Les externalitzacions i privatitzacions

  • Andreu Orte

PID_00255926
Cap part d'aquesta publicació, incloent-hi el disseny general i la coberta, no pot ser copiada, reproduïda, emmagatzemada o transmesa de cap manera ni per cap mitjà, tant si és elèctric com químic, mecànic, òptic, de gravació, de fotocòpia o per altres mètodes, sense l'autorització prèvia per escrit dels titulars del copyright.

Introducció

La frontera entre el sector públic i el sector privat és difusa quan es tracta d’analitzar la prestació de serveis a la ciutadania.
En els darrers trenta anys, les administracions públiques han deixat progressivament en mans del sector privat funcions tradicionals del sector públic, tant en la planificació com en el finançament i la implementació de polítiques i serveis públics.
La dicotomia sector públic enfront de sector privat és, doncs, insuficient per a entendre el funcionament de les administracions en aquest entorn que ha deixat enrere la immutabilitat organitzativa.
El context actual presenta un seguit de situacions intermèdies en les quals el sector públic no manté l’exclusivitat en les funcions de planificació, provisió i avaluació dels serveis. Sovintegen fórmules de gestió amb naturalesa organitzativa i jurídica en les quals l’actor públic té diferents rols: el sector públic regula les condicions d’actuació de les empreses que presten els serveis públics, atorga contractes a empreses perquè produeixin la totalitat o aspectes específics dels serveis públics, crea ens d’administració conjunta publicoprivada, com ara fundacions i partenariats, i un seguit d’altres solucions. Per la seva banda, el sector privat, sigui amb finalitat lucrativa o no lucrativa, aporta la seva experiència i capacitat de gestió en aquell àmbit d’actuació. Els defensors d’aquestes fórmules consideren que és un escenari on tothom guanya i, per tant, té més pros que contres. Els detractors consideren que l’administració perd control en la decisió sobre els assumptes públics, especialment a l’hora de planificar i dissenyar un servei, renuncia a la promoció i formació de treballadors dels serveis públics i genera diferències d’accés a determinats serveis en funció de criteris mercantils, entre altres arguments tradicionals.
Aquest mòdul recupera i actualitza aquest debat sobre l’externalització en l’administració pública.

  • En primer lloc, definim els orígens del concepte i distingim la diferència entre externalització i privatització de serveis públics.

  • En segon lloc, identifiquem les implicacions i motivacions principals que cal tenir en compte en cas d’externalitzar, així com les diverses modalitats de relació entre sector públic i privat.

  • La tercera i quarta part presenten alguns reptes, així com casos i processos d’externalització i privatització dels darrers quinze anys. Es vol ajudar a entendre en quin context pot ser una solució viable i en quin entorn hi ha condicionants que provoquen que l’externalització i la privatització siguin una solució parcialment negativa.

1.Què entenem per externalitzar i privatitzar

L’externalització és un dels instruments de gestió que s’insereix en la frontera del que és sector públic i la prestació de serveis públics, de manera que contribueix a redefinir el paper de l’administració pública i les fronteres d’allò públic.
Per externalització cal entendre la contractació al sector privat de serveis de provisió pública, és a dir, aquells serveis dels quals l’administració és responsable, per tal d’assolir més eficàcia i eficiència en el seu funcionament.
És l’externalització una forma de privatització? La resposta està en funció de com definim la privatització.
En sentit estricte, la privatització és la gestió privada de serveis de propietat pública. En aquest cas, l’externalització no equival a privatitzar, atès que els serveis continuen essent públics. Però alguns autors defensen que la privatització no és únicament el resultat (serveis de titularitat privada) sinó també un procés gradual de pèrdua de valors públics si no es garanteixen unes condicions bàsiques en aquesta relació.

“En l’externalització, a diferència de la privatització (Ballart i Ramió, 2000), la provisió és pública i la producció privada, és a dir, l’Administració garanteix la prestació del servei públic que ha contractat.”

C. Ramió; M. Salvador; O. Garcia (2007). Els Determinants i la gestió de l’externalització a Catalunya: món local i món autonòmic. Escola d’Administració Pública de Catalunya (“Col·lecció Estudis”, núm. 25, pàg. 22).

Un exemple pot ajudar a diferenciar totes dues realitats sovint tan confuses:
Imaginem una escola pública que vol oferir un programa d’activitats als seus estudiants. L’escola, atesa la mancança formativa del seu personal, no pot elaborar els materials de suport de les activitats i decideix externalitzar a una associació, que serà qui els elabori. En aquest cas, el servei (l’activitat educativa) el seguirà prestant l’escola pública, però per tal de millorar l’eficàcia, l’eficiència i la qualitat del servei, s’ha demanat que un altre actor hi participi. La planificació i bona part de l’execució del programa continua en mans del sector públic.
Ara bé, la mateixa escola pot decidir modificar les condicions de les activitats per al curs següent i en privatitza totalment el servei, des de l’accés fins a la gestió de l’accés i el professorat. En aquest cas, el servei continua essent públic en la seva naturalesa, però el planifica i gestiona un actor privat.
Tal com argumenten Ramió, Salvador i Garcia en un treball sobre el cas català, la presència del sector privat, tant en la modalitat d’externalització com en la privatització, no és un fet nou ni sorprenent:

“Els processos d’externalització obeeixen a una idea d’Estat contractista, d’Estat relacional o d’Administració externalitzadora que va començar a ser tímidament proposada en països de tradició administrativa anglosaxona durant la dècada dels setanta [...]. Tanmateix, el fenomen de la prestació privada de serveis públics no és un fet nou, ja que cap organització, bé pertanyi al sector públic bé al sector privat, és completament autosuficient, i per al desenvolupament de la seva activitat necessita serveis i productes d’altres organitzacions.”

C. Ramió; Miquel Salvador; O. Garcia (2007). Els Determinants i la gestió de l’externalització a Catalunya: món local i món autonòmic. Escola d’Administració Pública de Catalunya (“Col·lecció Estudis”, núm. 25, pàg. 22).

Ara bé, la Nova Gestió Pública (NGP) representa un veritable impacte, un abans i un després en la cerca de solucions de criteris de mercat en les administracions públiques.
Com apunten O’Toole i Meier (2004), la tendència a l’externalització és una de les transformacions més importants que han registrat les administracions públiques de tot el món occidental, fins a configurar-se una vertadera “era del contracte”, promoguda i justificada des del corrent de la nova gestió pública, la teoria de l’elecció pública i la teoria del principal agent i de l’agència, entre altres aproximacions teòriques (Ramió i altres).
Aquest apartat es desenvolupa a partir de l’aclariment de tres precisions conceptuals en relació amb l’externalització i privatització de serveis:

  • No és correcte relacionar externalització i opcions conservadores d’eliminació del sector públic. De fet, pot donar-se el cas que l’externalització i la privatització siguin la millor solució que garanteixin l’accés públic a serveis.

