Tiempo mínimo previsto de lectura y comprensión: Planeamiento y crisis urbana, evolución y experiencias
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Índice
- 1.Antiguos modelos de ciudad y planeamiento
- 2.Los tipos de planes y figuras del planeamiento
- 3.Problemas del planeamiento de la urbanización, banalización y «urBANAlización»
- 4.El no-plan y el advocacy planning
- 5.Liberalización del urbanismo
- 6.Últimos planes ortodoxos
- 7.El proyecto urbano
- 8.El planeamiento actual, agregación de diversos paradigmas e instrumentos
1.Antiguos modelos de ciudad y planeamiento
Planeamiento frente a construcción de ciudad. La histórica Cañada Real y la nueva
periferia en la Comunidad de Madrid
Sin duda alguna, la crisis que se vive hoy no es solo urbana. No es solo el resultado
físico y relacional de unas tendencias económicas, políticas y sociales; también representa
a su vez, y en gran parte, el esfuerzo truncado, no previsto, incompleto o incluso
también cómplice y concomitante de una disciplina, el urbanismo.
El urbanismo como disciplina y a través de su instrumento más conocido y desarrollado
en el tiempo, el plan general, plan regulador –y sus derivaciones en master plans–, ha mostrado sus potenciales y también limitaciones. Los potenciales de este urbanismo,
que tuvo su evolución en Europa occidental desde inicios del siglo pasado, y que estaba
basado en un fuerte convencimiento de llegar a resolver todas las problemáticas de
la ciudad, se han desgastado por el camino y hoy nos han mostrado sus debilidades.
Sin tratar de poner en cuestión el espesor cultural y teórico de la disciplina urbanística
y sus instrumentos de planificación, bien vale la pena plantear una necesaria revisión
a los antiguos modelos de ciudad que se han propuesto, que se han realizado y que
muchas veces no se han ejecutado. De esta revisión seguro que saldrán muchas enseñanzas
que nos permitirán afrontar la ciudad actual.
Es bueno recordar que el urbanismo siempre ha ido detrás de los problemas de las ciudades,
y que, con nuevos enfoques e instrumentos, ha propuesto variedad de soluciones. Dichos
enfoques cambiantes de acuerdo con cada época y según las tendencias imperantes o
problemáticas más acuciantes se han convertido en paradigmas; de alguna manera la
sucesión de respuestas a esos paradigmas es la que consolidaría el recorrido histórico
hasta nuestra problemática actual. A la par también, los inventos y la introducción
de nuevas tecnologías han producido cambios que han marcado profundamente este proceso.
La ciudad que hoy conocemos ha asistido por lo menos a tres grandes revoluciones industriales
que configuran a su vez unas etapas: etapa 1, formación de la ciudad industrial (siglo
xix); etapa 2, formación de las áreas urbanas y metropolitanas (siglo xx hasta los años setenta), y etapa 3, formación de la ciudad difusa, reutilización
y recalificación (de los años setenta a hoy).
Ciudad y revoluciones industriales
Etapa 1: formación de la ciudad industrial. Siglo xix. Primera revolución: desarrollo de la manufactura en el campo, concentración urbana
de las manufacturas. Etapa 2: formación de las áreas urbanas y metropolitanas. Siglo
xx hasta los años setenta. Segunda revolución industrial: taylorización, terciarización
de la ciudad central y formación de los CBD. Los crecimientos suburbanos. Etapa 3:
formación de la ciudad difusa, reutilización y recualificación. De los años setenta
a hoy. Tercera revolución industrial: descentralización productiva, contención del
crecimiento urbano, direccionalidad difusa en las ciudades centrales, nuevas jerarquías
urbanas, redes de asentamientos.
La confianza en el desarrollo tecnológico nos trajo el paradigma del industrialismo
(Haussmann, Cerdà, Soria y Mata). Y el racionalismo nos aportó un modelo de ciudad
funcional, con un planeamiento universal, dogmático y optimista, que a través de su
recorrido derivó hasta el paradigma moderno de los años cincuenta que quedaría reflejado
en los CIAM (Howard, Garnier, Le Corbusier, Hilberseimer, Van Esteren). La idea de
recuperar los centros históricos y volver a la ciudad construida, de hacer integración
funcional y proyectos complejos pero ejecutables de la mano del proyecto urbano y
la recuperación del espacio público fue el paradigma que tuvo su inicio con los postulados
de A. Rossi y R. Venturi (años setenta) y su continuidad con los mayores exponentes
del urbanismo de Barcelona de los años ochenta (Bohigas, Busquets, Solà Morales, etc.).
Ahora estamos inmersos en un proceso que nos lleva a asumir la problemática de la
ciudad dispersa y difusa desde los años noventa, desde un paradigma marcado por la
urgencia que representa lo medioambiental (Mc. Harg, R. T. Forman, Indovina, entre
otros), y a su vez también se prefigura una actual tendencia a afrontar la desigualdad
social y el derecho a la ciudad (Lefebvre, Harvey, Borja, Secchi, etc.).
