Els partenariats publicoprivats

“Desde mediados de los 90, emerge un consenso creciente en torno a que la eficacia y la legitimidad del actuar público se fundamenta en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil. Los nuevos modos de gobernar en que esto se plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza, gobierno relacional o en redes de interacción público-privado-civil a lo largo del eje local/global. La reforma de las estructuras y procedimientos de las Administraciones Públicas pasan a ser consideradas desde la lógica de su contribución a las redes de interacción o estructuras y procesos de gobernanza referidos.

En efecto, tanto la teoría administrativa como las políticas de reforma administrativa en los últimos tiempos (desde la recesión del movimiento de la nueva gestión pública, a mediados de los 90) en los países de la OCDE han establecido como foco de análisis no la estructura y funcionamiento de las organizaciones públicas sino las interacciones entre los diversos niveles de éstas y entre ellas y las organizaciones privadas y de la sociedad civil, sin dejar de considerar nunca a la persona, el ciudadano (no el cliente) como el referente último de todo el actuar público. Esto no quiere decir que se abandone la consideración de la estructura, las funciones y los procesos administrativos públicos, sino que el estudio y la reforma de éstos se sitúa en el ámbito de las interacciones entre lo público-privado-civil, es decir, de los desafíos que dicho interacción presenta para la actualización de las instituciones y capacidades institucionales tradicionales.

A esto se alude con la referencia cada vez más generalizada en el lenguaje político y administrativo comparado a la gobernanza, al gobierno interactivo, al gobierno emprendedor, al gobierno socio o facilitador... A ello corresponde también el actuar diario de los directivos políticos y gerenciales de nuestras administraciones públicas. En España estamos ante una situación de «realidades en busca de teoría». La metáfora de las «redes» tiende a expresar esta realidad: la práctica cotidiana de los políticos y gerentes públicos pasa por crear y gerenciar estas redes de actores diversos, autónomos e interdependientes sin cuya colaboración resulta imposible enfrentar los desafíos más urgentes de nuestros tiempo.

Los nuevos modos de gobernación que se reconocen crecientemente como “gobernanza” no significan anulación sino modulación y reequilibrio de los anteriores. Como señala Koimann[1], estamos asistiendo más a un cambio por reequilibrio que a una alteración por abandono de las funciones estatales tradicionales. Hay un incremento de los roles del gobierno como socio facilitador y cooperador. Pero ello no determina la obsolescencia de las funciones tradicionales.

La gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que:

• Los gobiernos no son los únicos actores que enfrentan las grandes cuestiones sociales. Éstas son hoy desafíos también para las organizaciones de la sociedad civil y las empresas.

• Para enfrentar eficazmente esas grandes cuestiones, además de los modos tradicionales de gobernación (burocracia y gerencia), debemos contar con nuevos modos de gobernanza. Ésta no elimina en absoluto la burocracia ni la gerencia, convive con ellas y designa sencillamente el cambio de foco en la búsqueda del buen gobierno.

• No hay un modelo único de gobernanza: las estructuras de gobernanza deben diferir según el nivel de gobierno y el sector de actuación administrativa considerados. A diferencia del universalismo de la burocracia y la gerencia pública, la gobernanza es multifacética y plural, busca la eficiencia adaptativa y exige flexibilidad, experimentación, aprendizaje por prueba y error.

• Las cuestiones o desafíos sociales hoy son el resultado de la interacción entre varios factores que rara vez son plenamente conocidos ni están causados ni se hallan bajo el control de un solo actor. El conocimiento y los recursos de control son siempre limitados y presentan márgenes de incertidumbre y, además, se hallan fragmentados entre los diversos actores involucrados. Sin articular la cooperación entre éstos difícilmente puede lograrse una decisión razonable.

• Los objetivos de la gobernación no son fáciles de decidir y están sujetos a revisión frecuente. Los intereses generales se componen en procesos de conflicto, negociación y consenso entre los diversos actores involucrados. No hay interés general trascendente a los intereses sociales y privados. No hay monopolio de los intereses generales por las organizaciones gubernamentales.