  • L’externalització i la privatització van més enllà dels sectors de principal despesa pública: sanitat, obra pública, educació, servei social, energia i indústria. Es pot externalitzar des d’una exposició cultural fins a serveis de seguretat ciutadana, passant per activitats esportives populars.

  • Per tal de mantenir criteris públics en la prestació de serveis externalitzats o privatitzats, les organitzacions públiques han de mantenir preferentment funcions de planificació, control i avaluació dels serveis. Abandonar aquestes funcions pot ser el primer pas perquè apareguin riscos imprevistos, com, per exemple, la pèrdua d’equitat d’accés o bé l’encariment dels serveis, en cas que l’administració mantingui responsabilitats de finançament o inversió.

2.Els orígens de l’externalització i la privatització de serveis públics

D’ençà de la creació dels aparells d’estats amb quatre funcions bàsiques –la policial, la diplomàtica, la garantia de la llei i el foment de l’activitat privada–, les administracions públiques del nostre entorn han passat per diverses etapes d’incorporació de nous serveis i responsabilitats.
En aquest origen, podem destacar la incorporació progressiva d’assistències públiques a treballadors, en forma de sistemes de seguretat social (1) al segle XIX i la seva consolidació en la segona postguerra mundial, tot i que durant tot aquell temps també coexistien amb prestacions d’inspiració mutualista. Tanmateix, el sector públic quedava limitat a una prestació de funcions tradicionals que només van veure’s superades pel creixement de les necessitats de mobilitat, molt relacionades amb la creació de serveis ferroviaris, la universalització progressiva de l’educació i la sanitat pública, i els primers equipaments culturals amb caràcter universal.
Per exemple, la creació de les primeres biblioteques populars a Catalunya, creades per la Mancomunitat de Catalunya en la dècada del 1910-1920.

2.1.De l’expansió dels serveis públics a les onades privatitzadores

A partir dels anys quaranta l’expansió de l’estat del benestar no s’atura i es generalitza l’estratègia d’integració vertical (integració de tots els processos productius i de prestació de serveis), fet que provoca un creixement en volum i diversificació de serveis. Aquest dimensionament va tenir un primer punt crític els anys setanta i vuitanta, quan el conservadurisme britànic i el republicanisme nord-americà tingueren èxit en la seva crítica i frenaren l’increment de les responsabilitats públiques a l’hora de proveir i gestionar serveis públics. El debat d’aquell moment era doble:

  • Qüestionava la dimensió del sector públic.

  • Qüestionava que els valors públics només eren garantits per una provisió pública.

La crítica a l’estat proveïdor com a únic encarregat de proveir serveis es desenvolupa a través dels principis de la NGP:
a) La idea que el sector privat és més eficient que el sector públic, sempre que hi hagi competència entre els proveïdors:

“L’origen de l’estudi acadèmic de l’externalització se situa en el camp de la teoria econòmica institucional, lligat al concepte de costos de transacció (Williamson, 1999) i circumscrit a l’anàlisi de les condicions estructurals en què l’externalització suposa un increment de l’eficàcia i l’eficiència en l’organització (Grossman i Helpman, 2002; Cachon i Harker, 2002): el funcionament dels mercats comporta costos, i d’acord amb aquest fet les organitzacions estableixen els seus límits allà on la producció interna del bé o servei és més costosa que la contractació externa. Per a més concreció, aquesta decisió de contractar o produir restarà vinculada a l’existència d’un mercat en competència, induïda o preexistent, en què els costos de planificació, avaluació i control –costos de transacció– no excedeixin els estalvis potencials.”

C. Ramió; M. Salvador; O. Garcia (2007). Els Determinants i la gestió de l’externalització a Catalunya: món local i món autonòmic. Escola d’Administració Pública de Catalunya (“Col·lecció Estudis”, núm. 25, pàg. 24-25).

b) El sector públic ha d’introduir mecanismes de foment de la competitivitat. Aquest principi es connecta directament amb el primer. Si l’objectiu bàsic és proveir un servei amb millor qualitat i menys recursos, s’obtindran millors ofertes per al contracte de privatització o externalització si hi ha diversos proveïdors actius en aquell sector. Germà Bel presenta aquest principi enfocat al cas dels serveis locals de recollida de residus:

“Per bé que la competència en els mercats de serveis locals és difícil i sovint ineficient, la competència pel mercat podria permetre assolir una assignació òptima dels recursos. Així, la contractació externa pot articular-se mitjançant contractes per a produir en exclusiva un determinat servei local per un nombre especificat d’anys. Aquests contractes poden ser adjudicats per mitjà d’un procés competitiu (concurs, subhasta, etc.) que tingui lloc periòdicament. D’aquesta manera, les empreses que optin al contracte hauran de competir pel contracte, és a dir, hauran de competir per proporcionar l’oferta més atractiva, en termes de preu, qualitat del servei, compromisos d’inversió, etc., al govern local de referència [...]. A tall de resum, podem dir que la condició necessària per a un resultat socialment eficient és que existeixi un bon procés previ d’assignació del servei, una subhasta competitiva en la qual se’n determinarà el preu i la quantitat de manera eficient.”

G. Bel; X. Fageda (2007) “Why do local governments privatize public services? A survey of empirical studies”. Local Government Studies (vol. 4, núm. 33, pàg. 22).

A la pràctica, però, la crítica construïda a partir de la ineficiència del monopoli públic en la prestació de serveis no deriva necessàriament en un mercat basat en la competència:

“La privatización está conectada con la liberalización de los mercados al suponer el fin de este bloqueo institucional anticompetitivo. No obstante, en muchos casos los gerentes de empresas que han sido privatizadas han conseguido seguir limitando la amenaza de nuevos competidores.”

J. A. Sanchis (1996). “Privatización y eficiencia en el sector público español”. Revista de Economía Aplicada (vol. IV, núm. 10, pàg. 65-92).

I concretament, la liberalització acompanyada de privatització de serveis de telecomunicacions i energia no ha generat sempre l’entorn de competència que, en teoria, hauria de ser positiu per a la ciutadania. La literatura destaca que la introducció de competència no és automàtica i depèn en bona mesura de com de ràpid es generi aquest entorn. Com més temps, més possibilitat hi ha que el monopoli públic pugui esdevenir monopoli o oligopoli privat:

“La privatización de empresas en sectores abiertos a la competencia ha sido general, pero con los monopolios han existido ritmos distintos. Siguiendo el modelo británico, algunos países optaron por su privatización rápida y total. Otros hacen más gradual la privatización, y la acompasan a la efectividad de la competencia que se introduce. Así, por ejemplo, los antiguos monopolios de telecomunicaciones son totalmente privados en Gran Bretaña, Irlanda, España e Italia. El resto de países de la UE mantienen presencia pública en la empresa, y enfocan con diferentes ritmos la privatización total.

