El procediment administratiu electrònic

Sandra González

Técnica de la Unitat de Gestió del Coneixement i Qualitat. Ajuntament Sant Feliu de Llobregat.
Ascen Moro

Responsable de la Unitat de Gestió del Coneixement i Qualitat. Ajuntament Sant Feliu de Llobregat.

PID_00238275

Cap part d'aquesta publicació, incloent-hi el disseny general i la coberta, no pot ser copiada, reproduïda, emmagatzemada o transmesa de cap manera ni per cap mitjà, tant si és elèctric com químic, mecànic, òptic, de gravació, de fotocòpia o per altres mètodes, sense l'autorització prèvia per escrit dels titulars del copyright.

Índex

Introducció
Objectius
1.La transformació dels procediments administratius
2.La simplificació administrativa. Declaració responsable i comunicació prèvia
3.El procediment administratiu electrònic
Abreviatures
Bibliografia

Introducció

La regulació de la introducció dels mitjans electrònics en l'operativa de les administracions ha estat incorporada progressivament en les lleis reguladores del procediment administratiu, amb l'objectiu d'incorporar en la seva pràctica les eines d'un món cada vegada més tecnològic.

La incorporació dels mitjans electrònics a la tramitació dels procediments administratius ha donat lloc al sorgiment de l'expressió procediment administratiu electrònic, sota la qual es conté la regulació de l'ús dels mitjans electrònics en la tramitació del procediment administratiu.

En aquest mòdul s'analitzaran les diferents institucions que conformen el procediment administratiu electrònic i s'estudiarà l'impacte de l'ús dels mitjans electrònics en les diferents fases.

Objectius

Analitzar l'impacte de l'ús dels mitjans electrònics en la tramitació dels procediments administratius
Conèixer els requisits de l'ús dels mitjans electrònics en les diferents fases que conformen el procediment administratiu
Valorar l'impacte de l'ús dels mitjans electrònics en la simplificació del procediment administratiu

1.La transformació dels procediments administratius

La LRJPAC va constituir el punt de partida de la introducció dels mitjans electrònics en l'activitat administrativa. No obstant això, no va ser fins a l'entrada en vigor de la LAECSP quan l'administració pública va assumir l'obligació de dotar-se dels mitjans i sistemes electrònics que permetin a la ciutadania exercir el dret a relacionar-se amb l'administració per aquests mitjans.

Un aspecte fonamental en aquest tipus de relació electrònica és la seguretat de les transaccions. En aquest camp la LAECSP va suposar un gran avanç, ja que regula un marc normatiu amb voluntat de sistemàtica que obliga les administracions públiques a incorporar la tecnologia en la seva activitat, i regula al mateix temps un catàleg de drets a favor de la ciutadania.

El desenvolupament normatiu d'aquesta Llei, així com la seva efectiva implantació pels diferents òrgans administratius, ha permès que l'administració pública hagi prestat un gran nombre de serveis públics a través d'Internet. I no només això, aquest escenari de digitalització de l'administració pública ha suposat, a més, utilitzar les capacitats que ofereixen els mitjans electrònics per al redisseny integral dels processos i serveis, ha permès noves formes de relació amb la ciutadania i ha possibilitat, a més, la prestació de serveis innovadors que no serien possibles sense un canvi cultural previ imprescindible.

Així mateix, la reforma normativa aprovada el 2015 ha modificat en profunditat l'ordenament jurídic públic. Es tracta d'una reforma que, com ja s'ha apuntat de forma reiterada, està articulada al voltant de dos eixos: les relacions ad extra i ad intra de les administracions públiques, que s'ha vehiculat a través de l'aprovació de dues lleis que constitueixen els pilars sobre els quals s'assenta el dret administratiu espanyol: la LPACAP i la LRJSP. Aquestes normes constitueixen el nou marc legal de funcionament de l'Administració i incorpora l'ús dels mitjans electrònics des d'una nova perspectiva més adaptada a la societat d'avui dia.

Aquestes lleis incorporen, de forma adaptada, les normes fins ara contingudes en la LAECSP, en el que fa referència al funcionament electrònic del sector públic, i algunes de les previstes en el RD 1671/2009, de 6 de novembre, d'aplicació en l'Administració general de l'Estat, pel qual es desenvolupa parcialment l'anterior.

S'integren així matèries que necessitaven una regulació unitària, ja que la norma havia de respondre a la necessitat que la utilització dels mitjans electrònics fos la pràctica habitual en el si de les organitzacions públiques. És a dir, l'objectiu final és la transformació digital de les administracions públiques, establint com a canal prioritari per a l'accés de la ciutadania als serveis públics l'electrònic, i fent prevaler la col·laboració estreta amb els agents interessats per prestar millors serveis a la ciutadania, i on la transparència i la innovació estiguin totalment integrades en l'operativa administrativa.

D'altra banda, altres textos legals d'aprovació recent, més enllà de les normes de procediment administratiu i administració electrònica, han establert també obligacions a les administracions públiques vinculades a l'ús dels mitjans electrònics. Així, la LTAIBG ha obligat les administracions públiques a la creació i manteniment de portals de transparència a través dels quals poder oferir informació i dades públiques, la qual cosa ha comportat, en honor als principis d'eficàcia i eficiència, una acceleració de la necessitat de digitalització i interconnexió de les administracions públiques.

Per tant, aquest marc jurídic renovat fa necessària la reformulació operativa de les estratègies d'administració electrònica perquè aquestes evolucionin al mateix temps que el desenvolupament tecnològic, és a dir, per situar-se a l'altura de les demandes de la societat.

En l'actualitat és necessari canalitzar el pas d'una administració inicialment concebuda com a administració electrònica a una administració digital, oberta i racional, per la qual cosa és necessària la incorporació de noves infraestructures i la revisió i actualització dels processos existents.

Des d'aquesta perspectiva, la introducció dels mitjans electrònics en l'àmbit d'actuació de l'administració pública ha suposat un gran esforç dels diferents actors que intervenen en la seva producció per transformar els patrons clàssics en un nou escenari on les TIC tenen una funció essencial.

En concret, es crea un nou paradigma de producció de resolucions i actes administratius que posa en dubte l'efectivitat dels principis jurídics creats per a una visió molt diferent a la tradicional, cosa que obliga a aguditzar l'enginy per possibilitar aquesta nova forma d'actuació pública, que requereix la posada en marxa de mecanismes que depurin i agilitin la producció administrativa, mentre que exigeix l'obertura a la ciutadania de les dades que estan en poder de l'Administració.

En paral·lel, la irrupció de les TIC també ha propiciat la introducció d'innovació en els processos de millora dels serveis públics, passant de la simple automatització dels procediments que habitualment es feien en paper, a aprofitar tota aquesta tecnologia i coneixement per innovar i «reinventar» els procediments, gràcies a l'aportació del que s'ha denominat «intraemprenedors públics».

Font: Campos Acuña, 2016.

Tots aquests nous escenaris tenen un punt de trobada: la transformació digital només serà possible si al costat de l'actuació administrativa automatitzada s'incorpora també el canvi cultural necessari per adaptar les administracions públiques a les noves demandes de la societat, pel que òbviament l'administració electrònica adquireix un caràcter instrumental imprescindible i necessari.

2.La simplificació administrativa. Declaració responsable i comunicació prèvia

Com s'ha exposat anteriorment, l'administració electrònica s'ha convertit en una eina fonamental i imprescindible que possibilita l'accés a la informació pública i la simplificació administrativa.

En aquest context, el terme simplificació administrativa és més ampli que el concepte de simplificació de procediments, de manera que el primer afecta la racionalització de l'administració pública, i el segon es refereix a qüestions més procedimentals. S'inclouen en aquest camp una sèrie d'accions que engloben: la simplificació normativa (reducció de la complexitat de les normes jurídiques), simplificació orgànica (millora de les organitzacions públiques) i simplificació procedimental (reducció tant de tràmits com del nombre de procediments administratius).

D'altra banda, en els últims anys, el concepte de simplificació administrativa s'ha vist fortament influenciat per l'aparició d'un nou concepte en les recomanacions de les organitzacions internacionals (especialment de la UE i l'OCDE), i que en ocasions es confon amb la pròpia noció de simplificació. Es tracta de la denominada política de reducció de càrregues administratives.

Com es manifesta en el Manual de simplificació administrativa i reducció de càrregues per a l'Administració general de l'Estat:

«Aquest nou enfocament posa l'accent en els costos i obligacions que l'administració pública imposa a empreses, ciutadans i agents econòmics a l'hora de relacionar-s'hi. Per contra, la racionalització o agilitació del procediment se centra a ordenar el procediment administratiu conforme a un criteri raonable del temps, del cost i de la norma, amb la finalitat que sigui més àgil i econòmic, mitjançant la revisió, simplificació, supressió o modificació dels paràmetres que configuren el procediment administratiu per imprimir celeritat, eficiència i eficàcia en l'activitat administrativa».

Fruit d'aquesta categorització s'han desenvolupat dues estratègies paral·leles i complementàries de simplificació en el plànol comparat: el better regulation i el better administration, les característiques de les quals es mostren en el següent quadre resum:

Panell comparatiu de tècniques de simplificació de procediments

Tècniques de simplificació	Reducció de càrregues	Agilitació de tràmits
Ordenaments característics	EUA, Regne Unit, Holanda, Unió Europea	Espanya (sobretot en CCAA), Portugal, Alemanya, Colòmbia, etc.
Objectiu	Reduir els costos de les activitats econòmiques (Better Regulation)	Eficiència de l'actuació administrativa (Better Administration)
Procediments implicats	Els relatius a l'inici i exercici d'activitats econòmiques	Qualssevol procediments, amb especial èmfasi en els que tinguin major impacte en la població
Beneficiaris	Principalment empreses	Conjunt de la ciutadania
Tècniques d'articulació	- Standard Costs Model - Reducció d'aportació documental (amb objectius quantitatius o amb altres tècniques) - Avaluació d'impacte normatiu - Una per una altra (One-in-One-Out) - Substitució d'autoritzacions per declaracions i comunicacions - Ampliació del silenci positiu	- Existència de legislació sobre procediment comú - Catàleg de procediments - Classificació de procediments en famílies - Impuls del procediment d'ofici - Substitució de tràmits preceptius per facultatiu - Optimització d'emissió d'informes (preferiblement mitjançant formularis)
Tècniques mixtes o combinades	- Implementació de solucions d'administració electrònica - Dotació i depuració de formularis - Reducció dels terminis i dels temps de resposta

Cal destacar en l'actualitat l'aplicació simultània d'aquestes tècniques de simplificació. Un clar exponent de tècnica combinada de simplificació és la implantació de solucions d'administració electrònica:

«La implantació de solucions d'administració electrònica es troba reputada com un dels instruments més eficaços de simplificació administrativa. En particular, la digitalització de procediments administratius que té lloc amb la implantació de l'administració electrònica és una ocasió propícia per a l'aplicació de les tècniques de simplificació» (Gamero Casado, 2014).

En definitiva, l'administració electrònica s'ha convertit en la gran esperança per aconseguir una administració reinventada, menys complexa, transparent i orientada a la ciutadania. Així ho va recollir el legislador en la LAECSP quan va introduir el principi de simplificació administrativa⁽¹⁾, on es va establir que l'aplicació de mitjans electrònics a la gestió dels procediments, processos i serveis havia d'anar sempre precedida de la realització d'una anàlisi de redisseny funcional i simplificació del procediment, procés o servei, en el qual es devien considerar especialment els següents aspectes:

a) La supressió o reducció de la documentació requerida als ciutadans, mitjançant la seva substitució per dades, transmissions de dades o certificacions, o la regulació de la seva aportació en finalitzar la tramitació,

b) la previsió de mitjans i instruments de participació, transparència i informació,

c) la reducció dels terminis i temps de resposta,

d) la racionalització de la distribució de les càrregues de treball i de les comunicacions internes.

En aquest context, la LPACAP i la LRJSP han incorporat aquesta filosofia simplificadora, manifestant que únicament mitjançant llei, quan resulti eficaç, proporcionat i necessari, podran incloure's tràmits addicionals o diferents, i que reglamentàriament podran establir-se especialitats del procediment referides als òrgans competents, terminis propis del concret procediment per raó de la matèria, formes d'iniciació i terminació, publicació i informes a recaptar⁽²⁾ amb la idea que el procediment administratiu a més de ser electrònic ha de ser al mínim burocràtic possible.

D'altra banda, s'indica també que la compareixença de les persones davant les oficines públiques, ja sigui presencialment o per mitjans electrònics, només serà obligatòria quan així estigui previst en una norma amb rang de llei⁽³⁾ reconeixent-se també, en clau de drets dels interessats, el dret de no presentar documents originals tret que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable estableixi el contrari (en cas que, excepcionalment, hagin de presentar un document original, tindran dret a obtenir una còpia autenticada d'aquest); el dret a no presentar dades i documents no exigits per les normes aplicables al procediment que es tracti, que ja es trobin en poder de les administracions públiques o que hagin estat elaborats per aquestes; així mateix, els interessats no estaran obligats a aportar documents que hagin estat elaborats per qualsevol administració pública, amb independència que la presentació d'aquests documents tingui caràcter preceptiu o facultatiu en el procediment que es tracti, sempre que l'interessat hagi expressat el seu consentiment al fet que siguin consultats o recaptats aquests documents. Es presumirà que la consulta o obtenció és autoritzada pels interessats, tret que consti en el procediment la seva oposició expressa o la llei especial aplicable requereixi consentiment exprés. En absència d'oposició de l'interessat, les administracions públiques hauran de recaptar els documents electrònicament a través de les seves xarxes corporatives o mitjançant consulta a les plataformes d'intermediació de dades o altres sistemes electrònics habilitats a aquest efecte⁽⁴⁾.

En la fase d'instrucció, es disposa que els actes que requereixin la intervenció dels interessats hauran de practicar-se en la forma que resulti més convenient per a ells i sigui compatible, en la mesura que sigui possible, amb les seves obligacions laborals o professionals⁽⁵⁾.

Una altra manifestació clara de la voluntat de simplificació és la inclusió de la declaració responsable com el document subscrit per un interessat en el qual aquest manifesta, sota la seva responsabilitat, que compleix amb els requisits establerts en la normativa vigent per obtenir el reconeixement d'un dret o facultat o per al seu exercici, que disposa de la documentació que així ho acredita, que la posarà a la disposició de l'Administració quan li sigui requerida, i que es compromet a mantenir el compliment de les obligacions anteriors durant el període de temps inherent a aquest reconeixement o exercici. Tots aquests requisits hauran d'estar recollits de manera expressa, clara i precisa a la corresponent declaració responsable, i les administracions públiques podran requerir en qualsevol moment que s'aporti la documentació que acrediti el compliment dels esmentats requisits. Així mateix, s'entén per comunicació aquell document mitjançant el qual els interessats posen en coneixement de l'administració pública competent les seves dades identificatives o qualsevol altra dada rellevant per a l'inici d'una activitat o l'exercici d'un dret⁽⁶⁾.

Una altra manifestació clara del principi de simplificació és l'obligació d'acordar en un sol acte tots els tràmits que, per la seva naturalesa, admetin un impuls simultani i no sigui obligat el seu compliment successiu i, en el cas que hi hagi tràmits que hagin de ser cursats per altres òrgans, se'ls haurà de comunicar el termini legal establert a aquest efecte⁽⁷⁾.

De fet, la voluntat inherent en tot el text legal per incorporar la simplificació com un principi nuclear de tot el seu articulat, la trobem de manera fefaent en la incorporació del capítol destinat exclusivament a la tramitació simplificada del procediment administratiu comú, que podrà acordar-se, d'ofici o a sol·licitud de l'interessat, quan per raons d'interès públic o la falta de complexitat del procediment així ho aconsellin⁽⁸⁾ (tema que serà abordat explícitament més endavant).

Taula de mesurament del cost directe de les càrregues administratives

Càrrega o obligació	Euros
1) Presentar una sol·licitud presencialment	80,00
2) Presentar una sol·licitud electrònica	5,00
3) Tramitació mitjançant intermediaris (bancs, metges, etc.)	35,00
4) Presentació convencional de documents, factures o requisits	5,00
5) Presentació d'una comunicació presencialment	30,00
6) Presentació d'una comunicació electrònicament	2,00
7) Presentació electrònica de documents, factures o requisits	4,00
8) Aportació de dades	2,00
9) Presentació de còpies compulsades (s'acumula al cost del document)	1,00
10) Presentació d'un informe o memòria	500,00
11) Obligació de conservar documents	20,00
12) Inscripció convencional en un registre	110,00
13) Inscripció electrònica en un registre	50,00
14) Gestió de llibres	300,00
15) Gestió de llibres en via electrònica	150,00
16) Auditoria o controls per organitzacions o professionals externs	1.500,00
17) Informació a tercers	100
18) Formalització en documents públics de fets o documents	500,00
19) Obligació de comunicar o publicar alguna informació	100

De conformitat amb l'MS, els costos poden ser acumulatius. Així, p. ex., si s'exigeix presentar una sol·licitud presencial, acompanyada de dos documents, dels quals un ha de compulsar-se, el càlcul del cost seria el següent: 80,00 euros per la sol·licitud presencial + 10,00 euros per la presentació convencional de dos documents + 1,00 euros per la compulsa d'un = 91,00 euros.

Fent una ullada a les tècniques concretes d'articulació d'aquestes estratègies de simplificació administrativa, és rellevant posar el punt de mira a les declaracions responsables i comunicacions, a causa del gir conceptual que han incorporat en la conducta habitual de les administracions públiques.

En concret cal contextualitzar la introducció d'aquestes tècniques amb l'aprovació de la Directiva de serveis relativa als serveis en el mercat interior i la seva transposició, que han provocat un canvi considerable en la forma d'intervenció administrativa en les activitats de serveis, des del punt de vista que limita l'ús de les autoritzacions per substituir-les per elements d'autoregulació, com les comunicacions i les declaracions responsables⁽⁹⁾.

La declaració responsable i la comunicació actuen com a eines de simplificació administrativa en relació amb els tràmits i procediments on són incloses. El rellevant d'aquestes figures administratives és que traslladen l'activitat clàssica de verificació ex ante, del compliment dels requisits i concessió de l'autorització, en un moment d'inspecció ex post, de comprovació de la veracitat de les dades manifestades per la persona interessada.

En aquest sentit cal portar a col·lació el paper que han tingut les finestretes úniques electròniques com a instrument de simplificació de procediments, i com a element clau per garantir la lliure circulació de béns, serveis i persones, com un dret fonamental que tenen els ciutadans de la Unió Europea.

En l'àmbit autonòmic, trobem manifestacions del projecte de finestreta única empresarial per exemple a Catalunya (l'acrònim de la qual és FUE), que s'emmarca en l'estratègia Catalunya 2020 (ECAT 2020), que és el full de ruta establert pel Govern català per reactivar l'economia i reorientar el sector productiu cap a un model econòmic més intel·ligent, més sostenible i més integrador, que estableix entre les seves línies d'actuació:

1) Millorar l'ocupabilitat de les persones, especialment a través de l'orientació professional i la formació.

2) Millorar el funcionament del mercat laboral

3) Facilitar l'accés de les empreses al finançament

4) Promoure la reorientació estratègica de les empreses

5) Promoure l'emprenedoria

6) Impulsar la transició cap a una economia més eficient en l'ús dels recursos

7) Impulsar la modernització de l'administració i la simplificació administrativa

8) Impulsar les infraestructures estratègiques que necessita el teixit productiu

En aquest context, mitjançant Acord de Govern de març del 2011 es crea la Comissió de Coordinació per a la Implantació de la FUE, i s'encarrega al Consorci Administració Oberta de Catalunya (AOC) desenvolupar un conjunt de tràmits estandarditzats i simples, dirigits a les empreses, que permetin la multicanalitat en la gestió, els quals es posen a la disposició dels ens locals per a la seva incorporació en les corresponents cartes de serveis.

Aquest projecte en concret abastava els aspectes organitzatius, jurídics i tecnològics necessaris per a la seva implementació, i tenia com a objectiu impulsar un canvi de model en les relacions de les administracions amb les empreses, amb la idea de simplificar-les, reduir les càrregues administratives, i intentar apropar-se al concepte de Business Friendly.

El resultat d'aquest projecte, que va ser avaluat l'any 2014, és el següent:

Eliminació de 80 tràmits
Simplificació i reducció de càrregues administratives en 410 tràmits
Incorporació a la FUE de 334 tràmits (multiadministració i multicanal)

En aquest sentit, la posterior aprovació de la Llei 16/2015, de 21 de juliol, de simplificació de l'activitat administrativa de l'Administració de la Generalitat i dels governs locals de Catalunya i d'impuls de l'activitat econòmica suposa una reafirmació d'aquest propòsit que, sense renunciar a la protecció de l'interès general, incideix en la reducció de terminis i l'augment de l'eficiència de recursos en els procediments d'autorització i control de les activitats econòmiques, amb la idea de reduir costos per a les empreses i contribuir a reactivar l'activitat econòmica i l'ocupació.

