no son tanto las preferencias finales de los banqueros centrales como el proceso por el que se llega a esta preferencia y su estabilidad. En el caso de países territorialmente grandes en PIB y en población, lo importante del proceso federal bicameral no es, como concluye Moser, la estabilidad del nivel de independencia, que sería una condición necesaria, sino la estabilidad en el grado de conservadurismo como condición suficiente (sea cual sea el grado de conservadurismo).

El sistema federal bicameral efectivo, como poder compensador y de voz bottom up, proporciona una representación legítima y única de los presidentes de los bancos centrales con territorios grandes, con independencia de su grado de conservadurismo (resultado del votante medio en el Consejo de su BC). Este proceso de toma de decisiones basado en la voz (cuando el número de regiones con voto disidente es inferior al de regiones con estructura económica parecida a la UEM) permite establecer un votante medio cercano a la unidad, a la vez que permite que se articulen mecanismos fiscales de compensación regional a escala nacional, con el fin de evitar que las diferentes θ se traduzcan en muy diferentes b.

Nota

Se supone que para definir el objetivo cuantitativo de estabilidad de precios, establecido actualmente en el 2%, se debe votar según lo que se ha establecido en el mecanismo, puesto que en caso contrario se conculcaría el principio de representatividad que se quiere para la economía de la eurozona en conjunto.

3.Tamaño y límites del gobierno

3.1.La teoría de la captura de rentas y de los grupos de presión

El gobierno puede ayudar a crear, aumentar o proteger la posición monopolista de determinados grupos. Si ocurre esto, el gobierno aumenta las rentas de monopolio de los grupos favorecidos a expensas de los compradores del grupo de bienes o servicios. Las rentas de monopolio que el gobierno puede ayudar a proporcionar representan el valor del premio perseguido, y las actividades llevadas a cabo para conseguir estas rentas se conocen en la bibliografía económica con el nombre de captura de rentas (rent-seeking).

El primero en discutir la existencia de la captura de rentas fue Tullock (1967), y Anne Krueger (1974) utilizó el término rent-seeking para describir la actividad.

Lo que, básicamente, propuso Tullock es que el coste total de los monopolios, los aranceles y los delitos están representados no solo por el triángulo, denominado de Harberger, sino por todo el rectángulo que representa la transferencia de renta neta en la bibliografía económica convencional. En consecuencia, la pérdida o el derroche social es superior al estimado por el triángulo de Harberger, puesto que se debe adicionar el área que representa el rectángulo o parte de él. En la teoría del monopolio, el triángulo mide la pérdida de eficiencia y el rectángulo representa una redistribución pura de la renta.

Si el monopolio es otorgado por el gobierno, el monopolista obtiene ventaja de la concesión y puede invertir recursos para aumentar la probabilidad de obtener el monopolio. Tullock observó que estos recursos invertidos pueden constituir el coste social del monopolio que se añade al triángulo de bienestar.

El rectángulo de Tullock frente al triángulo de Harberger

Determinar qué parte del rectángulo es la que se puede considerar captura de rentas tiene cierta dificultad. Tullock lo reconoce en el artículo “Dónde está el rectángulo”, en el que dice:

“He argumentado que el desarrollo del monopolio, arancel u otros privilegios especiales implican normalmente la inversión de recursos. No hay ninguna razón por la cual estos recursos deberían recibir un rendimiento superior que los recursos invertidos en otras actividades; por lo tanto, el rectángulo, que representa el rendimiento de estos recursos, debería ser más o menos igual que la cantidad de recursos invertidos. En otras palabras, el derroche social de la rent-seeking es mucho mayor que el que los estudios previos han indicado. Todo esto es teóricamente correcto, pero como soy la persona que ha escrito más sobre este tema, y que ha escrito el artículo original, estoy perturbado por la dificultad de encontrar cualquier coste real medible del rectángulo”.

G. Tullock (1997). “Where is the rectangle”. Public Choice (núm. 91, págs. 149-150). Tucson: University of Arizona, Department of Economics.

Está claro para Tullock que el derroche social producido por las actividades de captura de rentas es muy importante; sin embargo, reconoce la dificultad de esta medición. A pesar de la simplicidad conceptual de la teoría de la captura de rentas, lo más difícil, y por eso es su punto débil desde el punto de vista teórico y cuantitativo, es identificar lo que significa en volumen la captura de rentas.

Referencias bibliográficas

G. Tullock (1967, junio). “The welfare cost of tariffs, monopolies, and theft”. Western Economic Journal (núm. 5, págs. 224-232). Versión castellana en ICE (1980, enero).

A. O. Krueger (1974, junio). “The political economy of the rent seeking society”. American Economic Review (núm. 64, págs. 291-303). Versión castellana en ICE (1980, enero).

La concesión del monopolio no es gratuita, la transferencia de renta tiene un coste de oportunidad para conseguirlo; por ello Buchanan identifica tres tipos de gastos de captura de rentas:

1) Los esfuerzos y gastos de los receptores potenciales del monopolio. Los que esperan conseguir el monopolio gastan para conseguirlo (tiempo, recursos humanos, consultorías, incluso sobornos).

2) Los esfuerzos de los altos funcionarios para obtener o ceder ante los gastos de los receptores potenciales. Los funcionarios que tienen en sus atribuciones las de conceder el monopolio han de utilizar una parte del tiempo en pensar y desarrollar estrategias para ver cómo ceden ante los que licitan por el monopolio.

3) Distorsiones en terceros inducidos por el mismo monopolio o el gobierno como consecuencia de la actividad de captura de rentas. Las distorsiones en terceros podrían ser del tipo windfall rents, es decir, rentas inesperadas o no buscadas que se producen cuando el ciudadano votante encuentra posiciones de renta a partir de la regulación existente. En caso de que invierta recursos en las actividades para producir una regulación determinada, también habría una pérdida social, puesto que el tiempo dedicado a la búsqueda de las normativas existentes con el fin de capturar rentas tampoco genera riqueza.

Referencia bibliográfica

J. M. Buchanan (1980). “Rent seeking and profit seeking”. En: J. M. Buchanan; R. D. Tollison; G. Tullock (eds.). Toward a theory of the rent seeking society. Texas: University Press. Versión castellana en Buchanan y otros. El análisis económico de lo político. Madrid: IEE.

En la teoría de la captura de rentas, el soborno en sí mismo no se debe ver como una pérdida.

El soborno es simplemente una redistribución dentro de la transferencia. La pérdida social a la hora de dar o recibir un soborno proviene del coste de transacción que implica proporcionar el soborno: la minuta del gestor, de los abogados y el tiempo y dinero de los burócratas que compiten por la promoción que los sitúa en la posición de recibir los sobornos. La idea de derroche social es confusa, especialmente cuando se confunden los conceptos éticos (soborno) con los económicos (transferencia pura de renta). Es lo mismo que sucede con el robo en el ejemplo de Tullock. El robo es éticamente reprobable cuando económicamente es tan solo una transferencia de renta. En ausencia de derechos de propiedad, no existe el robo ni la expropiación. El derroche social del soborno (y del robo) ocurre cuando los agentes gastan recursos para evitar e incrementar las actividades, dependiendo del lado en que se encuentren. Los delincuentes pueden transferir una parte de la renta capturada a los otros en forma de sobornos a la autoridad. El derroche social no está en el soborno, sino en el hecho de que las autoridades, como funcionarios públicos, dedican una parte de sus actividades a recibir sobornos y no a perseguir a los delincuentes, que es su función.

El derroche social puede proceder, pues, del coste de oportunidad de estas rentas (soborno) si se hubieran usado en otra actividad de carácter productivo. Entendido así, según Congleton, el coste social (Sc) total de la captura de rentas está definido por:

Sc = (H + C) + (L – C) = H + L,

donde H es el triángulo de Harberger, C el coste directo de conseguir el monopolio y L el beneficio (coste de oportunidad de la inversión alternativa) de C.

Desde este punto de vista, el coste total social es igual a los costes directos de obtención de la renta más los costes de oportunidad de los recursos alternativos invertidos en la obtención de la renta. De este modo, las rentas del monopolio se disipan totalmente por los gastos desperdiciados socialmente para capturarlas.

La bibliografía sobre la captura de rentas ha desarrollado diferentes supuestos sobre el comportamiento de los buscadores para evaluar el impacto de la captura de rentas:

1) Entrada libre y “capturadores de renta” neutrales respecto del riesgo. Se invierte la cantidad I para obtener la renta potencial R. Si todos los buscadores de renta tienen las mismas rentas iniciales, cada uno elegirá invertir la misma cantidad I, que tendrá la misma probabilidad de ganar la renta.