[...] Los países escandinavos, Holanda y Gran Bretaña, fueron los más rápidos en completar la liberalización de las telecomunicaciones. En cambio, Irlanda, España, Francia y el resto del Sur han sido los últimos en liberalizar la telefonía local. En el sector eléctrico, Alemania y los escandinavos ya tienen libertad total de elección de suministrador, aunque quede presencia pública en algunas empresas.

[...] Aquí y ahora, con un sector eléctrico totalmente privado, lo lógico sería seguir la coherencia británica; o sea, abandonar la idea de los «campeones nacionales». Es más deseable aprovechar en lo posible los beneficios de la competencia, aunque sus posibilidades reales sean limitadas en este sector. Quizás alguna empresa española acabe en manos foráneas (más en concreto su gestión, porque conviene recordar que fondos de inversión extranjeros ya ostentan hace tiempo posiciones mayoritarias en alguna de las eléctricas). Sin embargo, para el bienestar social es mucho más importante que exista una regulación que impulse con eficacia la competencia, evitando posiciones de control de mercado, y que garantice que la disponibilidad presente y futura de energía sea adecuada.”

G. Bel (2001, 4 de maig). “Privatización, competencia y electricidad”. La Vanguardia.

c) És necessari estabilitzar i reduir el dimensionament del sector públic, incloent-hi els costos laborals:

“En concentrar-se en les activitats «core», les organitzacions transformen els costos fixos variables, traslladen el cost fix al proveïdor i guanyen en flexibilitat. D’altra banda, en externalitzar, el cost baixa, ja que se substitueix el principi de jerarquia pel de mercat, que promou la competència mitjançant el contracte i d’aquesta manera incentiva l’eficiència [...].

Finalment, una explicació alternativa del segon dels arguments emprats, és a dir, de la reducció de costos, s’associa amb els salaris del sector públic enfront dels de les empreses on s’externalitza: els treballadors públics tenen més garanties laborals, la gestió del personal és més complexa i els nivells salarials són més elevats que al sector privat en els llocs de treball de base. Així doncs, en externalitzar-se, es redueixen costos no solament per l’estructura de competència del mercat de proveïdors, sinó també perquè tenen uns nivells salarials inferiors.”

C. Ramió; M. Salvador; O. Garcia (2007). Els Determinants i la gestió de l’externalització a Catalunya: món local i món autonòmic. Escola d’Administració Pública de Catalunya (“Col·lecció Estudis”, núm. 25, pàg. 25-26).

2.2.El Regne Unit i les onades privatitzadores dels anys vuitanta i noranta

El Govern conservador de Margaret Thatcher fou un dels pioners en la incorporació d’aquests principis en un programa de privatitzacions generalitzades. Marsh i Moore identificaren un seguit de raons que van ajudar a explicar les privatitzacions posteriors al Regne Unit:

  • Reduir la implicació dels governs en activitats privades. Aquest principi, de fet, es vinculava amb una estratègia defensiva respecte del que es considerava una voluntat gairebé marxista de controlar els mitjans de producció.

  • Incrementar l’eficiència. En aquells moments, els crítics amb el paper de l’Estat com a prestador de serveis identificaven un llarg nombre de serveis que eren ineficients, tant en termes de productivitat per treballador en comparació amb el sector privat com en termes de comparació amb serveis prestats de manera privada en altres realitats com, per exemple, la nord-americana.

  • Alliberar el sector públic de deute i dedicar-lo a despesa ordinària i inversions. En l’actual context econòmic de crisi del deute públic, aquest argument ha tornat al debat públic. El Govern espanyol ha estudiat la privatització d’AENA, Loterías del Estado, així com la gestió privada de diverses autovies. A finals dels anys setanta, l’Estat, com a proveïdor de serveis, necessitava invertir-hi, endeutar-se. Un sector públic cada cop més gran hauria de fer front a les necessitats d’inversió d’una pluralitat de serveis cada cop més important. Per tant, el risc d’endeutar-se en cas de contracció econòmica, cosa que va passar als anys setanta, era força elevat.

  • L’activitat i serveis privatitzats pagarien impostos i, per tant, contribuirien a la suficiència financera del sector públic en conjunt.

  • Marsh i Moore reconeixen que la privatització provocaria un afebliment dels sindicats, a través de la fragmentació de serveis (2) i la diferenciació de condicions de treball, fet que implicaria l’heterogeneïtzació de les demandes.

Referències biliogràfiques

D. Marsh (1991, hivern) “Privatisation under Mrs Thatcher: Review of the Literature”. Public Administration (núm. 69, pàg. 459-480).

J. Moore (1992). Privatisation Everywhere: The World’s Adoption of the British Experience. Londres: Centre for Policy Studies.

2.3.La mirada dels corrents neoprivats i neopúblics a l’externalització

L’èmfasi de la NGP en la incorporació d’eines de gestió d’inspiració empresarial, entre elles l’externalització, respon a la seva necessitat de recrear en l’àmbit públic entorns de gestió similars a les del funcionament de mercats perfectes.
Segons aquesta perspectiva, difícilment els resultats obtinguts en la prestació de serveis seran òptims, eficients o eficaços quan només hi ha un prestador (públic), uns costos unitaris elevats i problemes d’orientació envers la qualitat i l’excel·lència en la gestió dels serveis.
L’externalització suposa, per tant, un element innovador en tant que:

“implica un ús intencional del mercat per tal de guanyar en eficàcia i en eficiència i, en aquest sentit, esdevé en una estratègia de gestió.”

C. Ramió; M. Salvador; O. Garcia (2007). Els Determinants i la gestió de l’externalització a Catalunya: món local i món autonòmic. Escola d’Administració Pública de Catalunya (“Col·lecció Estudis”, núm. 25, pàg. 22).