Per a això, la Llei catalana estableix com a instrument per facilitar l'activitat econòmica l'establiment d'una finestreta única empresarial (FUE), amb la idea que des d'un únic punt es puguin dur a terme tots els procediments necessaris per accedir a l'activitat econòmica i exercir-hi, incloent-hi la informació, l'assessorament, la tramitació unificada i la finalització del tràmit.

La idea és que la FUE actuï com una xarxa interadministrativa, establint-se l'obligació de tots els ens locals de Catalunya a adherir-se a la FUE⁽¹⁰⁾.

Des d'un punt de vista pràctic, la implantació d'un projecte d'aquestes característiques implica no únicament comptar amb les solucions tecnològiques i els instruments necessaris per garantir el compliment d'aquesta obligació, sinó que implica també la necessitat de reorganitzar efectius i procediments per reproduir i garantir, tant de forma presencial com per Internet, una atenció integral a les empreses i professionals que es relacionen amb les administracions públiques, per facilitar-los en un únic punt tota la informació, assessorament i tramitació necessaris per dur a terme la seva activitat.

Independentment de les tècniques o estratègies utilitzades, a la pràctica, per implementar totes aquestes eines de simplificació de procediments, és habitual que les administracions disposin, d'una banda, d'una metodologia de simplificació, la concepció de la qual requereix un lideratge polític i directiu clar i contundent (una organització es comprometrà en la implementació d'un pla de simplificació quan aquesta política sigui prioritzada i compti amb un respatller al màxim nivell), i per l'altre, que es constitueixin en el si de l'organització equips multidisciplinaris de millora de procediments, compostos habitualment per personal expert en la matèria de l'àmbit específic a tractar i coneixedors de les tècniques específiques a aplicar (juristes, especialistes en redisseny de processos, informàtics, treballadors públics familiaritzats amb la tramitació dels procediments a simplificar, etc., i recentment també s'han incorporat, per raons òbvies, tècnics en gestió documental). La pràctica de les administracions que s'han vist immerses en un procés de transformació d'aquest estil, posa de manifest que en la tasca de revisió i millora de procediments el treball d'aquests equips ha de preveure:

La incorporació de les TIC
La incorporació de les eines i plataformes d'administració electrònica (registres electrònics, la signatura electrònica, plataformes de notificació electrònica, etc.)
La incorporació de fórmules de simplificació, com les declaracions responsables i les comunicacions.
Criteris de gestió documental i recuperació de la informació
Aplicació de criteris de qualitat d'acord amb els estàndards vigents
La publicació d'aquesta informació de forma automatitzada als portals de transparència i la remissió, si és necessari, a plataformes d'altres administracions públiques

Per iniciar un projecte de reenginyeria de procediments és habitual diferenciar quatre grans estadis, que en la pràctica són de gran utilitat a l'hora d'establir una planificació adequada de simplificació de processos:

1) Selecció de procediments: la priorització dels processos a tractar

El punt de partida requereix conèixer els procediments de l'organització, per la qual cosa és de gran utilitat comptar amb un inventari de procediments que sigui conforme al quadre de classificació documental de l'organització.

Per aconseguir resultats a curt termini és recomanable seleccionar i prioritzar els procediments objecte de disseny, raó per la qual poden ser útils els criteris de selecció següents:

Impacte dels procediments en la ciutadania, ja sigui pel volum de ciutadans afectats (més demanda) com pel component estratègic per a l'organització, mentre que afecta grups de persones d'especial interès en les polítiques públiques que duu a terme.
El caràcter reiteratiu dels procediments, quins criteris d'eficiència fan recomanable la seva millora i automatització.
Valor estratègic dels procediments: alineat amb els objectius de cada organització i que la seva millora potenciï la seva imatge i resultats.
Grau de transversalitat en les diferents unitats administratives municipals.
Millora tecnològica: atenent a la possibilitat d'introduir elements d'innovació TIC que suporta.
Valor econòmic: en funció del volum de recursos econòmics gestionats amb el procediment.
Canvis normatius que ho modifiquen.

Ejemplo de circuito de tramitación automatizado

No obstant això, la decisió del conjunt de procediments a revisar en primer terme dependrà, òbviament, del punt de partida de cada organització i del full de ruta establert per a la consecució dels objectius, prioritzant aquells procediments que, o bé constitueixen factors clau per a l'èxit dels projectes estratègics de l'organització, o bé s'ha identificat un àmbit concret en el qual el personal encarregat de la gestió i tramitació d'aquests procediments està alineat amb el projecte de transformació i innovació dels serveis públics.

De vegades, l'elecció d'un àmbit també pot fonamentar-se en la facilitat a l'hora d'establir el diagrama de flux d'un conjunt de procediments, com pot ser l'àmbit d'obres o activitats, en el qual les fases de tramitació estan clarament identificades, la qual cosa facilita l'automatització i la introducció d'aspectes de millora i d'innovació relacionats amb la simplificació, reducció de tràmits i càrregues administratives, revisió dels criteris de gestió documental, reutilització de la documentació, publicació de la informació de forma clara i precisa a la seu electrònica, etc.

En aquests processos de millora és imprescindible la participació de totes les persones implicades en la gestió i execució de cadascun dels procediments; les aportacions, el coneixement que cadascuna té de la realització de la seva part del procés és fonamental per poder tenir un enfocament holístic dels problemes a resoldre i com millorar la prestació dels serveis públics, a més de suposar un al·licient per als mateixos treballadors públics, que són els que tenen el coneixement empíric del procés.

Introduir la gestió per processos en una organització requereix una metodologia assumida com a estratègica per l'organització, amb l'objectiu clar de modernitzar la gestió interna per aconseguir una prestació de serveis més eficaç i eficient.

2) Anàlisi de la situació actual i proposta de millores

Una vegada seleccionats els processos i establert l'ordre de prioritats, és el torn de descriure els processos seleccionats. És recomanable disposar en les organitzacions d'un model de plantilla normalitzat que segueixi els estàndards de qualitat aplicables a la matèria. Un dels instruments que permeten la descripció i sistematització del procediment concret d'una forma gràfica, i que ajuden a analitzar i detectar de manera ràpida tràmits superflus o innecessaris en els procediments són els fulls de procés.

Font: Ajuntament de Sant Feliu de Llobregat

El full de procés incorpora habitualment el fluxgrama i la descripció breu del procediment, i es generaran tantes versions com requereixi el procés de millora i simplificació. Per tant, en la representació dels procediments s'inclouen dos elements bàsics i imprescindibles: l'element de descripció gràfica (diagrama de flux del procediment de treball) i l'element de descripció textual (succinta i exacta). Aquests dos elements es complementen entre si: el diagrama permet una visualització sintètica i més global del procediment i la descripció facilita la seva comprensió i la finalitat de cadascuna de les seves fases.

La descripció gràfica dels procediments es realitza mitjançant un fluxgrama que permet visualitzar la seqüència dels passos d'un procediment i les relacions de dependència entre les activitats que el conformen. El diagrama de flux no és un objectiu per ell mateix, sinó que té una funció auxiliar per elaborar una descripció correcta del procediment. S'ha de considerar com una tècnica que facilita el fet de ser sistemàtic a l'hora de descriure un procediment, ja que ajuda a no deixar sense descriure'n cap part.

Per a l'elaboració dels fluxgrames s'utilitzen una sèrie de figures d'ús pràcticament universal, amb algunes variacions, depenent del sistema utilitzat. Aquestes figures s'interrelacionen mitjançant fletxes, que ajuden a visualitzar la relació de dependència entre les activitats que formen part d'un procediment i les unitats responsables.

El sistema OSSAD (Office Support Analysis and Design, 1985) és un sistema que permet una bona flexibilitat i que conté una simbologia universal i molt estesa, per la qual cosa es pot considerar el sistema estàndard a utilitzar perquè permet una diagramació senzilla i comprensible. Aquesta simbologia inclou símbols d'operació, de flux, de processament electrònic de dades i de documentació.

El coneixement de com funcionen en la realitat les coses ens facilitarà la resolució i millora dels punts febles del procés, alhora que ens permetrà la seva millora incorporant-hi:

Criteris de gestió documental i interoperabilitat –que es concreta en la reducció de la documentació que es requereix a la ciutadania, tant en el component del nombre de documents necessaris per a la tramitació, com en la possibilitat de gestionar i consultar els documents que sent requerits per la tramitació ja siguin en poder de l'administració pública–. Per a això els municipis i altres administracions públiques hauran de subscriure convenis de col·laboració amb les plataformes d'intermediació de dades (tal com es recull en el tema dedicat a la interoperabilitat).
Racionalització de les càrregues de treball.
Eliminació d'activitats que no aporten valor, d'activitats duplicades o redundants, de colls d'ampolla. Així mateix, possibilitar la realització d'activitats en paral·lel sempre que sigui possible.
Integració de solucions tecnològiques que agilitin la tramitació i per tant optimitza el temps de resposta a la ciutadania.

De la mateixa manera, la publicació de la LTAIBG obliga també a incorporar elements relacionats amb la transparència en la descripció del procediment a simplificar. En aquest sentit, és molt recomanable a l'hora d'automatitzar els procediments, realitzar una anàlisi de les metadades que seran necessàries amb vista a l'automatització de la informació que, per imperatiu legal, cal publicar i tenir actualitzada als portals de transparència de les organitzacions públiques.

3) Aprovació corporativa i implementació

Una vegada s'ha definit i millorat el procediment, és absolutament necessari que els procediments redissenyats siguin aprovats per l'organització amb la finalitat evident de legalitzar-ne l'aplicació en el sistema de treball. En l'expedient d'aprovació és aconsellable acompanyar al procediment plasmat en la ruta de procés tota la documentació formal i plantilles derivades de la tramitació (per exemple: sol·licitud, requeriment, informe tècnic, decret d'alcaldia o una altra forma de resolució, etc.).

Aquesta aprovació va més enllà de ser un formalisme burocràtic, de manera que ha de ser un estadi irrenunciable que garanteix la plena incorporació del nou procediment en el si del funcionament de l'organització, que neix amb vocació de millora contínua.

Aquest exercici que s'acaba d'exposar no ha d'acabar amb l'aprovació del procediment, sinó que la simplificació administrativa comporta un exercici de millora contínua que segueix el patró PDCA (Plan, Do, Check, Act), és a dir, una vegada implantat el procediment millorat el seu responsable ha de continuar supervisant que el procediment funciona, que segueix les pautes marcades en la seva aprovació i en definitiva ha de continuar treballant amb els agents implicats en el procés per a la seva millora contínua, de manera que cal mantenir-se alerta als canvis normatius, a les expectatives de la ciutadania i avaluar l'impacte d'aquestes demandes en el procés, incorporant sempre que sigui possible els avantatges associats a la incorporació de les TIC.

De vegades, i ateses les dificultats i costos que implica la seva engegada per a les organitzacions, el que en principi és concebut com un pla de reenginyeria de processos, en el sentit que propugnen les lleis de procediment administratiu, s'acaba convertint en la simple automatització de certs elements del procediment administratiu (bàsicament aquelles fases que de manera general es poden identificar en qualsevol expedient administratiu), com per exemple la incorporació de la signatura electrònica en fases de resolució o informe, la introducció de la possibilitat de ser notificat electrònicament, o la possibilitat de realitzar pagaments per mitjans electrònics, etc.

4) Socialització de la nova solució a tota l'organització

Com a última fase al procés de reenginyeria és absolutament necessària la socialització de la nova solució a tota l'organització (unitat productora, informació en la Intranet corporativa, actualització dels formularis que es troben a l'abast de la ciutadania a la seu electrònica corresponent, com a compromís de transparència i eficiència).

3.El procediment administratiu electrònic

El procediment administratiu és la via formal per mitjà del qual es produeixen les resolucions administratives, és a dir els actes administratius i les disposicions generals. Aquest procediment comprèn una sèrie d'actuacions successives a través de les quals es conforma la voluntat de les administracions públiques, que comporta una producció documental en cadascuna de les seves fases.

Es tracta d'un procediment vinculant. Si no es respecta el procediment, l'acte administratiu pot ser nul de ple dret o anul·lable⁽¹¹⁾. I tot això com a conseqüència de les finalitats que se li atribueixen legalment. En concret, el procediment administratiu actua com a:

Garantia dels drets dels ciutadans davant l'actuació administrativa, d'acord amb el que disposa la CE respecte al fet que els actes administratius han de dictar-se seguint un procediment regulat per la llei⁽¹²⁾.
És un instrument que garanteix l'eficàcia i l'encert de les decisions administratives per a l'efectiva satisfacció de l'interès públic.

Una vegada assentada la importància del procediment administratiu com a garant de drets i encert de les decisions administratives, no és difícil advertir com és de necessari fer una anàlisi prèvia a la introducció d'instruments electrònics en el si del procediment. Com s'ha exposat amb anterioritat, la introducció massiva de les TIC en l'àmbit administratiu, que va assentar la LAECSP, ha suposat un gran desafiament per adaptar l'ordenament jurídic administratiu al nou escenari electrònic, de la mateixa manera que l'engegada del procediment administratiu electrònic ha requerit una gran dosi de solucions innovadores en la concreta implantació en el pla pràctic.

La LAECSP⁽¹³⁾ va desenvolupar la gestió electrònica dels procediments i els criteris a seguir guardant un cert paral·lelisme amb la regulació que contenia la LRJPAC.

En aquesta línia, la LAECSP va establir que la gestió electrònica de l'activitat administrativa havia de respectar la titularitat i l'exercici de la competència per l'administració pública, òrgan o entitat que la tingués atribuïda, i el compliment dels requisits formals i materials establerts en les normes que regulessin la corresponent activitat. A aquests efectes, i en tot cas sota criteris de simplificació administrativa, s'havia d'impulsar l'aplicació de mitjans electrònics als processos de treball i la gestió dels procediments i de l'actuació administrativa⁽¹⁴⁾.

Per tant, va introduir una habilitació legal per a la utilització dels mitjans electrònics en l'àmbit dels procediments administratius de l'Administració general de l'Estat. És a dir, l'abast d'aquesta habilitació va ser limitat, mentre que el precepte no tenia condició de norma bàsica, a diferència del que establia la LRJPAC⁽¹⁵⁾, que contenia també una referència habilitant per al conjunt de les administracions públiques, de caràcter bàsic, que no va ser derogat per la LAECSP, i per tant és aquest precepte legal el que realment habilitava totes les administracions públiques a impulsar la utilització dels mitjans electrònics en la seva gestió.

Tampoc tenia caràcter bàsic l'aplicació de criteris per a la gestió electrònica dels procediments que apareixien a la LAECSP⁽¹⁶⁾.

Per tant, la LAECSP, així com la LRJPAC, van habilitar l'automatització del procediment administratiu, que devia complir una sèrie de condicions per no desvirtuar la finalitat de cadascun dels seus tràmits.

La LPACAP i la LRJSP, a diferència del que va ocórrer amb la LAECSP, tracten no tan sols els aspectes jurídics que afecten el procediment sinó que també disposen algunes claus pràctiques per a la seva correcta posada en funcionament. La voluntat d'ambdues lleis és comptar amb una nova normativa que sistematitzi tota la regulació relativa al procediment administratiu, que aclareixi i integri el seu contingut i aprofundeixi en l'agilitació dels procediments amb un ple funcionament electrònic⁽¹⁷⁾.

La principal novetat de la LPACAP en matèria estrictament procedimental és la consideració general del procediment administratiu com a electrònic, incorporant a les fases d'iniciació, ordenació, instrucció i finalització del procediment l'ús generalitzat i obligatori de mitjans electrònics. Igualment, s'incorpora la regulació de l'expedient administratiu establint el seu format electrònic i els documents que l'han d'integrar.

En aquest sentit la LPACAP disposa que els actes administratius es produiran per escrit a través de mitjans electrònics, tret que la seva naturalesa exigeixi una altra forma més adequada d'expressió i constància⁽¹⁸⁾. Les prescripcions que conté en relació amb l'aplicació dels mitjans electrònics en les diferents fases del procediment administratiu no esgoten totes les institucions que cal preveure a nivell pràctic en el disseny i implementació del procediment electrònic.

La LPACAP i la LRJSP incorporen a les fases d'iniciació, ordenació, instrucció i finalització del procediment l'ús generalitzat i obligatori de mitjans electrònics. Igualment, s'incorpora la regulació de l'expedient administratiu establint el seu format electrònic i els documents que l'han d'integrar.

3.1.Iniciació del procediment

L'inici del procediment administratiu electrònic és la fase on l'automatització de l'activitat administrativa té més rellevància, mentre que el procés de registre d'entrada, que requereix la implantació del registre electrònic, preveu diverses actuacions que raons d'eficiència aconsellen la seva mecanització (comprovació de requisits de la sol·licitud, expedició automàtica del rebut del registre d'entrada, etc.).

Ampliació

La LAECSP ja regulava la fase d'iniciació del procediment per mitjans electrònics⁽¹⁹⁾. En l'actualitat, la iniciació del procediment a petició de l'interessat es troba regulada en el capítol II del títol VI de la LPACAP, relatiu a les disposicions sobre el procediment administratiu comú. És important assenyalar en aquest punt que el model de procediment que se sistematitza conjuga el que anteriorment s'establia en la LRJPAC i la LAECSP i que determinava dos models de tramitació diferenciades: l'electrònica i la presencial, sempre a voluntat del ciutadà l'elecció d'un o un altre canal, i amb la possibilitat d'establir l'obligatorietat de la relació per part de l'administració pública en supòsits molt concrets.

D'altra banda, la LAECSP no va preveure de forma expressa la iniciació d'ofici del procediment administratiu electrònic a diferència del que disposa la LPACAP assenyalant expressament que els procediments podran iniciar-se d'ofici o a sol·licitud de l'interessat⁽²⁰⁾.

Respecte de la iniciació dels procediments administratius d'ofici, la LPACAP estableix que aquests s'iniciaran per acord de l'òrgan competent, per pròpia iniciativa o com a conseqüència d'ordre superior, a petició raonada d'altres òrgans, o per denúncia⁽²¹⁾. Des del punt de vista de la tramitació electrònica, l'inici d'un procediment d'ofici exigeix, des del moment en què l'interessat té constància de la seva incoació, permetre a la persona interessada (fora dels casos obligats) l'oportunitat de continuar el procediment per mitjans electrònics, ja que fins aquest moment el consentiment no s'ha produït.

A diferència dels procediments iniciats d'ofici, els procediments a petició de la persona interessada requereixen la posada a disposició de la ciutadania en general d'una sèrie d'instruments i plataformes que possibilitin almenys l'inici de la tramitació electrònica. A continuació s'exposaran els elements principals en aquest sentit.

Perquè el procediment electrònic pugui iniciar-se i es desenvolupi amb totes les garanties jurídiques és necessari que l'organisme actuant disposi en el seu lloc web d'accés els serveis públics digitals. La LAECSP va crear a aquest efecte la seu electrònica⁽²²⁾.

L'establiment d'una seu electrònica comporta la responsabilitat del titular respecte de la integritat, veracitat i actualització de la informació i els serveis als quals es pugui accedir a través d'aquesta.

Respecte de l'inici del procediment administratiu a través de mitjans electrònics, és necessari recordar que la LPAPAC, de la mateixa forma que va establir la LAECSP, configura el dret d'elecció per relacionar-se amb l'Administració per mitjans electrònics.

No obstant això, la mateixa llei disposa que determinats subjectes estan obligats a relacionar-se amb les administracions públiques per mitjans electrònics (persones jurídiques, entitats sense personalitat jurídica; els qui exerceixin una activitat professional per la qual es requereixi col·legiació obligatòria, els qui representin un interessat que estigui obligat a relacionar-se electrònicament amb l'administració pública, així com els empleats de les administracions públiques⁽²³⁾). A més, reglamentàriament, les administracions públiques podran establir l'obligació de relacionar-se amb elles a través de mitjans electrònics per a determinats procediments i per a certs col·lectius de persones físiques⁽²⁴⁾.

En qualsevol cas, de l'articulat de la LPACAP es desprèn que, encara que el legislador accedeixi a la possibilitat de la tramitació presencial, el procediment general serà l'electrònic, ja que s'incorporen en la llei mecanismes de digitalització per a la conversió de la documentació presentada en les oficines d'assistència en matèria de registres en format paper, a format electrònic, perquè des de l'inici l'expedient sigui electrònic.

En concret, la LPAPAC preveu que els documents presentats de manera presencial davant les administracions públiques hauran de ser digitalitzats per l'oficina d'assistència en matèria de registres en la qual hagin estat presentats per a la seva incorporació a l'expedient administratiu electrònic, i es retornaran els originals a l'interessat, sense perjudici d'aquells supòsits en què la norma determini la custòdia per l'administració pública dels documents presentats, o resulti obligatòria la presentació d'objectes o de documents en un suport específic no susceptibles de digitalització⁽²⁵⁾.