• Sólo mediante la creación de estructuras y procesos sociopolíticos interactivos que estimulen la comunicación entre los actores involucrados y la creación de responsabilidades comunes, además de las individuales y diferenciadas, puede hoy asegurarse la gobernación legítima y eficaz.

• El gran desafío de las reformas administrativas hoy es reestructurar las responsabilidades, tareas y actividades de la gobernación en base a la integración y a la diferenciación de las diversas inquietudes e intereses y de los actores que los expresan en los diversos procesos de interacción. El gran desafío es hoy hacer productivas las interacciones en que consiste la gobernación.”

J. Prats (2004). “Las transformaciones de las administraciones públicas de nuestro tiempo”. A: Fernando Sáinz Moreno (dir.). Estudios para la reforma de la Administración pública (pàg. 27-102).

“La literatura acadèmica presenta els PPP com una fórmula de col·laboració típica de la governança en xarxa. Hi ha diversos fenòmens que han conduït al desenvolupament de fórmules de col·laboració entre els àmbits públic i privat en aquesta estructura de xarxa: l’especialització funcional i la creixent fragmentació i complexitat de les societats occidentals, la descentralització i la fragmentació de les administracions públiques, la creixent importància de l’accés a la informació per coordinar i controlar els processos, la interdependència que hi ha entre actors en l’elaboració i execució de polítiques públiques [...]”

T. Ysa; X. Padrós; À. Saz (2007). La gestió interorganitzativa i els partenariats publicoprivats. Barcelona: Escola d’Administració Pública de Catalunya (“Col·lecció Estudis”, núm. 26, pàg. 133).

“[...] En els PPP s’exigeix un plus d’intensitat, que no té cap altre tipus de relació entre empresa i sector públic. Dues variables clau distingeixen els partenariats: han de ser projectes de caràcter durador, de termini mitjà i llarg; per altra, són projectes en què els socis desenvolupen conjuntament productes i serveis, tot compartint-ne riscos, costos i beneficis. Per tant, les dues característiques que diferencien els partenariats d’altres fórmules basades en la col·laboració són la durada i la transferència de riscos.”

T. Ysa (2009). “La gestió de partenariats publicoprivats: tipologies i reptes de futur”. A: Carles Ramió (coord.). La col·laboració publicoprivada i la creació de valor públic (pàg. 22). Diputació de Barcelona (“Col·lecció Estudis”).

“Si comparem l’evolució feta entre els anys 2000 i 2003 [...], el volum de contractes adjudicats en el món a través de PPP va passar de 15,3 bilions de dòlars a 40,5 bilions; només en tres anys. El país que recorre d’una manera més intensiva als PPP és el Regne Unit i ho fa per dos motius: per tradició històrica en l’ús d’aquesta mena de figures i, d’altra banda, perquè van ser els promotors del Private Finance Iniciative, iniciativa seguida per altres països a través de processos de transferència de polítiques públiques.”

T. Ysa (2009). “La gestió de partenariats publicoprivats: tipologies i reptes de futur”. A: C. Ramió (coord.). La col·laboració publicoprivada i la creació de valor públic (pàg. 21). Diputació de Barcelona (“Col·lecció Estudis”).

• En primer lloc, els problemes fiscals dels governs, que han obligat a dependre del sector privat per a poder tirar endavant inversions a llarg termini així com per a mantenir serveis universals o estratègics per al sector públic. Evidentment, aquest context de necessitat financera pot provocar que alguns PPP neixin no pas per una visió voluntarista, en què es construeix un acord per la percepció de complementarietat de les dues parts, sinó més aviat per una necessitat econòmica.

• En segon lloc, s’ha produït el que és un fet relativament recent i necessari en sectors emergents com, per exemple, el govern electrònic. En aquest àmbit el sector públic ha necessitat treballar amb companyies del sector, tant per accedir a capital com per poder fer front a les inversions necessàries. I més important encara, per accedir a coneixement en un sector en què el sector públic ha tingut mancances.