Aquesta perspectiva correspon a una primera fase de NGP i es caracteritza per emfasitzar l’eficiència com a principal (i gairebé exclusiu) objectiu de l’externalització i la privatització. Els valors compresos en aquesta categoria conceben el ciutadà com a usuari passiu davant les externalitzacions.
Paral·lelament, sorgeix un corrent de pensament denominat neopúblic que considera que el criteri d’eficiència i qualitat en la prestació de serveis no pot ni hauria de ser l’únic motor que doni l’empenta definitiva en l’externalització de serveis. Aquest corrent de pensament es caracteritza per situar de nou els valors públics en el discurs de la gestió, dominat pels criteris d’eficiència i eficàcia. Així, els ciutadans deixen de ser concebuts com a simples usuaris i passen a ser usuaris clients, amb drets i deures i amb capacitat de decisió en l’administració pública i els seus serveis.
A tall de resum, Jordi Mas ho va expressar de la manera següent:

“En el mundo de la gestión pública actual, en el cual los servicios tienen un papel cada vez más importante, también se plantea, desde hace mucho tiempo la pregunta clásica de si realizar internamente o de encargar a un tercero la ejecución de determinadas partes de los procesos propios con la finalidad de obtener algún tipo de mejora. Esta pregunta se hace con unos condicionantes en parte distintos de los del ámbito privado, y frecuentemente más complejos. En efecto, el gestor público ha de saber combinar y optimizar simultáneamente, objetivos de eficacia, eficiencia, equidad y oportunidad, que no siempre tienen la misma prioridad, a la vez que ha de respetar el cumplimiento de los valores públicos.

Las administraciones públicas modernas han de hacer frente a nuevas obligaciones diversas e inmediatas, y crecientemente segmentadas porque los ciudadanos no constituyen un colectivo homogéneo. La externalización puede ser un mecanismo apropiado para cumplir estas obligaciones, no necesariamente el único, pero sí uno de los más relevantes.”

J. Mas (2004). “Un nuevo modelo de externalización (tercerización/outsourcing) en la Administración pública” (pàg. 2). Ponència en el IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Madrid.

Així doncs, els instruments de canvi, com a solucions tècniques, no s’han de concebre com una derivada directa i immediata de la implantació de la NGP. Ben al contrari, l’ús, l’abast i l’adaptació dels nous instruments de canvi a la realitat del sector públic admeten una multiplicitat de resultats quant al paper que s’atorga a l’administració i als ciutadans.
Des d’aquesta aproximació tots els autors que comparteixen una visió de la modernització de la gestió centrada en el valor públic tenen com a punt de partida el fet que la innovació ha de reforçar el concepte de ciutadania en tots els nivells de la gestió pública (Ramió).
Si bé aquest principi general és vàlid en els anomenats corrents neopúblics, en contraposició amb una mirada neoempresarial, les visions neopúbliques no són uniformes en la seva consideració vers l’externalització i privatització de serveis. Hi ha posicions neopúbliques que consideren que la ciutadania pot ser activa en la planificació de les polítiques i serveis públics, fet que implicaria que el criteri d’aquesta ciutadania hauria de ser consultat també en el disseny de l’externalització.
En altres casos, aquest corrent neopúblic es vincula directament amb una visió de client, en la qual l’externalització ha d’incloure criteris de qualitat en la prestació dels serveis. Aquest posicionament pivota en la finalitat de satisfer la ciutadania, superant una visió del ciutadà com a poc crític i satisfet si es respecten els seus drets bàsics.
El debat que es crea al voltant de les responsabilitats per a la creació de valor públic s’ha vist afectat tant per les argumentacions de caràcter tècnic (l’eficiència, l’eficàcia, els criteris de qualitat) com pels criteris d’inspiració ideològica, ja siguin justificatius de reformes privatitzadores o més aviat crítics amb aquest exercici.
En aquest apartat ens centrem fonamentalment en els condicionants que cal tenir en compte en cas que l’externalització o privatització respongui a criteris tècnics. Ara bé, no podem deixar enrere la càrrega ideològica i dogmàtica que va afectar el debat sobre la tendència privatitzadora als anys vuitanta i noranta. De fet, la vinculació de la pràctica massiva d’externalitzacions en els governs pioners ha condicionat força els posicionaments en relació amb l’externalització i privatització de serveis. És a dir, tot i que a la pràctica són instruments de gestió emprats per tot tipus de governs, tant progressistes com conservadors, sovint s’ha relacionat més aviat amb posicions conservadores reductores, més que no pas reformistes, del sector públic.
Els dos dogmes instaurats es caracteritzen per acusar la posició contrària. D’una banda, l’argument del desmantellament del sector públic per un criteri de benefici del sector privat, amb el resultat de no garantir els drets d’accés per als ciutadans. I d’altra banda, la posició oposada denuncia que els detractors de les privatitzacions s’enroquen i neguen qualsevol canvi, reforma o reducció del sector públic, encara que es demostri un benefici en termes de millora de la qualitat, la cobertura o bé els impactes de la privatització en la ciutadania.
A Catalunya i Espanya el posicionament d’una part important dels acadèmics catalans resideix en posicions neopúbliques, a partir de les quals es deriva una posició intermèdia entre les crítiques més dogmàtiques.
Així, la visió dominant defensaria que l’externalització i privatització de serveis no ha de ser necessàriament concebuda com la porta d’accés a una reducció massiva del sector públic, sinó més aviat com un instrument que pot incorporar millores significatives en termes de transparència, participació de la ciutadania, qualitat dels serveis i millora de les condicions de treball, si bé els raonaments tècnics (eficiència i eficàcia) han de ser el motor que motivin el canvi.
Per la seva banda, els corrents neoempresarials consideren que és possible recollir alguns dels valors neopúblics en el disseny de les externalitzacions i privatitzacions. Ara bé, aquesta compatibilitat entre valors neopúblics i externalització no ha d’amagar que la motivació última que explica la privatització és la incapacitat del sector públic i el seu disseny organitzatiu per a prestar serveis de qualitat a un cost inferior. Seguint aquest corrent, gairebé en la seva totalitat tots els serveis públics són susceptibles de ser externalitzats o privatitzats.
A escala internacional, els corrents neoempresarials predominen clarament en la inspiració de les externalitzacions i privatitzacions, tot i que els criteris dels corrents neopúblics hi són presents. Ramió resumeix força bé aquesta situació, que no ha variat excessivament després d’una dècada:

“En la literatura de la Nueva Gestión Pública la mayoría de las aportaciones pueden considerarse neoempresariales y, en cambio, las contribuciones neopúblicas representan una minoría. La asimetría se agudiza a un nivel de impacto real de ambas corrientes, ya que las aportaciones neopúblicas son mucho menos atractivas para los gestores políticos y para los gestores profesionales que las aportaciones neoempresariales. En este sentido, los valores asociados a la ética pública (corrientes neopúblicas) son «sólo» valores que pueden aparecer en el plano normativo (códigos deontológicos, declaraciones de principios, etc.) y que, como mucho, pueden incorporarse en un nivel formal de discurso. Es decir, los valores y la ética públicos están en franca desventaja con los valores neoempresariales de carácter instrumental que van acompañados de herramientas que favorecen su inmediata implementación.”

C. Ramió (2001, octubre). “Los problemas de la implantación de la nueva gestión pública en las administraciones públicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional”. Revista del CLAD Reforma y Democracia (núm. 21, pàg. 5). Caracas.