Como hemos podido constatar, el planeamiento ha ido introduciendo cambios en el modelo
de ciudad; el proyecto de ciudad como una apuesta de futuro se ha ido apoyando en
nuevos paradigmas y nuevos instrumentos. Por épocas se ha puesto el foco en los temas
urgentes de cada momento, la necesidad de articular planificación física y economía,
los modelos de tráfico, la coordinación interadministrativa, la participación pública,
etc., son todos ellos aspectos tratados y que son una muestra de este proceso. A la
vez los instrumentos se han modificado, ampliado y especificado, con el interés de
abarcar más espacios y temas que aparecían como no tratados, planeamiento en distintas
escalas (en cascada: territorial, territorial parcial, metropolitano, urbano, etc.),
y planeamiento sectorial (diversificado: en planes de movilidad, de espacios de protección,
de infraestructuras, etc.).
Llegados a este punto nos interesa situarnos en la nueva crisis del urbanismo y de
la ciudad, y que cuestiona el modelo actual. Esta crisis se caracteriza por estar
regida por las consecuencias de la consolidación mundializada del modelo capitalista.
La expansión urbana con sus desequilibrios económicos, sociales y medioambientales
que hemos vivido en las dos últimas décadas y de manera particular en los años anteriores
a la crisis mundial económica es la imagen que mejor representa tanto las causas como
los efectos de esta crisis.
Este último modelo nos ha dejado un mapa de desarrollo urbano incompleto y de desigualdad
social, con infraestructuras infrautilizadas, equipamientos sin capacidad financiera
o sin uso, desarrollos de vivienda fallidos, espacios a medio urbanizar, una precarización
de los derechos sociales, y unos territorios poco sostenibles y fragilizados ambientalmente.
Desde la perspectiva de las políticas públicas de la ordenación del territorio, de
la planificación urbanística y, en general, de la gestión pública local, la dimensión
territorial y urbana sigue siendo hoy una incógnita para salir de la crisis; la única
gran certeza es que debemos cambiar de modelo.
2.Los tipos de planes y figuras del planeamiento
2.1.El plan general
Plano de zonificación con usos del suelo y plano del sistema vial en el Plan General
de Madrid 1977
La figura de planeamiento más común y relevante en el contexto de Iberoamérica es
el plan general municipal, el plan general de ordenamiento territorial y urbanismo
o plan de ordenamiento territorial –varía en su denominación según el país. El planeamiento
general establece el régimen urbanístico de la totalidad del suelo en un municipio
(urbano, urbanizable y no urbanizable) y, por lo tanto, los derechos y deberes de
la propiedad del suelo, así como la estructura urbanística general por medio del trazado
y la delimitación de los sistemas urbanísticos generales (comunicaciones, fundamentalmente
el sistema viario, los espacios libres y los equipamientos comunitarios). Asimismo,
desarrolla con el máximo detalle la ordenación del suelo urbano, y hace posible su
aplicación directa a través de las licencias urbanísticas.
Este tipo de plan general habitualmente de escala municipal también puede ser de carácter
supramunicipal, siempre por acuerdo de los propios ayuntamientos, que han de estar
dispuestos a compartir una ordenación conjunta aunque su aplicación se haga desde
el propio municipio.
La experiencia en este tipo de planes es muy desalentadora: los casos que se desarrollaron
en los años setenta y principios de los ochenta acabaron con la desmembración de los
planes a escala municipal (Sabadell, Figueres), y solo queda como significativo el
Plan General Metropolitano de Barcelona (PGM) de 1976, documento de la revisión del
Plan comarcal de 1953, y que con la disolución en 1986 de la Corporación Metropolitana
de Barcelona se quedó sin el organismo específico de desarrollo, gestión y control
que venía ejerciendo estas funciones desde 1953.
La importancia de los planes generales municipales queda reforzada por el hecho de
que cualquier cambio en sus previsiones concretas requiere ser tramitado como modificación
puntual del plan, con los mismos requisitos formales y sustantivos que rigen su elaboración
y aprobación. En este sentido, se ha acusado muchas veces de excesiva rigidez a aquellos
planes urbanísticos, excesivamente detallados en la ordenación urbana, cuya adaptación
a la cambiante realidad se produce de manera menos ágil de lo que a menudo los agentes
inversores y la propia administración desearían, argumento que puede tener su réplica
con la generosidad, a veces excesiva, con la que se han admitido cambios a través
de modificaciones puntuales situadas en los límites del plan sin supuestamente alterarlo
profundamente (1) .
2.2.Figuras del planeamiento derivado
Planeamiento derivado en el Plan General de Madrid de 1977
Para la ordenación de sectores de ámbito intramunicipal, es decir, de partes del suelo
municipal, las figuras de planeamiento derivado en el caso español son las siguientes:
Los planes de mejora urbana, para la concreción de la ordenación urbanística en suelos
urbanos no consolidados; es decir, aquellos que no tienen todas las características
mínimas exigidas para tener la condición de consolidados (acceso rodado y redes de
servicios) o que, aun teniéndolos, el planeamiento general prevé su transformación
para la creación de nuevos espacios públicos, edificaciones y usos urbanos. Cabe señalar
aquí la desaparición de los planes de reforma interior, que habían sido hasta el año
2002 el instrumento de planeamiento que abordada la renovación urbana, que ha sido
integrada en esta figura genérica de los planes de mejora urbana.
Los planes parciales urbanísticos, para la concreción de la ordenación urbanística
en suelos urbanizables delimitados en el planeamiento general.
Tanto en un caso como en otro, estos planes deben alcanzar el mismo nivel de precisión
en la ordenación urbana que el que alcanzan los planes generales en el suelo urbano
consolidado; es decir, su aprobación y la ejecución de la urbanización prevista deben
suponer la posibilidad de edificar por medio de la licencia urbanística.
