La gestió per a resultats

  • Maria Luria i Roig

PID_00255924
Cap part d'aquesta publicació, incloent-hi el disseny general i la coberta, no pot ser copiada, reproduïda, emmagatzemada o transmesa de cap manera ni per cap mitjà, tant si és elèctric com químic, mecànic, òptic, de gravació, de fotocòpia o per altres mètodes, sense l'autorització prèvia per escrit dels titulars del copyright.

Introducció

La raó de ser del sector públic és substancialment diferent de la del sector privat, de manera que la seva gestió ha de tenir eines de suport específiques que s’ajustin a aquesta realitat. Així, en la mesura que en els darrers anys la conceptualització del sector públic s’ha transformat, passant de ser entès com un mer aparell burocràtic amb funció reguladora a ser una organització creadora de valor, el camp de la gestió pública també ha experimentat canvis notables.
Aquest nou enfocament ha donat pas a models i instruments de gestió que més enllà de la lògica empresarial se centren a rendibilitzar al màxim la creació de valor. És en aquest context on apareix la gestió per a resultats, un nou marc de gestió capaç de dotar l’acció pública de més consistència, eficiència i efectivitat, tot orientant les organitzacions públiques cap als resultats.
Tanmateix, si bé s’han produït avenços significatius en aquest camp, encara queda molt de camí per recórrer, fruit dels importants reptes metodològics i organitzatius que comporta.
L’objectiu d’aquest mòdul és introduir l’alumne en la gestió per a resultats com a model de gestió pública renovat, i amb uns potencials inqüestionables envers la millora de l’acció pública.

  • En primer lloc, s’exposa breument el context en el qual s’origina la gestió per a resultats, així com la seva conceptualització i objectius bàsics.

  • En segon lloc, es desenvolupen les principals implicacions d’aquesta eina de gestió fent especial èmfasi en les fases, criteris i actors clau que intervenen en la seva implementació.

  • En tercer lloc, es presenten les consideracions bàsiques necessàries per a garantir un desplegament amb èxit de la gestió per a resultats.

  • A mode de síntesi, es recullen les principals idees clau desenvolupades al llarg de tot el mòdul.

1.La gestió per a resultats en el sector públic

L’objectiu d’aquest apartat és emmarcar la gestió per a resultats (en endavant GpR) en el sector públic a partir d’una breu exploració del context en el qual sorgeix, així com del significat, objectius i implicacions.

1.1.Orígens de la nova gestió pública

L’administració pública tradicional associada al concepte de burocràcia, on cada unitat tenia les seves responsabilitats ben delimitades i les seves actuacions estaven regulades per normes escrites i mecanismes de control vertical, ha donat lloc a disfuncions importants a l’hora d’adaptar-se al context actual, com assenyala Ramió. Així, en els darrers cinquanta anys, s’han produït diverses modificacions, pel que fa als paràmetres organitzatius i de gestió del sector públic, que, segons Pollitt i Bouckaert es poden sintetitzar en tres onades reformadores principals:

  • Durant la dècada dels anys seixanta, es va produir una primera onada de reformes, especialment als Estats Units, França i el Regne Unit, centrada a racionalitzar la presa de decisions de les polítiques i institucions públiques.

  • La segona onada comprèn la dècada dels setanta i vuitanta, i està estretament relacionada amb les pertorbacions econòmiques mundials, el sorgiment de la creença que els governs estaven sobresaturats, i la idea que el model d’estat del benestar era insostenible. Aquesta segona onada va representar l’impuls de reformes governamentals de més abast en països com Austràlia, el Canadà, Nova Zelanda, Suïssa, el Regne Unit, els Estats Units o els Països Baixos. Les reformes van anar enfocades a introduir la lògica empresarial d’estalviar recursos, augmentar l’eficiència i la qualitat, i simultàniament obligar els treballadors públics a actuar amb més responsabilitat davant la ciutadania, en tant que usuària/client dels serveis. És en aquesta segona onada quan neix la nova gestió pública (en endavant NGP).

  • Durant la dècada dels anys noranta, aquesta orientació va experimentar canvis de “personalitat”, i va incorporar aspectes com ara la governança, els partenariats, la transparència i l’administració electrònica (e-government), entre d’altres. L’eficiència i la qualitat no es van perdre de vista, però l’èmfasi es va començar a posar en aquests nous conceptes.

Per tant, els fonaments de la NGP es troben en un conjunt de perspectives reformadores que busquen la millora dels processos de gestió interna del sector públic, així com la redefinició del rol i dels límits de la seva actuació.
Aquestes reformes compten amb una marcada influència dels corrents teòrics de l’elecció racional, la teoria dels costos de transacció, la teoria del neotaylorisme i la teoria de l’agència, com assenyala García. La figura següent sintetitza les principals aportacions de cada teoria a la NGP:
Figura 1. Els fonaments de la NGP
Font: I. M. García (2007).
Font: I. M. García (2007).
Segons la mateixa García, la NGP persegueix la creació d’una administració pública eficient i eficaç, és a dir, una administració que satisfaci les necessitats reals de la ciutadania al menor cost possible i afavoreixi, així, la introducció de mecanismes que permetin l’elecció dels usuaris i que alhora promoguin el desenvolupament de serveis de més qualitat. Tot plegat, envoltat de sistemes de control que atorguin plena transparència als processos, plans i resultats, per tal que, d’una banda, perfeccionin el sistema d’elecció i, de l’altra, afavoreixin la participació ciutadana.
D’aquesta manera, sota el paraigua de la NGP s’agrupen molts corrents i models de gestió diferents, com ara la privatització, l’externalització, la desregulació, l’agencialització, la gerencialització, l’ètica en la gestió pública, la direcció pública professional, etc.
En qualsevol cas, la NGP no només es caracteritza per un conjunt de tècniques per a la millora de la gestió, sinó que es compon d’una dimensió institucional associada a uns valors com la racionalitat econòmica, l’eficiència o l’eficàcia.
Ambdues dimensions, la instrumental i la institucional, es retroalimenten i esdevenen imprescindibles per a una institucionalització efectiva d’aquest corrent gerencialista. D’aquesta manera, la NGP aporta els elements necessaris per a millorar la capacitat de gestió de l’administració pública, així com per a elevar el grau de governabilitat del sistema polític.

1.2.Canviant el focus: del procediment al resultat

D’acord amb aquest context de reformes profundes, l’estat, i per tant la gestió de l’acció pública, ha de desplaçar la seva atenció envers el compliment de les normes i dels procediments cap al servei, i conseqüentment cap al resultat que genera la seva acció en termes de benestar social i desenvolupament.
Això no significa que ara no interessi saber com es fan les coses, sinó que comença a ser més rellevant conèixer què es fa en benefici de la comunitat. Així, es crea un nou marc de responsabilització gerencial basat en el rendiment de comptes de l’acció governamental, que requerirà nous instruments per a abordar-lo.
En aquest nou marc, la GpR esdevé una eina de gestió que permet respondre a aquest nou focus d’anàlisi, el del resultat de l’acció pública.
El desenvolupament i consolidació de la GpR com a instrument de gestió té encara molt de camí per a recórrer. Esdevé una de les variants de la direcció per objectius, l’origen de la qual es remunta a l’any 1954, en el llibre de Peter Drucker The Practice of Management. Però no va ser fins l’any 1964 quan Drucker va utilitzar el terme de gestió per a resultats a la seva segona obra Managing for Results: Economic Tasks and Risk-Taking Decisions.
L’ús inicial de la GpR com a eina de gestió correspon al sector privat. Certament, durant la presidència de Nixon es va començar a fer ús d’alguns dels seus plantejaments en la gestió de diversos organismes públics (Gibson i Tesone), però no va ser fins més tard que va esdevenir una pràctica més generalitzada, amb la qual cosa es va vertebrar un nou paradigma que s’ha denominat postburocràtic (Barzelay) i que ha permès passar de la gestió pública burocràtica a la gestió pública gerencial (Serra).