2.4.Modalitats de privatització

L’apartat següent parteix de la premissa que hi ha una gran varietat de formes de relació entre organització privada i pública per a la provisió o implementació de serveis públics.
A continuació presentem un resum sintètic sobre les modalitats principals de privatització, d’acord amb la classificació feta per E. S. Savas (2000 i 2005):

  • Delegació, en què el govern conserva la responsabilitat i el control, però utilitza el sector privat per a prestar el servei. És el cas, per exemple, d’una empresa que fa cursos a escoles.

  • Venda o cessió, en què el govern deixa de ser responsable de la planificació i la gestió.

  • Desplaçament, en què el sector privat creix o desplaça el govern d’un sector o activitat.

A continuació ampliem cadascuna de les tres modalitats, i en donem alguns exemples generals.
2.4.1.Delegació
La delegació requereix un paper actiu del sector públic, que conserva les seves funcions de control i planificació, però encarrega l’activitat de producció a un actor privat o a diversos.
Ho pot fer a partir de diverses fórmules, entre les quals destaquen els contractes, les llicències i els partenariats publicoprivats (PPP).
a) Contractes
Aquesta és la fórmula més emprada actualment, tant a escala d’estats com d’administracions locals i subestatals. Es tracta de la forma més directa de delegació, i possiblement una de les més antigues. De fet, el continent americà fou descobert als europeus per un contractista, Colom, a sou de la Corona de Castella.
Ara bé, la contractació de serveis a privats és relativament nova en el context administratiu actual d’alta previsió de serveis i alt volum de treballadors públics.
És important diferenciar entre contractes per a la compra de mercaderies i aquells que inclouen serveis. Si ens centrem en la contractació de serveis, el sector públic pot comprar o adquirir serveis directes, serveis de suport o serveis prestats pel tercer sector.
Com a exemple de servei directe podem esmentar el servei de neteja de carreteres; com a exemple de servei de suport, el manteniment d’edificis, i com a exemple de servei prestat pel tercer sector, alguns programes d’atenció a drogodependents.
La contractació presenta problemes generalment acceptats: la desconnexió entre les finalitats del sector privat i del govern, i la generació d’alts costos de transacció que dificultin la contractació.
b) Competència publicoprivada
En aquest escenari els governs generen internament la competència amb el sector privat (s’anomena competència o sourcing competitiu). Es tracta d’incentivar els organismes públics a millorar la qualitat del seu servei amb l’amenaça de ser privatitzats. Els principals crítics d’aquesta estratègica consideren que és una fórmula per a congelar o fins i tot negociar a la baixa condicions laborals.
En serien exemples la provisió d’aigües en un mercat de competència o la situació prèvia a la venda d’una aerolínia de bandera a mans privades.
c) Llicències
Una llicència o franquícia és una fórmula que permet que l’operador privat pagui al sector públic un cànon, de manera que hi predomina l’ús del domini públic (espai aeri, ones radiofòniques, soterranis). Les llicències d’aquesta naturalesa són força habituals en sectors audiovisuals, telefonia, però també carreteres i vies públiques.
d) Partenariats publicoprivats (PPP)
Fan referència a un acord entre sector públic i privat segons el qual una activitat es desenvolupa amb la participació econòmica, intel·lectual i/o disponibilitat de capital humà de tots dos sectors.
Tot i la proliferació de societats amb aquesta finalitat en àmbits intensius en inversió com els ponts, els aeroports o la provisió d’aigua i electricitat, en l’actualitat hi ha PPP en sectors com l’atenció a les persones i la promoció turística.
N’és un exemple el consorci Turisme de Barcelona.
2.4.2.Venda
La venda significa que el sector públic es desfà d’una empresa, funció o actiu. Igual que la delegació, requereix un acte directe i positiu del sector públic. Ara bé, a diferència de la delegació, es tracta d’un acte concret, no requereix renovacions, revisions, i no inclou la previsió de control per part de l’administració.
Les fórmules més habituals són la venda dels actius en forma d’accions, la venda de l’empresa a privats, la venda de l’empresa als treballadors i la venda a usuaris.
És relativament habitual, especialment en el context de crisi econòmica dels darrers anys, que les administracions venguin sòl i edificis que ja no siguin necessaris per tal d’alleugerir problemes de liquiditat. De fet, durant l’any 2011 i 2012 la Generalitat de Catalunya i l’Estat han venut edificis al sector privat a canvi de poder continuar-hi com a llogaters sense perdre’n l’ús habitual.
2.4.3.Desplaçament
A diferència dels dos anteriors, en aquest cas l’administració és desplaçada, de manera més o menys gradual, cap al sector privat. Tot i que sovint és tractat de manera diferent de la resta de fórmules de privatització, el desplaçament és un procés que succeeix per retirada, acció voluntària o desregulació.
Pot ser incentivat o accelerat imposant tarifes de mercat en béns i serveis públics lliures de preu, però no implica competència en ella mateixa. Els usuaris tenen més opcions que fins aquell moment, que depenien del monopoli estatal.
La desregulació és un dels instruments més populars quan hi ha un monopoli estatal i es limita la competència amb el sector privat. Amb el desplaçament es fomenta la competència i el sector públic desapareix parcialment o del tot en la prestació d’aquell servei.
Fou el cas dels serveis de fax, correu urgent i enviaments de paquets, que progressivament han generat una disminució de la dependència social de les empreses públiques de Correus.

3.L’externalització i la privatització a la pràctica: elements bàsics per considerar