Finalmente, se prevé la figura de los planes especiales urbanísticos, con posibilidad
de desarrollar algunos aspectos sectoriales de la ordenación urbanística que requieren
concreciones más detalladas con posterioridad al planeamiento general, sin que tengan
ninguna capacidad de alterar las previsiones de este.
2.3.Los proyectos de ejecución
Para la materialización de las propuestas de los planes, una vez determinada la ordenación
de los usos del suelo y de las edificaciones que deben resultar en ejecución del plan,
la legislación urbanística española establece dos tipos de instrumentos que actúan
sobre la distribución espacial de la propiedad del suelo y sobre la materialización
de la urbanización, dos procesos interrelacionados que dan origen a los suelos edificables.
En relación con la distribución espacial de la propiedad del suelo, los proyectos
de reparcelación determinan, a partir de las previsiones del plan de ordenación, la
inscripción de la titularidad pública de los suelos destinados a sistemas urbanísticos,
de cesión obligatoria y gratuita, así como la identificación de los solares edificables
resultantes y su adjudicación a los mismos propietarios iniciales del suelo, salvo
los terrenos de cesión también obligatoria y gratuita a la administración donde sea
posible materializar el 10 % del aprovechamiento urbanístico generado por el plan.
Estos actos de transformación de los títulos iniciales de la propiedad del suelo se
inician y finalizan en el registro de la propiedad, y en cada una de las fincas inscritas
a nombre de los propietarios resultantes de la reparcelación se hace constar la carga
económica, con carácter de carga real sobre la finca, equivalente al reparto provisional
de la totalidad de los costes de urbanización que el propio proyecto de reparcelación
establece. El carácter de carga real sobre la finca provoca que el impago de la cuota
adjudicada permita abrir un procedimiento de subasta o expropiación de la finca por
parte del resto de los propietarios.
El proyecto de reparcelación, en cualquiera de sus modalidades, resulta así el instrumento
esencial para la transformación jurídica de los suelos. También tiene carácter de
proyecto el desarrollo del otro sistema urbanístico posible: la expropiación, es decir,
la transferencia forzosa de la propiedad privada a propiedad pública previa indemnización
económica que debe restituir el valor patrimonial del bien inmueble sobre el que se
quiere actuar. Ya se ha mencionado anteriormente que el urbanismo puede ser causa expropiandi, siempre que queden adecuadamente justificadas en el plan urbanístico las finalidades
públicas de la actuación que se va a realizar y la imposibilidad de que esta sea ejecutada
por los propietarios del suelo. El proyecto de expropiación será el instrumento que
concretará el bien que se va a expropiar y su valor económico, que debe ser compensado
íntegramente. Solo después de la liquidación de esta compensación económica se puede
proceder a la ocupación de la finca para la ejecución de la actuación prevista.
El instrumento que determina los costes que deben ser asumidos y repartidos equitativamente
entre los propietarios del suelo en caso de reparcelación, o asumidos por la Administración
pública en caso de expropiación, es el proyecto de urbanización. Este es un proyecto
de obras civiles que debe implantar los espacios previstos para usos públicos (calles
y zonas verdes) y todas las redes de servicios necesarias para estos y para los suelos
que van a ser edificables en ejecución del plan, sin las cuales no es posible autorizar
las obras de construcción, y que debe tener el grado suficiente de precisión en sus
contenidos para que, una vez tramitado y aprobado como documento urbanístico que es,
pueda ser objeto de contrata, pública o privada según el organismo actuante, para
su ejecución material.
Los costes de la obra de urbanización, junto con los que correspondan a las indemnizaciones
de actividades preexistentes que deben desaparecer o ser trasladadas temporal o definitivamente
por su incompatibilidad con las previsiones del plan urbanístico, así como de los
derribos de las edificaciones o instalaciones no compatibles con la nueva urbanización,
y los costes de redacción de los planes derivados y los proyectos de ejecución que
hayan sido necesarios para desarrollar la actuación, todos ellos, integran los costes
de urbanización que deben ser asumidos por los propietarios del suelo en el caso de
reparcelación, y naturalmente por la Administración pública en caso de actuar por
expropiación.
3.Problemas del planeamiento de la urbanización, banalización y «urBANAlización»
La especulación sobre la ciudad. Patologías en la formalización del planeamiento urbano
en la ciudad
Aunque la planificación con todo su desarrollo ha llegado a producir todo un gran
instrumental tal como hemos visto anteriormente, la propia acción planificadora como
garante de la equidistribución de cargas y beneficios de propietarios del suelo y
definidora de un proyecto de ciudad se ha visto fuertemente influenciada por los pactos
producidos surgidos según los diversos intereses sobre el territorio. De esta manera,
el planeamiento y la legislación urbanística no se nos presentan de manera neutra,
pues reflejarán el ambiente político, económico y social de cada momento.
La pérdida de credibilidad del planeamiento ha mostrado unas limitaciones en cuanto
el hecho de llevar a ejecución todo lo programado y también al realizar aquellas propuestas
que no eran necesarias, riesgos que se corren en la enunciación y posterior puesta
en marcha de un modelo de ciudad.