3.1.1.El registre electrònic. Assistència en l'ús de mitjans electrònics a les persones interessades

Per possibilitar la tramitació i garantir el dret dels ciutadans a la relació electrònica, l'administració pública ha de disposar d'un registre electrònic.

El procés de registre d'entrada és un procediment propici per a la incorporació d'actuacions automatitzades, ja que estableix diverses actuacions que raons d'eficiència aconsellen la seva mecanització (comprovació de requisits de la sol·licitud, expedició automàtica del rebut del registre d'entrada, etc.).

La LAECSP va establir per primera vegada l'obligació de les administracions públiques de crear registres electrònics per a la recepció i remissió de sol·licituds, escrits i comunicacions que es transmetessin per mitjans electrònics.

De la mateixa manera la LPACAP disposa aquesta obligació de comptar amb un registre electrònic general, en el qual es farà el corresponent assentament de tot document que sigui presentat o que es rebi en qualsevol òrgan administratiu o, si s'escau, adherir-se al de l'Administració general de l'Estat. També s'hi podran anotar la sortida dels documents oficials dirigits a uns altres òrgans o particulars. La creació del registre electrònic ha de realitzar-se a través d'una norma jurídica que haurà de publicar-se en el Diari Oficial corresponent, i el seu text íntegre haurà d'estar disponible per a la seva consulta a la seu electrònica d'accés al registre, i especificaran l'òrgan o unitat responsable de la seva gestió, així com la data i hora oficial i els dies declarats com a inhàbils⁽²⁶⁾.

Aquest registre electrònic general haurà de complir amb la normativa de protecció de dades de caràcter personal. Una manifestació concreta d'aquesta disposició és la necessitat, per exemple, que en les sol·licituds normalitzades que les administracions públiques posin a disposició de la ciutadania hi hauran de constar les obligacions d'informació en aquesta matèria (és a dir, informar la ciutadania del dret d'accés, rectificació, cancel·lació i oposició de les dades que han proporcionat en presentar la sol·licitud, així com del fitxer creat per l'administració pública corresponent per al tractament d'aquesta informació).

El registre electrònic de cada administració pública o organisme garantirà la constància, en cada assentament que es practiqui, d'un nombre, epígraf expressiu de la seva naturalesa, data i hora de la seva presentació, identificació de l'interessat, òrgan administratiu remitent, si s'escau, i persona o òrgan administratiu al qual s'envia, i, si s'escau, referència al contingut del document que es registra. Per a això, s'emetrà automàticament un rebut consistent en una còpia autenticada del document que es tracti, incloent-hi la data i hora de presentació i el nombre d'entrada de registre, així com un rebut acreditatiu d'altres documents que, si s'escau, l'acompanyin, que garanteixi la integritat i el no-repudi d'aquests⁽²⁷⁾.

Els registres electrònics de totes i cadascuna de les administracions públiques hauran de ser plenament interoperables, de manera que es garanteixi la seva compatibilitat informàtica i interconnexió, així com la transmissió telemàtica dels assentaments registrals i dels documents que es presentin en qualsevol dels registres⁽²⁸⁾.

Els documents presentats de manera presencial davant les administracions públiques hauran de ser digitalitzats, d'acord amb el previst a la mateixa LPACAP i altra normativa aplicable, per l'oficina d'assistència en matèria de registres en la qual hagin estat presentats per a la seva incorporació a l'expedient administratiu electrònic, i es retornaran els originals a l'interessat, sense perjudici d'aquells supòsits en què la norma determini la custòdia per l'Administració pública dels documents presentats o resulti obligatòria la presentació d'objectes o de documents en un suport específic no susceptibles de digitalització⁽²⁹⁾. Cobra sentit així el canvi de denominació de les oficines de registre que passen a denominar-se oficines d'assistència en matèria de registres, per precisament donar suport a aquells interessats que, no estant obligats a presentar documents per mitjans electrònics, es dirigeixin presencialment a aquestes oficines i d'aquesta manera convertir una sol·licitud original en paper en un document en format electrònic, que haurà de ser incorporat, internament, a l'expedient electrònic corresponent.

En aquest sentit, la LPACAP estableix que les administracions públiques assistiran en l'ús de mitjans electrònics als interessats que així ho sol·licitin, especialment referent a la identificació i signatura electrònica, presentació de sol·licituds a través del registre electrònic general i obtenció de còpies autèntiques.

Així mateix, si algun d'aquests interessats no disposa dels mitjans electrònics necessaris, la seva identificació o signatura electrònica en el procediment administratiu podrà ser vàlidament realitzada per un funcionari públic mitjançant l'ús del sistema de signatura electrònica del qual estigui dotat per a això. Cal destacar que la LPACAP no preveu aquesta assistència per als subjectes obligats a relacionar-se amb les administracions públiques (ex lege o reglamentàriament per disposició de cada administració pública⁽³⁰⁾).

Per a la gestió d'aquest servei, la LPACAP disposa que serà necessari que l'interessat que no tingui els mitjans electrònics necessaris s'identifiqui davant el funcionari i presti el seu consentiment exprés per a aquesta actuació, de la qual cosa haurà de quedar constància per als casos de discrepància o litigi, i que a més, les administracions públiques hauran de crear i mantenir actualitzat un registre, o un altre sistema equivalent, on constaran els funcionaris habilitats per a la identificació o signatura. Aquests registres o sistemes hauran de ser plenament interoperables i estar interconnectats amb els de les altres administracions públiques, a l'efecte de comprovar la validesa de les esmentades habilitacions. En aquest registre o sistema equivalent, almenys, constaran els funcionaris que prestin serveis a les oficines d'assistència en matèria de registres⁽³¹⁾.

Sobre aquest particular, s'estableix a la LPACAP l'obligatorietat que les administracions públiques disposin permanentment actualitzat a la seu electrònica un directori geogràfic que permeti a l'interessat identificar l'oficina d'assistència en matèria de registres més propera al seu domicili⁽³²⁾.

El gran avantatge que suposa el registre electrònic respecte del registre presencial és que permet la presentació de sol·licituds, escrits i comunicacions les 24 hores, els 7 dies de la setmana.

Cal destacar com a novetat a la LPACAP la introducció del còmput de terminis per hores i la declaració dels dissabtes com a dies inhàbils. D'aquesta manera, s'unifica el còmput de terminis en l'àmbit judicial i l'administratiu⁽³³⁾.

A l'efecte del còmput de terminis aplicat en els registres, la presentació en un dia inhàbil s'entendrà realitzada en la primera hora del primer dia hàbil següent, tret que una norma permeti expressament la recepció en dia inhàbil. L'inici del còmput dels terminis que han de complir els òrgans administratius ve determinat per la data i hora de presentació en el mateix registre⁽³⁴⁾.

La seu electrònica de cada administració pública o organisme, determinarà, atenent a l'àmbit territorial en el qual exerceix les seves competències, el titular d'aquella i al calendari establert per l'Administració general de l'Estat i les comunitats autònomes⁽³⁵⁾, els dies que es considerin inhàbils a l'efecte del còmput de terminis en els registres. Aquest serà́ l'únic calendari de dies inhàbils que s'aplicarà a l'efecte del còmput de terminis en els registres electrònics, sense que resulti d'aplicació a aquests la regla que disposa que quan un dia fos hàbil en el municipi o comunitat autònoma on residís l'interessat, i inhàbil a la seu de l'òrgan administratiu, o al revés, es considerarà inhàbil en qualsevol cas⁽³⁶⁾, que només s'aplica en cas de presentació de documents a les oficines d'assistència en matèria de registres. Òbviament el legislador havia de preveure, tot i que el registre és únicament electrònic, que les oficines presencials tenen un horari d'obertura i tancament concret.

Respecte a l'ampliació de terminis, cal destacar que quan una incidència tècnica hagi impossibilitat el funcionament ordinari del sistema o aplicació que correspongui, i fins que se solucioni el problema, l'Administració pública podrà́ determinar una ampliació dels terminis no vençuts, i haurà de publicar a la seu electrònica tant la incidència tècnica esdevinguda com l'ampliació concreta del termini no vençut⁽³⁷⁾. En aquest sentit és convenient que les administracions públiques tinguin previst quina ha de ser la seva actuació tant si es preveuen tasques de manteniment dels sistemes, com si per qüestions sobrevingudes es produeix alguna incidència que impossibiliti tècnicament la prestació del servei de registre, i hauran de preveure, en aquests casos, l'ampliació de terminis o qualsevol altra mesura que es consideri oportuna per garantir la seguretat jurídica i les garanties de la ciutadania.

3.1.2.La sol·licitud i l'aportació de documentació

Respecte de la presentació de sol·licituds per mitjans electrònics, la LPACAP estableix al llarg del seu articulat una sèrie de requisits que les administracions públiques han de tenir molt presents a l'hora de configurar el procediment electrònic.

En primer lloc la LPACAP estableix com és el contingut de les sol·licituds⁽³⁸⁾. En concret hauran de contenir:

a) Nom i cognoms de l'interessat⁽³⁹⁾ i, si s'escau, de la persona que el representi. En aquest sentit cal tenir ben presents algunes particularitats que ha introduït la LPACAP respecte de la normativa anterior:

Quant a la capacitat d'obrar en l'àmbit del dret administratiu (que tenen les persones jurídiques i les persones físiques d'acord amb les normes civils i els menors d'edat en els casos previstos a la Llei), la LPACAP l'ha fet extensiva per primera vegada als grups d'afectats, les unions sense personalitat jurídica i els patrimonis independents o autònoms quan una llei així ho declari expressament⁽⁴⁰⁾.
En matèria de representació, s'inclouen nous mitjans per acreditar-la en l'àmbit exclusiu de les administracions públiques, com són l'apoderament apud acta, presencial o electrònic (a través de la seu electrònica), o l'acreditació de la seva inscripció en el registre electrònic d'apoderaments de l'administració pública o organisme competent⁽⁴¹⁾. A aquest efecte, es disposa l'obligació de totes les administracions públiques de comptar amb un registre electrònic d'apoderaments, i les administracions territorials poden adherir-se al de l'Estat⁽⁴²⁾. Aquests registres hauran de ser plenament interoperables entre si, de manera que es garanteixi la seva interconnexió, compatibilitat informàtica, així com la transmissió telemàtica de les sol·licituds, escrits i comunicacions que s'hi incorporin.

b) Identificació del mitjà electrònic, o en defecte seu, lloc físic en el qual desitja que es practiqui la notificació. Addicionalment, els interessats podran aportar la seva adreça de correu electrònic i/o dispositiu electrònic amb la finalitat que les administracions públiques els avisin de l'enviament o posada a disposició de la notificació.

c) Fets, raons i petició en què es concreti, amb tota claredat, la sol·licitud.

d) Lloc i data.

e) Signatura del sol·licitant o acreditació de l'autenticitat de la seva voluntat expressada per qualsevol mitjà. Com es veurà més endavant en el tema dedicat a la signatura electrònica, la determinació dels mitjans de signatura electrònica a usar en cada procediment administratiu concret es tracta d'una de les qüestions més controvertides en el pla pràctic. D'altra banda, les administracions públiques hauran d'habilitar mecanismes per possibilitar la signatura electrònica de més d'un interessat en una única sol·licitud, quan les pretensions corresponents a una pluralitat de persones tinguin un contingut i fonament idèntic o substancialment similar, tret que les normes reguladores dels procediments específics disposin una altra cosa.

f) Òrgan, centre o unitat administrativa a la qual es dirigeix i el seu corresponent codi d'identificació. En aquest sentit, les oficines d'assistència en matèria de registres estaran obligades a facilitar als interessats el codi d'identificació si l'interessat el desconeix. Així mateix, les administracions públiques hauran de mantenir i actualitzar a la seu electrònica corresponent un llistat amb els codis d'identificació vigents.

La LPACAP estableix que de les sol·licituds, comunicacions i escrits que presentin els interessats electrònicament o a les oficines d'assistència en matèria de registres d'una administració pública, podran exigir el corresponent rebut que acrediti la data i hora de presentació⁽⁴³⁾. I d'altra banda, que les administracions públiques hauran d'establir models i sistemes de presentació massiva que permetin als interessats presentar simultàniament diverses sol·licituds que estaran a la disposició dels interessats a les corresponents seus electròniques i en les oficines d'assistència en matèria de registres.

D'altra banda, a l'efecte de simplificació documental és especialment important el que la LPACAP disposa en establir que els sistemes normalitzats de sol·licitud podran incloure comprovacions automàtiques de la informació aportada respecte de dades emmagatzemades en sistemes propis o pertanyents a altres administracions públiques o oferir el formulari emplenat, en tot o en part, a fi que l'interessat verifiqui la informació i, si s'escau, la modifiqui i completi⁽⁴⁴⁾.

El que s'acaba d'exposar té certa connexió amb la previsió que estableix amb caràcter general la LPACAP, segons la qual els interessats no estaran obligats a aportar documents que hagin estat elaborats per qualsevol administració pública, amb independència que la presentació dels esmentats documents tingui caràcter preceptiu o facultatiu en el procediment que es tracti, sempre que l'interessat hagi expressat el seu consentiment al fet que siguin consultats o recaptats aquests documents. D'altra banda, es presumirà que la consulta o obtenció està autoritzada pels interessats, tret que consti en el procediment la seva oposició expressa o la llei especial aplicable requereixi consentiment exprés.

A més, quan no existeixi oposició de l'interessat, les administracions públiques hauran de recaptar els documents electrònicament a través de les seves xarxes corporatives o mitjançant consulta a les plataformes d'intermediació de dades o altres sistemes electrònics habilitats a aquest efecte. Quan es tracti d'informes preceptius ja elaborats per un òrgan administratiu diferent al que tramita el procediment, aquests hauran de ser remesos en el termini de deu dies a comptar des de la seva sol·licitud. Complert aquest termini, s'informarà l'interessat que pot aportar aquest informe o esperar a la seva remissió per l'òrgan competent⁽⁴⁵⁾.

Per a aquesta comesa les administracions públiques hauran d'establir convenis d'interoperabilitat entre elles.

En la fase d'iniciació també té especial importància la possibilitat que les persones interessades puguin aportar documents al procediment, per la qual cosa els sistemes d'informació de les administracions públiques hauran d'estar degudament preparats. Referent a això la LPACAP regula que els interessats hauran d'aportar al procediment administratiu les dades i documents exigits per les administracions públiques d'acord amb el que es disposa en la normativa aplicable i qualsevol altre document que estimin convenient⁽⁴⁶⁾.

En aquest sentit les administracions públiques no exigiran als interessats, d'una banda, la presentació de documents originals, tret que, amb caràcter excepcional, la normativa reguladora aplicable estableixi el contrari, i per una altra dades o documents no exigits per la normativa reguladora aplicable o que hagin estat aportats anteriorment per l'interessat a qualsevol administració pública (a aquests efectes, l'interessat haurà d'indicar en quin moment i davant de quin òrgan administratiu va presentar els esmentats documents, i les administracions públiques hauran de recaptar-los electrònicament a través de les seves xarxes corporatives o d'una consulta a les plataformes d'intermediació de dades o altres sistemes electrònics habilitats a aquest efecte). D'aquesta manera, es presumirà que aquesta consulta està autoritzada pels interessats, tret que consti en el procediment la seva oposició o la llei especial aplicable requereixi consentiment exprés. En tots dos casos, hauran de ser informats prèviament dels seus drets en matèria de protecció de dades de caràcter personal. Excepcionalment, si les administracions públiques no poguessin recaptar els citats documents, podrien sol·licitar novament a l'interessat la seva aportació⁽⁴⁷⁾.

Vegeu, per tant, que només en el cas de documents elaborats per les administracions públiques s'exigeix el consentiment exprés de l'interessat a la consulta de dades i documents, i no així quan es tracta de documents que aporta l'interessat, tret que consti la seva oposició expressa o la llei especial aplicable requereixi consentiment exprés.

D'altra banda, de manera excepcional, i d'acord amb el que preveu aquesta llei, quan l'administració pública sol·liciti a l'interessat la presentació d'un document original i aquest estigui en format paper, l'interessat haurà d'obtenir una còpia autèntica (d'acord amb els requisits establerts a la mateixa LPACAP⁽⁴⁸⁾), amb caràcter previ a la seva presentació electrònica, que haurà de reflectir expressament aquesta circumstància⁽⁴⁹⁾. També de manera excepcional quan la rellevància del document en el procediment ho exigeixi o existeixin dubtes derivats de la qualitat de la còpia, les administracions públiques podran sol·licitar de manera motivada la confrontació de les còpies aportades per l'interessat, per la qual cosa podran requerir l'exhibició del document o de la informació original⁽⁵⁰⁾.

En qualsevol cas, els interessats es responsabilitzaran de la veracitat dels documents que presentin.

Destaquen també en aquesta fase com a mitjà de simplificació dels procediments la possibilitat que regula la LPACAP d'incorporar en les tramitacions les figures de la declaració responsable i comunicacions, que ja han estat tractades amb anterioritat⁽⁵¹⁾.

3.1.3.La signatura electrònica. La identificació i la signatura electrònica a les administracions públiques

La signatura electrònica

Encara que l'accés general a la seu electrònica és anònim, per a l'accés a serveis personalitzats o per a la realització de determinats tràmits i serveis serà necessària la identificació de la ciutadania que vulgui accedir-hi. De la mateixa manera la signatura electrònica identificarà els òrgans administratius i dotarà de seguretat determinades actuacions administratives automatitzades. Així, la identificació tant de la ciutadania com dels òrgans administratius és un component bàsic tant de la relació presencial com de la realitzada per mitjans electrònics. En aquest sentit, un dels principals reptes que té la implantació de les TIC en la societat en general i en l'administració pública en particular és la generació de confiança suficient que elimini o minimitzi els riscos associats a la seva utilització.

En aquest context, reconèixer el dret subjectiu de la ciutadania a la relació electrònica amb les administracions públiques implica una obligació correlativa d'aquestes de dotar-se dels mitjans i sistemes electrònics perquè aquest dret pugui exercir-se. Una d'aquestes obligacions és, per tant, posar a l'abast de la ciutadania els sistemes de signatura electrònica necessaris per interactuar amb les administracions públiques.

Sense entrar en profunditat en les qüestions tècniques referides a la signatura electrònica i els certificats, que poden consultar-se en manuals especialitzats en aquesta matèria⁽⁵²⁾, en aquest apartat tractarem de dilucidar principalment aquells aspectes de la signatura electrònica que tenen rellevància en la implantació de l'administració electrònica.

Com s'ha comentat en un altre mòdul, la Llei 59/2013, de 19 de desembre, de signatura electrònica va ser la norma a través de la qual es va traslladar a l'ordenament jurídic espanyol la Directiva 1999/93/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 13 de desembre de 1999, per la qual es va establir un marc comunitari per a la signatura electrònica. Al costat d'aquesta norma, es van adoptar unes altres com el Reial decret 1553/2005, de 23 de desembre, pel qual es va regular l'expedició del document nacional d'identitat i els seus certificats de signatura electrònica.

En aquesta llei, es defineix la signatura electrònica com el conjunt de dades en forma electrònica, consignats al costat d'uns altres o associats amb aquests, que poden ser utilitzats com a mitjà d'identificació del signatari⁽⁵³⁾. A més, es distingeix entre dos tipus de signatura, la signatura electrònica avançada i la signatura electrònica reconeguda.

La signatura electrònica avançada és la signatura electrònica que permet identificar el signatari i detectar qualsevol canvi ulterior de les dades signades, que està vinculada al signatari de manera única i a les dades al fet que es refereix, i que ha estat creada per mitjans que el signant pot mantenir sota el seu control exclusiu⁽⁵⁴⁾.

D'altra banda, es considera signatura electrònica reconeguda la signatura electrònica avançada basada en un certificat reconegut i generada mitjançant un dispositiu segur de creació de signatura⁽⁵⁵⁾. Segons aquesta Llei, la signatura electrònica reconeguda és l'única que pot ser considerada equivalent a la signatura manuscrita; per tant, tindrà, respecte de les dades consignades en forma electrònica, el mateix valor que la signatura manuscrita en relació amb les consignades en paper⁽⁵⁶⁾.

Una signatura electrònica reconeguda ha de complir les següents propietats o requisits:

1) Identificar el signatari.

2) Verificar la integritat del document signat (que el document signat és exactament el mateix que l'original i que no ha sofert alteració o manipulació).

3) Garantir el no-repudi en l'origen (les dades que utilitza el signant per realitzar la signatura són únics i exclusius i, per tant, posteriorment, no pot dir que no ha signat el document).

4) Comptar amb la participació d'un tercer de confiança.

5) Estar basada en un certificat electrònic reconegut.

6) Ha de ser generada amb un dispositiu segur de creació de signatura.