“Els governs han de garantir, a llarg termini, la millor solució en termes de cost-efectivitat dels seus serveis públics. La Private Finance Initiative (una iniciativa del govern per a incorporar el sector privat en la provisió de serveis públics) ens permet fer-ho mitjançant relacions obertes i responsables amb el sector públic. Aquells que diuen que la Private Finance Iniciative és el mateix que la privatització s’equivoquen, perquè el sector privat està ajudant a la prestació de serveis públic, però l’interès públic està garantit.”

G. Brown (2003). A Modern Agenda for Prosperity and Social Reform: Opportunity, Security, Prosperity. Londres: Social Market Foundation.

Figura 1. Classificació del tipus de col·laboració publicoprivada en funció del grau de transferència de risc entre públics i privats

Font: OCDE (2010). Dedicated Public-Private Partnerships Units: A Survey of Institutional and Governance Structure (pàg. 21).

“La aportación de financiación privada en las concesiones de partenariados público-privados tiene un impacto en la dirección de los proyectos tanto desde el sector público, como desde la perspectiva de los socios privados.

En el sector público, la financiación privada cuenta con una disminución de las asimetrías de información entre el sector público y los contratistas privados. En las primeras fases del proyecto, la mayoría de los gobiernos prevén la adopción de procesos formales de evaluación de la utilización óptima de los recursos de las vías de financiación del partenariado público-privado. Ello se debe, en parte, a que al final los proyectos serán evaluados por inversores y prestamistas privados. Otra razón es que los proyectos de partenariados público-privados tienden a estar más controlados que las inversiones realizadas con fondos públicos, puesto que generan problemas de carácter político y suponen un papel más importante del sector privado. Más adelante en el proceso, en la fase concursal, el sector público contrata a asesores financieros que aportan su experiencia en la evaluación de las propuestas de los licitadores y disponen de una mejor información de los contratistas públicos.

Con relación a los socios privados, los inversionistas exigirán normas estrictas de gobierno para garantizar que el proyecto proporcione el rendimiento previsto. Por ejemplo, el proyecto tendrá que cumplir una serie de ratios prudenciales, la mayoría relacionadas con la cobertura de la deuda. Cualquier caída de la rentabilidad que produzca penalizaciones deteriora dichas ratios y origina presiones de los inversores sobre los responsables del bajo rendimiento. Esto constituye un fuerte incentivo para cumplir los objetivos de servicio y provoca una mayor eficiencia de las penalizaciones. En su informe del año 2006 sobre el rendimiento de explotación de los partenariados público-privados, el partenariado Partnerships UK muestra que el nivel de descuentos por penalización suele ser bajo y que, en la mayoría de los casos, conlleva una mejora del desempeño.

En la mayoría de los proyectos de partenariados público-privados, el consorcio que agrupa a los socios privados crea una sociedad instrumental como empresa encargada del proyecto. Uno de los problemas a los que se enfrentan en estos casos es que los stakeholders vayan por libre (free-riding). Por ejemplo, los inversores en acciones pueden intentar desvincularse del proyecto cuando el retorno de la inversión alcance el nivel esperado.”

ESADE (2008, desembre). “Los partenariados público-privados y la introducción de financiación privada en la inversión pública”. Boletín del Instituto de Gobernanza y Dirección Política (núm. 17).

Figura 2. Cicle de política pública

Font: Maria Luria (Apartat “La gestió per a resultats” d’aquest mòdul).

• Propòsit 1. Disseny i planificació. En aquesta fase els PPP fomenten l’acord a través d’un treball intensiu en coneixement.

• Propòsit 2. Implementació i prestació de serveis en alguna de les modalitats següents:

  • Amb operadors privats que tinguin capacitat en el sector.

  • Mitjançant coproducció amb operadors privats.

  • A través d’externalització completa.

• Propòsit 3. Coordinació (implementació). En aquest cas el sector públic es responsabilitza de fixar les prioritats, però el PPP serveix per a posar en contacte la varietat d’actors que comparteixen uns principis o objectius.