El urbanismo aparece hoy más que nunca sujeto a una serie de injerencias que son de
orden local y global. Las decisiones de ciudad están fuertemente influenciadas por
presiones que provienen de distintas partes. Dos aspectos caracterizan la acción urbanística
hoy: la liberalización, el hecho de que la urbanización haya sido el motor económico
de los ayuntamientos, y la potenciación del marketing urbano, que a partir de la idea
de competencia entre ciudades ha reproducido imágenes banalizadas recurrentes a nivel
global, que terminan siendo realidades contrastadas a nivel local. Esta transformación
urbana en muchos casos coincide con una ilusión de progreso e imagen publicitaria
de ciudad, hecho que contrasta con una realidad de banalización, gentrificación, diferenciación
y desigualdad social.
Sin embargo, la mayoría de estas prácticas urbanísticas no representan un cambio en
la base de los planes como tal, ni aportan alguna novedad en la reflexión sobre el
urbanismo y sus instrumentos, pues son más un planeamiento tipo «Plan-Flash», que
siendo bastante efectivo a nivel comunicativo es capaz de transmitir y hacer compartir
un deseo o necesidad, más allá de la necesidad real.
Así, este modelo de ciudad se impone sin la realización de las necesarias modificaciones
del planeamiento y llena las ciudades de nuevos imaginarios, que cumplen con la norma
de estar sujetos a promesas fugaces y periodos de gobierno. Se trata de un urbanismo
que se ha basado en una mal interpretada y/o empleada idea de «oportunidad», en donde
el objetivo es cambiar todo para no cambiar nada.
De estos planteamientos surgen los extensos barrios sin ciudad y los proyectos emblemáticos
sin contenido, una «urBANALización» del paisaje urbano, que lo único que han hecho
es homogenizar la imagen urbana, enriquecer a promotores y dar a los municipios algunas
entradas a las arcas municipales a corto plazo, o al contrario, generar grandes deudas
en proyectos demasiado ambiciosos.
«UrBANALización»
Desde hace décadas se discute el fenómeno de la globalización y de su repercusión
en la ciudad. Si todo lo que nos rodea está haciéndose «global», lo mismo está sucediendo
con las ciudades. Así, ciudades con diferencias importantes de población, territorio,
historia y cultura experimentan transformaciones muy similares y acaban produciendo
un tipo de paisaje estandarizado. Ya sea en las áreas urbanas dedicadas al consumo,
el entretenimiento o el turismo global, ya en las periferias residenciales suburbanas,
el paisaje que observamos muestra el resultado de una urbanización banal, puesto que
se puede repetir y replicar con absoluta ubicuidad y con independencia del lugar.
Más que de urbanización podemos hablar entonces de «urBANAlización». Podéis ver: Francesc
Muñoz (2008). UrBANALización. Paisajes comunes, lugares globales. Barcelona: Gustavo Gili.
La construcción de vivienda y para el turismo han sido las apuestas más recientes
de las inversiones inmobiliarias, y sus efectos han sido nefastos para la vida urbana:
por una parte, se han construido viviendas que no se ocupan y, por otra, se ha producido
una proliferación de hoteles y apartamentos turísticos que han fomentado un modelo
de ciudad y territorio pensado para el turista, que no considera al vecino y ciudadano.
Como conclusión, tenemos que el urbanismo sin embargo no es solo planeamiento, y que
falta decisión política y un cambio en la percepción social para redireccionar el
modelo de vida compartido en la ciudad, y luego en el planeamiento y sus instrumentos.
4.El no-plan y el advocacy planning
De la democracia al plan. Reivindicación social en el recinto fabril de Can Batlló.
Barcelona
Paradójicamente, otra de las aproximaciones al planeamiento surge de su propia negación,
«el no-plan constituye una suerte de catálogo de planteamientos ideológicos y paradojas
teóricas». Se trata de iniciativas de un urbanismo defensivo que hoy coinciden con
actuaciones sociales de tipo reivindicativo. El llamado advocacy planning en términos generales y en esencia se trata de una práctica urbanística colaborativa
y participativa en la que unos técnicos se ponen a disposición de un grupo social
con el objetivo de ayudar a resolver una problemática urbanística ante la Administración
pública o ante promotores privados.
Advocacy planning
El concepto de advocacy planning nace en 1965 con el artículo de Paul Davidoff «Advocacy and pluralism in planning».
Davidoff hace una analogía entre la figura del procurador en el sistema judicial (advocate) con la del urbanista (planner). De esta combinación surge el que llama advocate planner, que lo contrapone con el de agency planner (planificador de la agencia, ya sea pública o privada, con un claro estigma utilitarista
y servil). Podéis ver A. Arias; M. Martí (2013). Advocacy planning, urbanismo al servicio de la justicia social. Barcelona: La Trama Urbana. http://ciudad.blogs.uoc.edu/post/61658978817/advocacy-planning-urbanismo-al-servicio-de-la.
Esta corriente contestataria de carácter anarquista-revolucionario surge en la década
de los sesenta en medio de las protestas sociales que se producían en Occidente; se
trataba de cuestionar la planificación moderna y la tendencia ultraliberal, a partir
de la crítica a la tecnificación y burocratización del planeamiento definido por el
pensamiento racionalista de movimiento moderno.