1.3.Què entenem per gestió per a resultats?

Si bé la literatura sobre la GpR és molt prolífica, és difícil sistematitzar conceptualment no només una definició, sinó també la terminologia que s’utilitza per a referir-s’hi. En aquest sentit, és comú trobar arreu un ús indistint de conceptes com ara control de gestió, gestió de l’acompliment, gestió per resultats, gestió per a resultats, gestió per objectius, avaluació de l’acompliment, avaluació de resultats (Sanín), sense una clara diferenciació. I aquesta diversitat no només es troba en el nivell teòric, sinó també en la seva aplicació operativa. A mode il·lustratiu, un estudi de Proulx i Machiavelli realitzat als gestors públics de diferents països posa de manifest que sovint s’utilitzen els mateixos termes amb significats diferents.
Però malgrat aquesta diversitat, a continuació oferim una definició que tracta d’integrar els elements principals que caracteritzen la GpR i que sintetitzen la manera com s’ha conceptualitzat en aquest material:
“La gestió per a resultats és un marc conceptual integral de gestió que busca facilitar a les organitzacions públiques la direcció efectiva i integrada del seu procés de creació de valor públic, per tal d’optimitzar –assegurant la màxima eficàcia, eficiència i efectivitat del seu acompliment– la consecució dels objectius de govern i la millora contínua de les seves institucions.”
A. Serra; V. Figueroa; A. Sanz (col·l.) (2007). “Modelo abierto de gestión para resultados en el sector público”. Proyecto CLAD-BID (sèrie “Documentos Debate”, 11, pàg. 18).
Partint de la definició anterior, cal parar especial atenció a un concepte que apareix expressat de manera implícita, el de resultat. Des del punt de vista del seu significat, el resultat és l’efecte i la conseqüència de qualsevol acció. D’acord amb aquesta premissa, la GpR busca que les accions públiques aconsegueixin un bon resultat o el millor resultat. Des del punt de vista estratègic, precisament el resultat que busca un govern és la maximització de la creació de valor públic, com assenyala Moore. Però perquè aquesta afirmació adquireixi ple sentit, és imprescindible aclarir què s’entén per valor públic.
El valor públic es construeix al llarg de tot el cicle de gestió, i segons el mateix Moore, es crea quan es realitzen activitats capaces d’aportar respostes efectives i útils a necessitats o demandes que:

  • Siguin políticament desitjables com a conseqüència d’un procés de legitimació democràtica.

  • Siguin de propietat col·lectiva, de manera que garanteixin la seva naturalesa pública.

  • Generin canvis socials (resultats) que modifiquin certs aspectes del conjunt de la societat o d’alguns grups específics reconeguts com a destinataris legítims de béns públics.

Així doncs, l’objecte d’estudi de la GpR en l’àmbit públic és omnicomprensiu i fa referència al procés de creació de valor públic en conjunt. Per tant, per a copsar quina ha estat la capacitat de l’acció de govern a l’hora de maximitzar la creació de valor públic, la GpR ha d’orientar l’organització i analitzar el conjunt de resultats generats, tant parcials com finals, segons tot el procés, tal com podem observar a la figura següent.
Figura 2. L’objecte d’estudi de la GpR
Font: Elaboració pròpia.
Font: Elaboració pròpia.
Derivat de la figura anterior podem apreciar com el procés de creació de valor públic es caracteritza per un seguit de fases seqüencials, tot i que aquesta compartimentació del procés s’ha de prendre amb precaució. Aquesta successió de fases lògiques és útil per a desenvolupar un model teòric que ens ajudi a analitzar una realitat que és molt més complexa, i que sovint no es comporta de manera lineal.
Gestió per resultats o gestió per a resultats?

“Encara que l’expressió més difosa és la de gestió per resultats, des d’un punt de vista semàntic té poc sentit, ja que sembla contradictori gestionar per resultats quan els resultats s’obtenen al final del procés. Per això és més apropiat utilitzar el terme «per a», que denota una gestió orientada a aconseguir uns resultats determinats, predefinits i esperats.

El terme encunyat per Peter Drucker (1954 i 1964) ajuda a aclarir el tema. En el context de la disciplina del management (gestió), Peter Drucker formula dues expressions: managing by objectives i managing for results. La seva traducció a l’espanyol és gestió (direcció) per objectius i gestió per a resultats. En aquest treball s’adopta la idea de dirigir per objectius per aconseguir resultats. El model conceptual que es proposa a continuació aspira a donar consistència a l’expressió gestió per resultats en la perspectiva d’enfortir l’acció dels organismes públics per a millorar l’efecte de la seva acció en benefici dels ciutadans i de la societat.”

A. Serra; V. Figueroa; A. Sanz (col·l.) (2007). “Modelo abierto de gestión para resultados en el sector público”. Proyecto CLAD-BID (sèrie “Documentos Debate”, 11, pàg. 10).

Per tant, tal com apunta Serra, la GpR és un exercici de direcció i de gestió estratègica i operativa que busca conèixer i actuar sobre tots aquells aspectes que afectin o modulin els resultats de l’organització amb l’objectiu de maximitzar-ne l’assoliment. Per això, facilita als directius de l’administració pública un millor coneixement i una major capacitat d’anàlisi, de disseny d’alternatives i de presa de decisions.

1.4.Objectius i implicacions de la gestió per a resultats

Serra i altres sintetitzen els principals objectius associats a la GpR de la manera següent:

  • Oferir als responsables de l’administració pública coneixement i capacitat d’intervenció per controlar i optimitzar el procés de creació de valor, de manera que s’assoleixi el millor resultat possible respecte del que s’espera de l’acció del govern.

  • Contribuir a millorar la capacitat de les autoritats i dels organismes públics de rendir comptes, de manera que es permeti que la ciutadania, els òrgans de control i la comunitat internacional puguin avaluar-ne la gestió.

  • Contribuir a l’assignació descentralitzada d’objectius i responsabilitats, i a l’avaluació de l’acompliment dels qui exerceixin funcions directives, amb el seu corresponent maneig d’incentius i sancions.

D’acord amb aquests objectius, la GpR té les implicacions següents (adaptació de Serra i altres):

  • És un marc conceptual de gestió i de cultura organitzativa en què el factor clau és el resultat, aplicat a tot el procés de gestió.

  • És un marc de responsabilització de la gestió, en la mesura que els directius estan vinculats al resultat obtingut.

  • És un marc d’optimització de la creació de valor públic, en la mesura que permet interconnectar les diferents fases de la gestió.

2.Característiques principals de la gestió per a resultats

Hem apuntat en l’apartat anterior que l’objecte de treball de la GpR és el procés de creació de valor públic i hem observat com aquest s’articula mitjançant una dinàmica cíclica formada per un conjunt de fases interrelacionades (vegeu la figura 2). L’objectiu d’aquest apartat és descriure les característiques principals que formen aquest procés.
Cal tenir en compte que l’organització dels continguts presentats a continuació busca facilitar la comprensió de la GpR. No obstant això, el desplegament d’aquest instrument de gestió no és homogeni i a la pràctica adopta fórmules ben diferents.