Si la signatura compleix únicament les quatre primeres característiques que s'acaben d'enunciar, disposarem d'una signatura avançada. Perquè la signatura electrònica sigui equivalent a la manuscrita, a més, ha d'estar basada en un certificat que ha d'haver estat reconegut pel Ministeri d'Indústria i Comerç com a habilitat per crear signatures reconegudes, i ha d'estar llistat a la seva pàgina web com a tal, a més que ha de ser generada amb un dispositiu segur de creació de signatura que garanteixi que:

les claus siguin úniques i secretes,
que la clau privada no es pugui deduir de la pública i viceversa,
que el signant pugui protegir de forma fiable les claus,
que no s'alteri el contingut del document original i que
el signant pugui veure què és el que signarà⁽⁵⁷⁾.

En l'actualitat, a Espanya, operen els següents prestadors públics: la Fàbrica Nacional de Moneda i Timbre (FNMT-RCM), l'Agència de Tecnologia i Certificació Electrònica de la Generalitat Valenciana, l'empresa prestatària de serveis de certificació del País Basc (IZENPE) i el Consorci Administració Oberta de Catalunya (AOC).

De manera molt esquemàtica, el procés bàsic de signatura electrònica és el següent:

L'usuari disposa d'un document electrònic (un PDF, una imatge, fins i tot un formulari en una pàgina web) i d'un certificat que li pertany i l'identifica.
L'aplicació o dispositiu digital utilitzats per a la signatura realitza un resum del document. El resum d'un document de mida gran pot arribar a ser tan sols d'unes línies. Aquest resum és únic i qualsevol modificació del document implica també una modificació del resum.
L'aplicació utilitza la clau continguda en el certificat per codificar el resum.
L'aplicació crea un altre document electrònic que conté aquest resum codificat. Aquest nou document és la signatura electrònica.
El resultat de tot aquest procés és un document electrònic obtingut a partir del document original i de les claus del signatari. La signatura electrònica, per tant, és el mateix document electrònic resultant.

Font: Portal d'administració electrònica (Govern d'Espanya).

Posteriorment a aquesta regulació, i en compliment del previst en el Pla d'acció europeu d'administració electrònica i en l'agenda digital per a Europa, es va aprovar el Reglament (UE) núm. 910/2014 del Parlament Europeu i del Consell, de 23 de juliol del 2014, relatiu a la identificació electrònica i els serveis de confiança per a les transaccions electròniques al mercat interior (conegut com ReIdAS), que va derogar la Directiva 1999/93/CE, i que és aplicable des de l'1 de juliol del 2016.

El Reglament és directament aplicable als estats membres i obliga a reformar la legislació prèvia que existia sobre la matèria. L'objectiu del Reglament és l'establiment d'un marc jurídic clar que garanteixi el reconeixement transfronterer d'identitats electròniques, la interoperabilitat de la signatura electrònica i altres serveis de confiança com els segells electrònics o els segells de temps, possibilitant les comunicacions electròniques entre ciutadania, empreses i administracions públiques i potenciant el comerç i l'administració electrònica.

En concret, el Reglament, sense ànim de ser exhaustiu:

Constitueix un pas essencial cap al Mercat Únic Digital.
Estableix un marc jurídic per garantir el reconeixement mutu d'identitats electròniques entre països de la UE.
Desenvolupa el concepte de la identitat electrònica com a element alternatiu a la certificació electrònica per a l'accés als serveis electrònics de l'administració pública, i estableix tres nivells de seguretat (baix, substancial i alt⁽⁵⁸⁾), en funció de la robustesa del sistema d'identificació. Cada administració pública establirà un nivell de seguretat per a l'accés als seus serveis, i no podrà limitar l'accés de sistemes d'identitat electrònica d'altres estats membres amb sistemes d'identitat iguals o superiors.
Defineix regles per als serveis de confiança, en particular per a transaccions electròniques.
Crea un nou marc legal per a la signatura electrònica, els segells electrònics, els segells de temps, els documents electrònics, els serveis de lliurament electrònic certificat, i els serveis d'autenticació de llocs web.
Obre explícitament la porta a nous models de signatures electròniques qualificades (com la signatura mòbil, la signatura en núvol, etc.).

La identificació i la signatura electrònica en les administracions públiques

En l'actualitat una de les novetats més importants que ha introduït la LPACAP és la separació entre identificació i signatura electrònica, així com la simplificació dels mitjans per acreditar una o una altra, de manera que, amb caràcter general, només serà necessària la primera, i s'exigirà la segona quan hagi d'acreditar-se la voluntat i consentiment de l'interessat⁽⁵⁹⁾.

Pel que fa específicament a la identificació i signatura electrònica en l'àmbit de les administracions públiques, la LAECSP va ser la primera llei que va regular les formes d'identificació i autenticació electròniques⁽⁶⁰⁾, tant dels ciutadans com dels òrgans administratius en l'exercici de les seves competències, i destaca que es van habilitar diferents instruments d'acreditació i que es va establir el DNI electrònic com a sistema de signatura de caràcter general per a totes les relacions amb les administracions públiques.

Així mateix, introdueix per primera vegada com a drets de la ciutadania en la relació electrònica amb les administracions públiques el dret a obtenir els mitjans d'identificació necessaris⁽⁶¹⁾ per a la generalitat de tramitacions, i el dret a la utilització d'altres sistemes de signatura electrònica admesos en l'àmbit de les administracions públiques⁽⁶²⁾.

Aquest dret a la identitat electrònica es relaciona, a més, amb el dret a la igualtat en l'accés electrònic als serveis públics⁽⁶³⁾, ja que només les persones amb identitat electrònica podran exercir de forma plena el seu dret a la relació electrònica amb les administracions públiques, de manera que resulta exigible a aquestes administracions públiques l'establiment de les polítiques públiques adequades per al subministrament de la identitat electrònica i de la signatura electrònica als ciutadans, i prevenir possibles tractes discriminatoris derivats del sistema de signatura electrònica emprat (Cotino Hueso, 2010).

En primer terme la LPACAP disposa l'obligació de les administracions públiques a verificar la identitat dels interessats en el procediment administratiu, mitjançant la comprovació del seu nom i cognoms o denominació o raó social, segons correspongui, que constin en el DNI o document identificatiu equivalent. Per dur a terme aquesta identificació per mitjans electrònics es preveu qualsevol sistema que compti amb un registre previ com a usuari que permeti garantir la seva identitat. En particular, són admesos, els sistemes següents⁽⁶⁴⁾:

a) Sistemes basats en certificats electrònics reconeguts o qualificats de signatura electrònica expedits per prestadors inclosos a la «Llista de confiança de prestadors de serveis de certificació». A aquests efectes, s'entenen compresos entre els esmentats certificats electrònics reconeguts o qualificats els de persona jurídica i d'entitat sense personalitat jurídica.

b) Sistemes basats en certificats electrònics reconeguts o qualificats de segell electrònic expedits per prestadors inclosos en la «Llista de confiança de prestadors de serveis de certificació».

c) Sistemes de clau concertada i qualsevol altre sistema que les administracions públiques considerin vàlid, en els termes i condicions que s'estableixin.

En aquest sentit cada administració pública podrà determinar si només admet algun d'aquests sistemes per realitzar determinats tràmits o procediments, si bé l'admissió d'algun dels sistemes d'identificació previstos en la lletra c) comportarà l'admissió de tots els previstos en les lletres a) i b) per a aquest tràmit o procediment. És a dir, que si s'entén que per al tràmit en concret únicament cal requerir un sistema de clau concertada, d'igual forma caldrà possibilitar addicionalment l'ús de sistemes més robusts, com són els basats en certificats electrònics reconeguts.

En tot cas, l'acceptació d'algun d'aquests sistemes per l'Administració general de l'Estat servirà per acreditar enfront de totes les administracions públiques, excepte que es provi el contrari, la identificació electrònica dels interessats en el procediment administratiu.

D'altra banda, la LPACAP recull com a sistemes de signatura que han d'admetre les administracions públiques els següents⁽⁶⁵⁾.

a) Qualsevol mitjà que permeti acreditar l'autenticitat de l'expressió de la seva voluntat i consentiment, així com la integritat i inalterabilitat del document.

b) En el cas que els interessats optessin per relacionar-se amb les administracions públiques a través de mitjans electrònics:

Sistemes de signatura electrònica reconeguda o qualificada i avançada basats en certificats electrònics reconeguts o qualificats de signatura electrònica expedits per prestadors inclosos en la Llista de confiança de prestadors de serveis de certificació, on també s'inclouen els de persona jurídica i d'entitat sense personalitat jurídica.
Sistemes de segell electrònic reconegut o qualificat i de segell electrònic avançat basats en certificats electrònics reconeguts o qualificats de segell electrònic inclosos en la Llista de confiança de prestadors de serveis de certificació.
Qualsevol altre sistema que les administracions públiques considerin vàlid, en els termes i condicions que s'estableixin. Per a aquesta comesa, cada administració pública, organisme o entitat podrà determinar si només admet alguns d'aquests sistemes per realitzar determinats tràmits o procediments del seu àmbit de competència.

Així mateix, quan així ho disposi expressament la normativa reguladora aplicable, les administracions públiques podran admetre els sistemes d'identificació previstos en la LPACAP com a sistema de signatura quan permetin acreditar l'autenticitat de l'expressió de la voluntat i consentiment dels interessats.

Quan els interessats utilitzin un d'aquests sistemes de signatura, la seva identitat s'entendrà ja acreditada mitjançant el mateix acte de la signatura.

Finalment la LPACAP marca de manera particular quins són els requeriments d'identificació i signatura dels interessats per actuar en el procediment administratiu. Així destaca que amb caràcter general per actuar en les fases del procediment administratiu només serà necessari que els interessats acreditin prèviament la seva identitat a través de qualsevol dels mitjans d'identificació previstos en la LPACAP, fent expressa únicament la necessitat de l'ús de signatura per formular sol·licituds, presentar declaracions responsables o comunicacions, interposar recursos, desistir d'accions i renunciar a drets⁽⁶⁶⁾.

Per tant, la LPACAP obre la porta a cada administració pública a decidir quins sistemes de signatura electrònica seran admissibles per a cada tipus d'actuació. També limita la necessitat de signatura electrònica formal als cinc supòsits recollits en l'anterior paràgraf, i admet la possibilitat d'emprar mecanismes d'identificació com a mecanismes de signatura.

D'altra banda, la LRJSP estableix quins han de ser els sistemes d'identificació i signatura de les administracions públiques, de l'actuació que aquestes desenvolupin de manera mecanitzada i dels empleats públics en l'exercici de les seves funcions. Sobre els mitjans de signatura per a l'actuació administrativa automatitzada ens remetem a allò que sobre aquest particular s'ha explicat en epígrafs anteriors. Tractarem d'ara endavant quins són els mitjans que la LRJSP regula per a la identificació de les administracions públiques i per a la signatura electrònica del personal al seu servei.

En concret, la LRJSP estableix que les administracions públiques podran identificar-se mitjançant l'ús de segells electrònics basats en un certificat electrònic reconegut o qualificat que reuneixin els requisits exigits per la legislació de signatura electrònica. Aquests certificats electrònics inclouran:

El número d'identificació fiscal
La denominació corresponent,
si s'escau, la identitat de la persona titular en el cas dels segells electrònics d'òrgans administratius.

Així mateix, cada administració pública haurà de publicar, de manera accessible per mitjans electrònics, la relació de segells electrònics utilitzats, incloent-hi les característiques dels certificats electrònics i els prestadors que els expedeixen. També hauran d'adoptar les mesures necessàries per facilitar la verificació dels seus segells electrònics⁽⁶⁷⁾.

Finalment, la LRJSP, estableix la presumpció en funció de la qual s'entendrà identificada l'administració pública respecte de la informació que es publiqui com a pròpia al seu portal d'Internet⁽⁶⁸⁾.

D'altra banda, l'actuació d'una administració pública, òrgan, organisme públic o entitat de dret públic, quan utilitzi mitjans electrònics, es realitzarà mitjançant signatura electrònica del titular de l'òrgan o empleat públic. La LRJSP habilita cada administració pública per determinar els sistemes de signatura electrònica que ha d'utilitzar el seu personal, els quals podran identificar de forma conjunta el titular del lloc de treball o càrrec i l'administració pública o òrgan on presta els seus serveis. Com a gran novetat en aquest camp, i per adaptar-se a la regulació establerta en el ReIdAs, la LRJSP disposa que per raons de seguretat pública aquests sistemes de signatura electrònica podran referir-se només al número d'identificació professional de l'empleat públic⁽⁶⁹⁾. Encara així, el mateix ReIdAs matisa que les disposicions relatives a l'ús de pseudònims en els certificats no han d'impedir als estats membres exigir la identificació de les persones de conformitat amb el dret nacional o de la UE.

En aquest sentit, i des d'un punt de vista pràctic, les organitzacions han de dotar-se dels procediments i recursos necessaris per garantir, d'una banda, la disponibilitat dels sistemes de signatura per part dels empleats públics que ho requereixin, i per una altra, la gestió de les altes, renovacions i baixes dels diferents certificats, qüestió que té a veure també amb l'aplicació d'unes mesures de seguretat determinades. Si pensem per exemple en el procés d'eleccions d'una administració local, serà necessari comptar amb un protocol per assegurar que l'alcalde o alcaldessa, immediatament després de la seva elecció, disposa del certificat corresponent per poder signar electrònicament.

Arribat a aquest punt, cal tenir en compte que quan parlem de signatura electrònica, cal partir de la base que, com dèiem anteriorment, existeixen diferents tipus de signatura, l'eficàcia de les quals resulta diferent en funció del més o menys grau de complexitat tècnica d'aquestes i que, en igual correspondència, suposen més o menys garantia per a aquell que les utilitza (Alamillo, 2007).

A la pràctica, la determinació de la signatura electrònica que s'ha d'incorporar en un tràmit o servei electrònic determinat és una de les qüestions més complicades en la posada en funcionament dels tràmits i serveis electrònics. El certificat digital, la signatura electrònica i tota la tecnologia que els envolta és, en l'actualitat, una barrera per a la generalització de l'ús dels processos electrònics i alhora és alguna cosa imprescindible per disposar d'un sistema que aporti plena confiança.

Per a la difícil tasca de determinació del sistema concret d'identificació i signatura electrònica a utilitzar en la implantació de serveis electrònics, com a bona pràctica cal destacar l'Ordre GRI/233/2015 del Departament de Governació i Relacions Institucionals de la Generalitat de Catalunya mitjançant la qual es va aprovar el Protocol d'identificació i signatura electrònica, que marca els criteris d'acceptació i ús dels diferents mecanismes en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat de Catalunya. Amb la idea d'estendre aquest conjunt de criteris a la resta d'administracions públiques catalanes, el Consorci d'Administració Oberta de Catalunya (AOC) ha realitzat el mateix exercici publicant un altre Protocol els criteris del qual són els següents⁽⁷⁰⁾:

a) S'estableix com a criteri general que per a la identificació i signatura electrònica en els tràmits o serveis electrònics s'admetran els mecanismes d'identificació i signatura classificats amb nivell de seguretat mitjà o substancial.

b) Es requerirà l'establiment d'un nivell de seguretat alt en la implantació de sistemes d'identificació i signatura electrònica, per a la implantació de tràmits o serveis electrònics que reuneixin algun d'aquests requisits:

Identificació i signatura de tràmits que donin accés o transfereixin dades d'alt nivell de protecció segons la LOPD o quan l'accés a dades pugui tenir una afectació a drets de tercers especialment protegits per la LOPD.
Identificació i signatura en el tràmit o procés de contractació, de conformitat amb la LFE.
Identificació i signatura en el tràmit de concessió de subvenció o altres amb un contingut econòmic de més de 60.000 € o quan així estigui establert a les bases reguladores de les convocatòries.
Aquells tràmits o procediments que la normativa específica estableixi amb un nivell alt d'identificació o signatura electrònica.

c) Es requerirà l'establiment d'un nivell de seguretat baix en els sistemes d'identificació i signatura electrònica, per a la implantació de tràmits o serveis electrònics, que reuneixin algun d'aquests requisits:

Identificació i/o signatura en tràmits de pagament o autoliquidacions de taxes i tributs.
Petició de dret d'accés a la informació pública, sempre que el contingut de la petició no estigui sotmès a un nivell més elevat de seguretat.
Tots els serveis i tràmits electrònics que suposin una actuació prevista en un procediment administratiu a excepció de les següents actuacions: formular sol·licituds, presentar declaracions responsables, interposar recursos, desistir d'accions o renunciar a drets i aquells tràmits que continguin una informació d'un nivell més elevat de seguretat.
Altres tràmits o procediments que la normativa específica estableixi un sistema d'identificació i signatura de nivell més elevat de seguretat.

Aquest protocol té en consideració el que disposa l'ENS. El seu annex II defineix els nivells de seguretat per als mecanismes d'autenticació i signatura electrònica i deixa en mans de cada administració pública la realització de la seva pròpia anàlisi de riscos per determinar-los⁽⁷¹⁾. En concret els tipus de signatura específics que han d'aplicar-se en funció del nivell de la informació que ha de protegir-se⁽⁷²⁾ són:

a) Nivell baix: Es pot emprar qualsevol mitjà de signatura electrònica dels previstos en la legislació vigent.

b) Nivell mitjà:

Quan s'emprin sistemes de signatura electrònica avançada basats en certificats, aquests seran qualificats.
S'empraran algoritmes i paràmetres acreditats pel Centre Criptològic Nacional.
Es garantirà la verificació i validació de la signatura electrònica durant el temps requerit per l'activitat administrativa que aquella suporti, sense perjudici que es pugui ampliar aquest període d'acord amb el que estableixi la política de signatura electrònica i de certificats que sigui aplicable.

c) Nivell alt: S'aplicaran les mesures de seguretat referents a signatura electrònica exigibles en el nivell mitjà, a més d'entre altres, les següents:

S'usarà signatura electrònica qualificada, incorporant-hi certificats qualificats i dispositius qualificats de creació de signatura.
S'empraran productes certificats conforme l'ENS.

D'altra banda, l'ENS relega a la política de signatura electrònica tota la funció de concretar els processos de generació, validació i conservació de signatures electròniques, així com les característiques i requisits exigibles als sistemes de signatura electrònica, els certificats, els serveis de segellat de temps, i altres elements de suport de les signatures.

Per això, tota administració pública ha d'adoptar i publicar una política de signatura electrònica i certificats digitals, pas fonamental per al reconeixement mutu dels documents i les comunicacions electròniques entre ciutadans, empreses i administracions dins dels seus àmbits de competència.

A part de les signatures electròniques basades en certificats digitals, la LPACAP preveu que es podran utilitzar altres sistemes que les administracions públiques considerin vàlids⁽⁷³⁾. En aquest sentit se citen ara altres exemples d'instruments d'identificació i acreditació de la voluntat de la ciutadania:

Sistemes d'identitat digital mòbil⁽⁷⁴⁾.
Sistemes d'identitat digital consistents en la comprovació de mesures biomètriques per un sistema criptogràfic⁽⁷⁵⁾.
Sistemes de claus concertades en un registre previ⁽⁷⁶⁾.

⁽⁷⁵⁾Resolució de 6 d'abril del 2016, del Servei Públic d'Ocupació Estatal, per la qual s'aprova el sistema de signatura electrònica mitjançant captura de signatura digitalitzada amb dades biomètriques per relacionar-se presencialment amb el Servei Públic d'Ocupació Estatal.

3.1.4.I a la pràctica? Resum de les principals actuacions necessàries en la fase d'inici

De tot el que s'ha exposat es pot deduir que més enllà de la implantació de l'eina de registre concreta, a la pràctica, a l'hora de revisar un procediment administratiu, cal prendre en consideració diverses qüestions molt rellevants en la definició del procediment i de l'expedient en la fase d'inici. A saber:

Analitzar la possibilitat d'obligar a tramitar electrònicament d'acord amb els criteris que estableix la LPACAP, i si escau regular-ho mitjançant norma reglamentària.
Determinar el nivell de signatura electrònica que requereix el tràmit que es vol implementar d'acord amb paràmetres de proporcionalitat.
Possibilitat de subscripció d'una sol·licitud per part d'una pluralitat de persones, per la qual cosa el registre electrònic haurà d'estar preparat.
L'expedició automàtica del rebut del registre electrònic.
Identificar aquella informació aportada per les persones físiques o jurídiques que sigui susceptible de ser reutilitzada en els diferents procediments per donar-li el tractament adequat dins dels sistemes electrònics de gestió de la informació.
Determinar quines dades o documents es poden consultar de manera automatitzada tant en els sistemes d'informació de la mateixa organització com accedint als d'altres administracions (possibilitat d'interoperar), distingint entre si és documentació elaborada per les administracions públiques o bé documentació que ha d'aportar el ciutadà, per determinar en cada cas la necessitat de consentiment exprés o no, incorporant en el tràmit electrònic la informació corresponent relacionada amb la protecció de dades de caràcter personal.
Introduir criteris de simplificació procedimental en l'anàlisi de la documentació a aportar en les tramitacions concretes.
Analitzar l'existència de possibles dades que, en compliment de la LTAIBG, s'hagin de recollir de forma automatitzada com a indicadors a publicar al Portal de Transparència.
Possibilitat d'incorporar en el procediment models de declaració responsable i comunicació. A aquest particular la mateixa LPACAP ha incorporat en el seu articulat aquestes figures.
Creació del registre d'apoderaments o bé adhesió al que proporcioni la comunitat autònoma corresponent o l'Estat.
Creació del registre, o un altre sistema equivalent, on constaran els funcionaris habilitats per a la identificació o signatura (en les oficines d'assistència), o bé, adhesió al que proporcioni la comunitat autònoma corresponent o l'Estat.
Possibilitar la digitalització i compulsa electrònica de documents en les oficines d'assistència al registre.
Possibilitar el compliment electrònic de les obligacions de pagament⁽⁷⁷⁾ o a través de mitjans electrònics.
Mostrar la sol·licitud presentada a l'espai habilitat a les seus electròniques perquè la ciutadania pugui consultar les sol·licituds i peticions formulades i l'estat de tramitació.