Para situarnos en esta tendencia, es bueno recordar las reflexiones de H. Arendth,
J. Habermas, P. Davidoff –principal impulsor del advocacy planning– y el ambiente de reacción al planeamiento en la ciudad que protagonizó en Estados
Unidos alrededor de la célebre J. Jacobs en los años sesenta. También esta posición
ideológica fue un elemento de contestación tanto de la Nueva Izquierda como de la
Nueva Derecha británicas, que sirvió para proponer un nuevo orden no escrito sino
espontáneo, en manos de las leyes del mercado y de la libre competencia. Fue la Nueva
Derecha de M. Thatcher la que se sirvió de esta política urbanística para su proyecto
de los Docklands de Londres, declarando el ámbito como «zona libre», y cuyos resultados
están muy alejados de los propósitos interclasistas y liberalizadores.
Aunque este movimiento sin duda experimentó una forma interesante de devolver la toma
de decisiones sobre la ciudad a los usuarios, no tuvo mayor repercusión posterior
a la de aquel momento, no llegó a materializar una transformación en la cultura del
plan en su vocación general. Sin embargo, en la actualidad, dadas las condiciones
de crisis y la reacción ciudadana democrática, se vive un claro resurgimiento de iniciativas
de carácter similar; como en ocasiones anteriores, la ciudad es el centro de las transformaciones
políticas y sociales, y de innovación en el planeamiento.
Hoy las iniciativas urbanas propuestas por parte de diversas entidades y colectivos
reclaman a la administración una respuesta rápida, concreta, rápida y barata a las
problemáticas y vacíos existentes en el planeamiento y en sus instrumentos. Y la sociedad
pone en práctica un urbanismo emergente y participativo, que puede asumir nuevas denominaciones,
pero que en realidad guarda mucha semejanza a la experiencia de las décadas de los
sesenta y setenta.
La lección aprendida tal vez sea que estos movimientos deben consolidar en la cultura
urbanística su aporte para que haya una verdadera adaptación y evolución del urbanismo
y sus instrumentos. Hay que tener en cuenta que estos procesos no deben «favorecer»
la inacción del gobierno, en una especie de paternalismo a la inversa, pues él es
responsable final de que los cambios de modelo se concreten. También hay que tener
cuidado de que las ideas libertarias no terminen favoreciendo a quienes en su origen
eran causantes del problema. Y finalmente habría que entender que los ciclos históricos
tienden a volver sobre viejos temas; en este sentido, lo ideal sería que se completara
el cambio con un proceso de retroalimentación del plan al no-plan y luego al revés,
para que el planeamiento como política pública y democrática salga enriquecido y fortalecido.
5.Liberalización del urbanismo
Planeamiento y desregulación urbanística. Proceso de ocupación de la huerta murciana
La idea de ir contra el plan también ha tenido repercusión en el propio planeamiento
y en la construcción de la ciudad. La exigencia de la puesta en marcha de medidas
que se traducen en modificaciones al planeamiento vigente, argumentando su excesiva
rigidez y las necesidades urgentes de ofertar suelo y de satisfacer el mercado, ha
sido también una tendencia o posibilidad de inferir sobre el urbanismo y sus instrumentos
de regulación en la ciudad.
Dichos procesos de liberalización del planeamiento y también de su gestión se generan
cuando existen contradicciones entre distintas escalas de competencias territoriales
y vacíos reguladores, varias autoridades urbanísticas con injerencia sobre un ámbito
territorial común, o gobiernos municipales débiles –o corruptos– y con poca claridad
sobre sus propios objetivos y modelo urbano. En muchos casos es el gobierno local
el que cede frente a presiones del mercado, convirtiéndose en un simple receptor de
propuestas urbanísticas.
De esta situación queda claro que se hace cada vez más necesario establecer formas
más transparentes y democráticas en la gestión de la ciudad. Las tomas de decisiones
urbanísticas deben hacerse de cara a y con los ciudadanos. Todo esto sustentado en
la capacidad técnica y la independencia y autonomía económica de los gobiernos locales,
para que estos no tengan que depender de las plusvalías, impuestos y compensaciones
resultado de proyectos inmobiliarios, expansión del suelo urbano y proyectos especiales.
6.Últimos planes ortodoxos
Para referirnos a cómo el planeamiento puede cambiar y evolucionar en el tiempo, ejemplificaremos
la experiencia del caso español, el cómo se modifica en su enfoque, forma y contenidos.
El sentido de sintetizar este proceso es hacer un resumen descriptivo de una manera
de hacer planeamiento, que en los años ochenta tuvo su esplendor y relevancia a nivel
teórico y práctico, y también cierto reconocimiento y repercusión en Europa y Latinoamérica.
Para empezar, cabe anotar que el planeamiento en España de ese periodo está determinado
y acompañado por una serie de hechos cruciales: por una parte, el inicio de los primeros
gobiernos municipales democráticos en el año 1979, el proceso de liberalización del
suelo y el planeamiento hasta el final de los años noventa. Por otra parte, la divulgación
de los escritos de Aldo Rossi y el nuevo pensamiento urbanístico italiano –la «arquitectura
de la ciudad» entre otros. Se trata de una conjunción de elementos clave que ayuda
a comprender el grado de confluencia de ideas y proyectos sobre la ciudad. Se trata
pues de un modelo de planeamiento que podemos denominar como correspondiente al periodo
democrático «de transición», un «urbanismo remedial» dotado de un enfoque claramente
morfologista.
El urbanista M. Marcelloni para describir y caracterizar el planeamiento de esta época
destaca los siguientes aspectos:
-
El plan se convierte en paradigma.