Si la entrada en la captura de rentas es libre, la entrada continuará hasta el punto de que el número de buscadores de renta, n, es tal que el ingreso esperado de un buscador de renta iguala al de un no buscador de renta.

E (Y) = 1 / n (Y - I + R) + n - 1 / n (Y - I) = Y (14)

de lo que se sigue que:

Y - I + R + (n - 1) (Y - I) = n Y (15)

y así:

R = n I (16)

La entrada continúa hasta el punto de que el número de capturadores de renta es tal que la cantidad total invertida en la captura de rentas disipa totalmente las rentas que se pueden percibir.

Con capturadores de renta neutrales respecto al riesgo, la cantidad invertida en la captura de rentas se expande hasta igualar la cantidad total de las rentas, incluso cuando el número de capturadores de renta es fijo. Consideremos que S es la cantidad total invertida en la captura de rentas e I la inversión de un capturador de renta determinado. La probabilidad de su captura R es I/S y la ganancia esperada para la inversión de una unidad monetaria adicional es simplemente R/S. Esta relación supera a R > S, y así la inversión se expande hasta S = R.

Con capturadores de rentas neutrales respecto al riesgo, la renta se disipa totalmente y equivale a la inversión total para obtener la renta.

2) Aversión al riesgo. Hillman y Katz ilustran los efectos de la aversión al riesgo para los buscadores de renta suponiendo que cada individuo tiene una función de utilidad logarítmica. En este caso, los buscadores gastan menos que el valor de la renta disponible.

Si relajamos cualquiera de los supuestos de competencia perfecta, de libre entrada, y oportunidades de inversión simétricas, el resultado es inferior a la disipación total de las rentas, como se podría esperar. Cuando el juego está más manipulado a favor de unos cuantos jugadores, los otros encuentran menos provechoso invertir.

La cantidad de la renta disipada depende de la relación entre la cantidad que un único buscador de renta invierte y la probabilidad de capturar la renta. En el supuesto implícito parece que la probabilidad de capturar la renta es lineal con la cantidad invertida, como sucede, por ejemplo, cuando la probabilidad de captura iguala la proporción de la inversión total en la captura de rentas.

Con aversión al riesgo, el derroche debido a la captura de rentas es inferior.

3) Premio a quien invierte más. Para la concesión de R, se otorga R al buscador de renta que efectúa la inversión más grande > I. Si las otras inversiones son fijas, el buscador siempre invertirá ligeramente más que la inversión más elevada realizada por cualquier otro buscador de renta hasta el punto de que Y = R. Se podría establecer una competencia para hacer la inversión más grande I, hasta que los fondos agregados invertidos en la captura de rentas estuvieran cerca de nR. En este punto, todos los buscadores de renta se deberían retirar y la concurrencia debería volver a empezar. No hay estrategias de Nash en equilibrio perfecto para este juego, pero los discontinuos rendimientos crecientes a escala generan el peligro de que las inversiones agregadas superen en mucho la renta potencial para ganar.

En este caso, las actividades de captura de rentas podrían ser superiores a la transferencia de renta y el rectángulo.

3.1.1.¿Cómo se puede evitar la captura de rentas?

Desde un punto de vista práctico, la mejor manera y la más simple de evitar los problemas de captura de rentas es no crear las instituciones que generan rentas, es decir, las regulaciones y agencias reguladoras que conducen a la captura de rentas. Algunas organizaciones internacionales se podrían considerar desincentivadoras de la captura de rentas.

Rodney Smith aplica los cánones de public choice (el individualismo metodológico, los incentivos importan, la captura de rentas, las reglas de decisión importan y el control de la agenda) en los acuerdos internacionales.

La captura de rentas en este contexto significa que las personas y las organizaciones gastan recursos para influir en la elección de las reglas y afectar a la situación con un conjunto de reglas determinado. Invierten en diligencias para influir en la toma de decisiones formales y en abogados para desafiar la administración de las reglas.

Sin embargo, con gobiernos que se coordinan a escala internacional, o que conspiran frente a los grupos de presión, estaríamos cerca del caso propuesto por Hillman y Katz de aversión al riesgo. Los grupos de presión encontrarían poco provechoso invertir en actividades de captura de rentas, puesto que unos pocos jugadores (los gobiernos) manipulan el juego y disminuyen las posibilidades de ganancia. En este caso, las organizaciones de coordinación internacionales podrían ayudar a disminuir el derroche social de los capturadores de renta.

Referencia bibliográfica

R. Vaubel (1991). “A public choice view of international organizations”. En: R. Vaubel (ed.). The political economy or international organizations (pág. 46 y siguientes). Westviewpress.

3.1.2.Grupos de presión y proteccionismo

De acuerdo con T. D. Willet (1995):

“La política comercial, especialmente el caso de protección de industrias individuales, es un ejemplo perfecto de beneficios fuertemente concentrados y costes de protección muy difusos, y en consecuencia es una fuente sustancial de incentivos para los grupos de presión”.

Al referirnos a las diligencias o al lobby de los grupos de presión, se debe recordar la aportación de Mancur Olson a la lógica de la acción colectiva (1965), que explica por qué los grupos de presión más fuertes son los grupos que defienden sus ingresos o rentas (por ejemplo, industrias, sindicatos) y los más débiles, los que defienden los gastos (como los consumidores), aunque potencialmente estos últimos son más potentes en número de adherentes potencialmente interesados. Esto es así porque el coste individual de la actividad de lobby es inferior al ingreso esperado en el primer caso, y es superior en el segundo caso.

Cuando nos referimos a la coordinación o cooperación internacional en políticas comerciales, tanto en el ámbito multilateral como bilateral, la pregunta que nos inquieta es la que plantea Bruno Frey (1984): ¿por qué, dada la situación, no tenemos más proteccionismo? Por eso Willet explica que el debate en el campo del comercio internacional está entre establecer cuotas, contingentes o restricciones voluntarias y establecer aranceles. No podemos llegar a una conclusión de por qué no tenemos más proteccionismo. Efectivamente, la eficiencia en los aranceles es mayor que la alternativa de las restricciones cuantitativas, es decir, menos costosa. Sin embargo, mientras las cuotas generan costes económicos más altos que sus aranceles equivalentes, también tienden a generar unas rentas más elevadas para los intereses protegidos (de los cuales tienen la cuota asignada), de manera que no está claro que los costes de las cuotas por unidad monetaria de renta transferida sean siempre superiores a sus aranceles equivalentes en términos de renta disipada o derroche. Del mismo modo que es correcto argumentar que las restricciones voluntarias cuantitativas en la exportación tienden a transferir rentas a los exportadores, no significa que sea necesariamente ineficiente, puesto que puede operar como un mecanismo de compensación internacional implícito para reducir la probabilidad de guerras comerciales. Esto no significa que no tengan costes de bienestar medidos por el triángulo de Harberger o derroche medido por el rectángulo.

Así, podemos relacionar los aspectos relativos a las políticas comerciales y a la coordinación internacional en estas políticas. Igual que en otros capítulos de la coordinación, podemos establecer que un argumento a favor de la coordinación de la política comercial es evitar o disminuir el riesgo de guerras comerciales, con grandes costes para el conjunto de la sociedad. Desde este punto de vista, la Organización Mundial de Comercio (OMC) y su predecesor, el GATT, tienen un gran papel puesto que influyen en las formas proteccionistas adoptadas de manera coordinada, entendidas como un conjunto de reglas que ordenan el juego del comercio exterior. Juego en el que, sin duda, intervienen un gran número de actores y agentes con intereses contrapuestos en un mismo estado. El conflicto entre partidarios del proteccionismo y del librecambismo solamente lo pueden resolver los estados en coordinación y cooperación con otros estados.

3.1.3.Aplicaciones

El riesgo de proteccionismo con la crisis global

Con el inicio de la crisis, el G-20 y el FMI⁽¹⁹⁾ alertaron del riesgo de proteccionismo comercial. A finales de 2010, con la política de expansión cuantitativa (QE2) de Estados Unidos, el problema del proteccionismo se trasladó a la llamada guerra de divisas y las devaluaciones competitivas (reunión de los ministros de Finanzas y gobernadores de los Bancos Centrales en Gyenongju, Corea, 23 de octubre de 2010). La depreciación del dólar es un argumento en el caso de China para no revaluar su moneda.

Por otro lado, algunas economías emergentes (Brasil) han introducido restricciones en los movimientos de capital para evitar la revalorización de sus divisas, que podría afectar a su camino de crecimiento económico.