• Propòsit 4. Seguiment i avaluació de les polítiques (valoració i successió de la política pública). Aquest instrument és fonamental per a analitzar l’èxit o fracàs d’una estratègia o política pública. Tots els PPP haurien de recollir aquest propòsit i preveure mecanismes de planificació interna. En alguns casos, el seguiment i l’avaluació poden condicionar la gestió del servei i, per tant, fer variar els acords de finançament entre les parts integrants del PPP.

“Ysa genera tres tipus ideals de partenariat a través de transferir els conceptes interorganitzatius de les formes de governança a la gestió interna de partenariats multiorganitzatius i multisectorials. El que demostra és que les relacions interorganitzatives dins d’estructures complexes segueixen el mateix model. I defineix a partir d’aquí tres tipus de partenariats: PPP instrumentals, PPP orgànics i PPP simbòlics (vegeu la taula següent).

Els PPP instrumentals són fórmules de cooperació publicoprivada, centrades en models de mercat, en què els acords mutus entre els actors implicats es basen en la competència. Els PPP simbòlics, d’altra banda, es coordinen per mitjà de la jerarquia a través d’una cadena de comandament, mentre que els PPP orgànics tenen el seu focus en una autogestió de xarxa basada en la confiança.

Tipus ideals de partenariats

Tipus ideal	Forma de governança	Relació entre els actors
Instrumental	Mercat	Competitiva
Simbòlic	Jerarquia	Ordres i control
Orgànic	Xarxa	Basada en la confiança

Font: Ysa (2007).

Els partenariats instrumentals

Els PPP instrumentals els hem anomenat així perquè tenen com a fi la consecució d’objectius específics i mesurables de naturalesa operativa compartida per les diferents parts implicades: per exemple, la construcció d’infraestructures o la provisió d’un servei. La definició de Teisman, derivada del seu estudi de cas de la construcció del port de Rotterdam, constitueix un exemple de PPP instrumental, en què l’Administració i els actors privats creen una plataforma per mitjà de la qual defineixen conjuntament els projectes necessaris per a la construcció de la infraestructura, l’execució i la compartició del risc que implica l’operació (Teisman, 2002). Hi ha nombroses classificacions de PPP creats per a la gestió de projectes en la construcció d’infraestructures. La clau distintiva està en el nivell de risc transferit del sector públic al privat. Per a més detalls, vegeu Allan (2000) i les directives de la Comissió Europea per a un PPP d’èxit (European Commission, 2003b). Stainback proporciona una altra definició del que considerem en aquest treball com a PPP instrumental, i assenyala que un PPP és una col·laboració estreta entre una o més entitats públiques i una o més organitzacions privades amb l’objectiu de formar, negociar i executar, finançar, dissenyar, desenvolupar, construir i gestionar infraestructures (Stainback, 2000).

El seu ús més comú està vinculat a l’execució i la gestió d’infraestructures. El Private Finance Initiative (PFI) al Regne Unit, i el diàleg competitiu de la UE en contractació pública (participativa i negociada), estarien inclosos en aquest tipus. L’avantatge d’aquest model de partenariat és que aconsegueix fer viables els projectes. Sense l’input privat, les administracions públiques no podrien desenvolupar aquests projectes fent servir els propis recursos.

D’altra banda, la planificació es fa més ràpida gràcies al finançament preliminar, i la preparació prèvia requerida perquè el projecte arribi a la contractació pública pot obtenir millores respecte als esquemes de qualitat tècnica. El desavantatge d’aquests models és que hipotequen pressupostos futurs, i comencen a aflorar resultats que mostren que alguns projectes han estat més cars que si s’haguessin finançat amb pressupost públic.

Els partenariats simbòlics

Seguint amb el desenvolupament dels models, una segona categoria està formada pels partenariats simbòlics, que reflecteixen la voluntat d’enfortir el control burocràtic sobre la col·laboració publicoprivada, i l’assignació de recursos és a través de la jerarquia. Com que és el modus de gestió en el qual l’Administració té més seguretat jurídica, en la pràctica són els més nombrosos.