-
Control del proceso de crecimiento y propuestas de nuevas centralidades.
-
Existencia de protagonismo de los ayuntamientos y de la gestión pública.
-
Reforzamiento de la idea de la forma urbana de cada ciudad.
-
Simbiosis del planeamiento estratégico y del plan de detalle, «urbanismo urbano».
-
Realismo en cuanto a previsiones y programas.
-
Participación de la iniciativa privada y formulación de convenios urbanísticos.
-
Participación social y esfuerzos de divulgación de los planes.
-
Marco generalizado de los instrumentos básicos de clasificación y calificación del suelo.
Este periodo del urbanismo español ha sido clave en la conversión y aplicación de
muchos conceptos provenientes de la escuela urbanística italiana y francesa, y fue
en gran manera la decantación y consolidación de un pensamiento y de unas prácticas
urbanísticas ligadas a destacados profesionales y académicos del urbanismo, que llegarán
a formar grupos de trabajo y también escuela urbanística (2) . De todas estas formas de trabajo donde el plan aún es documento de referencia principal
derivarán conceptos que constituirán las bases de modelos de gestión e intervención
tales como el que se denominará con el tiempo como modelo Barcelona.
7.El proyecto urbano
El proyecto urbano. La estrategia urbana de las áreas de la Barcelona olímpica de
1992
La propuesta del proyecto urbano sienta sus bases en la posibilidad de viabilizar
y ejecutar proyectos de escala intermedia como respuesta al tradicional plan general
que por su rigidez y dificultad de concreción y realización en el tiempo sembraba
dudas y pérdida de credibilidad. La relación entre plan y proyectos urbanos instrumentales
ha sido una práctica extendida llevada a cabo con reconocido éxito, ya que por ser
una acción formulada, como una acción directa y formalmente clara, permitía una ágil
comunicabilidad y gestión para emprender transformaciones urbanas a medio plazo.
En este sentido, el proyecto urbano metodológicamente, con influencias del morfologismo
italiano y francés, pone en relación urbanismo y arquitectura, a partir del debate
del momento entre los partidarios del plan y del proyecto, discusión estéril que terminará
identificando el urbanismo con el plan, y la arquitectura con el proyecto. De este
enfrentamiento saldrá fortalecido el estatuto disciplinar de la urbanística, pues
se llegó a concluir que no se trataba de instrumentos necesariamente antagónicos,
ni de enfoques excluyentes, y desde ese momento se fundó la idea de proyecto urbano,
y lo que más adelante se denominará el urbanismo de los arquitectos.
Aunque existe el reconocimiento de valor del proyecto urbano por su escala intermedia
y corto plazo de ejecución, es también de destacar su carácter estratégico y multiplicador
de su efecto en la ciudad. A su vez, también pueden identificarse por lo menos tres
ámbitos de actuación más significativos: la intervención en los centros históricos,
la construcción de piezas de nueva ciudad y las transformaciones vinculadas a grandes
eventos.
A lo largo de su aplicación en las ciudades españolas, el proyecto urbano ha tenido
sus luces y sus sombras, pues este notable impulso que significó su puesta en práctica
de manera destacada durante la década de los años ochenta marcó no solo una nueva
imagen en las ciudades, sino también toda una relevancia social, pues se trató de
un conjunto de principios teóricos y técnicos traducidos y reelaborados, en gran medida
desde dentro de una realidad crítica de los instrumentos urbanísticos y de las instituciones
en que se fundamentaban. Esto permite afirmar que se dio el establecimiento de «una
cultura del proyecto urbano en España».
En palabras de Manuel de Solà Morales, «Proyecto Urbano es partir de la geografía
de la ciudad dada, de sus solicitudes y sugerencias, e introducir con la arquitectura
elementos de lenguaje que den forma al lugar. Proyecto Urbano es confiar más en la
complejidad de la obra a hacer, que en la simplificación racional de la estructura
urbana. Es también trabajar en forma inductiva, generalizando lo particular, lo estratégico,
lo local, lo generativo y el modelo». De esta manera expresa que se trata de una intervención
estratégica, capaz de generar cambios en su entorno.
Y a su vez también define cinco puntos, determinando aquellas condiciones que deben
formar parte de la estrategia del proyecto urbano:
-
Efectos territoriales más allá́ de su área de actuación.
-
Carácter complejo e interdependiente de su contenido, superación de la monofuncionalidad (parque, vía, tipología, etc.), mezcla de usos, usuarios, ritmos temporales, y orientaciones visuales.
-
Escala intermedia, susceptible de ser ejecutada totalmente en un plazo máximo de pocos años.
-
Carga voluntarista de hacer arquitectura de la ciudad, independiente de la arquitectura de los edificios.
-
Componente público importante en la inversión y de los usos colectivos del programa.
En conclusión, hay que reconocer que a pesar del éxito fulgurante del morfologismo,
hubo también una exacerbación del enfoque, hecho que representó una condición en parte
excluyente para otras formas de intervención. La condición de dogma le permitió al
discurso morfologista también prestarse a los propósitos no confesados de los operadores
que buscaban una transformación urbana, con unas nuevas exigencias de calidad.