3.2.Ordenació del procediment

3.2.1.Normes generals

Respecte a l'ordenació del procediment, la LPACAP estableix una sèrie de regles de caràcter general. Així, el procediment, sotmès al principi de celeritat, s'impulsarà d'ofici en tots els seus tràmits i a través de mitjans electrònics, respectant els principis de transparència i publicitat. D'altra banda, en el despatx dels expedients l'administració pública ha de seguir l'ordre rigorós d'incoació en assumptes d'homogènia naturalesa, tret que per al titular de la unitat administrativa es doni ordre motivada en contra, de la qual ha de quedar constància. En cas d'incompliment es podrà exigir la responsabilitat disciplinària de l'infractor i, si s'escau, serà causa de remoció del lloc de treball⁽⁷⁸⁾. La responsabilitat directa de la tramitació del procediment (i especialment de compliment dels terminis establerts) recaurà sobre les persones designades com a òrgan instructor, o si s'escau, sobre els titulars de les unitats administratives que tinguin atribuïda aquesta funció.

D'altra banda, en honor al principi de simplificació administrativa, la LPACAP estableix que s'acordaran en un sol acte tots els tràmits que, per la seva naturalesa, admetin un impuls simultani i no sigui obligat el seu compliment successiu⁽⁷⁹⁾.

Per al compliment de tràmits per part de l'interessat s'estableix el termini general de deu dies a partir de l'endemà de la notificació de l'acte (excepte que una norma fixi un termini diferent), i per al cas d'incompliment la LPACAP preveu que se'ls podrà declarar perdut el dret al tràmit corresponent. No obstant això, s'admetrà l'actuació de l'interessat i produirà els seus efectes legals, si es produís abans o dins del dia que es notifiqui la resolució en la qual es tingui per transcorregut el termini⁽⁸⁰⁾.

Finalment, per a totes les qüestions incidentals que se suscitin en el procediment, fins i tot les que es refereixin a la nul·litat d'actuacions, la LPACAP disposa que no en suspendran la tramitació, excepte la recusació⁽⁸¹⁾.

3.2.2.L'expedient administratiu

En les normes referides a l'ordenació del procediment, la LPACAP incorpora la definició i el contingut de l'expedient administratiu.

Així, l'expedient administratiu es defineix en la LPACAP com el conjunt ordenat de documents i actuacions que serveixen d'antecedent i fonament a la resolució administrativa (també les diligències encaminades a executar-les). Aquest expedient tindrà en qualsevol cas format electrònic, i s'anirà conformant amb l'agregació successiva de documents, proves, informes, acords, notificacions i altres diligències que hagin d'integrar-los, així com un índex numerat de tots els documents que contingui quan es remeti. Així mateix, haurà de constar en l'expedient còpia electrònica certificada de la resolució adoptada.

En aquest punt, cal advertir que l'expedient electrònic no es vincula a la gestió electrònica del procediment, sinó al contenidor i mitjà en què se sustenten els actes del procediment, i que han de ser electrònics íntegrament. És a dir, no hi haurà expedient electrònic si tots i cadascun dels documents que conformen el procediment no estan en aquest suport, la qual cosa no impedeix la seva generació a posteriori mitjançant les còpies electròniques. Un expedient electrònic estarà format, per tant, per un arxiu amb multiplicitat de documents, bé per agregació d'originals electrònics, bé per la creació de còpies electròniques per canvi de suport.

Esquema de l'expedient electrònic integral elaborat per l'Ajuntament de Sant Feliu de Llobregat.

Ampliació

En aquest sentit la LPACAP indica quins documents no formaran part de l'expedient administratiu: la informació que tingui caràcter auxiliar o de suport (com la continguda en aplicacions, fitxers i bases de dades informàtiques, notes, esborranys, opinions, resums, comunicacions i informes interns o entre òrgans o entitats administratives), i els judicis de valor emesos per les administracions públiques (amb l'excepció que es tracti d'informes, preceptius i facultatius, sol·licitats abans de la resolució administrativa que posi fi al procediment⁽⁸²⁾). Malgrat que aquesta regulació serà de gran utilitat, per exemple, per fitar la documentació subjecta al dret d'accés a la informació pública, ja que determina amb bastant precisió quins documents ha de contenir un expedient electrònic, pot deixar fora de la llum pública informació d'interès.

D'altra banda, la LPACAP també anuncia quins han de ser els requisits de l'expedient electrònic per al supòsit que aquest hagi de ser remès per mitjans electrònics. Per a la seva concreció ens remet a l'ENI i a les normes tècniques que el desenvolupen. Es determinen així els requisits que s'han de complir per poder «enviar» electrònicament un expedient administratiu per al supòsit que una altra administració pública ho sol·liciti (per exemple l'Administració de justícia com a prova documental en un litigi).

En concret, per a la seva remissió, l'expedient electrònic s'enviarà per mitjans electrònics complet, foliat, autenticat i acompanyat d'un índex així mateix autenticat, dels documents que contingui. Aquesta autenticació és la que garantirà la integritat i immutabilitat de l'expedient electrònic generat des del moment de la seva signatura i en permetrà la recuperació sempre que calgui, i és admissible que un mateix document formi part de diferents expedients electrònics⁽⁸³⁾.

La LPACAP no ofereix cap definició concreta del concepte de foliació electrònica, de la mateixa manera que feia la LAECSP, on es disposava que el foliat dels expedients electrònics s'havia de dur a terme mitjançant un índex electrònic, signat per l'administració pública, òrgan o entitat actuant. Aquest índex havia de garantir la integritat de l'expedient electrònic i permetre'n la recuperació sempre que calgués⁽⁸⁴⁾. Per la qual cosa per a la seva especificació caldrà atendre al que disposa l'ENI i les NTI. En aquest sentit la NTI d'expedient electrònic estableix l'estructura i format de l'expedient electrònic i les especificacions tècniques que s'han de dur a terme per a la implementació de l'índex electrònic, com a element per garantir la integritat i recuperació de l'expedient i que constitueix una peça clau en la implantació de l'expedient electrònic i la seva interoperabilitat. Per tant, la NTI d'expedient electrònic recull els requisits mínims sobre l'estructura i format dels expedients electrònics per garantir la seva interoperabilitat (no fa previsions quant a la forma d'implementació a nivell intern dels diferents components d'un expedient electrònic –índex, documents i metadades– fora d'operacions d'intercanvi).

Per a la seva concreció i millor enteniment, s'han elaborat una sèrie de Guies d'aplicació de les NTI⁽⁸⁵⁾.

Components de l'expedient electrònic

D'altra banda, per garantir les mesures de seguretat necessàries en tots aquests processos, s'aplicarà el previst en l'ENS quant al compliment dels principis bàsics i els requisits mínims de seguretat.

3.3.Instrucció del procediment

3.3.1.Actes d'instrucció

Durant la fase d'instrucció del procediment s'han de recaptar totes les dades, documents i proves sobre la base dels quals es dictarà la resolució administrativa.

Centrats ara en la fase d'instrucció, la LPACAP, disposa que els actes d'instrucció necessaris per a la determinació, coneixement i comprovació dels fets en virtut dels quals hagi de pronunciar-se la resolució, es realitzaran d'ofici i a través de mitjans electrònics, i que els realitzarà l'òrgan que tramiti el procediment, sense perjudici del dret dels interessats a proposar aquelles actuacions que requereixin la seva intervenció o constitueixin tràmits legal o reglamentàriament establerts⁽⁸⁶⁾.

D'altra banda, en la línia de les anteriors normes de procediment administratiu, la LPACAP incorpora en la tramitació del procediment administratiu electrònic la necessitat que les aplicacions i sistemes d'informació utilitzats per a la instrucció de procediments hauran de garantir el control dels temps i terminis, la identificació dels òrgans responsables i la tramitació ordenada dels expedients, així com facilitar la simplificació i la publicitat dels procediments⁽⁸⁷⁾.

Referent a les actuacions de la fase d'instrucció, la LPACAP no preveu grans novetats respecte de la legislació anterior més enllà de l'esment específic a la tramitació dels informes per mitjans electrònics⁽⁸⁸⁾. En aquest sentit la LPACAP regula les següents actuacions en la fase d'instrucció:.

Al·legacions: Els interessats podran, en qualsevol moment del procediment anterior al tràmit d'audiència, adduir al·legacions i aportar documents o altres elements de judici⁽⁸⁹⁾. Per possibilitar aquesta presentació és obvi que les administracions públiques hauran de tenir preparat el registre electrònic i la possibilitat d'adjuntar la documentació. D'altra banda, en tot moment els interessats podran al·legar els defectes de tramitació (especialment els que suposin paralització, infracció dels terminis preceptivament assenyalats o l'omissió de tràmits que poden ser esmenats) abans de la resolució definitiva de l'assumpte. Aquestes al·legacions podran donar lloc, si hi hagués raons per a això, a l'exigència de la corresponent responsabilitat disciplinària⁽⁹⁰⁾.
Prova: Quan l'administració pública no tingui per certs els fets al·legats pels interessats o la naturalesa del procediment ho exigeixi, l'instructor haurà d'acordar l'obertura d'un període de prova per un termini no superior a trenta dies ni inferior a deu (a petició dels interessats, podrà decidir l'obertura d'un període extraordinari de prova per un termini no superior a deu dies), per a la pràctica de la prova, que podrà realitzar-se per qualsevol mitjà admissible en dret, la valoració del qual es realitzarà d'acord amb els criteris establerts en la Llei 1/2000, de 7 de gener, d'enjudiciament civil⁽⁹¹⁾.
Informes: En aquest sentit la LPACAP estableix que els informes seran facultatius i no vinculants i que seran emesos a través de mitjans electrònics i d'acord amb els requisits establerts en la LPACAP en el termini de deu dies, tret que una disposició o el compliment de la resta dels terminis del procediment permeti o exigeixi un altre termini més o menys gran⁽⁹²⁾.
Participació dels interessats en el procediment: Respecte de la participació dels interessats en el procediment, la LPACAP preveu dos mecanismes. D'una banda, l'audiència a l'interessat⁽⁹³⁾, una vegada instruïts els procediments i immediatament abans de redactar la proposta de resolució, i per una altra el tràmit d'informació pública⁽⁹⁴⁾. Sobre aquest particular, la LPACAP disposa que l'òrgan al qual correspongui la resolució del procediment, quan la naturalesa d'aquest ho requereixi, podrà acordar un període d'informació pública, per a això es publicarà un anunci en el diari oficial corresponent, a fi que qualsevol persona física o jurídica pugui examinar l'expedient, o la part d'aquest que s'acordi. En aquest sentit és important assenyalar que en tot cas l'anunci haurà d'estar a disposició per a aquelles persones que ho sol·licitin a través de mitjans electrònics a la seu corresponent.

3.3.2.Les còpies electròniques: la compulsa electrònica

En aquest sentit cal recordar que la LPACAP estableix que les persones interessades en un procediment administratiu, tenen dret a conèixer, en qualsevol moment:

L'estat de la tramitació dels procediments en els quals tinguin la condició d'interessat,
el sentit del silenci administratiu que correspongui (en cas que l'administració pública no dicti ni notifiqui resolució expressa en termini),
l'òrgan competent per a la seva instrucció i resolució, i
els actes de tràmit dictats.

Així mateix, també tindran dret a accedir i a obtenir còpia dels documents continguts en els esmentats procediments⁽⁹⁵⁾, és a dir, dels quals formin part de l'expedient administratiu⁽⁹⁶⁾.

Sobre aquest particular, cal comentar que la LPACAP entén per documents públics administratius els vàlidament emesos pels òrgans de les administracions públiques (per escrit i per mitjans electrònics, tret que la seva naturalesa exigeixi una altra forma més adequada d'expressió i constància⁽⁹⁷⁾).

A més, per ser considerats vàlids, els documents electrònics administratius hauran de:

Contenir informació de qualsevol naturalesa arxivada en un suport electrònic segons un format determinat susceptible d'identificació i tractament diferenciat.
Disposar de les dades d'identificació que permetin la seva individualització, sense perjudici de la seva possible incorporació a un expedient electrònic.
Incorporar una referència temporal del moment en què han estat emesos.
Incorporar les metadades mínimes exigides.
Incorporar les signatures electròniques que corresponguin d'acord amb el previst en la normativa aplicable. Es consideraran vàlids els documents electrònics que, complint aquests requisits, siguin traslladats a un tercer a través de mitjans electrònics.

D'altra banda, no requeriran de signatura electrònica, els documents electrònics emesos per les administracions públiques que es publiquin amb caràcter merament informatiu, així com aquells que no formin part d'un expedient administratiu. En tot cas, serà necessari identificar l'origen d'aquests documents⁽⁹⁸⁾.

Seguint amb el discurs anterior, la LPACAP disposa el dret de les persones interessades en un procediment administratiu a l'obtenció de còpies dels documents que formin part d'aquest. Sobre aquest particular la Llei regula les condicions de validesa i eficàcia de les còpies realitzades per les administracions públiques que han de subjectar-se als següents requeriments⁽⁹⁹⁾:

Les administracions públiques han de determinar els òrgans que tindran atribuïdes les competències d'expedició de còpies autèntiques dels documents públics administratius o privats. En concret, són còpies autèntiques, les realitzades pels òrgans competents de les administracions públiques, en qualsevol que sigui el seu suport, en les quals quedi garantida la identitat de l'òrgan que ha realitzat la còpia i el seu contingut. A més, les còpies autèntiques:

Tindran la mateixa validesa i eficàcia que els documents originals.
Tindran validesa a les altres administracions públiques, i les còpies autèntiques de documents privats tindran efectes administratius únicament.
Es realitzaran mitjançant funcionari habilitat o mitjançant actuació administrativa automatitzada. Per a aquest particular les administracions públiques hauran de mantenir actualitzat un registre, o un altre sistema equivalent, on constaran els funcionaris habilitats per a l'expedició de còpies autèntiques. Aquests registres hauran de ser plenament interoperables i estar interconnectats amb els de les restants administracions públiques, a l'efecte de comprovar la validesa de la citada habilitació. En aquest registre o sistema equivalent constaran, almenys, els funcionaris que prestin serveis a les oficines d'assistència en matèria de registres.
Els interessats podran sol·licitar, a qualsevol moment, l'expedició de còpies autèntiques dels documents públics administratius que hagin estat vàlidament emesos per les administracions públiques. La sol·licitud es dirigirà a l'òrgan que va emetre el document original, i haurà d'expedir-se, excepte les excepcions derivades de l'aplicació de la LTAIBG, en el termini de quinze dies a comptar des de la recepció de la sol·licitud en el registre electrònic de l'administració pública o organisme competent. Així mateix, les administracions públiques estaran obligades a expedir còpies autèntiques electròniques de qualsevol document en paper que presentin els interessats i que s'incorpori a un expedient administratiu.
Quan les administracions públiques expedeixin còpies autèntiques electròniques, haurà de quedar expressament així indicat en el document de la còpia.
L'expedició de còpies autèntiques de documents públics notarials, registrals i judicials, així com dels diaris oficials, es regirà per la seva legislació específica.

D'altra banda, per garantir la identitat i contingut de les còpies electròniques o en paper, i per tant el seu caràcter de còpies autèntiques, les administracions públiques hauran d'ajustar-se al previst en l'ENI i l'ENI, i les seves normes tècniques de desenvolupament, així com les següents regles:

a) Les còpies electròniques d'un document electrònic original o d'una còpia electrònica autèntica, amb canvi de format o sense, hauran d'incloure les metadades que acreditin la seva condició de còpia i que es visualitzin en consultar el document.

b) Les còpies electròniques de documents en suport paper o en un altre suport no electrònic susceptible de digitalització, requeriran que el document hagi estat digitalitzat i hauran d'incloure les metadades que acreditin la seva condició de còpia i que es visualitzin en consultar el document. S'entén per digitalització, el procés tecnològic que permet convertir un document en suport paper o en un altre suport no electrònic en un fitxer electrònic que conté la imatge codificada, fidel i íntegra del document.

c) Les còpies en suport paper de documents electrònics requeriran que hi figuri la condició de còpia i contindran un codi generat electrònicament o un altre sistema de verificació, que permetrà contrastar l'autenticitat de la còpia mitjançant l'accés als arxius electrònics de l'òrgan o organisme públic emissor.

d) Les còpies en suport paper de documents originals emesos en paper es proporcionaran mitjançant una còpia autèntica en paper del document electrònic que es trobi en poder de l'administració pública o bé mitjançant una posada de manifest electrònica contenint còpia autèntica del document original. A aquests efectes, les administracions públiques faran públics, a través de la seu electrònica corresponent, els codis segurs de verificació o un altre sistema de verificació utilitzat.

3.4.Finalització del procediment

Una vegada instruït el procediment aquest estarà preparat perquè l'òrgan administratiu competent dicti una resolució que finalitzi el procediment.

3.4.1.La resolució

La terminació lògica del procediment administratiu es produeix amb la resolució, que no és més que la decisió de les qüestions plantejades durant el procediment administratiu. Sobre aquesta fase, la LPACAP disposa que la finalització del procediment es produirà amb la resolució, el desistiment, la renúncia al dret en què es faci la sol·licitud (sempre que la renúncia no estigui prohibida per l'ordenament jurídic), i la declaració de caducitat. Addicionalment, també produirà la finalització del procediment la impossibilitat material de continuar-lo per causes sobrevingudes⁽¹⁰⁰⁾.

Cal tenir molt present que, en qualsevol dels casos de terminació enunciats anteriorment, serà necessària una resolució administrativa, ja sigui una resolució que decideixi sobre les qüestions plantejades en el procediment, com una resolució declaratòria dels restants suposats (és a dir, un acte que declara la impossibilitat legal de continuar el procediment o la caducitat, o que accepta la renúncia o el desistiment) i que alhora disposa la conclusió del procediment).

La resolució que es dicti per finalitzar el procediment haurà de tenir el contingut específic establert en la LPACAP⁽¹⁰¹⁾.

En aquest punt és interessant recordar el que establia la LAECSP per a la finalització dels procediments per mitjans electrònics. En concret disposava que la resolució d'un procediment utilitzant mitjans electrònics havia de garantir la identitat de l'òrgan competent mitjançant l'ocupació d'algun dels instruments de signatura previstos a la norma⁽¹⁰²⁾.

En aquest sentit la LPACAP garanteix que l'actuació d'una administració pública, òrgan, organisme públic o entitat de dret públic es realitza mitjançant signatura electrònica del titular de l'òrgan o empleat públic, deixant la determinació dels sistemes de signatura concrets a cada administració pública, els quals podran identificar de forma conjunta el titular del lloc de treball i a l'administració pública o òrgan en la qual presta els seus serveis⁽¹⁰³⁾.

La LPACAP regula també la terminació convencional del procediment (a partir de la celebració d'acords, pactes, convenis o contractes amb persones tant de Dret públic com privat⁽¹⁰⁴⁾). En la pràctica caldrà possibilitar la celebració d'aquests actes a través de mitjans electrònics que es duguessin a terme en entorns tancats de comunicació. Sobre això, caldrà atendre el que estableix la LRJSP, d'acord amb la qual s'haurà de garantir la seguretat de l'entorn tancat de comunicacions i la protecció de les dades que es transmetin. Així mateix, els documents electrònics transmesos entre administracions públiques a través d'aquests entorns, seran considerats vàlids a l'efecte d'autenticació i identificació dels emissors i receptors en els següents termes: quan els participants en les comunicacions pertanyin a una mateixa administració pública, aquesta determinarà les condicions i garanties per les quals es regirà que, almenys, comprendrà la relació d'emissors i receptors autoritzats i la naturalesa de les dades a intercanviar. D'altra banda, quan els participants pertanyin a diferents administracions públiques, les condicions i garanties esmentades per al supòsit anterior s'hi establiran mitjançant conveni subscrit⁽¹⁰⁵⁾.

Cal destacar en aquest apartat la confecció de llibres de resolucions que han de dur a terme totes les administracions públiques, mentre que en la seva elaboració es produeixen una sèrie d'activitats que mostren de manera molt òbvia que tota administració pública hauria de tenir automatitzades l'obertura, la incorporació de les resolucions de forma seqüencial i el tancament, també per a la inclusió de diligències. A aquests llibres són perfectament traslladables totes les actuacions automatitzades que la normativa regula per a l'expedient electrònic.