3.2.Teoría económica de la burocracia

3.2.1.Teoría sobre el desarrollo del gasto público: de la “ley” de Wagner a la teoría de la democracia y la burocracia

En 1883 A. Wagner destacó la tendencia creciente de los gastos públicos con relación al PIB (se supone que en términos relativos). Sin embargo, la ley de Wagner ¿es realmente una ley como algunos la denominan?

Una de las cuestiones que hay que preguntarse es si la ley de Wagner tiene un carácter tecnológico (es decir, inevitable e independiente del marco social) o un carácter social (solamente determinada por el marco social). Si la ley de Wagner fuera evitable, ¿se podría ir hacia un sector público menos creciente?

Si bien el aumento de los gastos públicos con relación al PNB ha crecido mucho desde el siglo xix, ello se suele explicar como consecuencia de los gastos de defensa y también de la necesidad de un volumen de inversiones importante en determinados proyectos (ferrocarriles) que no podían ser abordados por iniciativa privada. A veces, la explicación es una mezcla de las dos, militar más inversión pública por razones estratégicas. No obstante, esto puede explicar el salto en el crecimiento pero no la tendencia.

Peacock y Wiseman, en 1961, criticaron la generalidad de la ley de Wagner e introdujeron su hipótesis de efecto de desplazamiento (displacement effect).

El modelo de William Baumol de la enfermedad de costes (Baumol’s disease) propone una naturaleza tecnológica de la ley de Wagner. La base del modelo es que los gobiernos proporcionan básicamente servicios en lugar de bienes a los ciudadanos. Puesto que la producción de servicios tiene incrementos de la productividad inferiores que la producción de bienes, esta es la causa del aumento del gasto público.

A largo plazo, el sector servicios sería más trabajo-intensivo que el sector industrial.

El incremento de los costes del sector público se explicaría por causas tecnológicas y no por causas institucionales (ineficiencia). Aunque el sector público fuera poco eficiente, ello no explicaría el aumento de los costes.

Pero el modelo de Baumol no es suficiente para explicar por qué los ciudadanos piden más servicios a pesar del aumento de costes. Esto hay que explicarlo o complementarlo con teorías que esclarezcan el carácter social del proceso político, como por ejemplo la teoría de la democracia y la de la burocracia del enfoque de la elección pública.

3.2.2.El modelo de Baumol-Oates

A. Peacock analiza la enfermedad de costes de los servicios personales.

G_{o t}

es el ouput del gobierno producido con un nivel constante de productividad del trabajo (

L_{g t}

), donde t es el tiempo.

L_{p t}

es la productividad del sector privado que crece de manera exponencial (donde r = tasa de crecimiento), y produce también un crecimiento exponencial en el output del sector privado,

P_{o t}

Entonces:

G_{o t} = a L_{g t} (17)

P_{o t} = b L_{p t} {(1 + r)}^{t} (18)

De aquí se obtiene la relación entre el output del gobierno y el output total (

N_{o t}

) representado por la fórmula derivada de(18):

G_{o t} / N_{o t} = a L_{g t} / a L_{g t} + b L_{p t} {(1 + r)}^{t} (19)

cuando

N_{o t} = G_{o t} + P_{o t}

Supongamos que el gasto del gobierno en bienes y servicios (

G_{g t}

) es igual a los costes del trabajo para producir el output del gobierno y que la tasa de salario (w) es la misma para el sector privado que para el público.

El gasto privado en bienes y servicios (

P_{g t}

) es igual a los costes del trabajo para producir el output.

Entonces:

G_{g t} = w L_{g t} (20)

P_{g t} = w L_{p t} (21)

La relación entre el gasto del gobierno y el total (

N_{g t}

) es, si

N_{g t} = G_{g t} + P_{g t}

G_{g t} / N_{g t} = w L_{g t} / w (L_{g t} + L_{p t}) = L_{g t} / L_{g t} + L_{p t} (22)

si se supone, para simplificar, que la oferta de trabajo es constante y

L = L_{g t} + L_{p t}

De (19) se deriva que, puesto que t tiende a infinito, entonces con una oferta constante de trabajo la única manera de que la relación entre el output del gobierno (

G_{o t}

) y el output total (

N_{o t}

G_{o t} / N_{o t} = c o n s t a n t

es transfiriendo trabajo del sector privado al sector público.

Sin embargo, el proceso, dados los supuestos del modelo, como el trabajo, se transfiere a usos menos productivos; entonces con una tasa de salario constante (w), la relación entre el gasto del gobierno y el gasto total,

G_{g t} / N_{g t}

, debe aumentar, incluso si el gobierno no produce directamente, pero tiene el compromiso de financiar servicios personales.

Esta proporción está clara en (22) con t tendiendo a infinito; entonces

L_{g t}

aumenta mientras que

L_{g t} + L_{p t}

es constante.

En otras palabras, si los bienes y servicios del gobierno, en términos reales, se mantienen como una proporción fija de los bienes y servicios totales en términos reales, el gasto del gobierno con una proporción del gasto total debe aumentar a lo largo del tiempo.

Este aumento de los servicios públicos será financiado con impuestos.

Peacock también se pregunta si es verdad que el bienestar público y los servicios de medio ambiente son trabajo-intensivos. Por ejemplo, gran parte del trabajo de servicios de revisión médica (medicina preventiva) puede ser realizado mediante ordenador con una reducción sustancial de los costes de producción del servicio.

Nota

Observad que, debido a los supuestos, el modelo de Baumol no cambia si consideramos al sector privado dividido en productor de bienes y de servicios; en este caso la financiación es mediante los precios. Aunque aparentemente todo sería igual, la intervención burocrática y la endogenización de su comportamiento podrían generar resultados diferentes, puesto que el modelo de Baumol no tiene en cuenta la eficiencia del productor.

3.2.3.La moderna teoría económica de la burocracia (William Niskanen)

La moderna teoría económica de la burocracia, desarrollada inicialmente por William Niskanen, ofrece una explicación del aumento del gasto por el lado de la oferta. El núcleo básico de la oferta se produce en la "agencia", y el burócrata se encuentra entre el político representante y el gasto público, y ocupa una posición monopolista en cuanto a información.

El comportamiento y los incentivos del burócrata están en la maximización del presupuesto con el fin de aumentar el poder, el prestigio y la influencia entre otros argumentos de su función de utilidad.

Relación costes y beneficios marginales en la situación competitiva, monopolista y burocrática:

Producción eficiente competitiva: $Xc (C ’ = B ’)$

Donde C' son los costes marginales y B', los beneficios marginales.
Producción monopolio: $Xm (I ’ = C ’)$

Donde I' son los ingresos marginales.
Producción unidad burocrática o agencia: $Xa (Ct = Bt)$ o $(Cme = Bme)$ , donde Xc, $C ’ > B’$ se da ineficiencia por exceso pero al mínimo Cme posible se mantiene la eficiencia técnica.

Donde Ct son los costes totales; Bt, los beneficios totales; Cme, los costes medianos, y Bme, los beneficios medios.
El funcionario tendrá un comportamiento monopolista hacia el político o el representante político, en particular si el político tiene desconocimiento sobre la tecnología (o la curva de costes marginales) o el político maximiza una función de utilidad en la que no hay un argumento de rendición de cuentas con sus votantes.

3.2.4.Extensiones y aplicaciones de la teoría de la burocracia en las decisiones de organizaciones no lucrativas

El mercado de altruismo

Para una teoría del comportamiento de las organizaciones no lucrativas (ONL), Steinberg plantea el análisis de las diferentes funciones objetivo de las ONL, que, a diferencia de las lucrativas, no pueden acumular beneficios ni distribuirlos entre sus socios o propietarios. Esta función objetivo estaría situada entre la función maximizadora del presupuesto (Tullock-Niskanen) de la burocracia y la maximizadora de la producción de los gastos utilizados para el servicio benéfico.

¶ (F, k) = k [x + C (F) - F] + (1 - k) [x + C (F)] (23)

donde:

k: parámetro de la función objetivo

x: recursos exógenos de la organización

F: gasto utilizado en la busca de recursos (fundraising)

C: contribuciones recibidas que son función de F

Cuando k = 0,

¶ (F, k) = x + C (F)

, donde se maximiza el ingreso bruto o presupuesto.

Si k = 1,

¶ (F, k) = X + C (F) - F

, donde se maximiza el ingreso neto obtenido de las campañas de búsqueda de recursos. Puesto que se considera que el ingreso neto disponible se destina totalmente a la provisión de servicio, este caso se corresponde con la maximización del servicio. En este caso, se debería dar plena satisfacción a los donantes si el servicio prestado fuera eficiente.