2.1.El procés de creació de valor públic: fases i palanques d’activació

A continuació entrarem a descriure amb cert detall cadascuna de les fases que componen el procés de creació de valor públic des de la perspectiva de la GpR. A mesura que aneu avançant en les explicacions, veureu com la GpR és una eina de gestió de segon nivell que permet interrelacionar les diferents fases del cicle de creació de valor, a partir d’instruments de gestió de primer nivell (Serra i altres) que hem anomenat palanques d’activació. D’aquesta manera, cada fase disposarà d’un conjunt de palanques d’activació que en permetran el desplegament.
2.1.1.Identificació del canvi social desitjat
La característica bàsica que diferencia la gestió del sector públic de la del privat és que els objectius d’una i altra apunten cap a direccions molt diferents. Mentre que el sector privat busca la rendibilitat econòmica per als seus accionistes, el sector públic està orientat a produir canvis socials. És per això que, en un primer moment, caldrà determinar quins són els canvis socials que es volen assolir.
Així doncs, el punt de partida de la GpR rau en la identificació i el diagnòstic precís d’aquella situació social que es vol modificar (problemes públics).
Ara bé, no tots els problemes esdevenen problemes públics. Tal com ens expliquen Ballart i Ramió, els decisors públics només poden atendre un nombre limitat d’afers socials per raons pressupostàries, per limitacions en la capacitat de producció o per manca d’informació.
Sense ànim de ser exhaustius, apuntem les palanques d’activació majoritàries que fan que determinades qüestions socials acabin esdevenint afers públics per resoldre:
a) Crisis i/o accidents
Una catàstrofe natural o un accident de conseqüències greus sovint posen de manifest deficiències en els processos de prevenció o de producció de serveis que cal revisar i millorar. Aquests esdeveniments sobtats fan que els decisors públics actuïn de manera reactiva, modificant lleis i protocols de seguretat, entre d’altres, per a evitar que successos futurs puguin provocar nous danys.
Per exemple, l’episodi de terratrèmols del passat mes de maig de 2012 a Itàlia ha comportat la revisió dels protocols de prevenció, així com dels requisits de seguretat dels edificis.
b) Pressió de determinats grups d’interès
Els grups d’interès estan compostos per un conjunt de persones que actuen en defensa d’un objectiu comú, per al qual reclamen l’actuació dels poders públics. Per tal que les seves reivindicacions tinguin èxit, cal que actuïn de manera coordinada i que guanyin l’atenció dels mitjans de comunicació i de l’opinió pública en general.
És el cas, per exemple, de la Plataforma d’Afectats per la Hipoteca a Espanya.
c) Evidència científica
El fet que els poders públics disposin de dades o d’estudis específics que posin de manifest la necessitat i urgència de resoldre determinats problemes socials és una de les altres vies que activen l’actuació pública.
Així per exemple, les evidències científiques sobre els efectes nocius del tabac en l’estat de salut de les persones podria captar l’atenció de l’administració pública per prendre mesures correctores.
2.1.2.Planificació
Aquesta fase implica un treball prospectiu per mitjà del qual es dissenya l’estratègia que cal seguir que ha de permetre resoldre els problemes públics identificats i, per tant, que ha de provocar el canvi social desitjat.
Les principals palanques d’activació de la planificació són les següents:
a) El pla de govern
b) L’estructura institucional
c) La cartera de productes
d) El pressupost
a) El pla de govern
El pla de govern, sovint també anomenat pla d’acció del mandat, esdevé el full de ruta d’una organització pública per a un període de temps equivalent al mandat governamental. S’hi han d’establir de manera clara les prioritats polítiques de l’equip de govern i les principals polítiques públiques que es duran a terme.
Es tracta d’un document de marcada orientació estratègica que parteix de la formulació precisa de la missió i visió de l’organització, i dels objectius estratègics de govern en termes de desenvolupament i de canvi social desitjat.
D’una banda, la missió representa la raó de ser d’una organització i fa referència al present, mentre que la visió defineix i projecta l’organització cap al futur. De l’altra, els objectius estratègics esdevenen la traducció del projecte polític i permeten concretar la missió i visió. En termes generals, els objectius estratègics són compartits pel conjunt de l’organització.
A la pràctica, els continguts i el nivell de concreció del pla de govern no són homogenis, si bé normalment els objectius estratègics estan vinculats a uns programes (també anomenats accions estratègiques). Per la seva banda, cada programa estarà relacionat amb uns objectius específics.
SMART
Recordeu les sigles SMART, per a una bona definició d’objectius:

  • (E)Specífics: prou precisos i concrets per a no donar peu a interpretació. Tothom els hauria d’entendre d’igual manera.

  • Mesurables: hauria de ser possible verificar si s’han assolit o no. Haurien de ser quantificables, o una combinació de descripció i quantificació.

  • Assolibles: si no són assolibles, no serviran com a incentiu.

  • Realistes: ni massa ambiciosos, ni massa fàcils.

  • Temps específics: si no es fixa un termini, no seran creïbles.