Però ni la LPACAP ni la LRJSP regulen previsions en relació amb els llibres d'actes de sessions dels òrgans col·legiats, i per contra està encara vigent el que preveu el RD 2568/1986, de 28 de novembre, pel qual s'aprova el Reglament d'organització, funcionament i règim jurídic de les entitats locals (ROF), en relació amb la formalització de les actes i certificacions, que si bé estableix la utilització de mitjans mecànics per a la transcripció de les actes, els llibres hauran de confeccionar-se utilitzant el paper timbrat de l'Estat o el paper numerat de la comunitat autònoma corresponent, així com tot un seguit de requisits que es preveuen en el mateix ROF⁽¹⁰⁶⁾, la qual cosa òbviament xoca frontalment amb la implantació del procediment administratiu electrònic.

De fet, part de la doctrina considera que més que de derogació s'hauria de parlar d'«inaplicabilitat» d'aquests preceptes, ja que no és una qüestió de legalitat sinó de sentit comú: no és lògic obligar a la tramitació d'un expedient íntegrament electrònic i, en la fase final, preveure l'obligació que es planteja en el ROF d'imprimir tots els documents que integren aquest expedient, rubricar-los, segellar-los i enquadernar-los en paper timbrat (Campos Acuña, 2016). Tot apunta, doncs, a la necessitat d'elaborar llibres electrònics d'actes i resolucions⁽¹⁰⁷⁾.

3.4.2.La notificació

La notificació és un acte administratiu que té dos efectes importantíssims: d'una banda, constitueix una condició per a l'eficàcia dels actes administratius (resolutoris o de tràmit) que afecten els drets o interessos dels interessats; i d'una altra, actua com a requisit perquè transcorrin els terminis d'impugnació de l'acte notificat.

D'altra banda, la notificació per mitjans electrònics dels actes administratius també garanteix el dret dels ciutadans i empreses a comunicar-se amb l'administració pública per aquests mitjans⁽¹⁰⁸⁾ i al mateix temps contribueix a incrementar l'eficiència i l'eficàcia administrativa, reduir les despeses associades a la notificació tradicional en paper, i reduir significativament els terminis de tramitació dels expedients.

Quant a la ciutadania, les notificacions electròniques els ofereix la possibilitat de poder accedir a les seves notificacions des de qualsevol lloc i a qualsevol moment, sense necessitat de ser físicament al domicili per al lliurament de la notificació.

Així, l'administració electrònica no implica solament l'ús dels mitjans electrònics per a la gestió administrativa interna, sinó que en una visió integral del procediment administratiu electrònic suposa l'articulació de tècniques que permetin l'intercanvi documental per via electrònica fins a prescindir del suport paper també en la comunicació amb els ciutadans.

Respecte de la seva regulació, la LRJPAC, en la primera versió, va introduir l'impuls de l'aplicació de les tècniques i mitjans electrònics, informàtics i telemàtics, en l'activitat de les administracions públiques i en l'exercici de les seves competències, i va obrir la possibilitat de permetre als ciutadans relacionar-se amb aquestes sempre que fos possible d'acord amb els mitjans tècnics disponibles per cadascuna d'aquestes⁽¹⁰⁹⁾.
Posteriorment, la Llei 24/2001 de 27 de desembre, de mesures fiscals, administratives i de l'ordre social va introduir una modificació en la regulació de la notificació establerta en la LRJPAC, i va permetre la notificació per mitjans electrònics en el cas que l'interessat hagués assenyalat aquests mitjans com a preferents o consentit expressament⁽¹¹⁰⁾.
En el mateix sentit destaquen les modificacions que es van introduir en la Llei general tributària per permetre també les notificacions per mitjans electrònics.
Amb aquests antecedents, la regulació de la notificació electrònica es va assentar en la LAECSP⁽¹¹¹⁾, que posteriorment, amb efectes a l'Administració general de l'Estat, va ser desenvolupada pel Decret 1671/2009, de 6 de novembre.

En l'actualitat la notificació (tant electrònica com en paper) es troba regulada en la LPACAP⁽¹¹²⁾. La notificació és una de les institucions del procediment administratiu que més modificacions importants ha experimentat.

En primer lloc, com hem posat de manifest en reiterades ocasions, la LPACAP regula en alguns casos la relació electrònica obligatòria amb certs col·lectius. Les notificacions es practicaran electrònicament quan els interessats en un expedient formin part d'un d'aquests col·lectius obligats i en aquells casos en què l'interessat hagi triat aquest mitjà de notificació de forma expressa. En la resta de supòsits, la notificació es practicarà necessàriament en paper.

D'acord amb la regulació de la LPACAP tota notificació haurà de ser tramitada dins del termini de deu dies a partir de la data en què l'acte hagi estat dictat, i haurà de contenir el text íntegre de la resolució (amb indicació de si posa fi o no a la via administrativa), l'expressió dels recursos que procedeixin (en via administrativa i judicial), l'òrgan davant el qual haguessin de presentar-se i el termini per interposar-los). Així mateix, i únicament als efectes d'entendre complerta l'obligació de notificar dins del termini màxim de durada dels procediments, serà suficient la notificació que contingui el text íntegre de la resolució, així com l'intent de notificació degudament acreditat. D'altra banda, les notificacions que, contenint el text íntegre de l'acte, ometin algun dels altres requisits exposats anteriorment, faran efecte a partir de la data en què l'interessat realitzi actuacions que suposin el coneixement del contingut i abast de la resolució o acte objecte de la notificació, o interposi qualsevol recurs que sigui procedent⁽¹¹³⁾.

Un tema important a tenir en compte aquí és el respecte a la regulació de la Llei orgànica de protecció de dades personals. Atès que la notificació ha de contenir el text íntegre de la resolució o acte a notificar, la LPACAP disposa que les administracions públiques podran adoptar les mesures que considerin necessàries per a la protecció de les dades personals que hagin de constar en les resolucions i actes administratius, quan aquests tinguin per destinataris més d'un interessat⁽¹¹⁴⁾. A la pràctica és recomanable que les administracions públiques incorporin en les seves aplicacions de gestió d'expedients administratius elements per a l'anonimització de documents que continguin aquesta classe de dades, de manera que aquesta intervenció es faci de manera automatitzada. El mateix és traslladable a la documentació que les lleis de transparència obliguen a les administracions públiques a publicar als seus portals de transparència.

A continuació, la LPACAP tracta les condicions per a la pràctica de les notificacions (de totes, tant les electròniques com les cursades en paper).

Amb independència del mitjà utilitzat, les notificacions seran vàlides sempre que permetin tenir constància del seu enviament o posada a disposició, de la recepció o accés per a l'interessat o el seu representant, de les seves dates i hores, del contingut íntegre, i de la identitat fidedigna del remitent i destinatari d'aquesta. L'acreditació de la notificació efectuada s'incorporarà a l'expedient⁽¹¹⁵⁾.

Les notificacions per mitjans electrònics

Com a norma general les notificacions es practicaran preferentment per mitjans electrònics. En tot cas es practicaran per aquests mitjans quan l'interessat resulti obligat a rebre-les per aquesta via. A aquesta regla la LPACAP exceptua dos supòsits, en els quals l'administració pública podrà notificar en paper: quan la notificació es realitzi amb la compareixença espontània de l'interessat o el seu representant a les oficines d'assistència en matèria de registre i sol·liciti la comunicació o notificació personal en aquest moment, i d'altra banda, quan per assegurar l'eficàcia de l'actuació administrativa resulti necessari practicar la notificació per lliurament directe d'un empleat públic de l'administració pública notificant.

Lligat amb l'anterior, la LPACAP disposa que, reglamentàriament, les administracions públiques podran establir l'obligació de practicar electrònicament les notificacions per determinats procediments i per a certs col·lectius de persones físiques que per raó de la seva capacitat econòmica, tècnica, dedicació professional o altres motius quedi acreditat que tenen accés i disponibilitat dels mitjans electrònics necessaris⁽¹¹⁶⁾.

Com es pot observar, s'estableixen aquí les mateixes consideracions que la LPACAP preveu per regular la relació electrònica obligatòria per a certs col·lectius⁽¹¹⁷⁾, però en aquest cas especificant que s'estableix aquesta obligatorietat per a la pràctica de la notificació electrònica.

La norma que regula aquesta imposició ha de ser una norma reglamentària stricto sensu, de manera que no seran vàlides altres formes d'actes administratius. L'exemple clàssic en l'Administració local és la voluntat d'una administració pública d'obligar certs interessats perquè sol·licitin les subvencions que convoca un ajuntament per mitjans electrònics. En aquest supòsit, l'obligatorietat haurà d'estar regulada en ordenança o reglament, i no es podrà incorporar simplement a les bases de la convocatòria d'aquestes subvencions. La norma reglamentària haurà d'especificar clarament els supòsits (determinats procediments) on és aplicable l'obligatorietat i en l'expedient d'aprovació de l'ordenança o el reglament s'haurà de motivar clarament els criteris que han portat a determinar aquesta condició.

D'altra banda, és lògic entendre que també estaran obligats a rebre notificacions electròniques aquells col·lectius obligats per la LPACAP a tramitar electrònicament, pels quals, recordem, la LPACAP tampoc preveu assistència electrònica de cap tipus, cosa que dóna a entendre que la voluntat del legislador ha estat canalitzar electrònicament de manera obligatòria el procediment administratiu en tota la seva extensió en aquests casos.

Fora dels supòsits exposats anteriorment en què existeix l'obligatorietat de rebre les notificacions per mitjans electrònics, serà l'interessat en el procediment qui triï per quin mitjà vol ser notificat. En aquest sentit, la LPACAP disposa que en els procediments iniciats a sol·licitud de l'interessat la notificació es practicarà pel mitjà assenyalat a aquest efecte per aquest, però serà electrònica en els casos en els quals existeixi obligació de relacionar-se d'aquesta forma amb l'administració pública. Excepcionalment, quan no fos possible realitzar la notificació d'acord amb l'assenyalat en la sol·licitud, es practicarà en qualsevol lloc adequat a tal fi, i per qualsevol mitjà que permeti tenir constància de la recepció per l'interessat o el seu representant, així com de la data, la identitat i el contingut de l'acte notificat⁽¹¹⁸⁾.

D'altra banda els interessats no obligats a la relació electrònica podran decidir i comunicar a qualsevol moment a l'administració pública, mitjançant els models normalitzats que s'estableixin a aquest efecte, que les notificacions successives es practiquin o deixin de practicar-se per mitjans electrònics⁽¹¹⁹⁾. Per tant, l'interessat decideix el mitjà de la notificació a qualsevol moment de la tramitació de l'expedient i l'administració pública ha d'estar preparada per notificar en funció de la seva elecció. No és difícil entendre la complexitat que aquesta previsió comporta per a les administracions públiques en el pla pràctic, que hauran d'establir en la tramitació de tots els expedients els mecanismes perquè aquesta llibertat d'elecció del mitjà de notificació sigui efectiva.

De la mateixa manera, en els procediments iniciats d'ofici una vegada interpel·lat l'interessat, aquest també podrà manifestar l'elecció del mitjà de comunicació per a la resta dels actes administratius que l'administració pública hagi de comunicar-li dins del procediment i podrà modificar-la a qualsevol moment.

Per tancar aquest tema, la LPACAP estableix que en cap cas s'efectuaran per mitjans electrònics les notificacions en què l'acte a notificar vagi acompanyat d'elements que no siguin susceptibles de conversió en format electrònic, o les que continguin mitjans de pagament a favor dels obligats, com ara xecs⁽¹²⁰⁾.

Pràctica de les notificacions a través de mitjans electrònics

D'acord amb la LPACAP, les notificacions electròniques es practicaran mitjançant compareixença a la seu electrònica de l'administració pública o organisme públic actuant, a través de l'adreça electrònica habilitada única o mitjançant tots dos sistemes, segons disposi cada administració pública o organisme públic. En aquest sentit cal destacar que la LPACAP estableix únicament aquests dos sistemes de notificació electrònica⁽¹²¹⁾.

1) La notificació per compareixença a la seu electrònica

Per compareixença a la seu electrònica ha d'entendre's l'accés per l'interessat, o el seu representant degudament identificat, al contingut de la notificació. La terminologia usada en aquesta regulació concreta és ambigua i està mancada de rigor. En efecte, es confon la compareixença a la seu electrònica, que, en realitat, no és una altra cosa que l'accés a aquesta prèvia identificació electrònica de l'administrat per a la realització de qualsevol tràmit, amb la notificació per compareixença a la seu electrònica, que com, amb tota exactitud, diu l'article 40 del Reial decret 1671/2009 al seu apartat primer, és l'accés per l'interessat, degudament identificat, al contingut de l'actuació administrativa corresponent a través de la seu electrònica de l'òrgan o organisme públic actuant (Miguez, 2016).

Perquè la notificació electrònica per compareixença sigui vàlida, a falta de més concreció a la LPACAP, serà suficient que compleixin els requisits generals⁽¹²²⁾.

2) L'adreça electrònica habilitada única

La LPACAP no estableix cap definició de què s'ha d'entendre per aquest mitjà de notificació electrònic, i tampoc s'incorporen a la regulació els requisits mínims que ha de satisfer, i resulta imprecís en aquest cas l'adjectiu «única» (Miguez, 2016).

En aquest sentit, a més de complir les condicions generals per a la pràctica de les notificacions, examinats anteriorment⁽¹²³⁾, hem d'acudir al RD 1671/2009⁽¹²⁴⁾, aplicable únicament a l'Administració general de l'Estat, a les disposicions que no han estat derogades per la LPACAP⁽¹²⁵⁾ (Miguez, 2016), que disposa els requisits indispensables pels quals seran vàlids els sistemes de notificació electrònica a través d'adreça electrònica habilitada, i que són:

Acreditar la data i l'hora en què es produeix la posada a disposició de l'interessat de l'acte objecte de notificació
Possibilitar l'accés permanent dels interessats a l'adreça electrònica corresponent, a través d'una seu electrònica o de qualsevol altra manera
Acreditar la data i l'hora d'accés al seu contingut
Posseir mecanismes d'autenticació per garantir l'exclusivitat del seu ús i la identitat de l'usuari.

L'accés a la notificació electrònica

Sobre aquest punt, la LPACAP, de la mateixa manera que havia regulat la LAECSP⁽¹²⁶⁾, disposa que les notificacions per mitjans electrònics s'entendran practicades al moment en què es produeixi l'accés al seu contingut. Quan la notificació per mitjans electrònics sigui de caràcter obligatori, o hagi estat expressament triada per l'interessat, s'entendrà rebutjada quan hagin transcorregut deu dies naturals des de la posada a disposició de la notificació sense que s'accedeixi al seu contingut⁽¹²⁷⁾. Per tant, cal tenir en compte que la conseqüència pràctica és que la notificació s'entendrà practicada amb caràcter general i així es farà constar en l'expedient, s'especificaran les circumstàncies de l'intent de notificació i el mitjà, es donarà per efectuat el tràmit i se seguirà el procediment⁽¹²⁷⁾.

En aquesta regulació cal destacar que, a diferència de la regulació anterior establerta a la LAECSP, aquesta presumpció només és aplicable quan la pràctica de la notificació per mitjans electrònics sigui obligatòria o aquesta modalitat de notificació hagi estat triada expressament per l'interessat. En queden al marge els supòsits en què s'utilitzi com a complement de la notificació en paper.

D'altra banda, la LPACAP no conté la previsió que establia l'excepció a entendre rebutjada la notificació per falta d'accés quan d'ofici o a instàncies del destinatari s'hagués comprovat la impossibilitat tècnica o material de l'accés⁽¹²⁹⁾, cosa que és més que qüestionable.

De fet, això és, en la pràctica, un dels temes més controvertits a l'hora d'implantar la notificació per mitjans electrònics, és a dir, no és tant una dificultat tecnològica (s'ha avançat moltíssim en aquesta matèria i avui dia existeixen aplicacions que són reutilitzades per diverses administracions públiques per poder practicar notificacions electròniques), sinó organitzativa, i des de diversos punts de vista:

Tenir la capacitat les administracions públiques de discriminar en l'origen si l'interessat està obligat o no a acceptar notificacions electròniques; si ha sol·licitat que se li practiqui per mitjans electrònics per a un tràmit determinat o per al conjunt d'actuacions amb l'administració pública corresponent; o fins i tot, si en el transcurs de la tramitació administrativa decideix canviar i sol·licitar la pràctica de la notificació per altres mitjans.
Poder identificar, sobretot en el període embrionari d'implantació de la notificació electrònica, si el problema de no accedir durant deu dies a la notificació practicada per mitjans electrònics ha estat a voluntat de l'interessat o bé perquè no ha comptat amb els mitjans o la capacitat tècnica suficient per accedir al seu contingut.

En moltes ocasions, per superar aquesta bretxa digital per part de la ciutadania, algunes administracions públiques han hagut de realitzar un seguiment continu de les notificacions electròniques a les quals no s'ha accedit després de deu dies de la seva posada a disposició, per verificar que l'interessat tenia el coneixement que se li havia practicat una notificació electrònica i que era conscient de les conseqüències derivades del seu no accés al seu contingut.

D'altra banda, les notificacions que, contenint el text íntegre de l'acte, ometin algun dels altres requisits previstos (indicació de si posa fi o no a la via administrativa, l'expressió dels recursos que procedeixin en via administrativa i judicial, l'òrgan davant el qual haguessin de presentar-se, el termini per interposar-ho…), faran efecte a partir de la data en què l'interessat realitzi actuacions que suposin el coneixement del contingut i abast de la resolució o acte objecte de la notificació, o interposi qualsevol recurs que procedeixi.

En aquest sentit cal matisar que encara que la notificació electrònica s'entengui practicada quan s'accedeixi al seu contingut, a l'efecte d'entendre complerta l'obligació de notificar dins del termini màxim de durada dels procediments, n'hi ha prou amb la posada a disposició de la notificació a la seu electrònica de l'administració o organisme actuant o a l'adreça electrònica habilitada única⁽¹³⁰⁾.

D'aquesta manera, la posada a disposició de la notificació electrònica queda equiparada a l'intent de notificació degudament acreditat que la LPACAP preveu per a les notificacions en paper. Les conseqüències d'aquesta previsió no són qüestió anodina, mentre que la LPACAP obliga les administracions públiques a utilitzar els mitjans electrònics de notificació en tots els casos, inclosos aquells que l'interessat ha triat de manera expressa la notificació en paper. La conseqüència és que el ciutadà ja no podrà fiar-se de l'intent de notificació en paper per determinar quan s'ha d'entendre complerta l'obligació de l'administració pública de notificar dins del termini màxim de durada del procediment, perquè és possible que abans d'aquest intent tingués ja a la seva disposició la notificació a la seu electrònica (Miguez, 2016).

Una de les novetats respecte de la pràctica de la notificació contingudes en la LPACAP és la previsió que les administracions públiques hagin d'enviar un avís al dispositiu electrònic i/o a l'adreça de correu electrònic de l'interessat que aquest hagi comunicat, independentment si la notificació s'ha practicat en paper o electrònicament.

Aquest avís tindrà la funcionalitat d'informar l'interessat de la posada a disposició d'una notificació a la seu electrònica de l'administració pública o organisme públic corresponent o a l'adreça electrònica habilitada única. La falta de pràctica d'aquest avís no impedirà, d'altra banda, que la notificació sigui considerada plenament vàlida⁽¹³¹⁾. De manera prèvia al reconeixement legal, les plataformes de notificació electròniques ja acostumaven a realitzar aquesta pràctica que en aquell moment no estava prevista en la regulació.

Les notificacions practicades en paper

Com ja s'ha exposat amb anterioritat, la LPACAP preveu també la possibilitat d'efectuar notificacions en paper. En aquest sentit, una de les novetats més importants respecte de la regulació anterior és que s'estableix que totes les notificacions que es practiquin en paper hauran de ser posades a disposició de l'interessat a la seu electrònica de l'Administració o organisme actuant perquè pugui accedir al contingut d'aquestes de forma voluntària⁽¹³²⁾.

I aquesta previsió s'ha de complir encara que l'interessat no obligat a la relació electrònica opti per la notificació en paper. En aquests casos la LPACAP disposa que quan l'interessat fos notificat per diferents vies, es prendrà com a data de notificació la d'aquella que s'hagués produït en primer lloc⁽¹³³⁾. Així mateix, quan l'interessat accedeixi al contingut de la notificació a la seu electrònica, la LPACAP disposa que se li ofereixi la possibilitat que la resta de notificacions es realitzin a través de mitjans electrònics⁽¹³⁴⁾. Finalment la LPACAP també estableix com s'ha de practicar la notificació en paper⁽¹³⁵⁾.