A l’hora d’explicar per què es decideix externalitzar o bé privatitzar un servei públic, la resposta més generalitzada, tal com hem presentat en apartats anteriors, és la recerca de serveis de millor qualitat, més eficients i menys costosos. Malgrat aquests condicionants teòrics, el context en el qual es posa en marxa un procés de privatització o externalització no sempre és perfecte.
La identificació d’alguns fracassos en la posada en marxa de la pràctica externalitzadora no elimina la utilitat de l’externalització i la privatització. Ans al contrari, ajuda a concebre’ls com un instrument que no soluciona tots els problemes d’un servei públic i que, per tant, ha de preveure’n l’adaptació per tal de superar els riscos.
L’externalització i la privatització de serveis suposen que les empreses i organitzacions privades (siguin amb ànim de lucre o sense) tenen característiques que els permeten prestar serveis de manera més eficient. El primer risc que cal tenir en compte és que algunes organitzacions i empreses públiques han reformat la seva estructura i han emulat fórmules i dimensionaments propis d’empreses privades. I en altres casos, hi ha empreses amb estructures sòlides però poc adaptables a la prestació de serveis públics. La inclusió de polítiques d’incentius per resultats i la resistència a incloure-les en el sector públic és un clar exemple de les dificultats que hi ha a l’hora d’orientar una organització cap a criteris d’eficiència.
Un segon risc que pot originar-se és la no-identificació de costos. Pot donar-se el cas que l’externalització o privatització respongui a l’interès d’oferir serveis a un cost inferior. Ara bé, és possible que el resultat sigui el contrari, motivat per costos de transacció elevats o bé per la necessitat d’accedir a informació de què l’operador privat no disposa i a la qual haurà d’accedir. Els contractes d’externalització no sempre preveuen aquests costos en un estadi inicial.
Per exemple, en l’àmbit de les infraestructures requereix, entre d’altres, informació sobre el sòl i subsòl del terreny on es farà una actuació.
En els darrers anys s’han denunciat pràctiques d’externalitzacions d’obres públiques que es feien a partir d’estimacions sobre els costos previstos. Un cop iniciades les obres, l’operador privat es trobava amb la necessitat d’actualitzar els pressupostos per fer front a dificultats tècniques no previstes. El sobrecost se sufragava amb diners públics.
Un tercer risc que cal considerar és la no-previsió d’efectes en l’accés social de l’usuari final. No tots els serveis proveïts de manera pública són gratuïts. I és relativament fàcil trobar casos en què el preu públic d’accés al servei públic externalitzat acabi superant el cost d’altres operadors privats. Aquest preu, tot i poder reflectir un servei millor en termes de qualitat, és suficient per a excloure de l’accés col·lectius sensibles a aquestes variacions. És el cas, per exemple, d’alguns centres esportius municipals en comparació amb gimnasos i centres esportius de propietat i gestió cent per cent privada. La delimitació dels preus públics, gratuïtats i semigratuïtats per a col·lectius amb risc d’exclusió social i la relació entre ingressos i inversions previstes és essencial per tal d’evitar que un servei públic proveït per privats incorri en problemes d’exclusió social acompanyats d’una pèrdua en la qualitat del servei.

3.1.Com preveure l’aparició de riscos

Santolaria va preveure aquests riscos i d’altres de manera sintètica i alhora integrada en una aproximació de les directrius principals que cal considerar en la posada en marxa d’una externalització. El seu principal argument es que l’externalització ha de ser:

  • Un procés planificat en què és necessari valorar-ne la necessitat.

  • La relació entre Administració i sector privat ha de preveure el seguiment i control de les garanties de qualitat i costos previstos.

La lectura següent resulta especialment aclaridora:

“Requeriremos de una planificación del servicio y entre nuevos aspectos que deberán estarán definidos los mecanismos previstos para llevar tanto la evaluación como la identificación de la opinión de la ciudadanía.

Antes de poner en marcha el proceso de licitación y adjudicación del contrato para la prestación del servicio público, es necesario analizar dos cuestiones, que en cierta forma pueden ser consideradas innovadoras en la nueva gestión pública:

1º La verificación de que se han tenido en cuenta las probables consideraciones sobre la aparición de riesgos que puedan afectar a la prestación del servicio externalizado.

2º Un análisis sobre la existencia de potenciales proveedores del servicio cuya prestación se pretende externalizar, ya sea tanto de empresa mercantil, como de organización no lucrativa.

Etapa de verificación de elementos de riesgo

La toma de decisión de modificar el tipo de prestación de un servicio público pasando de una gestión directa a una gestión externalizada, y/o en los casos en los que se decide la prestación externalizada de un nuevo servicio público, entraña una serie de riesgos que es necesario tomar en consideración.

En primer lugar, hay que señalar que el análisis y control de cualquier riesgo debe comenzar con la propia identificación del riesgo. También hay que tener en cuenta que los riesgos cambian a medida que tanto las políticas públicas, como los proyectos se desarrollan. Por lo tanto, el control o la gestión del riesgo debe realizarse a lo largo de toda la vida del proyecto, es decir, desde la fase en la que se planifica la externalización hasta la fase de control y de la propia evaluación de la prestación.

Entre otras, habrá que responder a cuestiones del tipo:

  • ¿Se ha evaluado las consecuencias financieras y administrativas probables de la decisión?

  • ¿Se ha analizado la existencia de suficientes proveedores?

  • Las informaciones en las que se ha basado la externalización, ¿han sido suficientes y completa sobre todo el proceso a poner en marcha?

  • ¿Se han tenido en cuenta todos los costes relacionados con la prestación del servicio?

El análisis de los potenciales proveedores

En primera instancia habrá que analizar la existencia o no de un mercado de proveedores que pueda satisfacer los objetivos de nuestra externalización.

En la obtención de algunos servicios empresariales como los relacionados con las tecnologías de la información, el mantenimiento de edificios o espacios públicos, etc. se pueden lograr suficientes proveedores con experiencia en la provisión y gestión externalizada de un servicio público.

En otros casos, como la provisión de nuevos servicios públicos o que comporten niveles de complejidad elevada, no se encuentra el mercado lo suficientemente desarrollado.

En cualquier caso, se considera conveniente el fomentar la existencia de un mercado para favorecer pautas de actuación para con el sector público, que involucren a las empresas en el proceso de externalización, de manera de ganar su confianza y asegurar su implicación al objeto de alcanzar los resultados esperados.

La motivación para crear un mercado requerirá de:

  • Organizar reuniones informales con empresas potenciales prestadoras del servicio.

  • Establecer una comunicación ágil con las empresas, que les permita obtener una comprensión clara de las necesidades estratégicas y operativas de la administración.

  • Informar del proceso establecido para alcanzar los objetivos estratégicos y operativos.

  • Establecer con cada empresa potencial una buena relación de trabajo que pueda continuarse posteriormente con la empresa que obtenga el contrato.

  • Contemplar al ciudadano como un sujeto con derechos y no como un simple cliente de una empresa privada.

Ello requerirá de la preparación de una propuesta informativa, que se presentará a las empresas potenciales. Este paquete informativo contendrá una delimitación del objeto del servicio que se pretende externalizar, estableciendo los límites a la implicación del proveedor y aquellos aspectos del servicio que retendrá la administración; una descripción de las expectativas que se tienen sobre las capacidades que se esperan de los proveedores y una descripción del proceso a seguir para la contratación de la prestación del servicio y un calendario previsto.

Esta fase debe permitir analizar la existencia de competencia suficiente para la prestación del servicio externalizado y también facilitará la incorporación de nuevos aspectos que pudieran no haber sido tenidos en cuenta al inicio y puede mejorar la planificación para la provisión del servicio.

La precalificación de los posibles oferentes

Se trata de obtener, de entre los interesados, aquellos que se considere que puedan llegar a ser efectivos contratantes de la prestación del servicio. Para ello serán analizadas sus características.