Cuando

0 < k < 1

, la situación sería entre los dos objetivos.

k es el donativo marginal de la búsqueda de recursos y es el parámetro que revela la función objetivo de la ONL. De este modo, una ONL maximizadora del presupuesto aumenta su gasto en búsqueda de recursos, F, mientras el producto marginal del donativo no sea negativo, pero una maximizadora del servicio asegurará que el rendimiento marginal sea superior al coste marginal de su obtención. Así, la búsqueda de recursos es un instrumento para la provisión de servicios (y no un objetivo en sí mismo). En consecuencia, la maximización del presupuesto, a diferencia de las agencias burocráticas, no implica un derroche de recursos.

Las ONL actuarán maximizando el presupuesto o maximizando el servicio dependiendo de su función objetivo, pero también de la utilidad de los donantes en cada donación. Esta, a su vez, dependerá de la utilidad marginal del donante en cada donación, que, a su vez, dependerá de si es un donante individual o público y de la información que tenga el donante sobre la eficiencia del servicio prestado.

Exponemos varios casos:

El donante privado realiza una donación monetaria costosa (por ejemplo, una donación directa, que es un porcentaje apreciable de su renta) y espera una utilidad elevada que se caracteriza por la eficiencia del servicio. El donante pide información y rechazará las ONL que maximicen el presupuesto. Para ello la rendición de cuentas de las ONL, la publicidad, la competencia, son importantes para que la persona altruista deposite su donativo en una ONL de confianza.
El donante privado efectúa una donación de poco coste (por ejemplo, da ropa medio usada de poco valor al mercado y el coste de la donación es equivalente al esfuerzo de llevarla al vertedero). El donante encuentra una gran utilidad en esta donación y no se preocupa por la eficiencia del servicio. La OLN puede actuar como maximizadora del presupuesto y dedicar más gasto a la búsqueda de recursos que al servicio. Sin embargo, en el mercado del altruismo hay organizaciones que funcionan con voluntariado, generalmente asociadas a organizaciones religiosas, que minimizan los gastos de gestión y compiten con organizaciones claramente maximizadoras del presupuesto que se lucran de la perspectiva de bajo coste de la donación y utilidad elevada del donante.
El donante público hace una donación monetaria costosa (por ejemplo, en términos presupuestarios, el 0,7% del PIB) y está sometido a la monitorización o evaluación parlamentaria de la eficiencia de su donación. El parlamento controla a qué ONL otorga la ejecución de la acción y cómo actúa esta ONL con relación a su función objetivo, maximizando el servicio que llega al beneficiario.
El donante público realiza una donación monetaria de poco coste (puede ser 0,7% del PIB, el mismo valor que en el anterior, y puede comportar percepciones diferentes desde el punto de vista del control del elector) porque el parlamento no controla la eficiencia de la donación y el donante tiene costes positivos en su control que no mejoran su utilidad (por ejemplo, electoral). En este caso, el comportamiento de la ONL dependerá de sí misma, aunque puede ser más fácilmente maximizadora del presupuesto.
El donante es una corporación privada para la que su aportación a la cultura, es decir, el mecenazgo, además de suponer una reducción de impuestos, constituye una seña, otorga un prestigio, da publicidad a la empresa. Si el objetivo es la reducción de impuestos, puede ser un caso como el anterior. Si el objetivo es el prestigio e incluso la publicidad, puede ser en un caso similar al del donante público controlado, puesto que lo que interesa es la eficiencia de la donación.

En los casos 1 y 2, la competencia entre ONL sucede claramente en el mercado. Los casos 3, 4 e incluso 5 pueden ocurrir en el mercado político con fuertes distorsiones e ineficiencias, si el control político no es eficaz.

3.3.Aplicaciones

3.3.1.La enfermedad de costes de los servicios personales de Baumol, aplicada en diferentes contextos

El mecenazgo cultural es otro de los casos que entraría en la consideración del fracaso del mercado y de la posibilidad de un mercado del altruismo que supliera la intervención directa o productiva del estado. Se debe insistir en este carácter de intervención directa o productiva, puesto que el estado, además de intervenir para corregir el error del mercado, que produce directamente bienes culturales, puede intervenir incentivando las aportaciones y los donativos de los particulares en este mercado.

Una interpretación interesante de la enfermedad de costes de Baumol es la que aplica Juan Urrutia (1996) en la explicación del mecenazgo:

“El Estado, incapaz de cargar con el creciente coste fiscal del mantenimiento del output cultural, ofrece incentivos fiscales al mecenazgo que, eventualmente, a medida que la economía se desarrolla, acaban siendo aprovechados por la iniciativa social”.

Juan Urrutia (1996). “Veinte comentarios sueltos sobre economía y mecenazgo”. Revista de Occidente (núm. 180, págs. 47-70).

Aunque, como añade Urrutia, para que la explicación sea completa hay que explicar por qué la iniciativa social se acoge a estos incentivos y no a otros incentivos relacionados con otros campos.

También Bruno Frey (Economía del Arte) aplica “el mal de costes” de Baumol a la explicación de la abundancia de festivales de artes escénicas (música y ópera) con relación a las representaciones tradicionales en salas permanentes. Según Frey, las salas fijas (donde sí que es aplicable el mal de costes) dominan en la oferta de los festivales. También ha aumentado el número de visitantes a los festivales (en parte por el turismo y las vacaciones), y en esta etapa se neutraliza el mal de costes de Baumol, en parte por el trasvase estructural que hay entre los elevados costes unitarios en las representaciones de las salas tradicionales y los costes de producción más bajos de los festivales, puesto que hay mucho voluntariado y poca intervención de sindicatos y Administración, aunque esta situación se empieza a agotar en los países con más festivales. En muchos aspectos, los festivales como los de Salzburgo, Glyndebourne, Stratford o Bayreuth tienen los mismos problemas que las salas permanentes.

Desde el punto de vista de la demanda de gasto público, es interesante el mecanismo de referéndum o democracia directa para decidir el gasto. En este caso, Frey lo aplica al caso del arte y la cultura (Democracia directa y gasto público en el arte: la utilización del referéndum en Suiza) aunque otros trabajos sobre el tema nos permiten derivar conclusiones sobre la contención del gasto. La conclusión a la que llega, tomando los datos de resultados de voto sobre gasto público en cultura con relación a otro gasto público, es que no se confirma la afirmación general de que el gasto público en cultura saldría perjudicado si se sometiera a votación directa. En el caso concreto de la compra de dos Picasso en el Museo de Basilea, las variables explicativas del voto afirmativo son el valor del legado, el valor del prestigio y el valor de opción. Cuanto más altos son estos valores, más dispuestos están los votantes a votar la compra de las obras. Estas explican mejor el voto afirmativo que las variables que benefician directamente al votante, R² = 0,47, en el primer caso, frente a R² = 0,85 con la inclusión de estas variables que rebasan los límites de los intereses privados de los votantes.

Alan Blinder, vicepresidente de la Reserva Federal desde 1994 hasta 1996, se refiere a la enfermedad de costes de Baumol en un artículo sobre la llamada emigración de puestos de trabajo (offshoring), pero no de las personas que los llevan a cabo, de países ricos a países pobres.

Blinder explica que la predicción de la enfermedad de Baumol –que los precios de los servicios personales (como la educación y el ocio) se elevarán en comparación con los precios de los artículos manufacturados y los servicios impersonales (como los coches y las llamadas telefónicas)– ha sido confirmada por la historia. Elevar constantemente los precios relativos tiene consecuencias predecibles. Las curvas de la demanda se inclinan hacia abajo, lo cual significa que la demanda de un artículo declina a medida que se eleva el precio relativo. Aplicado en este contexto, esto debería significar reducir la demanda relativa de muchos servicios personales e incrementar la demanda relativa de muchos bienes y servicios impersonales a lo largo del tiempo. Las principales excepciones son los servicios personales que son fuertes bienes de lujo (a medida que se enriquecen las personas, quieren relativamente más cosas) y los pocos bienes y servicios impersonales que los economistas denominan inferiores (a medida que se enriquecen las personas, quieren menos cosas).

La enfermedad de Baumol conecta con el problema de la emigración de puestos de trabajo de una manera más bien desconcertante. Al cambiar los patrones del comercio, se mantendrán en el país la mayoría de los empleos en servicios personales, mientras que muchos empleos que producen bienes y servicios impersonales emigrarán al mundo en desarrollo. Si a esto añadimos la probabilidad de que la demanda de muchos de los servicios personales, cada vez más costosos, está condenada a reducirse en comparación con la demanda de los servicios impersonales y bienes manufacturados cada vez más baratos, es probable que los países ricos hayan de realizar reajustes de gran importancia. Uno de los ajustes implicará reasignar el trabajo de una industria a otra. Pero otro aparecerá en los salarios reales. A medida que más trabajadores de los países ricos busquen trabajo en los servicios personales, es probable que los salarios reales de estas ocupaciones disminuyan, salvo que la compensación del aumento de la demanda sea bastante importante. Así, el pronóstico para los salarios es más optimista para los empleos de servicios personales de lujo (como la cirugía plástica y los chóferes privados) que para las ocupaciones de servicios personales ordinarios (como cortar el pelo y dar clases en la escuela primaria).