Dimensió del procés d'implantació de la notificació electrònica

3.4.3.L'arxiu de documents

Tota administració pública està configurada a través de diferents òrgans i departaments. Cadascun d'aquests òrgans i departaments genera i rep diàriament un volum de documentació molt elevat de caràcter divers, que s'ha de gestionar amb eficiència de cara a facilitar-ne l'ús, conservació i recuperació.

Els documents passen per una sèrie d'etapes successives des de la seva producció o recepció, la seva conservació temporal, fins a la seva eliminació o integració en un arxiu permanent. Aquestes fases conformen el que es denomina cicle de vida dels documents. En funció dels diferents estats dins del seu cicle de vida, trobarem els documents emmagatzemats en un o un altre lloc. Així, en funció de si es tracta d'un document que acaba de crear-se i que necessita un seguiment periòdic, o d'un document que ja no necessita un seguiment diari però que pot necessitar ser conservat per motius de validesa legal, o si es converteix en un document del qual ja no ha de realitzar cap seguiment diari i del qual ja ha finalitzat la seva validesa legal, però que pot ser necessari conservar pensant en el seu valor documental o històric, estarem parlant de documents que es poden classificar en tres tipologies en funció del seu estat:

1) Documentació activa

2) Documentació semiactiva

3) Documentació inactiva

Aquesta diferenciació és essencial per comprendre el concepte de gestió documental, mentre que aquest abasta el seguiment d'un document des que es crea o és rebut fins que aquest acaba tot el seu cicle de vida i és eliminat o conservat permanentment. En aquest sentit, amb l'arribada dels documents en format electrònic, que a nivell legal se'ls ha anat donant validesa per si mateixos, és necessari també parlar d'arxius digitals. La diferenciació entre els arxius físics i els arxius digitals radica, entre altres aspectes importants, en el format dels documents que es conserven.

En relació amb l'arxiu, les tres fases o etapes del cicle de vida dels documents donen lloc a categories d'arxiu diferents, independentment del format dels documents i del format dels arxius.

Es tracta de les tipologies d'arxius següents:

Arxius de gestió: És aquell arxiu en el qual s'emmagatzema la documentació encara vigent, en el qual les consultes són freqüents i que, a més, requereix una localització immediata i una proximitat física a l'usuari. En aquest repositori s'arxiven documents actius, que tenen entre 0 i 5 anys de vida i són d'ús diari.
Arxius administratius o arxius intermedis: on trobaríem documents actius i semiactius, documentació que requereix una consulta ocasional fins al període en el qual es procedeix a la fase denominada en arxivística com a «expurgo», és a dir, revisió i valoració de la documentació abans de procedir a la seva eliminació o bé transferència a l'arxiu definitiu.
Arxius històrics, on trobem documents inactius: és l'arxiu que emmagatzema la documentació una vegada ha acabat la vigència administrativa, en el qual es pot continuar consultant els documents que serveixin com a antecedent, per a comprovacions o estudi. En aquest arxiu es conservarà la documentació d'interès per preservar la memòria històrica.

Estat del document	Característiques del document	Anys de vida del document	Ubicació del document
Actiu	Document que acaba de crear-se i necessita un seguiment diari	De 0 a 5 anys	Arxius de Gestió / Arxius d'oficina
Semiactiu	Document del qual ja no s'ha de fer seguiment periòdic, però que pot necessitar ser conservat per motiu de validesa legal	Entre 3-6 a 25 anys	Arxius de Gestió / Arxius d'oficina o Arxius administratius / Arxius intermedis
Inactiu	Document del qual ja no s'ha de fer seguiment periòdic, i del qual ja ha finalitzat la seva validesa legal, però que pot necessitar ser conservat per motiu de validesa legal.	Més de 25 anys	Arxiu històric

En relació amb la conservació de documents electrònics originals, cal tenir present que tant els equips informàtics com el programari a través dels quals són creats els documents electrònics, evolucionen constantment, per la qual cosa correm el risc de perdre un document si desapareix del mercat el suport a través de com es va generar i sobre el qual es pot llegir el document. En aquest sentit, estaríem parlant d'obsolescència tecnològica i dels perills que aquesta comporta per a la longevitat dels documents digitals.

És per aquest motiu que quan parlem de gestió de documents o expedients electrònics, o de sistemes de gestió de documents electrònics, cal tenir en compte un conjunt de requeriments que podem trobar recollits en diferents normatives.

La primera normativa en la qual apareix el concepte d'arxiu electrònic va ser la LAECSP, que ho va preveure com l'eina per emmagatzemar els documents que s'han creat o convertit en suport electrònic. La LAECSP va possibilitar que es poguessin emmagatzemar per mitjans electrònics tots els documents electrònics utilitzats en les actuacions administratives⁽¹³⁶⁾.

Encara que del literal de la LAECSP es desprenia que la creació d'arxius electrònics era una decisió de les organitzacions públiques, en l'ENI es va establir que les administracions públiques havien de crear repositoris electrònics, complementaris i equivalents quant a la seva funció als arxius convencionals, destinats a cobrir el conjunt del cicle de vida dels documents electrònics⁽¹³⁷⁾.

D'altra banda l'ENI determina també les mesures que s'han de prendre per garantir la interoperabilitat en relació amb la recuperació i conservació dels documents electrònics al llarg del seu cicle de vida, i en referència a la possibilitat de consulta dels documents al llarg del temps serà necessari fer servir formats de signatures electròniques longeves, que les preservin al llarg del temps i que hauran de poder verificar.

A més, a les Normes tècniques d'interoperabilitat (NTI), en concret la NTI de política de gestió de documents electrònics, que és on s'estableixen els protocols de gestió dels documents en format digital, també es preveu el deure de conservació d'aquesta documentació dotant-la de cert protagonisme⁽¹³⁸⁾.

Aquesta regulació dóna un gir a la LPACAP, ja que s'obliga cada administració pública a mantenir un arxiu electrònic únic dels documents electrònics que corresponguin a procediments finalitzats, en els termes establerts en la normativa reguladora aplicable⁽¹³⁹⁾.

La LPACAP es manifesta clarament en la línia d'establir totes les mesures que permetin dotar de seguretat tant el document electrònic com els mitjans i suports en què s'emmagatzemin aquests documents.

Respecte a la conservació del document electrònic, es disposa que el format del document ha de permetre garantir l'autenticitat, integritat i conservació del document, així com la seva consulta amb independència del temps transcorregut des de la seva emissió. Així mateix, s'assegurarà en tot cas la possibilitat de traslladar les dades a altres formats i suports que garanteixin l'accés des de diferents aplicacions. I posa especial èmfasi en l'eliminació dels documents electrònics que no es podrà fer de manera indiscriminada, si no que haurà de ser autoritzada d'acord amb que es disposa en la normativa aplicable⁽¹⁴⁰⁾.

D'altra banda, per garantir la seguretat en els mitjans i suports en què s'emmagatzemen aquests documents la LPACAP ens remet a les mesures previstes a l'ENI; mesures que han de garantir la integritat, autenticitat, confidencialitat, qualitat, protecció i conservació dels documents emmagatzemats. En particular, asseguraran la identificació dels usuaris i el control d'accessos, així com el compliment de les garanties previstes en la legislació de protecció de dades⁽¹⁴¹⁾.

Una altra remissió a l'arxiu electrònic es troba en la LRJSP, que en referència als documents utilitzats en les actuacions administratives disposa que s'emmagatzemaran per mitjans electrònics, excepte quan no sigui possible⁽¹⁴²⁾.

En aquest sentit, tant la LAPCAP com la LRJSP insten de manera decidida les administracions públiques a la reutilització de solucions d'arxiu⁽¹⁴³⁾.

El model de referència que s'ha de tenir present per abordar el disseny d'un sistema de preservació d'informació digital és el denominat OAIS (Open Archival Information System), el qual no especifica ni sistemes ni tecnologies concretes (Delgado i Flores, 2016), i ha estat estandarditzat a través de la norma ISO 14721:2003 actualitzada amb la norma ISO 14721:2012.

Seguint aquest model, el projecte i-ARK (European Archival Records and Knowledge Preservation), que es va iniciar l'1 de febrer del 2014 amb previsió de finalització el 31 de gener del 2017, és un projecte europeu de recerca en matèria d'arxiu electrònic cofinançat per la Comissió Europea en el marc del seu Programa de suport a les polítiques de TIC (PSP), dins del Programa marc de competitivitat i innovació (CIP), en el qual participa la Direcció de tecnologies de la informació i les comunicacions del Ministeri d'Hisenda i Administracions Públiques de l'Estat espanyol.

L'objectiu d'aquest projecte és proveir un enfocament únic, escalable i robust capaç de complir les necessitats en matèria d'arxiu de diverses organitzacions, per contribuir a les tres principals activitats d'un arxiu: ingrés, preservació i reutilització autoritzada d'informació. La idea és que es creï un pilot de metodologia paneuropea per a arxivatge de documents electrònics, sintetitzant les bones pràctiques existents a nivell nacional i internacional, que mantindran arxius i bases de dades utilitzables a llarg termini.

En aquesta línia s'ha desenvolupat, per part del Ministeri d'Hisenda i Administracions Públiques, un servei d'arxiu definitiu de documents i expedients electrònics denominat ARCHIVE, com una solució horitzontal d'ús comú que facilitarà a mitjà i llarg termini la interoperabilitat total interadministrativa.

Per avançar de forma col·laborativa en aquest àmbit, el 19 de gener del 2016 es va constituir el Grup de Treball del comitè sectorial d'administració electrònica per al document, expedient i arxiu electrònics, integrat per representants del sector informàtic i del sector arxiu de les diferents comunitats autònomes, dels ajuntaments a través de la FEMP, de les universitats a través de les seves organitzacions, de la Sotsdirecció general d'arxius estatals, l'Arxiu central del Ministeri d'Hisenda i Administracions Públiques i la Direcció de Tecnologies d'Informació i les Comunicacions.

A nivell autonòmic, cal destacar també el projecte català iArxiu, impulsat pel Consorci d'Administració Oberta (AOC), un servei de preservació i arxiu electrònic que garanteix que els expedients i documents que genera o rep una organització en l'exercici de les seves funcions es mantinguin íntegres, fiables, autèntics i accessibles al llarg del seu cicle de vida. Aquest servei està dirigit a totes les administracions públiques catalanes que hagin de preservar documents electrònics a llarg termini i necessitin garantir l'autenticitat i la integritat dels seus continguts, així com l'accessibilitat, la disponibilitat i la seva legalitat. És un repositori digital de confiança encarregat de custodiar i conservar els expedients i documents electrònics una vegada finalitzada la seva tramitació, fins a la seva eliminació o conservació permanent. Inclou la prestació d'uns serveis relacionats amb la seva conservació a llarg termini, com els serveis de migració de documents i visualització de documents i el servei d'evidència electrònica relacionat amb la preservació de les signatures electròniques.

3.4.4.La tramitació simplificada del procediment administratiu comú

La LPACAP conté diverses previsions que afavoreixen la simplificació procedimental. S'hi ha de destacar la previsió expressa a la declaració responsable i la comunicació, i sobretot la nova regulació del procediment simplificat, com a variant abreujada del procediment ordinari, aplicable a qualsevol matèria.

Així, la tramitació simplificada del procediment administratiu comú serà viable quan per raons d'interès públic o la falta de complexitat del procediment així ho aconsellin. D'altra banda, estan legitimats per iniciar la tramitació simplificada del procediment tant l'administració pública com els particulars, però l'òrgan competent per a la seva tramitació podrà, en qualsevol moment del procediment anterior a la resolució, acordar continuar el procediment per la via del procediment ordinari⁽¹⁴⁴⁾.

Quan siguin les persones interessades les que sol·licitin la tramitació simplificada del procediment, però l'òrgan competent per a la tramitació apreciï que no concorren les circumstàncies necessàries per a la seva tramitació (és a dir interès públic o la falta de complexitat), aquest òrgan podrà desestimar la sol·licitud, en el termini de cinc dies des de la seva presentació, sense que existeixi possibilitat de recurs per part de la persona interessada. Transcorregut el termini de cinc dies s'entendrà desestimada la sol·licitud⁽¹⁴⁵⁾.

Alhora, si en procediments iniciats d'ofici, una vegada notificat l'acord d'incoació, qualsevol dels interessats manifesta la seva oposició expressa, l'administració pública haurà de seguir obligatòriament el procediment ordinari, excepte en el cas dels procediments sancionadors, on si l'òrgan competent per iniciar el procediment considera que existeixen elements de judici suficients (d'acord amb el previst en la seva normativa reguladora) per qualificar la infracció com a lleu, no aplicaria l'oposició expressa de l'interessat⁽¹⁴⁶⁾.

La tramitació i resolució del procediment simplificat ha de completar-se en trenta dies a explicar des del següent a la notificació de l'acord a la persona interessada, tret que resti menys per a la seva tramitació ordinària⁽¹⁴⁷⁾.

Respecte del silenci administratiu, la LPACAP no disposa de cap clàusula particular per a aquesta forma de tramitació; per tant, caldrà assimilar-ho al que es disposa per a la generalitat dels casos⁽¹⁴⁸⁾.

La LPACAP estableix específicament els tràmits que poden contenir la tramitació simplificada del procediment. A saber:

Inici del procediment d'ofici a sol·licitud de l'interessat.
Esmena de la sol·licitud si escau.
Al·legacions formulades a l'inici del procediment durant el termini de cinc dies.
Tràmit d'audiència, quan la resolució hagi de ser desfavorable a l'interessat.
Informe del servei jurídic, quan sigui preceptiu.
Informe del Consell General del Poder Judicial quan sigui preceptiu.
Dictamen del Consell d'Estat i òrgan consultiu equivalent al de la comunitat autònoma en els casos que sigui preceptiu. Quan el dictamen sigui contrari al fons de la proposta de resolució, amb independència que s'atengui o no, l'òrgan competent per resoldre acordarà continuar el procediment conformement a la tramitació ordinària, i s'entendran convalidades totes les actuacions que s'hagin realitzat durant la tramitació simplificada del procediment, a excepció del dictamen del Consell d'Estat o òrgan consultiu equivalent⁽¹⁴⁹⁾.

Així mateix, en el cas que un procediment exigís la realització d'un tràmit no previst a l'apartat anterior, haurà de ser tramitat de manera ordinària⁽¹⁵⁰⁾.

A diferència del procediment ordinari, en el procediment simplificat no consten les següents fases: la proposició i la pràctica de proves, els informes que no siguin preceptius i el tràmit d'informació pública.

A la pràctica cal tenir molt present la implicació que té la regulació d'aquesta nova forma de tramitació. A simple vista és fàcil observar que totes les administracions públiques hauran d'incorporar en cadascuna de les tramitacions electròniques dels procediments de la seva competència la possibilitat de la seva tramitació simplificada, per exemple a través del desdoblament inicial dels circuits per poder triar en funció del cas concret entre una forma ordinària o simplificada de tramitació.

3.4.5.La gestió documental en el marc de l'administració digital

El concepte de gestió documental té una relació molt propera amb l'arxivística tradicional. En aquest sentit, l'arxivística tradicional en l'administració pública s'ha encarregat principalment de:

«La conservació i organització del patrimoni documental amb l'objectiu fonamental de satisfer les necessitats d'informació i documentació, necessàries per a la cerca i recerca històriques, així com de classificar, ordenar, inventariar i catalogar la documentació elaborant els instruments de descripció-inventaris, catàlegs, índexs-per facilitar l'accés i la correcta recuperació. Ha d'establir les normatives reguladores de la classificació i el tractament de la documentació de gestió, de les transferències, l'accés, la selecció i l'eliminació per a tots els òrgans, així com vetllar per la recuperació del patrimoni documental no oficial mitjançant l'acceptació de llegats o donatius, entre d'altres» (Alberch i Fugueras, R.).

Però l'obligació de la implantació de l'arxiu electrònic únic no s'aconsegueix únicament aplicant tecnologia, es necessita abans de res que les organitzacions comptin amb un conjunt d'eines, tècniques i polítiques per controlar el cicle de vida de la informació, dels documents i expedients, des de la concepció, captura o recepció encarregant-se després de la seva administració, emmagatzematge, preservació, accés i difusió. De fet el model OAIS al qual hem fet referència anteriorment no entra a definir el tipus de tecnologia i en canvi posa èmfasi en la definició dels seus requisits funcionals en la necessitat de disposar d'eines procedimentals (Delgado i Flores, març 2016).

En aquest sentit, la gestió documental en les administracions públiques ha de permetre la gestió de tots aquells documents que es creen o que es reben diàriament en els diferents òrgans d'una administració pública, des del seu origen fins a la seva destinació final, amb l'objectiu de facilitar-ne l'ús i conservació, sense oblidar la millora del servei que es presta a la ciutadania.

Per tant, el tret més important de la gestió documental és que aquesta no se situa al final de la cadena de producció del document sinó que és necessari que estigui present en totes les fases, i especialment, en el moment del disseny dels processos de treball i els procediments de tramitació.

Per a la implementació de les regles de la gestió documental, es fa necessària en qualsevol organització la implantació en l'organització d'un sistema de gestió documental, que possibiliti el control de la documentació des de la fase d'inici del procediment fins a la disposició final dels documents.

Així, per exemple la Llei catalana 10/2001 d'arxius i documents, defineix sistema de gestió documental (SGD) com el conjunt d'operacions i de tècniques integrades en la gestió administrativa general, basades en l'anàlisi de la producció, la tramitació i els valors dels documents que es destinen a la planificació, el control, l'ús, la conservació i l'eliminació o la transferència dels documents en un arxiu amb l'objectiu de racionalitzar i unificar el tractament i aconseguir una gestió eficaç i rendible⁽¹⁵¹⁾.

El sistema de gestió documental es defineix així com el procés de l'organització destinat a garantir la creació, el manteniment i la conservació dels documents necessaris per al desenvolupament de les activitats que li són pròpies, i per al control de la seva adequació als requeriments legals i a la normativa vigent.

Aquest sistema gestiona tota la documentació administrativa amb independència del seu suport i format, des del moment en què aquesta és produïda o rebuda per l'organització fins que és transferida a l'arxiu, on s'haurà de quedar de forma temporal o permanent i que caldrà considerar com a part del sistema.

Així, l'objectiu bàsic d'implementar un SGD en una organització és crear i controlar documents de forma sistemàtica i verificable per:

Dur a terme les activitats de l'organització i prestar els corresponents serveis fefaentment.
Complir amb els requisits de caràcter legislatiu, reglamentari i de rendició de comptes.
Optimitzar la presa de decisions, la consistència operativa i la continuïtat del negoci.
Facilitar el funcionament efectiu d'una organització en cas de desastre.
Proporcionar protecció i suport en els litigis, que inclou la gestió de riscos associats amb l'existència o no de proves d'una activitat organitzativa.
Protegir els interessos de l'organització i els drets dels treballadors, els clients i les parts interessades actuals i futures.
Donar suport a les activitats de recerca i desenvolupament.
Donar suport a les activitats promocionals de l'organització.
I mantenir la memòria corporativa o col·lectiva i promoure la responsabilitat social.

Hi ha dos principis bàsics que han de guiar qualsevol SGD:

La gestió dels documents s'iniciarà en el mateix moment en què es crea el document i es desenvolupa durant tot el seu cicle de vida.
La gestió dels documents ha d'incloure tota la documentació administrativa, amb independència de quin sigui el seu suport i format.

Així mateix, els elements que tot SGD ha d'incloure com a mínim són:

1) Una política de gestió de documents que rebi el suport dels nivells més alts de decisió i sigui difosa a tots els membres de l'organització. Aquesta política reflecteix les necessitats de l'organització a qualsevol moment.

Com a projecte d'abast corporatiu és absolutament necessari:

a) Un lideratge clar i que es defineixin clarament les responsabilitats. L'establiment, implementació, manteniment i millora d'una SGD és un repte de caràcter transversal i interdisciplinari que necessita el treball cooperatiu de professionals experts. En aquest escenari són actors ineludibles: l'alta direcció, com a factor d'impuls i sostenibilitat, el servei d'arxiu i gestió de documents, com a òrgan responsable de les polítiques de gestió documental, el servei de sistemes d'informació, com a responsables de la gestió i aplicació de les TIC, els serveis jurídics, que han de garantir la formalitat legal dels processos i procediments, els responsables de l'organització, ja que han de modelar els circuits administratius i impulsar la reenginyeria de processos, els serveis de modernització o d'administració electrònica, i els serveis d'atenció ciutadana en la mesura que sovint donen inici a tràmits i procediments administratius.

b) Per dur a terme aquest control i gestió dels documents són necessaris uns instruments de gestió.

2) El quadre de classificació documental: definit com una estructura jeràrquica i lògica que reflecteix les funcions i activitats d'una organització (Carlota Bustelo), o també com l'esquema general de l'organització d'un fons d'arxiu que presenta de manera sistemàtica i estructurada les seccions i les sèries documentals d'acord amb criteris orgànics o funcionals (Ramon Alberch).