El propósito de la precalificación es definir una lista corta de empresas potenciales que serán invitadas a participar en la licitación final. Tiene como objetivo, por tanto, seleccionar aquellas empresas que se hallen en mejor capacidad tanto técnica como financieramente para responder a los requerimientos de la gestión del servicio público a la vez que minimizando los riesgos de incumplimiento de los requisitos de la prestación del servicio público externalizado.

Los criterios de evaluación para la precalificación de una externalización estarán basados en los siguientes aspectos:

  • Evaluación de la capacidad, que tratará de evaluar el grado en que las potenciales empresas proveedoras poseen experiencia suficiente para la prestación del tipo de servicio que se pretende su externalización. Los criterios para ello serán del tipo: número de contratos y valor de los mismos en prestaciones similares; experiencia de trabajo anterior con administraciones públicas y, medios técnicos y humanos de la empresa, etc.

  • Evaluación financiera, que tratará de evaluar la solvencia económico-financiera de las empresas para la prestación del servicio público externalizado. Los criterios de evaluación serán del tipo de ratios económico financieros derivados de sus balances y cuentas de resultados, por ejemplo nivel de facturación en función del valor del contrato que resultará de la externalización, cuentas auditadas y ratios de solvencia patrimonial.

En el caso de las entidades sin ánimo de lucro se contemplará la necesaria inversión sin grandes recursos financieros para afrontar las posibles infraestructuras que requiera la prestación del servicio.

Evaluación: prever aspectos en el concurso

En las especificaciones se hablará del contenido final de la prestación que se ofrece, de los resultados esperados cuantitativos y cualitativos de la prestación que se ofrece pero no la forma en que se obtendrían, dejando la mayor de las libertades para su concreción, facilitando así a las empresas la capacidad de innovación y creatividad en la presentación de las ofertas.

Es importante, así mismo, que en aquellas prestaciones de servicios externalizados que impliquen a equipos humanos en la provisión de los servicios, se exija que en las ofertas estén bien definidas las cualificaciones profesionales requeridas para la prestación de los servicios, exigiendo a las empresas ofertantes la presentación detallada de los equipos humanos que conformarán para la ejecución de la prestación, que estará garantizada con una declaración de disponibilidad y exclusividad por dichos equipos de que prestarán sus servicios profesionales con la empresa oferente.

Además, en esta fase es importante incluir en los pliegos de prescripciones técnicas y administrativas aquellos aspectos «clásicos» de la simple contratación, y otros de novedosos, especialmente en la externalización de servicios públicos en América Latina como son los relativos a:

  • Cláusulas de revisión, reversión o recuperación de la adjudicación de la externalización en un momento anterior a la finalización de la duración inicialmente establecida en los casos de incumplimiento de determinados indicadores de control y evaluación que serán establecidos por la propia administración, responsable última de la calidad del servicio que reciba el ciudadano.

  • Cláusulas de revisión de los precios del contrato en función de las variables que la administración considere más adecuadas en función del tipo de servicio externalizado, como por ejemplo, por resultados, por evolución del IPC, etc.

La evaluación de las ofertas se llevará a cabo por un equipo de la administración establecido al respecto, el cual contará con los expertos necesarios para realizarla correctamente.

El proceso de evaluación debe procurarse que sea lo más sistemático y objetivo posible, debiendo clarificarse explícitamente y documentarse los elementos diferenciadores de las diferentes ofertas presentadas y las razones que llevan a una propuesta de adjudicación determinada.

Este proceso de un absoluto carácter institucional permite blindar a la administración pública y como tanto al ciudadano, de actuaciones de corrupción.

Los aspectos más destacados a considerar serán los siguientes:

  • Evaluación de la capacidad. Se tratará de evaluar la capacidad para prestar el servicio externalizado, prestando atención a las variantes que con respecto al método de prestación del servicio hayan sido formuladas en los Pliegos de Condiciones Técnicas y Administrativas. Se analizará tanto la experiencia, capacidad y cualificaciones de la empresa oferente como del personal y de los que vayan a ejercer las tareas de dirección. Se tendrá en cuenta las referencias profesionales de la empresa en la provisión de contratos similares, las políticas sociales que utiliza en relación con su personal interno, etc.

  • Evaluación técnica. Se tratará de evaluar el grado en el que los ofertantes cumplen con los requisitos y determinaciones de las especificaciones, por ejemplo:

    • Objetivos de la provisión del servicio. Los objetivos deberán haber sido establecidos en los Pliegos de Condiciones Técnicas, por lo que los modelos de evaluación deberán centrarse en ellos.

    • Relaciones. En la medida que se quieren establecer acuerdos de varios años, es importante valorar la capacidad de las empresas oferentes de formar y mantener relaciones efectivas durante largos períodos de tiempo.

    • Calidad. Las capacidades generales y la calidad del servicio son, por supuesto, componentes claves de cualquier servicio y deben ser examinadas con todo detalle en el proceso de evaluación. Disponibilidad y actitud de prestar servicios para ciudadanos de administraciones públicas y no para clientes de empresa privada.

    • Autocontrol. El sistema de seguimiento propuesto por la propia empresa para verificar el cumplimiento de los objetivos y resultados.

  • Evaluación financiera. Al entrar en una relación de larga duración que pueda requerir inversiones de la empresa en el largo plazo, es esencial examinar sus estados financieros y su estabilidad general.

  • Uniones temporales de empresas. Sí el servicio requerido es grande y los recursos de una empresa oferente son modestos en comparación, es común que los proveedores formen uniones temporales de empresas o consorcios.

  • Evaluación del coste. Será siempre una variable importante de la evaluación, pero no debería ser un determinante fundamental.

  • Evaluación del riesgo. Se debe realizar una valoración comparativa de las distintas ofertas, estableciendo los elementos de riesgo que se producen en cada una de las ofertas y el nivel que cada uno de esos riesgos representa.

Evaluación: prever aspectos en el contrato

El departamento responsable de la firma del contrato deberá responsabilizarse de incorporar determinados documentos que serán parte del documento contractual:

  • Las especificaciones de la prestación del servicio externalizado.

  • El detalle del método operacional propuesto por el contratista.

  • Los estándares que la prestación del servicio externalizado deberá cumplir así como el método de seguimiento y control para su medida.

  • El mecanismo y procedimiento de evaluación externa, que en ningún caso será financiado por la propia empresa.

  • Los elementos de determinación de las responsabilidades de ambas partes y los instrumentos y mecanismos de respuesta ante fallos e incumplimientos, así como las causas y, en su caso, los supuestos y las vías para la finalización anticipada de la relación.

El documento de contrato debe tener una comprensión por todos los implicados y debe quedar asegurada de forma que no quepa ninguna duda sobres las respectivas intenciones y expectativas. Para la evaluación de los comportamientos de la Administración, los criterios explícitos en el contrato y que se hayan expresado de forma transparente deberán ser especialmente exigentes y rigurosos.