¿Cómo puede influir en el futuro este cambio de situación en la producción de servicios personales? En realidad, ya se está viendo que en la producción de determinados servicios de alta tecnología los costes de trabajo tienen poco peso y se pueden producir perfectamente en países desarrollados. Sin embargo, la proporción elevada en el coste de conocimiento hace que se pueda adquirir en países en desarrollo donde el coste laboral es más bajo. Los conductores de taxis (por ejemplo, en Barcelona) son, cada vez más, emigrantes que pueden soportar la disminución de salario para prestar el servicio personal.

Por eso Blinder se manifiesta en contra de levantar barreras proteccionistas para evitar el comercio electrónico, puesto que los controles convencionales para el comercio de bienes son difíciles y costosos. Sin embargo, la propuesta de aumentar la educación para competir en determinados servicios avanzados puede que no sea eficaz cuando los países en desarrollo están consiguiendo grandes niveles de educación que les permite competir con costes bajos, como él mismo apunta. Blinder acierta al hablar de la tercera revolución, a pesar de que se sepa poco sobre sus efectos.

En cualquier caso, si el sector público se hiciera cargo del coste de los servicios personales, la previsión de una disminución de determinados salarios (maestros de escuela) debería disminuir el presupuesto público, aunque los grupos de presión seguramente no permitirían un ajuste a corto plazo.

4.Conclusiones

¿Qué utilidad tiene la teoría de la elección pública para la política pública?

El análisis científico siempre debe tener una cierta perspectiva y objetividad. La pretensión de la ciencia económica, como otras ciencias sociales, de colocar al analista o al investigador como observador imparcial y objetivo es prácticamente imposible, puesto que el investigador forma parte de lo que se investiga. En los momentos actuales de la gran recesión que se inició en 2008, gran parte del debate de los economistas se reduce a controversias macroeconómicas sobre la manera de salir de la crisis, y remiten a viejas teorías o a teorías renovadas adaptadas al fenómeno de la globalización. De hecho, el tema central que implica a todo el mundo, que es la crisis, difumina el debate más profundo sobre el comportamiento humano en el diseño y la aplicación de las políticas (burócratas, políticos) y el comportamiento humano de los agentes receptores de las políticas (ciudadanos, consumidores, inversores, especuladores).

La elección pública no se puede presentar como una teoría para salir de la crisis, pero sí puede ser una teoría que, a partir de sus fundamentos de economía positiva, puede generar aplicaciones normativas que eviten el desprestigio de la política, de los burócratas, de la economía de mercado y de la propia democracia. Sería fácil, para algunos incluso presuntuoso, decir que la elección pública ya había previsto desenlaces como los actuales de exceso de déficit público y endeudamiento, pánico en los mercados, imposibilidad de actuaciones coordinadas de la política. Solamente es necesario ir a las hemerotecas para ver la bibliografía sobre la elección pública en las últimas décadas. Quizá donde menos éxito ha tenido es en la parte normativa. Pocas veces ha sido aplicada, y si lo ha sido, a pesar de los políticos, el éxito no se percibe, puesto que solamente se perciben los fracasos. La máquina perfecta no existe, pero si existe tampoco nos enteramos. Solo nos lamentamos del ordenador o del coche que tenemos cuando falla. Solo criticamos a las autoridades cuando algo no funciona bien. Sin embargo, hay bastantes cosas que funcionan bien en el mundo de la economía pública y algunas tienen que ver con su diseño correcto.

McKenzie y Tullock, en su libro sobre el nuevo mundo de la economía (The new world of economics), publicado en su primera versión en 1975 y en su última edición en 2012, se hacían una pregunta sencilla y aparentemente absurda en el segundo capítulo: ¿por qué andan por el césped los estudiantes? La respuesta, desde el punto de vista del análisis positivo, es simple: porque maximizan su utilidad al minimizar los costes acortando el camino. La consecuencia de las sucesivas acciones individuales racionales es que se van formando senderos en el césped que suponen costes colectivos. La respuesta normativa de esta acción que proponen los autores es poner impedimentos en el camino que cruzan los estudiantes (vallas, arbustos, etc.). Hay otra respuesta normativa mejor. En lugar de penalizar a quienes maximizan cruzando el césped, ¿por qué no se penaliza a quien no construye senderos que permitan maximizar la utilidad individual? ¿Por qué no se exige, en los diseños urbanos o de los campus universitarios, que los senderos peatonales se ajusten a las necesidades de quienes los andan?

En economía y en las políticas públicas se trata de resolver los llamados fracasos de mercado: los bienes públicos, las externalidades y los rendimientos crecientes a escala que producen concentración de la oferta y la demanda, es decir, un monopolio. Las políticas públicas están encaminadas a la provisión eficiente de bienes públicos, internalizar las externalidades y eliminar o regular los monopolios. La externalidad es una emisión de costes que soporta un agente ajeno a la actividad que los produce, y se suele relacionar con el caso particular de la contaminación. En general, la aparición de un fracaso del mercado dispara los mecanismos de provisión de políticas públicas sin tener en cuenta o analizar los fracasos del metamercado, es decir, los fracasos del sector público. Los fracasos equivalentes en el sector público son las internalidades y los bienes privados capturados por los burócratas y los costes crecientes.

Las internalidades se refieren a los beneficios privados que pueden ser obtenidos por los burócratas del sector público justificados por una acción en favor del interés general. En este caso, los gastos serán excesivos y la oferta pública no tendrá niveles óptimos. Este elemento, algunas veces, se podría asociar a la corrupción, aunque no tiene por qué ser necesariamente así. Un burócrata que busca el prestigio en la construcción de una obra pública no necesariamente es corrupto, pero sí que puede generar internalidades. Del mismo modo que las internalidades se pueden internalizar con una definición correcta de los derechos de propiedad, las internalidades también pueden ser evitadas cuando los derechos de propiedad están muy definidos.

Los costes crecientes del sector público se oponen al fracaso del mercado de los rendimientos crecientes y el monopolio en el sector privado. La ilusión fiscal es un caso de costes crecientes que produce el gobierno. Si la información no es correcta, los ciudadanos piensan que el coste por el que pagan los servicios públicos es inferior a lo que es realmente. También en caso de endeudamiento excesivo o déficit público excesivo, los ciudadanos no tienen una percepción correcta del coste de los servicios e inversiones. Si piensan que el precio es inferior al que es realmente, entonces, lógicamente, piden cantidades superiores, que los políticos están dispuestos a ofrecer con el fin de maximizar el número de votos. La regulación debida a los grupos de presión y a los buscadores de rentas también produce costes crecientes.

En los apartados anteriores hemos visto los principales temas que ha desarrollado la teoría de la elección pública desde los orígenes. Una teoría derivada de esta ha sido la economía política constitucional. Este enfoque ha dado lugar al desarrollo constitucional de James M. Buchanan, muy centrado en la búsqueda de reglas que conduzcan a resultados eficientes. En el primer número de la revista Constitutional Political Economy (vol. 1, núm. 1, invierno de 1990), el propio James M. Buchanan se refiere, en el primer artículo, al campo de acción de la economía constitucional. Esta dirige su atención al análisis de la elección entre restricciones. Para los economistas ortodoxos, la única elección es la que se produce debido a la escasez de recursos; si no hay escasez no es necesaria la elección entre alternativas.

Buchanan, en su discurso⁽²⁰⁾ en la recepción del premio Nobel en 1986 (The constitution of economic policy), resume su concepto. No hay ningún criterio mediante el cual la política económica pueda ser evaluada directamente. Por ello, acaba comparando la visión de James Madison en la Constitución de Estados Unidos con la de Wicksell con relación al análisis impositivo y del gasto: ambos rechazaron la concepción orgánica del estado como superior en sabiduría a los individuos que son sus miembros.

En los tiempos de la gran recesión, de excesos y de ineficiencia de gastos públicos, las aportaciones de Buchanan deberían ser tenidas en cuenta. Tanto la idea de constitución fiscal como de constitución monetaria están presentes en el Tratado de la Unión Europea.

El nuevo Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria plantea, nada más y nada menos, una constitución fiscal supranacional, que España ya adaptó con la inclusión del artículo 135 de la Constitución española y desarrolló en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que establece el principio de estabilidad presupuestaria y la prohibición explícita de déficits estructurales por parte del Estado y las comunidades autónomas.