Font: M. A. Parera (2011). Guia pràctica 7. Avaluació ex ante. Barcelona: Ivàlua.
Val a dir que els programes recullen el conjunt de processos globals i parcials de creació de valor que han de permetre la consecució dels objectius estratègics de desenvolupament i de canvi social definits. Així mateix, els objectius específics no són compartits per tota l’organització, sinó que correspondran als responsables assignats a cada programa.
En el marc de la GpR, on tots els elements han d’estar interconnectats, caldrà que els programes estiguin vinculats amb l’estructura institucional que es decideixi i amb el pressupost.
A mode il·lustratiu, a continuació presentem una experiència de planificació estratègica aplicada a la ciutat de Londres amb uns anys de trajectòria. Observeu les qüestions següents: l’existència d’una voluntat política clara, l’alta dependència d’aquests instruments als canvis de govern, i la desconnexió d’aquest instrument respecte dels aspectes operatius com ara el pressupost i l’estructura institucional; un fet que posa de manifest la dificultat d’aplicar uns preceptes teòrics clars.
El cas del Pla de Londres
El primer Pla de Londres es va publicar l’any 2004 com el full de ruta de la ciutat per als propers quatre anys. S’hi establien la missió i visió de la ciutat, així com un conjunt d’objectius estratègics vinculats a unes fites per assolir. Una segona versió actualitzada i revisada es va publicar l’any 2008. Aquest document va permetre posar les bases d’un marc de responsabilització de l’alcalde envers la ciutadania de Londres.
No obstant això, l’any 2008 Londres va elegir un nou alcalde, Boris Johnson, el qual va sotmetre el Pla de Londres a una profunda revisió. Els especialistes consultats van suggerir ampliar l’horitzó de la planificació estratègica, més enllà del període estrictament governamental, fins al 2031.
En la versió actual, es tracta d’un pla que estableix el marc estratègic integral per a les principals línies d’actuació de la ciutat en l’àmbit econòmic, mediambiental, de transports i social, a través d’un conjunt d’objectius “macro” i uns indicadors d’acompliment. Aquest document també recull el conjunt de polítiques que es desplegaran, així com algunes claus per a concretar-les.
D’acord amb aquests elements el Pla de Londres, però, no és només un pla. En aquest sentit, la diagnosi sobre la qual s’han definit les polítiques i la seva efectivitat serà contrastada amb el seguiment. I si les circumstàncies canvien significativament, el Pla es podria modificar o fins i tot substituir.
b) L’estructura institucional
L’estructura institucional està formada pel conjunt d’unitats d’acció encarregades de la creació de valor públic, és a dir, el govern, els ministeris o departaments, les empreses públiques i afins, etc. Aquest element fa d’enllaç entre l’acció de govern i el disseny organitzatiu.
El disseny de les unitats d’acció és una peça clau en la GpR, ja que estableix la capacitat institucional que el govern tindrà per tal d’executar el seu pla de govern. De la correspondència entre aquest disseny i el pla de govern dependrà la possibilitat de construir un procés efectiu de creació de valor.
Sovint el disseny de les unitats d’acció s’orienta a resoldre el problema de l’assignació de quotes de poder i està desconnectat del pla de govern. Malgrat que aquestes dinàmiques formen part de l’entramat institucional, mai no haurien de prevaldre per sobre de les necessitats. En qualsevol cas, per a la GpR és fonamental assignar de manera clara i precisa els responsables de cada programa previst al pla de govern.
c) La cartera de productes
La cartera de productes és el recull ordenat i sistematitzat del conjunt de productes (béns i serveis) que el govern posa a disposició de la ciutadania, d’acord amb les orientacions estratègiques (objectius estratègics i programes) definides en el pla de govern. Aquest instrument permet fer operatives les polítiques públiques de qualsevol organització.
La cartera de productes permet al govern concretar la seva oferta i fer-la tangible, de manera que s’estableixen drets i expectatives de la població davant del sector públic i, amb ells, la capacitat real dels ciutadans per a avaluar la producció pública de valor. No obstant això, són molt pocs els governs i organismes públics que exterioritzen els seus productes.
Idealment, la cartera no s’hauria de limitar a descriure els béns i serveis que formen l’oferta pública, sinó que hauria d’entendre’s com la planificació operativa del procés de producció. Així, la cartera de productes hauria de fer referència a l’estructura de producció de cada producte (la forma de provisió); el dimensionament del producte (els objectius operatius en termes de volum de producció prevista i de recursos consumits previstos), i l’estructura de distribució (la forma de distribució). Normalment, la seva definició és vàlida per a tot el període governamental, però cal definir unes fites específiques de producció per a cada exercici. El volum desitjable (o possible) de producció és una decisió que s’ha de revisar en cada assignació pressupostària, pel fet que la GpR requereix establir objectius de producció com a condició per a l’assignació pressupostària i com a element clau per a l’avaluació posterior del grau d’ajust entre l’objectiu fixat, els recursos assignats i utilitzats, i els béns i serveis produïts.
Val a dir que la capacitat de les institucions públiques per a maximitzar el seu procés de creació de valor i, per tant, acomplir l’execució dels objectius del pla de govern depèn, en molt bona mesura, d’un bon disseny de la cartera productiva.
d) El pressupost
Possiblement, el disseny pressupostari juntament amb l’elaboració del pla de govern són les palanques d’activació del sistema públic de creació de valor per excel·lència.
El pressupost defineix els recursos amb què les unitats d’acció comptaran per a la producció de béns i serveis, i per tant, representa la concreció i plasmació monetària del pla de govern i dels seus programes específics, d’acord amb els responsables institucionals encarregats d’implementar-los.
Massa sovint l’incentiu de molts directius i gestors públics és executar el seu pressupost per tal de mantenir l’assignació pressupostària corresponent, sense saber si el que fan és el que s’ha de fer o si està alineat amb els objectius estratègics que marca l’equip de govern.
En el marc de la GpR, cal garantir una connexió real entre la planificació estratègica i l’assignació de recursos. Aquest fet requereix passar d’un pressupost que dóna resposta a quant es gasta, qui ho gasta i en què es gasten els recursos, a un pressupost amb capacitat per a explicar també amb quina finalitat es gasten els recursos, quins resultats s’obtenen i a quin cost. Aquesta aproximació específica s’anomena pressupost orientat a resultats.
En aquest sentit, segons els paràmetres de la GpR, el sistema comptable haurà de ser un mirall de la formulació pressupostària, dels programes de govern i de la cartera de productes. Ha de permetre l’anàlisi de la despesa, la producció i el cost dels béns i serveis públics. Si aquest sistema esdevé només un registre de la despesa, sense vinculació amb la cartera productiva, ni amb l’estructura de responsabilitats orgàniques, no és útil per a la GpR.
El cas del pressupost orientat a resultats de la Generalitat de Catalunya
Des dels inicis del 2006, l’elaboració dels pressupostos de la Generalitat de Catalunya ha experimentat un canvi de conceptualització important en la mesura que ha passat dels plantejaments tradicionals a l’orientació cap a resultats.
Els pressupostos de la Generalitat de Catalunya anteriors al 2006 requerien un procés de modernització i millora important: no eren representatius de tota la informació relativa al sector públic que componia la Generalitat de Catalunya, les classificacions econòmiques de despesa no eren homogènies entre entitats, i la informació no estava organitzada amb l’objectiu de facilitar-ne l’anàlisi.
Així doncs, es va considerar essencial emprendre tot un seguit de reformes modernitzadores enfocades a millorar la transparència, l’orientació cap als resultats i la perspectiva del mitjà termini dels pressupostos de la Generalitat de Catalunya.
Les principals mesures empreses per a orientar el pressupost cap als resultats han estat les següents:

  • S’ha donat prioritat a la classificació per programes (amb una definició sistemàtica d’objectius i d’indicadors) per sobre de la classificació econòmica tradicional.

  • S’ha sistematitzat la presentació i el contingut de les memòries dels programes pressupostaris, i se n’ha millorat la qualitat mitjançant l’elaboració i difusió d’una guia d’elaboració i d’un test d’autoavaluació, així com mitjançant la realització d’activitats de formació adreçades a les persones encarregades d’elaborar la informació pressupostària i l’avaluació.

  • S’han elaborat informes anuals d’avaluació; d’una banda, sobre la qualitat del disseny dels programes, i de l’altra, sobre el compliment dels objectius en funció dels indicadors prèviament quantificats.

  • S’ha implementat en el sistema d’informació economicofinancera de la Generalitat (GECAT) un mòdul específic de projectes de despesa, com a element bàsic d’assignació pressupostària i aplicació inicial dels projectes de despesa a les inversions públiques i a tots els compromisos de despeses pluriennals que requereixen autorització del Govern.

  • S’ha simplificat i flexibilitzat la gestió administrativa de la despesa mitjançant l’establiment de grups de vinculació entre partides pressupostàries, l’eliminació de partides específiques i la modificació del procediment de transferència de crèdit.

No obstant això, encara resten pendents determinades mesures encaminades a reforçar el camí ja recorregut. En aquest sentit, cal millorar els sistemes d’informació de costos i de resultats dels programes pressupostaris, així com els instruments per a determinar l’impacte futur de les decisions presents. I des d’una perspectiva estructural, caldria dotar la Generalitat de Catalunya d’una estructura orgànica més estable, que redueixi les reestructuracions administratives i pressupostàries que suposa cada canvi de govern.
Adaptació de: S. Maluquer (2011). “El canvi pressupostari de la Generalitat de Catalunya: Una reforma necessària”. Nota d’Economia. Revista d’Economia Catalana i de Sector Públic (núm. 99).
Lectures

A continuació, proposem un parell de lectures relatives al pressupost orientat a resultats, tant des del vessant teòric com aplicat. Fixeu-vos especialment en el canvi d’orientació que han experimentat els pressupostos de la Generalitat de Catalunya en els darrers anys, i que ja apuntàvem en l’explicació del cas anterior. Concretament:

Quins dels elements incorporats diríeu que són característics de la gestió per a resultats?

Creieu que els canvis introduïts milloren el pressupost com a eina de gestió?

Lectura obligatòria

S. Maluquer; A. Tarrach (2008). “Gestió estratègica del pressupost i orientació a resultats: la reforma pressupostària de la Generalitat de Catalunya”. A: Reflexió >Acció >Valor Públic. Barcelona: Escola d’Administració Pública de Catalunya.

Lectura disponible als materials de l’assignatura.

Lectura optativa

A. Tarrach (2011). “El pressupost per a resultats. Principals components i aspectes clau”. Nota d’Economia. Revista d’Economia Catalana i de Sector Públic (núm. 99).

Lectura disponible als materials de l’assignatura.