A su vez, se hace necesario plantear que frente a la práctica del proyecto urbano
y sus resultados destacables como exitosos, también conviene revisar la autonomía
de la forma urbana centrada en el discurso estrictamente morfologista de cara a la
condición actual de la ciudad extendida, dispersa y difusa, pues la forma urbana también
es interdependiente, con procesos territoriales que se explican desde aportaciones
de la economía, la sociología, la geografía y las ciencias ambientales.
8.El planeamiento actual, agregación de diversos paradigmas e instrumentos
Dentro de la tradición urbanística, los planes urbanísticos de carácter municipal
siguen siendo hoy, en sus distintas modalidades, uno de los instrumentos de planificación
física con mayor incidencia en la gestión de la ciudad, especialmente utilizados para
orientar el crecimiento y las transformaciones urbanas.
El urbanismo, tal como se define en la legislación actual en Cataluña y en España
(y en muchos países iberoamericanos),
«pone importancia a la propiedad privada del suelo y a la necesidad del constante ejercicio de equilibrio entre los intereses públicos y los privados que ello comporta, al tiempo que se constata que la legislación se ha orientado tradicionalmente hacia la regulación de los procesos de crecimiento de las ciudades más que de la mejora o la transformación de lo ya urbanizado».
J. M.ª Vilanova; V. Andreatta; A. Ferrer; J. Aymeric; M. Herce; M. Mayorga (2010). Planeamiento y estrategias urbanísticas. Material docente UOC.
En este sentido, es bueno aclarar que los planes que actualmente conocemos, con sus
variados tipos e instrumentos de regulación y transformación, responden a diferentes
momentos históricos en los que fueron creados en función de los problemas urbanos
que debían resolver, ya fuera el crecimiento o la mejora y saneamiento de las ciudades (3) .
El plan urbanístico aún hoy es el instrumento regulador de los efectos sobre la ciudad
de las dinámicas urbanas, y todas las intervenciones estratégicas que reconocemos
como proyecto urbano, también en su dimensión más formalista y física, se han integrado
en las prácticas del planeamiento, incluso en ocasiones dejando en la sombra o directamente
manipulando el propio plan urbanístico. La evidente proximidad al proyecto físico,
que es como habitualmente se presentan y justifican estas figuras, les otorga la fuerza
comunicativa de proyecto finalizado, mientras que en su carga estratégica no siempre
se da prioridad a los intereses colectivos, que suelen quedar en un segundo plano,
acorde con el empuje de los intereses privados en juego que la iniciativa pública
reconoce e impulsa habitualmente mediante sistemas mixtos de gestión e inversión.
En cuanto a las más recientes incorporaciones temáticas al planeamiento, se encuentra
la introducción de la noción de paisaje urbano y territorial, concebido como elemento
definidor o creador de identidades. Se ha generado otro paradigma que, mediante la
formulación del paisaje como entidad territorial, tras la pérdida de fuerza de los
debates sobre la evolución de las ciudades postindustriales de los años ochenta y
las consecuencias de la mundialización de los noventa, ha resurgido treinta años después
por medio del concepto emergente de paisaje. Un concepto rescatado de la cultura de
la representación o de la percepción del espacio, fundamentalmente abierto, y que
está buscando su encaje en las metodologías de trabajo propias de los planes territoriales
y urbanísticos (catálogos y cartas del paisaje, paisajes culturales, etc.).
La planificación del paisaje
La planificación del paisaje, tal como lo formula el Convenio Europeo de Florencia
2002, forma parte del conjunto de objetivos básicos para potenciarlo, junto con los
de política, objetivos de calidad, protección o gestión del paisaje. Mediante el paisaje
afloran también con fuerza los aspectos medioambientales presentes en la elaboración
de planes y proyectos. De hecho, las terminologías y metodologías son muy equivalentes,
y es el paisaje una buena manera de integrar en las decisiones de ordenación temas
relacionados con los sistemas territoriales, los espacios abiertos o las economías
no urbanas, aunque aún sea necesario un mayor abanico de experiencias que consoliden
el paisaje como un instrumento eficiente en los procesos de planificación porque,
en su dimensión de proyecto del espacio abierto, su reconocimiento ya es indiscutible.
Podéis ver J. M.ª Vilanova y otros (2010).
Como hemos podido reconocer, el proceso de adaptación y cambio de paradigmas en el
urbanismo ha hecho que las reflexiones, los enfoques y las herramientas de análisis
vayan modificándose, de la misma manera que el planeamiento y sus herramientas, también
para la orientación y gestión de las ciudades. Todo esto dentro de un proceso lento,
lleno de contradicciones y no necesariamente bien articulado.
Para hacer una reflexión final sobre esta condición variable del urbanismo, se plantea
en este módulo la lectura de un análisis de un caso demostrativo. Se trata de lo que
viene sucediendo con un representativo ámbito de la ciudad de Barcelona, su frente
portuario y específicamente el Port Vell (el puerto viejo). Dicho espacio histórico
ha sido objeto de múltiples modificaciones en el tiempo, propias de unas transformaciones
que parten desde una condición de espacio marítimo tradicional a un nuevo espacio
asequible a la ciudad –años ochenta y noventa– que derivó en el marketing urbano,
y que hasta hoy presenta conflictos que obligan a repensar el área portuaria como
un espacio ciudadano.