La adopción de una regla constitucional llega tarde. Aunque más vale tarde que nunca si se está a tiempo de evitar este tipo de problemas en el futuro. No se puede decir que los economistas (algunos) no lo advirtieron y no dieron consejos. Buchanan, en una conferencia⁽²¹⁾, ya planteó el tema del déficit con relación a Estados Unidos y América Latina. Hoy el problema es la Unión Europea. El diagnóstico continúa siendo actual: la teoría de la elección pública y su derivada normativa de la economía política constitucional son instrumentos válidos para ser aplicados.

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Anexo

Las relaciones entre familia y estado

Inversiones en capital humano de los hijos

Gary Becker y Kevin Murphy en The family and the state ofrecen una explicación del papel del estado en las decisiones de familia respecto a la educación de los hijos, que a primera vista parece que pertenecen al ámbito de las decisiones privadas.

Las leyes y las reglas sociales regulan la "producción y crianza" de los niños, puesto que estos no pueden establecer contratos con sus padres hasta que no logran la madurez física y mental. Las leyes castigan el abuso de los menores y proporcionan escuela obligatoria, subvenciones de bienestar a las familias con hijos, limitan las reglas de divorcio cuando hay hijos menores de edad implicados y la edad mínima para el matrimonio.

Los intercambios y los contratos son eficientes si ninguna desviación impide el bienestar de los participantes. Un criterio alternativo es que las ganancias monetarias de los beneficiarios de una desviación no son superiores a las pérdidas monetarias de los perjudicados. Desafortunadamente, la inmadurez de los niños a veces impide acuerdos eficientes entre los hijos y los padres u otros responsables del cuidado de los niños.

Estas regulaciones aumentan el bienestar de los niños pero también el de los padres, o al menos aumentan el bienestar combinado de padres e hijos. El estado tiende a intervenir cuando padres e hijos ganan o cuando la ganancia de los niños supera la pérdida de los padres.

No podemos probar que la eficiencia guíe la implicación del estado en la familia. Sin embargo, demuestra que las intervenciones del estado en el mercado para la escolarización, la provisión de pensiones para ancianos y el divorcio son consistentes en conjunto con la perspectiva de la eficiencia.

Se supone que una gran mayoría de padres son altruistas con los hijos en el sentido de que la utilidad de los padres depende del número de hijos y de la utilidad de cada hijo, y también de su propio consumo.

U_{padre} = f (U_{hijo1}, U_{hijo2},... U_{hijo n}) (24)

El supuesto del altruismo se basa en los muchos sacrificios que los padres hacen a menudo por los hijos. Más o menos todos los padres gastan en los hijos menores, pero solo algunos padres dan buenas recompensas o herencias a los hijos adultos o les pagan los estudios. El altruismo puede ser comparado con las propiedades de las adicciones que se estimulan con el consumo. Los aspectos adictivos del altruismo explican mejor los regalos o pagos aparentemente abultados de los padres a los hijos que los visitan a menudo, más que el punto de vista de que los padres utilizan los regalos para comprar las visitas.

Becker considera que el altruismo es más eficiente en grupos pequeños, como la familia, mientras que el egoísmo es más eficiente en los mercados, aunque el egoísmo también opera dentro de las familias. El altruismo de los padres hacia los hijos es mayor que a la inversa porque invertir en los hijos genera un rendimiento familiar superior que invertir en los padres. El egoísmo está presente en las relaciones de familia. El teorema del niño malvado de Becker explica que este hijo (egoísta) se interesa solo por su propio bienestar, pero puede salir ganando si coopera con la familia porque el producto de esta aumenta y el altruismo del cabeza de familia reparte el incremento. El objetivo del hijo es egoísta pero se acaba comportando como si fuera altruista para obtener un beneficio más grande.

El teorema del hijo perverso o malvado permite concluir que, bajo ciertas condiciones, tanto los padres altruistas como los hijos egoístas establecen relaciones eficientes que maximizan la combinación de recursos de la familia en conjunto.

Puesto que los padres reducen su consumo (u ocio) para aumentar los recursos dedicados a la educación y salud de los hijos, incluso los padres altruistas deben tener en cuenta el intercambio entre su consumo y el capital humano de los hijos. Pero los padres altruistas que tienen entre sus planes dejar herencias a los hijos pueden evitar este intercambio utilizando las herencias para ayudar a financiar sus inversiones en los niños. Efectivamente, pueden obligar a los hijos egoístas a devolver el pago de los gastos en capital humano de sus hijos. Estos padres querrían invertir eficientemente en los niños porque aumenta la utilidad de estos sin costarles nada. Los padres altruistas que dejan herencias invertirán hasta que la tasa marginal de rendimiento del capital humano iguale la tasa de inversión en otros activos. Son eficientes en sus inversiones porque pueden negociar entre las herencias y las inversiones.

Los padres que no pueden dejar deudas pueden sustituir su consumo por el de los hijos invirtiendo menos en capital humano de los hijos y, en su lugar, ahorrando más para cuando sean ancianos. Por lo tanto, en las familias sin herencias la tasa marginal de equilibrio del rendimiento de las inversiones en los hijos debe superar la tasa de sus activos ahorrados para su vejez.

Cuando la tasa de rendimiento de los ahorros es inferior a la tasa marginal del capital humano, tanto los padres como los hijos podrían funcionar mejor con un contrato que obligara a los padres a invertir el nivel eficiente con un compromiso de los hijos a devolver el pago avanzado a sus padres ancianos. Por desgracia, los niños no pueden firmar este tipo de contratos. Sin la intervención del gobierno, sin las normas sociales, o sin la culpabilidad de padres e hijos, las familias sin herencias invertirían en el capital humano de los hijos por debajo de los niveles eficientes.

La intervención del estado en la provisión de educación y otro capital humano podría aumentar las inversiones en los hijos hasta niveles eficientes. Puesto que los padres pobres probablemente harán inversiones menos eficientes, esta intervención habría de reducir la desigualdad en las oportunidades entre los hijos de las familias ricas y las pobres. La escolarización obligatoria, que empezó en Estados Unidos en 1880, ha tendido a tener ese efecto.

Un gran altruismo puede reducir la eficiencia si los hijos son conscientes de que los padres los sacarán de las dificultades. Por ejemplo, los hijos que no reciben ayudas ahora, pero las esperan en el futuro de los padres altruistas, ahorran menos y gastarán más para aumentar su consumo corriente y reducir sus recursos futuros, puesto que los padres altruistas tienden a aumentar sus ayudas cuando los hijos son pobres. De manera similar, los hijos pueden pasárselo bien en la escuela y dejar de lado los estudios si esperan una ayuda futura mayor de sus padres cuando sus ingresos sean más bajos. O bien los hijos que esperan grandes ayudas de sus padres altruistas pueden incurrir en grandes riesgos porque si fracasan tienen cobertura y, por otro lado, pueden guardar la mayor parte de sus ganancias si tienen éxito, puesto que las ayudas no pueden ser negativas.

En el contrato sobre una inversión, cuyo rendimiento es exigible después de treinta o cuarenta años, según Becker, la única garantía de los padres consiste en educar a los hijos en el sentimiento de culpa.

Familia y producción de hijos

El término producción de hijos puede parecer muy economicista para los no habituales en la materia, pero es el término que usan los expertos en el tema. Producción de hijos (child production) se refiere a todo el proceso de tener y criar hijos y los costes asociados a esta actividad.

McKenzie y Tullock, en su libro New world of economics, consideran la producción de bebés en la sociedad moderna y la demanda de hijos es parecida a la de cualquier otro bien de consumo. Los padres buscan su máxima satisfacción, dada una restricción presupuestaria. Calculan el conjunto de beneficios, después los costes y se calcula el valor presente. El número óptimo de hijos es resultado de estas consideraciones. En las sociedades más atrasadas, los hijos también pueden ser bienes de inversión, como provisiones para la vejez, lo cual se debe considerar en los beneficios. Si los costes de producción suben, la producción de niños y, por tanto la tasa de natalidad, disminuye. Como los costes no son iguales, puesto que los diferentes grupos sociales invierten de manera diferente en los hijos, las tasas de natalidad no son iguales para todos los grupos sociales.

En consecuencia, las políticas públicas pueden influir, e incluso distorsionar, las tendencias en las tasas de natalidad de diferentes grupos sociales. Si el subsidio es lineal, el coste de oportunidad de tener hijos es superior en las mujeres y familias de más renta, con lo que con un subsidio lineal la producción de hijos será mayor en las familias de menos renta, de menos capital humano e incluso en familias monoparentales.