2.1.3.Implementació
Aquesta tercera fase fa referència al moment en què s’executa i es posa en pràctica l’acció de govern i, per tant, té a veure amb la creació dels béns i serveis, productes i intangibles generadors de valor públic que s’han previst en la planificació.
Tal com apunten Ballart i Ramió, l’estudi de l’acció governamental ha desenvolupat dues metodologies per a la descripció i l’anàlisi dels processos d’implementació:

  • De dalt a baix (top-down). Els teòrics d’aquesta metodologia consideren que els decisors públics que aproven i financen una política són els actors clau i atenen els factors que poden ser manipulats a escala central per a aconseguir que les polítiques siguin aplicades tal com van ser concebudes.

  • De baix a dalt (bottom-up). Els teòrics de la metodologia de baix a dalt, per contra, creuen que la població directament afectada per la política i els tècnics de l’administració pública són els que haurien de centrar l’atenció, atès que la política “es fa” a escala local.

La principal palanca d’activació d’aquesta fase és la mateixa producció de béns i serveis, és a dir, l’execució de la cartera productiva.
2.1.4.Valoració
Aquesta fase és la que permet analitzar la capacitat de l’organització de crear valor públic a partir de sistemes d’anàlisi sobre l’acompliment dels objectius establerts i, per tant, sobre els canvis socials generats.
Les conclusions derivades d’aquesta fase permetran millorar el procés de presa de decisions, l’assignació de recursos, la gestió de les organitzacions i la rendició de comptes.
Les palanques d’activació d’aquesta fase tenen una dimensió de vigilància del procés de creació de valor públic. A més, totes requereixen sistemes d’informació que puguin incrustar-se en aquest procés i que permetin, per tant, reduir el cost de la informació i ampliar-ne l’ús orgànic i sistemàtic a més del control. Aquestes palanques d’activació són les següents:
a) Monitoratge
Entenem per monitoratge el conjunt d’activitats adreçades a l’obtenció sistemàtica i contínua d’informació sobre el seu funcionament, amb la finalitat de determinar si es duen a terme les accions previstes, amb la cobertura prevista i amb una gestió eficient dels recursos assignats, i de detectar possibles desviacions (Rossi i altres).
En el marc de la GpR aquests instruments han d’esdevenir sistemes de control de la gestió al servei de la direcció que permetin connectar el vessant programàtic (pla de govern, estructura institucional, cartera de productes i pressupost) amb el vessant executiu (provisió/producció de béns i serveis) d’una organització pública, per tal de rendir comptes, corregir desviacions i millorar la presa de decisions.
Val a dir que els sistemes de monitoratge són molt diversos i que han experimentat canvis d’orientació importants. Actualment, comencen a recollir informació no només de tipus operatiu (outputs), sinó també estratègic (outcomes). Aquí, l’obtenció sistemàtica d’informació també es refereix als canvis socials desitjables definits a priori, per veure si es produeixen amb les magnituds previstes, però en cap cas es pretén atribuir una relació de causalitat entre els outcomes i l’acció pública.
Input, output i outcome
Recordeu la diferència entre input, output i outcome:

  • Input: els recursos que es necessiten per a dur a terme les activitats previstes.

  • Output: el que s’espera que els béns i serveis produeixin directament.

  • Outcome: els canvis socials que s’espera assolir amb l’acció pública.

Adaptació de: B. Lázaro; I. Obregon (2009). Guia pràctica 4. Avaluació de la implementació. Barcelona: Ivàlua.
És difícil establir una tipologia de sistemes de monitoratge, si bé en el marc de la GpR és fonamental que aquests recullin informació de tot el cicle de gestió d’una manera integrada.
La lectura següent és una selecció de dues experiències internacionals per a mesurar el rendiment de la policia. Els casos de Nova York i Xile són útils per il·lustrar la diversitat de sistemes de seguiment que es poden desplegar a la pràctica. Fixeu-vos en les qüestions següents:

  • Quin és l’objecte del seguiment en cadascun dels casos? Quines tècniques de recollida d’informació s’utilitzen?

  • D’acord amb la informació disponible, quina de les experiències consideres que s’ajusta en major mesura a la lògica de la GpR?

Segurament, un dels instruments de monitoratge més estesos i complet segons els paràmetres de la GpR són els quadres de comandament integral (1) (en endavant, QCI).
(1) A efectes de classificació teòrica, hem optat per recollir-los dins del monitoratge, ja que la seva funció principal és la d’aportar informació rellevant que permeti valorar quina és la capacitat de l’organització per a assolir els objectius establerts. No obstant això, cal tenir en compte que altres autors classifiquen aquest tipus d’instruments en el marc de la implementació o fins i tot de la planificació.
El QCI és un instrument que recull de manera sintètica i sistematitzada la informació rellevant sobre la gestió, la realització d’actuacions i, conseqüentment, l’assoliment dels objectius de l’organització, amb la finalitat de ser usada per a la presa de decisions (Mas i Sullà).
És un sistema de gestió per al conjunt de l’organització que permet traduir la missió i estratègia en un conjunt de mesures (indicadors) sobre el seu rendiment.
Inicialment, els QCI eren una eina d’ús empresarial, però amb el sorgiment de la NGP també va començar a utilitzar-se en el sector públic.
L’entrebanc principal per a aplicar la metodologia del QCI en l’àmbit públic és la dificultat per a definir amb claredat l’estratègia en termes d’outcomes per assolir (Kapplan i Norton). La seva aplicació requereix una adaptació de l’arquitectura tradicional del sistema, ja que el punt de partida no és el benefici econòmic, sinó un objectiu de màxims expressat en termes de millorar la qualitat de vida, afavorir el desenvolupament, etc.
Lectura optativa

La lectura de les pàgines que us proposem reflexiona sobre el procés d’adaptació d’aquest sistema propi del sector privat a les necessitats de gestió del sector públic.

R. Kapplan; R. Norton (2001). “Transforminig the Balanced Scorecard from Performance Measurement to Strategic Management: Part I”. American Accounting Association (vol. 15, núm. 4, pàg. 97-102).

Lectura disponible als materials de l’assignatura.

A continuació presentem un breu resum sobre la implementació d’un QCI a l’Ajuntament de Sant Cugat del Vallès. La síntesi següent dedica especial atenció a la manera com s’ha articulat un sistema de gestió que ha permès integrar tota una organització en conjunt.
El cas del PACTE a Sant Cugat del Vallès
Durant l’any 2001, l’Àmbit de Promoció Econòmica i Hisenda de l’Ajuntament de Sant Cugat del Vallès va decidir implementar un quadre de comandament integral en aquest departament, juntament amb la Gerència Municipal. Aquesta va esdevenir una prova pilot per verificar el sistema, amb l’objectiu d’estendre’l després a tot l’Ajuntament.
Des de l’any 2007, l’Ajuntament de Sant Cugat del Vallès aplica el Pla d’alineació i competitivitat estratègica (PACTE) com a model de gestió global. Després d’un estudi detallat d’altres experiències semblants a escala internacional, es va optar per la formulació d’un seguit de mapes estratègics com a base per a la formulació i posterior seguiment de l’acció de govern:

  • Mapa de ciutat: són els objectius estratègics prioritzats per l’equip de govern.

  • Mapa competitiu: és la traducció dels objectius estratègics en objectius de gestió a escala corporativa.

  • Mapa funcional: és la traducció dels objectius de gestió en objectius de cada àmbit de l’Ajuntament.