El quadre de classificació documental (QDC), per tant, és la columna vertebral del sistema de gestió documental (SGD), de manera que tots els expedients/documents han de tenir correspondència amb un codi de classificació a partir de com s'apliquen diferents tractaments relatius a la seva disposició i accés.

És, per tant, una eina clau per a la gestió documental dels organismes entorn de la qual s'estableixen la resta d'instruments. Així, el QDC:

Controla l'expedient/document des de l'inici de la seva tramitació.
Uneix cada expedient amb el QDC ordenant la gestió amb la conservació i n'assegura la continuïtat.
Arrossega metadades de disposició i accés que d'aquesta manera s'avancen automàticament.
Facilita la localització de la informació, per la qual cosa serà necessari: identificar els documents, classificar-los, codificar-los, establir el seu cicle de vida i especificar les característiques d'accés, conservació o eliminació.

En aquest escenari, el manual de gestió documental recull les polítiques que s'han definit i la seva forma d'aplicació en l'organització i incorpora el Quadre de classificació de documents corporatiu.

En resum, el quadre de classificació corporatiu (QDC) presenta de manera jeràrquica i ordenada les funcions i activitats pròpies de l'organització i la documentació que el compliment d'aquestes produeix.

Exemple de Quadre de classificació documental

Ampliació

Font: http://www.terrassa.cat/documents/12006/302356/2015_qdc_n100.pdf/2c7dc935-0a6f-42ad-ab01-87433e7c8196http://www.terrassa.cat/documents/12006/302356/2015_qdc_n100.pdf/2c7dc935-0a6f-42ad-ab01-87433e7c8196

3) El calendari de disposició, que defineix els períodes de retenció o d'eliminació dels documents. És l'instrument que permet elaborar, mantenir i gestionar les regles de conservació i d'eliminació dels expedients i documents generats o rebuts per l'organització en l'exercici de les seves funcions i activitats.

4) El quadre d'accés i seguretat estableix el règim d'accés als documents. És l'eina que permet definir els grups o rols d'usuaris i la política d'accés a la informació.

5) L'esquema de metadades, defineix la incorporació i gestió de les metadades dels documents i expedients al llarg del seu cicle de vida.

D'altra banda, també és recomanable crear i vincular altres eines no imprescindibles per al sistema però necessàries per a l'organització:

1) Catàleg de documents i dades interoperables

2) Catàleg de tipologies documentals

3) Tesaurus

4) Quadre de productors per vincular cada productor de documentació amb les diferents eines del sistema (organigrama de l'organització).

5) Catàleg de procediments. Atès tot el que acaba d'exposar, cal tenir present que a l'hora d'iniciar un projecte d'anàlisi, simplificació i automatització de procediments la primera necessitat que es planteja, en el cas de la seva inexistència, és la de crear un catàleg o inventari previ de procediments administratius de l'organització, ja que en molts casos els poders públics ni tan sols saben realment quina quantitat de procediments hi ha, ni quines normes els regulen.

La creació del catàleg de procediments donarà motiu a l'elaboració del manual de procediments administratius.

De fet l'ENI obliga les administracions públiques a mantenir actualitzat un inventari de la informació administrativa, els procediments i els serveis classificats per famílies semàntiques.

Però, a més de les obligacions i requeriments legals, el catàleg de procediments és una eina idònia per tenir controlats i conèixer a fons tots i cadascun dels procediments i tràmits administratius de cada organització, la qual cosa ens permetrà relacionar i integrar l'aplicació del gestor de documents amb la resta de sistemes d'informació i aplicatius.

Per tant, el catàleg de procediments és l'eina que identifica i descriu funcionalment, tecnològicament i documentalment qualsevol procediment i els seus tràmits, amb l'objectiu de poder relacionar-los amb tot el seu cicle de vida, donar informació als usuaris i dotar de coneixement transversal l'organització.

Per tot el que s'ha exposat, és evident que la normativa sobre procediment administratiu comú i règim jurídic del sector públic juntament amb les lleis de transparència (que no cal oblidar que defineixen el concepte d'informació pública i desenvolupen el dret d'accés a aquesta informació), han dotat la gestió documental d'un indiscutible protagonisme en la implantació de l'administració digital, bàsicament a causa de la importància estratègica que té per a aquesta última la creació, gestió i manteniment de la seva producció documental. Si no es classifica i s'apliquen tècniques correctes de gestió de documents, difícilment una organització serà capaç d'afrontar amb èxit les exigències de transparència i interoperabilitat que els exigeix la normativa actual.

Conceptes com document electrònic, expedient electrònic, còpies electròniques i arxiu electrònic van ser aspectes nuclears de la LAECSP, ara recollits en la LPACAP i LRJSP i aspectes prioritaris a tractar per les organitzacions públiques per a la consecució de l'Administració digital, per la qual cosa una planificació estratègica adequada des de l'òptica de la gestió documental serà garantia per al seu correcte acompliment.

En aquest camí, el procés de generalització del document, de les còpies, de l'expedient electrònic es va produir sobretot a partir de l'entrada en vigor de la LAECSP⁽¹⁵²⁾, que va identificar el document administratiu electrònic com l'objecte digital administratiu que conté la informació objecte (dades i signatura) i les dades associades a aquesta (metadades), que ha de residir, des del mateix instant de la seva captura, en el sistema de gestió de documents d'una determinada organització, on romanen inalterades les característiques d'autenticitat, fiabilitat i integritat, que confereixen al document valor probatori, en el marc de la política de gestió de documents electrònics corresponent.

La LPACAP disposa que s'entén per documents públics administratius els vàlidament emesos pels òrgans de les administracions públiques, les quals emetran els documents administratius per escrit, a través de mitjans electrònics, tret que la seva naturalesa exigeixi una altra manera més adequada d'expressió i constància⁽¹⁵³⁾.

Els documents electrònics administratius per ser vàlids hauran de contenir informació de qualsevol naturalesa arxivada en un suport electrònic segons un format determinat susceptible d'identificació i tractament diferenciat; disposar de les dades d'identificació que permetin la seva individualització, sense perjudici de la seva possible incorporació a un expedient electrònic; incorporar una referència temporal del moment en què han estat emesos; incorporar les metadades mínimes exigides i les signatures electròniques que corresponguin, considerant-se vàlids els documents electrònics que siguin traslladats a un tercer a través de mitjans electrònics si compleixen tots aquests requisits⁽¹⁵⁴⁾.

D'altra banda, la LPACAP indica també que no requeriran signatura electrònica els documents electrònics emesos per les administracions públiques que es publiquin amb caràcter merament informatiu (publicitat activa en matèria de transparència), així com aquells que no formin part d'un expedient administratiu, encara que serà necessari identificar l'origen d'aquests documents⁽¹⁵⁵⁾.

Per tant, d'acord amb la nova legislació un document públic administratiu, per ser-ho, ha de ser necessàriament electrònic. Per al supòsit que l'interessat pugui aportar documents en paper en les oficines presencials, ja s'ha exposat a l'apartat del registre electrònic la necessitat de transformar aquest original en paper en un document original electrònic a través de les oficines d'assistència en matèria de registres.

D'altra banda, tant l'ENI com l'ENS estableixen també alguns criteris específics que han tingut un impacte directe en la gestió documental i l'arxivística que es desenvolupa en el marc de l'administració electrònica.

En concret, l'ENI fixa les condicions per garantir la interoperabilitat en la recuperació i la conservació dels documents i es remet a l'ENS per establir les condicions de seguretat que avalin la integritat, l'autenticitat, la conservació, la disponibilitat, la traçabilitat, la qualitat, la protecció, l'accessibilitat i conservació física i lògica dels documents electrònics.

A més, l'ENI i les normes tècniques d'interoperabilitat, d'obligat compliment per les administracions públiques, desenvolupen aspectes concrets de la interoperabilitat entre les administracions públiques, i entre aquestes i la ciutadania. Així, les NTI estableixen els criteris per a l'intercanvi de documentació i dades de les administracions públiques.

Des de l'òptica de gestió documental les NTI més rellevants són les relatives a:

La NTI de política de gestió de documents electrònics,
la NTI de document electrònic,
la NTI de política de signatura electrònica i de certificats de l'administració,
la NTI de copiatge autèntic i conversió de documents electrònics i
la NTI d'expedient electrònic.

I d'entre totes, les més importants en aquesta matèria són la NTI de gestió de política de gestió de documents electrònics i la NTI de document electrònic. En aquest sentit, l'ENI marca les grans línies estratègiques sobre les quals les administracions públiques han d'adoptar les mesures organitzatives i tècniques necessàries per a la interoperabilitat en relació amb la recuperació i conservació del document electrònic al llarg del seu cicle de vida⁽¹⁵⁶⁾.

Quant a les condicions de recuperació i conservació dels documents, la novetat més important és l'obligació de les administracions públiques de definir una política de gestió de documents que estableixi les normes i procediments específics que s'han d'aplicar en la formació i gestió dels documents i expedients electrònics.

Per a aquesta comesa es va desenvolupar la NTI de política de gestió de documents electrònics⁽¹⁵⁷⁾. La importància d'aquesta política és que sobrepassa l'àmbit de la interoperabilitat, atesa la importància estratègica que té la seva definició per a una organització pública.

⁽¹⁵⁷⁾Resolució de 28 de juny del 2012, de la Secretaria d'Estat d'administracions públiques, per la qual s'aprova la norma tècnica d'interoperabilitat de política de gestió de documents electrònics. Accessible a: www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=boe-a-2012-10048.

En definitiva, definir aquesta política és establir com cal gestionar els documents electrònics en tot el seu cicle de vida, i com s'ha comentat amb anterioritat, una deficient consecució limitarà o farà fracassar el futur desenvolupament d'una administració oberta i digital.

Les organitzacions han de concretar quins formats accepten i com és el nivell d'autenticació requerit per a cada procediment. En aquest escenari pren una rellevància especial en el camp de la gestió documental l'entrada i sortida de documents en el sistema de gestió. L'entrada de dades i documentació es converteix en estratègica dins del sistema de gestió documental: de les polítiques i els tractaments que s'apliquin al moment de la creació i incorporació dels documents pot dependre, per exemple, el seu valor evidencial. En particular, cal fer èmfasi en l'establiment de pautes que garanteixin que tots els documents que entrin en el sistema siguin fiables, íntegres i vàlids.

En aquest sentit, si volem mantenir un control de la documentació des de la seva entrada, durant la seva gestió i fins al moment de la seva eliminació o conservació definitiva, serà necessari identificar-la i tractar-la correctament des del primer moment.

Model de procediments/serveis d'administració electrònica a Catalunya

Ampliació

3.4.6.L'activitat administrativa automatitzada

En aquest punt, cal portar a col·lació una de les qüestions més controvertides: l'automatització de l'activitat administrativa i del procediment administratiu que li serveix de via formal.

La LAECSP, de manera succinta va habilitar directament l'Administració general de l'Estat per dur a terme l'automatització⁽¹⁵⁸⁾. La resta d'administracions públiques, sobre la base d'aquesta normativa i a la reserva de llei que existia en la matèria⁽¹⁵⁹⁾, van poder incorporar l'automatització a través de les seves lleis autonòmiques (Alamillo Domingo and Urios Aparisi 2011).

En la pràctica, en la implementació de models d'administració electrònica, la incorporació de l'automatització de certs tràmits ha comportat un fort impacte en els temps de tramitació i en els costos de l'expedient administratiu. Cal tenir en compte que les possibilitats d'incorporació de la tecnologia en les diferents actuacions administratives és un fenomen transversal, aplicable a una diversitat de supòsits, però per dur a terme aquesta automatització cal tenir en compte uns requeriments tècnics i jurídics. No és possible, per tant, mecanitzar qualsevol tipus d'actuació sinó que cal respectar una sèrie de condicionants que ens han de permetre el control de legalitat de l'actuació administrativa per aquests mitjans.

Així, es recomana l'automatització d'aquelles situacions en què l'acte administratiu com a expressió de la voluntat humana, és reduït, en moltes ocasions perquè aquesta actuació es limita a la comprovació d'elements reglats i per tant objectius, i no a la valoració i criteri d'un subjecte concret. La concreta programació d'aquesta actuació automatitzada haurà de respectar els requeriments reglats. En concret, una correcta programació de l'actuació automatitzada que compti amb una anàlisi adequada (acte que realitzen persones) i que respecti els requeriments jurídics i tècnics marcats per les persones capacitades, fan que aquesta actuació sigui equivalent a l'exteriorització de la voluntat humana d'un òrgan administratiu competent a aquests efectes.

En aquest sentit, cal destacar la Llei 26/2010 de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, aprovada amb posterioritat a la LAECSP, que va especificar més clarament el concepte d'automatització i els seus límits, assenyalant que les administracions públiques catalanes poden realitzar actuacions automatitzades per constatar la concurrència dels requisits que estableix l'ordenament jurídic, declarar les conseqüències previstes, adoptar resolucions i comunicar o certificar les dades, els actes, les resolucions o els acords, mitjançant la utilització del sistema de signatura electrònica que determinin, i que únicament són susceptibles d'actuacions administratives automatitzades els actes que es puguin adoptar amb una programació basada en criteris i paràmetres objectius, indicant també que aquesta actuació automatitzada no afecta la titularitat de la competència dels òrgans administratius ni les competències atribuïdes per resoldre els recursos administratius⁽¹⁶⁰⁾.

Per tant, d'acord amb la LAECSP, calia diferenciar dues qüestions bàsiques en el cas que una administració volgués implementar en la seva activitat l'automatització d'algun dels seus tràmits o processos:

Especificar l'òrgan al qual correspon la definició de les especificacions, la programació, el manteniment, la supervisió i el control de qualitat, i si s'escau, l'auditoria del sistema d'informació i del seu codi font.
L'òrgan responsable a l'efecte d'impugnació.

Els dos elements, per tant, es presenten com a garanties formals de l'actuació administrativa que s'efectua per mitjans electrònics. D'aquesta manera, en qualsevol actuació en la qual s'incorporin aquests mitjans s'assegurarà el correcte funcionament de l'administració, que les decisions administratives s'adopten amb les màximes garanties, i que l'exercici de la competència l'exerceix l'òrgan que la té atribuïda.

Lectura recomanada

Alamillo Domingo, I.; Urios Aparisi, X. (2011). L'actuació administrativa automatitzada en l'àmbit de les administracions públiques. Anàlisi jurídica i metodològica per a la construcció i explotació de tràmits automàtics. Barcelona: Escola d'Administració Pública de Catalunya.

En l'actualitat, la LRJSP habilita l'ús de l'actuació automatitzada, que defineix com qualsevol acte o actuació realitzada íntegrament a través de mitjans electrònics per una administració pública en el marc d'un procediment administratiu i en la qual no hagi intervingut de forma directa un empleat públic. En aquest cas, haurà d'establir-se prèviament l'òrgan o òrgans competents, segons els casos, per a la definició de les especificacions, programació, manteniment, supervisió i control de qualitat i, si s'escau, auditoria del sistema d'informació i del seu codi font, així com l'òrgan que ha de ser considerat responsable a l'efecte d'impugnació Art. 41 LRJSP.

D'altra banda, la LRJSP també indica que els sistemes de signatura electrònica determinats en cada cas per l'administració pública competent per a l'actuació administrativa automatitzada, podran ser de dos tipus⁽¹⁶¹⁾:

Segell electrònic d'administració pública, òrgan, organisme públic o entitat de dret públic, basat en certificat electrònic reconegut o qualificat que reuneixi els requisits exigits per la legislació de signatura electrònica
Codi segur de verificació vinculat a l'administració pública, òrgan, organisme públic o entitat de dret públic, en els termes i condicions establerts, permetent-se en tot cas la comprovació de la integritat del document mitjançant l'accés a la seu electrònica corresponent.

Sobre aquesta base i amb aquesta definició podem assenyalar que la LRJSP no limita els supòsits en els quals es pot considerar que és possible l'actuació automatitzada, la qual cosa ens permet indicar que la referència és senzilla: tots aquells tràmits en els quals no intervé directament l'empleat públic.

Això ens permet indicar, per tant, que no existeix límit a l'automatització i que aquesta pot afectar el conjunt dels actes relacionals o d'ordenació i instrucció del procediment o, fins i tot, la seva resolució quan el que es tramita i resol en el procediment és una potestat reglada que admet la substitució del judici de l'empleat públic per un sistema d'intel·ligència artificial.

D'acord amb el que s'acaba d'exposar, les possibilitats d'automatització de l'actuació administrativa són evidents i avantatjoses per al funcionament de l'administració, però alhora cal realitzar una anàlisi cas per cas per determinar la seva viabilitat.

En cap cas la mecanització pot suposar un minvament de drets de la ciutadania en la seva relació amb l'administració; per tant, aquests drets actuen com a límit infranquejable en l'automatització de l'activitat administrativa. Únicament una norma amb rang de llei podria alterar aquest estatut de drets com a conseqüència del principi de legalitat i la reserva de llei que existeix en la matèria.

En aquest sentit, la doctrina ha establert una sèrie de recomanacions jurídiques que han de ser observades en el procés de presa de decisió sobre la idoneïtat de procés d'automatització, algunes de les quals es resumeixen en el següent quadre (Alamillo i Urios, 2011):

Recomanacions jurídiques per a l'automatització de l'activitat administrativa

1) Ha d'adequar-se al marc jurídic vigent.

2) Suposa una decisió prèvia discrecional de l'òrgan competent, que determinarà els actes administratius susceptibles d'automatització i controlarà la programació de les aplicacions per garantir que l'emissió dels actes administratius automatitzats s'adeqüi a les condicions d'aplicació.

3) Com a regla general, són susceptibles d'automatització els actes administratius reglats. L'automatització de l'actuació administrativa en l'exercici de potestats discrecionals és més complicada.

4) No ha de significar una reducció de les garanties dels administrats, que han de tenir la possibilitat de reaccionar davant l'actuació administrativa automatitzada per defensar els seus drets i els seus interessos legítims.

5) Requereix l'aprovació dels programes i les aplicacions per part de l'òrgan competent, que, a més, hauria de difondre públicament les seves característiques a l'efecte de garantir el dret de la ciutadania i la transparència en l'actuació administrativa.

6) Ha de produir-se d'acord amb una atribució expressa de competències, que actuarà igualment com a límit del seu exercici.

7) La identificació i l'autenticació de l'actuació administrativa automatitzada es practicaran d'acord amb els criteris o les polítiques de signatura electrònica d'aplicació, en funció de l'acte, el tràmit o servei que es tracti.

8) La motivació de l'acte administratiu automatitzat integra per l'adequada programació.

9) La que es produeix al marge de la normativa habilitant configura un supòsit de nul·litat de ple dret, mentre que una programació indeguda pot integrar-se en un supòsit d'anul·labilitat.

Hi ha, doncs, múltiples actuacions administratives que són susceptibles de ser automatitzades, ja que l'automatització és un fenomen que es pot produir transversalment en tots els tràmits propis de cada fase del procediment administratiu. Són casos rellevants d'ús de l'automatització i que resulten idonis:

L'expedició automàtica de rebut de registre electrònic.
La comprovació automàtica de dades de la sol·licitud.
La digitalització automàtica de documents.
L'impuls automàtic del procediment.
L'acte automàtic de constància electrònica.
L'expedició automàtica de còpia autèntica electrònica.
L'obertura i el tancament automàtic de llibres electrònics.
La foliació automàtica d'expedients.
La migració automàtica de documents electrònics.
Els intercanvis automàtics de dades entre administracions públiques.
La remissió automàtica de comunicacions electròniques al ciutadà.

Abreviatures

ENI esquema nacional d'interoperabilitat.

ENS esquema nacional de seguretat.

LAECSP Llei 11/2007, de 22 de juny, d'accés electrònic dels ciutadans als serveis públics.

LPACAP Llei 39/2015, d'1 d'octubre, de procediment administratiu comú de les administracions públiques.

LRJPAC Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú.

LRJSP Llei 40/2015, de 1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic.

NTI normes tècniques d'interoperabilitat.

ReIdAS Reglament (UE) No 910/2014 del Parlament Europeu i del Consell de 23 de juliol del 2014 relatiu a la identificació electrònica i els serveis de confiança per a les transaccions electròniques al mercat interior i per la qual es deroga la Directiva 1999/93/CE.

SGD sistema de gestió documental.

Bibliografia

Campos Acuña, M. C. (2016). El nuevo procedimiento administrativo local tras la Ley 39/2015. A: Madrid: El Consultor de los Ayuntamientos-Wolters Kluwer España.

Gamero Casado, E. (2014). «Hacia la simplificación de los procedimientos administrativos. El procedimiento administrativo adecuado». A: L. Míguez Macho, M. Almeida Cerrada, D. Santiago Iglesias (ed.). La simplificación de los procedimientos administrativos. Actas del IX Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo. Santiago de Compostel·la: Escola Galega de Administración Pública.

Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2014). Manual de simplificación y reducción de cargas para la Administración General del Estado.

El procediment administratiu electrònic

Sandra González

Ascen Moro

Introducció

Objectius

Abreviatures