Control de la externalización

Las actividades de control pueden producir un alto rendimiento de la inversión en la medida en que mejoran el desempeño, tanto en lo que se refiere a la participación y la responsabilidad como al desarrollo, en este caso a la propia prestación del servicio público externalizado.

En la etapa del diseño de la externalización, al formularse los objetivos y resultados a alcanzar, así como los medios, humanos y materiales, que se requerirán para alcanzar esos objetivos, facilita un control público real y no solo formal o de trámite.

Igualmente, se establecerán los indicadores que nos permitirán verificar el cumplimiento de nuestros objetivos y los medios y «sistema de información» idóneo de la información para obtener esa verificación, con especial énfasis en los supuestos de riesgo que habremos visualizado durante la etapa de planificación y evaluación «ex–ante» de la externalización.

Es por tanto en esta etapa que habrá de establecerse todos aquellos elementos básicos necesarios para controlar o supervisar los progresos realizados, o para determinar más adelante sí se han alcanzado o no los objetivos. El tenerlo en cuenta en esta etapa permitirá:

  • Perfilar las actuaciones tomando en cuenta la experiencia y las lecciones aprendidas.

  • Establecer el enfoque más adecuado.

  • Garantizar la recopilación de datos de referencia esenciales para el seguimiento de los progresos.

  • Establecer indiciadores cuantificables de éxito de la actuación.

  • Sentar las bases para que en el futuro se puedan acometer actuaciones de supervisión y evaluación de la prestación del servicio.

Durante la etapa de la ejecución de la prestación del servicio público, el hecho de haber establecido el sistema de control y evaluación durante la fase de diseño, permitirá:

  • Realizar el seguimiento continuo del desempeño de la provisión del servicio público externalizado.

  • Emitir señales de alerta antes de que se produzcan los problemas.

  • Realizar las oportunas correcciones.

  • Respaldar la mejora y el rediseño del servicio externalizado y/o tomar decisiones sobre la conveniencia de mantenerlo externalizado o recuperarlo para su prestación directa.

A la finalización de la prestación del servicio público por la empresa permitirá:

  • Obtener datos sobre la eficacia del diseño original.

  • Informar sobre los resultados obtenidos.

  • Comparar los resultados obtenidos con los resultados esperados.

  • Obtener enseñanzas y prácticas para futuros diseños.

  • Establecer el grado de satisfacción del ciudadano, por medio de un modelo de sugerencias y reclamaciones ágil que posibilite detectar insuficiencias.”

J. Santolaria (2004). “La externalización a través del sector privado: evaluación y participación del ciudadano” (pàg. 1-6). Ponència en el IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Madrid.

3.2.Els efectes negatius de les privatitzacions

Segons els seus defensors, la privatització promet millors serveis a menors costos, però aquesta condició bàsica requereix competició i capacitat de liderar des del sector públic, com assenyala Savas.
La dependència total d’un proveïdor, sigui en la fase prèvia a la privatització o bé com a resultat de la creació d’un mercat monopolístic de serveis públics, és perillosa.
Hem comprovat que el pas previ a externalitzar o privatitzar un servei és decisiu. En preveu les condicions de l’acord, ja sigui contracte o altres, i la garantia de preservació dels valors públics.
En tot cas, les privatitzacions, per elles mateixes, no garanteixen millors resultats en termes de qualitat i d’accés públic als serveis. Trobem diversos exemples propers, tant en la gestió de serveis universals (educació, sanitat), com en sectors intensius en inversions (infraestructures, telecomunicacions).
Un segon efecte previst i molt documentat en perspectiva comparada és l’eficiència dels serveis. Tot i que la privatització tendeix a oferir bons resultats en termes d’eficiència en l’ús dels recursos humans (Dewenter i Malatesta, 2001), els serveis privatitzats no sempre proveeixen el servei amb millors condicions a la ciutadania. Poden contribuir a aquesta situació la manca de competència en el sector, les dificultats per a reestructurar i redimensionar l’empresa, l’increment imprevist de costos i la manca d’una regulació exigent; aquests aspectes han tingut un paper determinant en la consolidació d’oligopolis i serveis amb preus elevats per a la ciutadania. És el cas de la privatització de Telefónica a l’Estat espanyol.
En altres casos, però, la privatització genera efectes tant en termes de competitivitat de l’empresa com en millora dels serveis i preus per a l’usuari final. És el cas de la privatització de British Airways al Regne Unit (Eckel i altres).
Un altre efecte no demostrat a la pràctica és la disminució dels costos de provisió dels serveis. Alguns estudis basats en serveis de provisió local (Bel i Warner, 2006) constaten que no hi ha una superioritat en la provisió privada d’aquests serveis.

4.Cas pràctic

La lectura del cas pràctic següent, basat en la privatització del sistema ferroviari britànic, resumeix la complexitat de posar en marxa privatitzacions en el sector públic.
La lectura permet visualitzar els conceptes introduïts en aquest apartat i relacionar-los amb una de les privatitzacions més documentades i, alhora, amb resultats més clarobscurs. Us recomanem que llegiu posant una especial atenció i buscant el contingut que respongui a les qüestions següents:
1. Quins mecanismes de control preveia la reforma?
2. Com esperaven fomentar la competència?
3. En quins aspectes es van obtenir millores en termes d’eficiència i qualitat? En quins no?
4. Es poden considerar resultats previsibles?

5.Idees clau

  • L’externalització s’entén com la contractació al sector privat de serveis de provisió pública. No equival a privatitzar, atès que els serveis continuen essent prestats majoritàriament de manera pública.

  • En la privatització, en canvi, la provisió i la producció la realitza un actor privat o diversos.

  • Per tal que la privatització o externalització permeti millors resultats, ha d’existir una competència entre actors privats en el sector.

  • L’eficiència ha de permetre que l’Administració aconsegueixi resultats millors amb menys recursos invertits.

  • L’eficàcia s’obté quan una acció o servei arribar als resultats previstos.

  • La privatització de serveis és compatible amb la preservació de valors públics.

  • A l’hora de privatitzar un servei hi ha diversos marcs normatius i jurídics de relació, en funció de la durada, les implicacions econòmiques, la presa de decisions importants i la venda d’actius o cessió de personal.

Activitats

1. Què diferencia una externalització d’una privatització? Pensa en un exemple diferent al que s’exposa en aquest apartat.
2. Quins mecanismes té l’administració per a evitar que la privatització acabi repercutint en una pèrdua de valors públics?
3. Per quins motius econòmics i tècnics s’externalitzen i privatitzen serveis públics?
4. És recomanable privatitzar si no hi ha competència real en el sector?