Aquests mapes estratègics es basen en la metodologia dels QCI on es vincula la planificació estratègica i operativa amb uns indicadors d’acompliment no només financers.
Cal tenir en compte que el pressupost que s’elabora cada any també està alineat amb els mapes estratègics definits, en la mesura que la despesa es vincula amb el mapa funcional definit, el qual alhora està vinculat amb el mapa competitiu i el mapa de ciutat.
b) Avaluació de polítiques públiques
Avaluar una política pública és conèixer els efectes i l’eficàcia d’una intervenció governamental sobre un àmbit i entorn concrets, mitjançant l’ús de mètodes d’investigació científics i a partir d’uns determinats criteris de valor (Meny i Thoenig, 1992).
Així doncs, avaluar és investigar de manera sistemàtica la configuració d’un programa o política, la seva implementació i la seva efectivitat (Subirats, 1989). La seva finalitat principal és emetre un judici de valor sobre l’acció governamental.
L’avaluació és un instrument necessari per a analitzar els efectes derivats de l’acció pública i per a determinar si aquests contribueixen a generar els canvis socials desitjats. D’aquesta manera, es pot saber de quina manera i en quines circumstàncies funciona o no una política, estratègia o programa, i es poden prendre decisions informades sobre mesures correctores.
No ens estendrem aquí a desenvolupar les diferents tipologies i tècniques d’avaluació a l’abast, ja que no és l’objectiu d’aquest apartat, però sí que aprofitarem aquest espai per a insistir en el fet que avaluació i monitoratge són instruments diferents. En aquest sentit, sovint utilitzem l’etiqueta d’avaluació per a referir-nos a instruments que en realitat serveixen per al monitoratge. I és que avaluar no vol dir fer seguiment d’indicadors, ja siguin d’output o d’outcome, sinó atribuir una relació causal entre l’acció pública i els canvis socials generats. Per aquest motiu, trobar experiències d’avaluació aplicades al conjunt de l’acció pública és molt complicat, i fonamentalment predominen avaluacions sobre projectes públics concrets.
Així doncs, difícilment identificarem una avaluació d’impacte sobre un pla de govern, però sí que podrem trobar estudis d’avaluació d’un programa d’inserció laboral, d’una campanya per a la prevenció de les drogodependències o del Servei Local de Teleassistència, per posar-ne alguns exemples.
En els darrers anys, tant a Espanya com a Catalunya, la pràctica de l’avaluació de polítiques públiques comença a institucionalitzar-se, fruit de la creació d’unitats especialitzades en la matèria tant a dins com a fora de la mateixa Administració pública. En relació amb el primer tipus d’unitats, podem parlar de la ja consolidada Direcció General de Planificació i Avaluació de Polítiques de Desenvolupament a escala estatal, o de la recent creació de la Direcció General de Seguiment i Avaluació de Polítiques d’Estabilitat i Creixement de la Generalitat de Catalunya. Pel que fa als consorcis externs amb funcions de planificació i avaluació, en l’àmbit estatal ens referim a l’Agència d’Avaluació i Qualitat, i en l’àmbit català a l’Ivàlua.
2.1.5.Successió o finalització de l’acció pública
Aquesta fase es correspon amb la implementació de les principals recomanacions derivades de la valoració de l’acció de govern. Aquest fet requereix continuar, redefinir o cessar determinades intervencions públiques de cara a la nova planificació governamental.
A mode de síntesi, a continuació oferim una figura que resumeix gràficament les diferents fases del procés de creació de valor, les principals palanques d’activació i les interrelacions que hi ha. La figura només conté les fases centrals del procés de creació de valor, ja que són les que contenen el gruix de l’acció.
Figura 3. Fases centrals i palanques d’activació
Font: elaboració pròpia.
Font: elaboració pròpia.

2.2.Criteris per a l’execució

En aquest apartat es descriuen aquell conjunt de criteris que haurien d’impregnar el procés de creació de valor públic, d’acord amb una adaptació de la proposta que fan Serra i altres:

  • Consistència. És la coherència mútua i l’articulació del conjunt de fases i palanques del canvi que articulen el procés de creació de valor públic. El grau de consistència del sistema de creació de valor està determinat per la coherència interna que es pugui establir al llarg de la cadena d’interaccions entre les diferents palanques d’activació:

    Canvi social desitjable > Pla de govern > Estructura institucional > Cartera de productes > Pressupost > Béns i serveis > Monitoratge > Avaluació.

  • Eficàcia. Fa referència a la capacitat d’aconseguir l’objectiu amb independència dels recursos dedicats. Des del punt de vista de la GpR, l’eficàcia és un requisit imprescindible però insuficient, atesa la importància que està adquirint la recerca d’eficiència, és a dir, la consideració pel cost.

  • Eficiència. L’eficiència informa sobre la capacitat d’una organització d’assolir els objectius fixats fent ús dels recursos mínims possibles.

  • Productivitat. Cal entendre la productivitat com un dels pocs mecanismes que poden permetre el creixement de la “producció” pública sense incrementar el consum de recursos. Es pot afirmar que la productivitat es genera en la relació entre la producció, l’estructura institucional (unitats d’acció) i la cartera de productes. El desenvolupament organitzacional (millora organitzativa, capacitació, innovació tecnològica, inversió en capital, investigació i desenvolupament de producte o de procés) pot millorar la capacitat productiva del sector públic sense necessitat de fer créixer els recursos pressupostaris ni batallar només amb els costos.

  • Impacte. En general aquest concepte s’utilitza per descriure els efectes que té l’acció pública en la societat, ja siguin positius o negatius, previstos o no. Segons aquesta accepció, queda clar que es tracta d’un concepte més propi del sector públic que del privat. Es tracta d’un dels principals reptes de la gestió pública i específicament de la GpR, ja que establir les relacions entre l’acció pública i l’objectiu de canvi social no és fàcil.

  • Efectivitat. S’entén per efectivitat la relació que hi ha entre l’acció pública i la variació provocada en la situació social (producte – resultat). Una acció es qualifica com a efectiva quan la seva incidència en la consecució de l’objectiu de canvi social establert és alta. De fet, esdevé la mesura última de la política pública i de l’acció de govern.

  • Satisfacció. Malgrat ser un concepte prou conegut, no té la rellevància que se li sol concedir en el sector privat, si més no en el sentit de satisfacció individual del consumidor. El caràcter col·lectiu del valor públic, l’existència de limitacions o obligacions normatives i la separació dels rols entre usuari i beneficiari, no permeten concedir el valor que se li atorga al concepte de satisfacció en el mercat privat. Naturalment, això no significa que no aspiri al fet que l’acció del sector públic generi alts nivells de satisfacció individualitzada de part dels ciutadans/usuaris.

Addicionalment als criteris apuntats per Serra i altres, a continuació proposem incorporar dos criteris d’execució addicionals:

  • Transparència. La transparència és important per assegurar la legitimitat i credibilitat de l’enfocament que se centra en els resultats. Aplicat a l’acció governamental, es tracta de posar a disposició de la ciutadania tota aquella informació que mostri i demostri la producció i els resultats de l’acció pública que són d’interès per a tothom.

  • Qualitat. La creació de valor públic per part dels governs no pot anar deslligada del concepte de qualitat. Segons Ovretveit, es tracta d’assegurar que els usuaris dels serveis públics tinguin el que necessiten i per això, caldrà complir les seves expectatives.

2.3.Actors clau

La GpR no només es caracteritza per un seguit de fases i palanques d’activació, i per uns criteris d’execució, sinó també per la intervenció d’un conjunt d’actors clau que en faciliten el desplegament.
En aquest sentit, Serra i altres ens ofereixen una classificació dels actors corresponents:

“a) Els ciutadans

Els ciutadans són els destinataris del valor creat pel sector públic, com a individus o com part d’una col·lectivitat. En tant que individus, els ciutadans són electors, usuaris, contribuents i funcionaris. En tant que membres d’una col·lectivitat, participen en diferents formes organitzatives existents a la societat civil.