De esta manera, podemos observar cómo la recuperación del frente de Barcelona, mediante
una estrategia de cambio en un área de centralidad, denominada Port Vell, pudo llegar
a conseguir unos resultados que hicieron que el puerto fuera en parte recuperado para
la ciudad, mediante la incorporación de espacio público y nuevos usos, comerciales
y terciarios. Y también cómo estas mismas actuaciones y la propia gestión han llevado
a reproducir y consolidar hoy una idea de espacio portuario que no solo ha adquirido
un protagonismo turístico y comercial exacerbado, sino que además pone en riesgo la
propia relación de ese espacio con el lugar y sus residentes.
En el artículo «Del urbanismo del proyecto urbano (1980-1992) al urbanismo ciudadano
y de apropiación social (2011-2014). Reflexiones sobre las trasformaciones Urbanas
del puerto y Frente Marítimo de Barcelona y el rol de la Ciudadanía», proponemos una
revisión crítica al proceso al que ha asistido esta importante zona de la ciudad,
en tres fases reconocibles guiadas por momentos y contextos económicos y políticos
distintos: la fase de transformación inicial del proyecto urbano (1980-1992), la fase
de expansión público-privada del puerto (1992-2011) y, finalmente, la consolidación
del modelo neoliberal y excluyente del puerto (2011-2014). A la par de esta última
fase se han generado contestaciones populares, de vecinos y entidades, que exigen
un nuevo modelo del puerto de Barcelona, que se vuelva a abrir a los ciudadanos y
que recupere su identidad, como espacio público y marítimo. El artículo concluye con
una serie de propuestas urbanísticas encaminadas a conseguir esos objetivos.
El periodo de transformación urbana de Barcelona según el modelo de proyecto urbano
(1980-1992) tiene en la transformación del Moll de la Fusta y el Port Vell unos de
los primeros proyectos –ambos en el frente del Barrio Gótico del casco antiguo y,
en propiedad, el área del puerto histórico de la ciudad. Este proceso se aceleró con
la preparación de los Juegos Olímpicos de 1992, extendiendo la zona de actuación a
la creación del Puerto Olímpico y de la Mar Bella, lo que permitió afirmar que la
ciudad había ganado el mar. La segunda fase (1992-2011) se caracterizó por proyectos
de participación público-privada, más comerciales y a una escala de intervención mayor
que rompían con el modelo urbano inicial. La transformación del Muelle de España y
el Maremagnum –espacio de ocio y comercio por excelencia del actual puerto–, o el
World Trade Center en el Muelle de Barcelona, son ejemplos de ello. A partir de 2011,
el nuevo Gobierno municipal, que dejaba atrás treinta años de gobiernos socialistas,
había iniciado una nueva fase más neoliberal. En esta última etapa ya se plantearon
acciones de privatización aún más alejadas del modelo de intervención de proyecto
urbano inicial, y asociadas al capital financiero. El proceso de globalización del
movimiento de capitales tiene unos efectos cada vez más devastadores en los tejidos
tradicionales de las ciudades, como ha sido el caso de los barrios del Gòtic y de
Casc Antic en Barcelona. Estos procesos están centrados en una lógica de beneficio
de las rentas del capital por ventajas, lo que Harvey denomina la renta de posición.
La diferencia en esta última oleada gentrificadora es que los proyectos están asociados
a cambios en las concesiones portuarias, como es el caso de la Marina de Lujo de la
Barceloneta (2010), el Hotel Vela (2010) o el edificio de oficinas Desigual (2011).
Más recientemente se han construido una serie de edificios dentro del área, restaurantes
y sedes sociales anexos a la Marina de Lujo (2014), que consolidan el modelo de espacio
portuario como segregador social. Un espacio que es controlado por vigilantes y cerramientos
de seguridad, y que aleja al ciudadano y vecino del lugar, de un espacio marítimo
que tradicionalmente perteneció a los barrios circundantes y a la ciudad.
Barcelona poco a poco se convirtió en “la mejor tienda del mundo”, referente en Smart City, en ciudad predilecta como sede de congresos y en tercera ciudad de Europa en gasto
turístico. En paralelo a todos estos ránkings internacionales, que muestran una ciudad
de éxito hacia afuera y objeto de inversiones extranjeras, se han ido acrecentado
las dificultades económicas de los ciudadanos y las diferencias de renta entre barrios,
se ha limitado el acceso a la vivienda, el espacio público se ha mercantilizado y
se han incrementado los índices de contaminación. Frente a esto, desde el nuevo Gobierno
instaurado en 2015 basado en un partido de corte municipalista y con origen en plataformas
reivindicativas y movimientos sociales, se ha planteado un cambio de modelo de ciudad,
que tiene como objetivo el desarrollo de varias políticas y actuaciones distribuidas
territorialmente, destinadas a combatir y corregir la desigualdad social y desequilibrio
ambiental.
En curso se encuentran programas, planes y proyectos dirigidos a la promoción de la
vivienda, la movilidad sostenible (supermanzanas, conexión del tranvía, pacificación
de calles y autopistas urbanas), la lucha contra la contaminación, la promoción del
espacio público como espacio de cohesión cívica y social, la transición energética
(nuevo Operador de Energía), y también la implantación de políticas para lograr un
turismo equilibrado (Plan Especial de Alojamientos Turísticos), un camino hacía una
transformación del modelo de ciudad que aún esta por verificarse en sus realizaciones
y repercusiones en el tiempo.
Podemos entonces observar como nuevos paradigmas de tipo social y ambiental, se introducen
como líneas guía y de acción en la gestión de la ciudad y el planeamiento.