Este es el caso que cita Gary Becker:

“Las reformas propuestas en California, Connecticut, Wisconsin y otros estados –generalmente aquellos que ofrecen más beneficios–, sancionarán a las familias que no se ocupan debidamente de sus hijos. El estado de Nueva Jersey, por el contrario, ha decidido negar el acceso a mayores beneficios en los casos en que la mujer dé a luz a otro hijo mientras reciben asistencia social.

Hasta que Nueva Jersey dio este paso, todos los pagos por asistencia social aumentaban según el número de hijos, lo cual era un incentivo para que las madres que recibían asistencia social tuvieran más y más hijos. La decisión de Nueva Jersey eliminó este incentivo económico. E incluso aún más importante, envió el mensaje de que no deben tener más hijos aquellas mujeres que reciben ayuda del gobierno, debido a que no pueden mantenerse por sí mismas. Desde luego las mujeres pueden tener más hijos antes de verse precisadas a recibir asistencia social”.

G. Becker (2002). La economía cotidiana (pág. 173). México: Editorial Planeta.

Análisis de casos de intercambios en la familia

El análisis microeconómico de situaciones de intercambio en la familia es elaborado por Francisco Cabrillo en su libro Matrimonio, familia y economía. En esta adaptación de los casos que aquí se presenta, se considera la familia una unidad económica, formada por una pareja de cónyuges (puede tener hijos) sin que en ningún caso se considere el género de los miembros, que puede ser considerado a gusto del lector. Lo que es relevante del análisis no es el género de la pareja, sino que lo importante del núcleo del análisis es deducir cómo los miembros de una unidad familiar intercambian libremente sus servicios y renta, dependiendo de la dotación de capital humano de cada miembro y sus retribuciones respectivas al mercado.

Efectos de una subida salarial y una mejora de la tecnología en la participación del miembro de la pareja (con una dotación inferior de capital humano) en el mercado de trabajo y su nivel de bienestar

Se considera primero la curva de posibilidades de producción del cónyuge con menos dotación de capital humano, que puede producir dos tipos de bienes: D y S.

D representa los recursos monetarios ganados en el mercado, con los que se pueden adquirir bienes en venta en el mismo mercado (X), que con ahorro igual a cero:

D = {XP}_{x} = \sum_{i = 1}^{n} x_{i} p_{i} (25)

S representa el conjunto de bienes domésticos (no de mercado) que el cónyuge con menos capital humano produce para su propio uso o para su familia:

S = \sum_{j = 1}^{n} s_{j} (26)

La línea de posibilidades de producción de este cónyuge (denominado A) está determinada por la pendiente (ángulo α) que indica la tasa marginal de transformación entre D y S, es decir, los costes de oportunidad de dedicar tiempo a la producción de S en términos de D, o de obtener D en términos de S.

La línea de posibilidades de producción también representa el límite de posibilidades de consumo de la persona o cónyuge (B). El óptimo de la combinación de producción de servicios domésticos y de trabajo a cambio de un salario en el mercado se consigue en el punto en el que la línea de posibilidades de producción es tangente a la curva de indiferencia del individuo A.

i) Efectos de un aumento salarial

Si el salario del cónyuge con menos dotación de capital humano aumenta, se modifica la tasa marginal de transformación β (ahora β > α) y la línea de posibilidades de producción se desplaza hacia arriba.

Este aumento salarial provoca que ahora este cónyuge dedique menos tiempo a la producción de S para dedicar más tiempo a obtener D. El nuevo punto de equilibrio implica una mejora del bienestar de este cónyuge, puesto que ha pasado de la curva de indiferencia superior.

ii) Efectos de una mejora de la tecnología en la producción de bienes

Una mejora tecnológica que ahorra tiempo en la producción de bienes S modifica la línea de posibilidades de producción, puesto que cambia la tasa marginal de transformación γ > α.

Así se pasa a una eficiencia mayor en la producción doméstica que podría incrementar la dedicación a otras actividades domésticas, pero en general no es así. La tecnología que aumenta la productividad de S permite liberar tiempo para dedicarlo al mercado y obtener D. Sin embargo, también puede tener más tiempo libre en casa (efecto señora María o efecto mandilón). Esto es así porque, una vez logrado un punto máximo en la producción de S, por más que la lavadora o la cocina aumente la productividad, no se lavará más ropa de la que se tiene, ni se hará más comida de la que se puede comer, por ejemplo).

En cualquier caso, hay una mejora de la ganancia del bienestar para el cónyuge que se dedica a la producción de S. En este caso, tampoco hemos hablado de género. El resultado es independiente del género.

iii) Mejora del bienestar de los cónyuges con el matrimonio, pareja, vida en común o cualquier cosa que signifique “viviremos del aire del cielo”.

Con este análisis podemos ver la mejora del bienestar a partir del intercambio, sea cual sea el nivel de dotación de capital humano de los miembros de la pareja.

El cónyuge A, con menos dotación de capital humano, tiene una tasa marginal de transformación α, y el cónyuge B, con más dotación de capital humano, tiene una tasa marginal de transformación β. Es decir, el cónyuge B obtiene un salario más alto en el mercado que el cónyuge A.

La pareja considerará racional (y libremente) que B trabaje en el mercado a cambio de un salario y A se dedique a las tareas domésticas. Si la nueva relación de intercambio es la definida por el ángulo γ, donde α < γ < β, el intercambio es: el individuo A (menos capital humano) suministra a B (más capital humano) bienes S en una cuantía determinada por la que recibirá a cambio D para adquirir bienes X en la misma cuantía.

En caso de que una parte de estos bienes X corresponda a bienes de capital, será necesario un nuevo acuerdo de reparto de las inversiones.

Resumen

El análisis económico de la familia nos permite ver el intercambio dentro de una institución determinada que es la familia organizada contractualmente como matrimonio. El matrimonio es el tipo de contrato, la institución es la familia. A partir de este intercambio, se puede observar cómo interviene el estado en la división familiar del trabajo y los efectos de determinadas políticas económicas en la institución. Por ejemplo, impuestos sobre la renta, impuestos de sucesiones. También se pueden observar los impactos de determinadas políticas públicas en los mercados matrimoniales, en los divorcios y en otros mercados informales de intercambio de servicios.

En un estudio del Instituto Catalán de las Mujeres (2006), se evaluó el valor del trabajo doméstico en 2001. Según el Instituto, “se quiere medir la importancia de los trabajos que quedan fuera del intercambio monetario, como son las tareas domésticas, las voluntarias, o las de atenciones a personas dependientes y que son ejercidas mayoritariamente por mujeres”.

Según este estudio, el PIB catalán aumentaría un 40% si se contabilizara el trabajo doméstico. En el estudio sobre la producción doméstica en Cataluña, se estima que el valor monetario de la actividad económica vinculada a los hogares es de 73.850 millones de euros. El componente principal es el trabajo, 7 millones de horas de trabajo para atender las necesidades de la familia, con un valor de 52.242 millones de euros. Consumo intermedio (compra de bienes y servicios para la actividad), 19.377 millones de euros. Consumo de capital fijo (depreciación por el uso de maquinaria doméstica), 230 millones de euros. Si se incorporara el valor monetario de este trabajo (los otros ya lo están) en el PIB catalán, pasaría de 135.708,5 millones de euros a 190.181,5, lo que significa un incremento del 40%.

Este estudio estaría evaluando algo que según los análisis anteriores formaría parte de las relaciones de intercambio dentro de la familia. Si bien el propósito es medir los trabajos que quedan fuera del intercambio monetario, por lo que hemos visto en el intercambio dentro del matrimonio se produce un intercambio monetario a cambio de servicios. La evaluación de la pérdida que representa para el PIB es errónea, puesto que solamente se debería considerar una disminución del PIB si hubiera un coste de oportunidad para realizar un trabajo doméstico en lugar de hacerlo para el mercado, algo que no es así en el análisis precedente. Si el objetivo del estudio es llamar la atención sobre los 7 millones de horas de trabajo al año para atender la necesidades de la familia, hechas por los individuos con menos dotación de capital humano (la mayor parte mujeres), lo único que se puede afirmar es que este número de horas (la imputación de un coste no es fácil) forma parte de los contratos de intercambio dentro de la familia y que, dependiendo de estos contratos (la mayor parte implícitos), hay un intercambio de dinero del cónyuge que trabaja en el mercado por servicios domésticos de la persona que está en casa. De ninguna manera se puede considerar una parte no contabilizada en el PIB, puesto que forma parte de las rentas de las familias.