Per la seva pròpia condició, tots els ciutadans estan involucrats, de manera activa o passiva, en la producció de valor públic. La consolidació de la GpR, i en general de l’Administració pública moderna, es defineix en bona mesura pel grau i la qualitat de la inclusió i participació dels ciutadans. Són ells els que exigeixen a l’Estat el compliment de les seves obligacions, i de la maduresa de les seves conviccions i pràctiques democràtiques depèn la qualitat de les seves demandes. Encara que els ciutadans no són els operadors de la GpR sí que són un factor important per al seu desenvolupament i consolidació.

b) El poder legislatiu

Una part substancial del procés de creació de valor passa al Parlament, escenari de validació de la voluntat ciutadana. Com ja s’ha indicat, no és l’únic mecanisme ni moment de contacte amb els ciutadans, però sí que és un agent fonamental del Govern i de la creació de valor públic.

c) Les autoritats del poder executiu

Les altes autoritats del poder executiu són els propietaris de la GpR. La seva funció, però, se centra més a validar amb la ciutadania la proposta governamental d’acció i, per tant, de creació de valor, abans que la seva execució.

d) Els gerents

La GpR és una eina de gestió especialment adequada per a l’exercici de la gerència. Els gerents de tots els nivells de govern són els que condueixen i manegen íntegrament el procés de creació de valor, des de l’anàlisi de la situació social i el disseny estratègic fins a la gestió dels processos operatius de qualsevol organisme públic.

e) Els tècnics

Els funcionaris del nivell tècnic són els que s’encarreguen de generar el producte així com d’assegurar-ne el disseny, la distribució i el lliurament. Sovint es confon aquesta funció amb la de gestionar; és cada vegada més important evitar aquesta confusió, sobretot perquè en la mesura que avança la capacitat per a col·laborar amb el sector privat en la producció de valor públic, augmenta la possibilitat que parts substancials de la feina que realitzen els tècnics del sector públic les dugui a terme el sector privat. Evidentment, això no pot passar amb les funcions política i gerencial del Govern. Cal apuntar que la qualitat i eficiència de la producció pública depenen, en gran manera, dels seus funcionaris de nivell tècnic.

f) L’empresa privada

La cooperació creixent i, de vegades, la competència productiva entre els sectors públic i privat vigoritzen els ja forts vincles que els uneixen mitjançant les funcions fiscal, reguladora i de foment. El rol del sector privat en la producció de valor públic adquireix un caràcter estratègic cada vegada més gran.

g) Els avaluadors

Com ja s’ha comentat, la complexitat de l’Administració pública exigeix en alguns àmbits (avaluació d’impacte, anàlisi de polítiques) la realització d’activitats específiques d’avaluació que no es podrien resoldre amb els mecanismes interns de gestió i control (comptabilitat, sistema d’objectius, indicadors de gestió i producció).

h) Els controladors oficials

La voluntat d’autocontrol no pot permetre que es perdi de vista que la vigilància externa és clau per a la rendició de comptes en el sector públic. En aquest sentit, tot i que la GpR no és un instrument de rendició de comptes, sí que constitueix un suport i, sobretot, un subjecte de l’avaluació i de la rendició de comptes.

i) Els controladors socials

El control social sobre el sector públic s’estableix des de molts àmbits. És cada vegada més rellevant aquell que és promogut per la societat civil organitzada i pels mitjans de comunicació. La gestió d’aquesta activitat és especialment complexa per la seva legitimitat pública, no sempre acompanyada de neutralitat política.

Com a resum cal esmentar que l’actor principal de la GpR és el directiu públic gerencial, no solament perquè és l’usuari més important, sinó perquè és el responsable d’implantar-la i desenvolupar-la.”

Traducció pròpia de: A. Serra; V. Figueroa; A. Sanz (col·l.) (2007). “Modelo abierto de gestión para resultados en el sector público”. Proyecto CLAD-BID (sèrie “Documentos Debate”, 11).

Segons es desprèn d’aquesta exposició d’actors clau elaborada per Serra i altres, el paper que té la direcció pública gerencial és clau a l’hora de vetllar per la implementació de la lògica de la GpR a l’administració pública. Es tracta d’una figura essencial per a un millor rendiment institucional, i esdevé un actiu fonamental en el camí cap a la reforma de la gestió pública.
Per aquest motiu, és important que les institucions públiques que miren cap al futur es dotin d’aquest perfil professional i li atorguin un espai preeminent regulat i reconegut dins l’entramat organitzatiu.
Precisament a Catalunya, en els darrers anys, nombrosos especialistes en l’àmbit de la gestió pública han reclamat la necessitat de regular aquest perfil professional, el qual, malgrat existir, a la pràctica es troba en una situació de buit legal. Per aquest motiu, l’any 2010 des de l’Associació Catalana de Gestió Pública (ACGP) es va decidir impulsar l’elaboració d’una proposta amb rang de llei d’Estatut de la direcció pública professional de Catalunya, amb la finalitat de contribuir a la configuració d’un marc jurídic estable per al desenvolupament de la funció directiva en el conjunt d’administracions públiques catalanes que en faciliti l’exercici amb seguretat i n’identifiqui el marc de responsabilització.
A tall de resum, entre els preceptes principals de la proposta d’Estatut es destaquen els següents:

  • Es tracta d’un marc normatiu d’aplicació per al conjunt d’administracions públiques que no busca tractar específicament cada institució.

  • No es creen nous llocs de treball, sinó que es reconverteixen els òrgans que ja hi ha i que compleixen els requisits propis de la GpR.

  • És un perfil professional que pot ser exercit per algú que treballa dins del sector públic o que, per contra, prové d’altres sectors, ja que es busca captar les persones més preparades.

  • Els responsables de la designació continuen essent aquells que avui dia estableix la llei, però s’incorporen nous elements en el procés de selecció, amb la vertebració de mecanismes d’acreditació que agilitin la identificació de les persones que tenen la categoria de directiu públic. Així, només les persones prèviament acreditades tindran l’opció de concórrer en processos selectius.

  • La competència professional és el criteri bàsic que s’espera de l’exercici de les funcions d’un directiu públic, per això regularment haurà de retre comptes de la seva activitat professional basant-se en criteris objectius d’avaluació. La continuïtat en el càrrec dependrà dels resultats d’aquesta avaluació.

  • L’exercici de la direcció pública ha d’anar associada al full de ruta de l’organització, a partir del qual s’establiran els objectius per assolir, els recursos disponibles, els compromisos de gestió i els resultats clau. Tots aquests elements permetran contrastar el treball realitzat. Així doncs, l’exercici de la direcció pública s’associa al procés de creació de valor públic que hem desenvolupat en l’apartat anterior.

  • Preveu un sistema d’incentius, en què una part de la retribució està subjecta a l’assoliment dels compromisos adquirits.

3.Determinants per a l’èxit de la gestió per a resultats

Un cop explicades quines són les principals característiques de la GpR, a continuació ens disposem a exposar tots els determinants que permeten implementar la GpR amb certes garanties d’èxit.