Aquests PPP fan palès el desig de l’organització amb més poder en la relació de reforçar la seva posició respecte a la resta de participants, a través de la gestió amb un disseny institucional jeràrquic. Això es reprodueix en l’estructura organitzativa del partenariat, que segueix la perspectiva clàssica que concep el gestor del partenariat com un controlador del sistema i una clara autoritat única d’àmbit organitzatiu, amb un pilotatge de dalt a baix. Per aconseguir la implicació dels socis clau, un PPP simbòlic ha de recórrer a oferir incentius selectius (siguin de naturalesa material o immaterial). En casos extrems, quan l’Administració pública té un control absolut sobre el partenariat, desembocaríem en el que Harding (1998) anomena shotgun partnerships, o partenariats a la força, ja que l’Administració modela el comportament d’altres organitzacions.

La crítica principal que es fa a aquesta classe de partenariat és que, a causa d’aquest punt de partida, no es pot assegurar una relació de cohesió entre els interessats que el formen, ni la construcció d’interessos comuns. No obstant això, també s’aporta com a avantatge que permet estructurar sectors dèbils amb projectes que, sense la participació de l’Administració pública liderant-los, no s’arribarien a executar amb èxit. Desembocar en l’un o l’altre final dependrà de l’agenda, pública i oculta, dels qui pretenguin desenvolupar un partenariat d’aquesta mena.

Els partenariats orgànics

Finalment, en els PPP orgànics la relació entre les organitzacions que el formen es determina per mitjà d’estàndards negociats i es basa en el principi de la reciprocitat, la interdependència i la complementarietat d’interessos estratègics. Aquest punt de partida permet una relació intencional basada en la voluntat dels socis de crear una relació basada en la confiança (Mohr i Spekman, 1994) i, per tant, evitar la fórmula del control estret. La característica dominant en els PPP orgànics és que generen aliances d’empreses (joint ventures) en què els socis comparteixen la implicació i motivació en el projecte, malgrat que les contribucions econòmiques siguin diferents. En aquest context, els partenariats publicoprivats basats en la gestió en xarxa són acords institucionals que acullen una implicació estable d’organitzacions públiques i privades interessades a aconseguir objectius comuns mitjançant la confiança mútua i el treball col·laboratiu.

En la gestió d’aquests partenariats el gestor es converteix en un mediador o gestor de processos, i queda molt lluny de la perspectiva clàssica. S’assumeix un apoderament per la via de la informació i, per tant, amb lideratges canviants, i amb una estructura d’autoritat fragmentada, plana, d’inter pares. Aquest tipus de partenariat és l’ideal més estudiat a l’acadèmia, però també el més difícil de trobar a la pràctica.”

T. Ysa; X. Padrós; À. Saz (2007). La gestió interorganitzativa i els partenariats publicoprivats. Barcelona: Escola d’Administració Pública de Catalunya (“Col·lecció Estudis”, núm. 26, pàg. 140-145).

“[...] Existen una serie de elementos que resultan clave para el establecimiento de asociaciones entre los sectores público y privado, y que aparecen repetidamente en la bibliografía. La falta de algunos de estos elementos –del mismo modo que la de algunas de las condiciones de partida– ha provocado dificultades en las asociaciones público-privadas [...].

Son los siguientes:

• La transparencia y la comunicación clara para establecer una confianza y comprensión mutuas.

• La claridad de los roles y objetivos de la asociación.

• La dedicación a las competencias organizativas.

• La aplicación del rigor y la disciplina profesional que se aplicarían en las alianzas corporativas o intra-administrativas.

• El respeto por las diferencias de enfoque, competencias y objetivos de las distintas partes.

• La obtención de beneficios mutuos, de manera que los socios alcancen sus propios objetivos, además de los que tienen en común.

• La comprensión de las necesidades de los socios locales y los beneficiarios, con especial atención a la creación de capacidades, frente a la creación de dependencias.”

Vernis (2005, pàg. 22). “Asociaciones entre lo público y lo privado: formas legítimas e ilegítimas”. VII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y reforma del Estado. Madrid.