La tragedia de los comunes

La teoría de los derechos de propiedad y la tragedia de los comunes

Alchian y Demsetz introdujeron un método para analizar la empresa en el marco de las obligaciones contractuales. La empresa se considera un tipo de un equipo de producción en el que los contratos multilaterales se sustituyen por un conjunto de contratos bilaterales entre un interesado en la renta y los propietarios de los inputs utilizados en la producción conjunta. La empresa se transforma como un mercado eficiente que promueve la competencia en la forma de descubrimiento e intercambio de conocimiento e información. Cuando los beneficios de este descubrimiento e intercambio pueden ser capturados por el propietario en la forma de una renta, el incentivo para la eficiencia es obvio.

El enfoque de los derechos de propiedad ocupa un lugar importante en el análisis ambiental, cuando la falta de una buena definición de derechos de propiedad es la causa de los problemas medioambientales y la solución radica en la especificación total de los derechos de propiedad que permitan la internalización de las externalidades. En realidad, esta internalización de los costes y beneficios sociales no significa necesariamente la reducción de los problemas ambientales, sino simplemente la eliminación de la externalidad y un cambio en la dirección del flujo de renta.

Anderson y Hill critican este enfoque. Su punto de vista es que, bajo ciertas normas institucionales, el establecimiento de derechos privados en los recursos puede dejar a la sociedad en una situación que no es mejor que cuando los derechos son comunes. En otras palabras, la tragedia de los comunes puede ser que no sea peor que la disipación de la renta que puede surgir del proceso de establecer derechos de propiedad. Esto es así porque hay una disipación de la renta cuando el proceso de definición de los derechos de propiedad es diseñado por una persona no interesada en la renta. Puesto que los decisores legalmente no pueden optar por una parte de las rentas derivadas del aumento de eficiencia, han de buscar formas alternativas de pago. La corrupción es una posibilidad, pero hay otras.

Observad que hay una diferencia entre derechos en los bienes comunales si hay normas sociales que regulan el uso por parte de los individuos del común. El comportamiento de estos dependerá, entre otras variables, del tamaño del grupo o la jerarquía social.

La premio Nobel de Economía de 2009, Elionor Ostrom, ha analizado el tema de los bienes comunales y ha propuesto soluciones de la política para su gestión correcta.

Entre los temas que ha trabajado Ostrom, está el del Tribunal de las Aguas, una institución creada en la Edad Media por una comunidad de regantes y que continúa manteniendo hoy su arbitraje en los conflictos por el uso del agua en la Huerta de Valencia. Ostrom dedicó a este tema uno de los capítulos de su libro Governing the commons: the evolution of institutions for collective action. El Tribunal de las Aguas, una institución constituida directamente por los propios regantes, ha demostrado ser eficaz y robusta, mientras que instituciones para el riego creadas por los gobiernos generan muchos conflictos y a veces no funcionan. La explicación sería que el monopolio del estado en la regulación no permite la aparición de instituciones más eficientes.

Políticas de protección de las especies en peligro

El principio que hay que tener en cuenta es que las especies que sobreviven son aquellas en las que los humanos eligen invertir, mientras que la extinción se debe interpretar como una desinversión en las especies o en sus recursos subsidiarios (gestión del medio ambiente). Las prohibiciones del comercio no se dirigen a las causas fundamentales de la extinción.

La base conceptual para estas políticas es la tragedia de los comunes. Cuando el acceso a determinadas especies no está regulado, los precios de las especies y su coste de captura determinan la presión (o demanda) hacia estas especies. Con precios elevados pero costes de captura bajos, una especia sufrirá una sobreexplotación, incluso hasta el punto de la extinción. Claramente la solución parece aumentar el coste de captura y bajar el precio, y las prohibiciones de comercio parecen ir en este sentido. Además de que la prohibición sube el precio (al disminuir la oferta), este análisis funciona bien en los recursos y especies marinas pero fracasa en las terrestres, puesto que no se puede suponer que el acceso a la tierra no está regulado. El acceso a la tierra se puede controlar, los recursos dedicados al control dependen del rendimiento y de la inversión. Cuando la regulación y el control son endógenos, la lógica de la prohibición del comercio puede fallar.

Swanson diferencia el sentido de la diversidad biológica, que define el recurso que la extinción agota, del problema de la extinción, que indica el proceso social que las políticas de extinción intentan resolver.

La diversidad biológica es el stock de material genético en un ecosistema. La biodiversidad a menudo se mide por el número de especies existentes. Este refleja el proceso de creación de especies o de su extinción.

En cambio, el problema de la extinción refleja la gestión humana del patrimonio natural. El resultado del stock actual de diversidad biológica es de varios miles de millones de años de lenta mutación y extinción, un proceso que ahora es amenazado por los humanos, puesto que las tasas de extinción son tres o cuatro veces superiores a la tasa natural y, por lo tanto, la diferencia es atribuible al impacto de las actividades humanas.

Las políticas de protección de especies olvidan las causas fundamentales de la extinción. Las especies en peligro participan de una misma amenaza: la falta de atención humana y la subinversión.

La extinción es el resultado de las estrategias de inversión humanas. La desinversión en especies puede ocurrir por diferentes razones. Al menos hay tres rutas alternativas a la extinción:

Las especies pueden tener un valor corriente pero un rendimiento insuficiente (perspectivas de crecimiento) para justificar su posesión como un activo; en este caso, se recopilará el stock total de la especie. Un ejemplo de ello es la deforestación.
Las especies no son útiles para el consumo ni ahora ni en el futuro. No atraerán inversiones para su mantenimiento y perecerán si se encuentra un uso más provechoso para su entorno natural. Estas desinversiones incluyen pérdidas de diversidad general (insectos no clasificados, plantas, etc.). Esto puede suceder en las zonas tropicales.
Las especies pueden ser valiosas, pero no lo suficiente para garantizar los recursos necesarios para un programa de inversión: la desinversión sucede cuando hay una necesidad de inversión en la gestión del acceso a las especies o su entorno (acceso abierto a la sobreexplotación). Ejemplos: rinocerontes o elefantes.

La nueva teoría económica de la extinción debe tratar las especies como activos. Aunque hay tres caminos hacia la extinción, todos tienen una causa fundamental: la ausencia de incentivos para la inversión en estas especies.

Por ejemplo, considerad la inversión óptima en tierra disponible como medio natural para dos especies, una de las cuales se reproduce rápidamente y la otra de manera lenta. Si las dos especies tienen el mismo valor unitario, la inversión en tierra diferirá de acuerdo con sus tasas de crecimiento relativas. La especie de crecimiento lento no es bastante competitiva como activo productivo para garantizar la provisión del recurso básico (tierra). Las especies se convierten en extintas porque su medio natural se utiliza para el uso de otras especies.

Uno de los recursos más importantes es la provisión de instituciones de gestión. El análisis económico de la explotación de los comunes indica que el uso social eficiente de cualquier recurso requiere instituciones que restrinjan el acceso al recurso si hay spillovers entre los usuarios individuales.

El nivel óptimo de gasto en instituciones de gestión tiene lugar cuando la ganancia de la protección de las especies iguala el coste de oportunidad o el salario de los controladores. Cuando la inversión en control no puede llegar a la tasa de rendimiento, las especies estarán desprotegidas y puede haber captura hasta el punto de la extinción.

El resultado para las especies es un acceso no controlado que asegura la sobreexplotación. La sobreexplotación es solamente la causa aparente de la disminución de las especies, la causa fundamental es la ausencia de competencia como activo.

El régimen de acceso abierto a las especies está causado por las decisiones de no invertir en recursos determinados, en lugar de las causas de estas decisiones.

Esto se puede aplicar al caso del elefante, que pasa de 1,3 millones de ejemplares durante la década de 1980 a 600.000 en diez años. La causa aparente de la disminución de elefantes es la caza causada por la mejora de las armas y por la demanda de marfil. Con la prohibición del comercio de marfil se esperaba que la disminución del número de elefantes parara.

La explicación fundamental es que el elefante es un activo pobre como inversión económica. Un solo elefante requiere una gran cantidad de recursos (55 años, medio kilómetro cuadrado de pasto); así pues, la producción de elefantes requiere una porción de tierra importante en África. Además, no son estables. El control y la gestión son más costosos que en un animal sedentario.

Si el efecto de la prohibición del comercio es hacer caer los precios, se produce una contradicción, puesto que el comercio en varias especies aumentaría los precios y esto haría más atractiva la inversión. Si los precios suben, hay incentivos para negarles el acceso y gestionar el hábitat de manera más favorable para las especies. De este modo, un precio más elevado puede incrementar la viabilidad a largo plazo de la especie.

Elección pública

Jordi Bacaria i Colom

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