3.1.Condicionants previs

Ara ja sabem que la GpR comporta una nova manera de pensar i actuar en el sector públic. Per aquest motiu, la seva implementació efectiva dependrà de l’existència d’un conjunt de condicionants previs assentats en un entorn polític, institucional i social sòlid.
Des del punt de vista polític, el desenvolupament de la GpR només és concebible sota règims democràtics consolidats i estables, ja que únicament en aquest marc l’Estat es preocupa pel procés de creació de valor públic.
Des del punt de vista institucional, és fonamental que el conjunt d’agents que treballen a l’administració pública ho facin basant-se en la cultura del valor públic, de manera que la seva acció vagi enfocada a optimitzar els resultats i no pas a perpetuar per se les estructures públiques. Per això, cal un sistema de valors institucionals i professionals enfocat a l’acompliment de les responsabilitats envers la creació de valor públic i la defensa de l’interès general. En aquest sentit, el sistema haurà de preveure un marc de responsabilització clar, per tal que els treballadors públics, i especialment els directius públics, responguin davant la seva actuació. No obstant això, la possibilitat d’introduir mecanismes d’avaluació i estímul per a l’acompliment directiu no és fàcil, atesa la naturalesa dels objectius públics; en bona mesura dependrà de la consistència de la cadena de creació de valor. En definitiva, això comporta adquirir un compromís envers la GpR més enllà dels mandats governamentals, així com reconèixer una major autonomia d’acció per als gestors públics.
També en l’àmbit institucional és imprescindible tenir unes bones bases informatives, tant per al control de la gestió com per a la rendició de comptes. Considerant que el desplegament de la cadena de valor produeix informació que alhora es transforma en coneixement per a la presa de decisions, cal concebre i estructurar sistemes d’informació integrats i enfocats a l’ús. Un dels riscos principals és que el desenvolupament de sistemes de producció d’informació esdevingui un objectiu en si mateix.
Així doncs, és substancial que els sistemes d’informació permetin obtenir evidència de l’assoliment dels objectius en relació amb l’activitat realitzada, la despesa vinculada i els resultats obtinguts (és a dir, eficiència i productivitat), de manera clara i concisa.
Finalment, des del punt de vista social és imprescindible reconèixer la capacitat de control per part de la ciutadania, i per tant, caldrà preveure els mecanismes per tal que la ciutadania pugui exercir aquesta supervisió.

3.2.Factors per a un bon desenvolupament

Els condicionants previs apuntats en l’àmbit polític, institucional i social són requeriments de base per a poder orientar la gestió pública cap als resultats. Ara bé, són una condició necessària, però no suficient per a garantir un bon desenvolupament de la GpR.
Hi ha un conjunt de factors, ja en el moment de la implementació, que també són necessaris per tal de garantir un bon desplegament de la GpR. Fonamentalment, aquests factors fan referència al suport polític, a la integració organitzativa, a la funció gerencial i al desplegament gradual i sostingut del model.
Per obvi que pugui semblar, no deixa de ser important el fet que la implementació de la GpR està estretament lligada a l’existència d’un suport i una implicació explícits per part de l’esfera política de màxim nivell. L’estratègia de la qual parteix la GpR (el pla de govern) és definida pels funcionaris polítics de més alt nivell, de manera que només si donen suport als plantejaments de la GpR definiran una estratègia manejable i plantejada segons els requisits d’aquesta eina de gestió.
D’altra banda, atès el caràcter omnicomprensiu i integral de la GpR, Serra i altres consideren que la integració organitzativa és un factor clau per tal de garantir-ne un desplegament amb èxit. Des d’aquesta perspectiva, suggereixen tenir en compte els aspectes següents:

  • Integrar les diferents unitats d’acció a escala horitzontal.

  • Integrar verticalment els diferents nivells de treball del govern i de les institucions.

  • Integrar la cadena de valor mitjançant els sistemes d’informació i de direcció.

Paral·lelament, la funció gerencial apareix com l’element central en el procés de desplegament de la GpR. Al cap i a la fi, la figura del directiu públic esdevé el màxim garant de la gestió òptima del procés de creació de valor públic. Hem apuntat la importància de regular aquest perfil professional, així com les implicacions que té exercir aquesta professió. A tall de recordatori, la seva institucionalització està subjecta a les consideracions següents: el directiu públic es responsabilitza del resultat i, per tant, està subjecte a un sistema d’incentius i de sancions, participa i coneix el conjunt de palanques d’activació al servei de la GpR, i actua en un entorn institucional que connecta amb la lògica de la GpR.
I finalment, el desplegament de la gestió orientada a resultats s’ha de concebre com un procés gradual i sostingut en el temps, que té lloc en un entorn concret. Per això, la implementació del model haurà de considerar aquest context i adaptar-s’hi amb l’objectiu d’extreure el màxim rendiment d’una realitat determinada. En un primer moment, es definirà el camí per recórrer, amb qui i per on es vol començar, i posteriorment s’aprofundirà en el seu desenvolupament integrat. En aquest moment, la posada en marxa de les diferents palanques d’activació del procés de valor públic és central, en la mesura que són el conjunt de peces que donen consistència a l’engranatge. Així doncs, el desenvolupament de la GpR dependrà del procés d’implementació de les diferents palanques d’activació que conformen el conjunt del model.
La concepció integral i alhora modular de la GpR permet aplicar el model en qualsevol fase del cicle de gestió sense deixar de perdre la visió de conjunt. Així doncs, es pot posar en marxa de manera concreta, en un determinat sector, organització o àrea, sense deixar de perdre la visió global de tot el sistema de gestió. Es recomana orientar el desenvolupament de la GpR cap a les àrees més madures, amb menys resistències al canvi, millors eines de gestió i més capacitat de decisió.

3.3.Consideracions addicionals

En la majoria de països democràtics s’han desenvolupat experiències, de diferent abast i intensitat, enfocades a implementar la GpR. Però també és cert que, malgrat el desplegament d’aquestes experiències, el grau de desenvolupament i sobretot de consolidació de la GpR és encara embrionari. Val a dir que, com assenyalen Serra i altres, la complexitat del procés d’implementació exerceix una influència important en la capacitat de consolidació de la GpR pels motius següents:

  • El procés de creació de valor públic està orientat al canvi social i no pas a la rendibilitat econòmica (Moore); un fet que en dificulta la formalització i conceptualització.

  • El procés de presa de decisions, la construcció de consensos sobre el valor públic que es pretén crear i la producció de béns i serveis són especialment complexos en el sector públic.

  • Valorar el grau d’acompliment de la direcció (política i gerencial) és complicat, ja que el resultat de la seva gestió és, en bona mesura, una responsabilitat compartida i, per tant, resulta difícil la consignació individual de mèrits.

  • La presència de la GpR en la majoria d’esforços de modernització de l’administració pública ha representat una gran producció d’informació i d’instruments, la qual cosa ha generat dos efectes contraris. D’una banda, ha permès copsar i captar situacions que abans no es coneixien, però de l’altra, ha generat una aclaparadora quantitat de dades i material difícil de processar i de materialitzar en decisions concretes.

4.Idees clau

  • La GpR és una eina de gestió integral orientada al resultat, és a dir, a maximitzar la creació de valor públic.

  • En el marc de la GpR, la creació de valor públic es compon d’un conjunt de fases: identificació del canvi social desitjable; planificació; implementació; valoració; successió o finalització de l’acció pública. Cada fase disposa de diferents palanques d’activació enfocades a rendibilitzar l’acció governamental.

  • La capacitat de creació de valor públic depèn de la consistència i integració de les diferents fases i palanques d’activació.

  • La GpR aporta una visió sistèmica en la mesura que incideix en tot el cicle de creació de valor públic.

  • L’objecte d’anàlisi de la GpR no es limita als resultats immediats derivats de la producció (outputs), sinó també als impactes derivats de l’acció governamental (outcomes).

  • La GpR millora el funcionament del govern en el seu procés de creació de valor i de producció de resultats.

  • La GpR contribueix a millorar la transparència i rendició de comptes respecte de l’acció governamental, i facilita que la ciutadania exerceixi un control més gran.

  • La GpR comporta un sistema de direcció i gestió que promou l’optimització contínua de l’acompliment dels servidors públics.

  • La GpR professionalitza la direcció pública.

Activitats

1. Quines característiques fan que la GpR enforteixi la dimensió de la gestió?
2. Quins trets bàsics diferencien la GpR d’altres models de gestió pública tradicionals? Quan es pot dir que una administració pública aplica la GpR de manera generalitzada?
3. Quines fragilitats hi ha en la implementació efectiva de la gestió per a resultats? Com es podrien resoldre?
4. Argumenteu per què la GpR contribueix a la transparència i rendició de comptes.
5. Fins a quin punt penseu que la política pot limitar o incrementar la viabilitat d’implementar una avaluació de resultats? I l’aplicació de la gestió per a resultats com a model de gestió integral?