Cap a una administració sense paper basada en un funcionament íntegrament electrònic: un nou full de ruta

  • Mario Alguacil

    Catedràtic de Dret administratiu. Universitat Oberta de Catalunya.

PID_00238278
Cap part d'aquesta publicació, incloent-hi el disseny general i la coberta, no pot ser copiada, reproduïda, emmagatzemada o transmesa de cap manera ni per cap mitjà, tant si és elèctric com químic, mecànic, òptic, de gravació, de fotocòpia o per altres mètodes, sense l'autorització prèvia per escrit dels titulars del copyright.

1.Raons que justifiquen l'elaboració d'un nou full de ruta

Estem en disposició d'assegurar que s'està produint una transformació de l'administració cap a un escenari on s'organitza l'activitat en un context íntegrament electrònic. Aquesta transformació forma part d'un ecosistema digital que obliga a actualitzar el full de ruta de la dècada passada per completar-la amb dimensions que s'escapen a les competències pròpies de cada organització pública.
Disposàvem d'un full de ruta que estava centrada en un procés d'electronificació dels sistemes de gestió tradicionals, on el pes específic de l'esforç s'associava al desplegament d'infraestructures de gestió administrativa, presència de les institucions a la xarxa amb canals electrònics que permetessin completar el catàleg de serveis presencial en les oficines tradicionals, i una certa cultura de reordenació dels processos decisionals a partir de desplegar eines d'anàlisis de la informació que es processa en els nous sistemes electronificats. En algunes organitzacions, aquest full de ruta preveia fases relacionades amb l'apoderament dels treballadors públics per gestionar els nous sistemes i una certa activitat relacionada amb la incentivació dels usos d'aquests nous canals i serveis per part de la ciutadania, concretada en programes dirigits a la reducció de la bretxa digital.
Per quina raó es justificaria una actualització del full de ruta si en la majoria de les administracions no s'ha arribat ni al seu equador? L'explicació la podríem trobar en les següents consideracions:
1) L'heterogeneïtat i el grau de completesa dels sistemes de gestió existents a l'inici del procés d'electronificació de principi de segle. Comencen a identificar-se i desplegar-se infraestructures comunes de gestió que garantirien una major cooperació interadministrativa. D'altra banda, la normalització i estandardització dels sistemes de gestió clau, a més de la seva obertura en termes de connectivitat automatitzada, afavoreixen la implementació de processos íntegrament electrònics.
2) El feble desenvolupament del marc normatiu europeu, d'una banda, i la lentitud en la transposició per part dels països membres de la Unió. Penalitzat encara més per la lliure i al seu torn restrictiva interpretació de la normativa existent, atès que no es conceben els processos completament electrònics que desaconsellen sistemes híbrids. En aquests moments es disposa de normativa suficient que avalaria el desenvolupament complet del gruix de les fases del nou full de ruta.
3) Les diferents prioritats polítiques dels governs de les diferents administracions a l'hora de dotar de recursos aquests projectes, on la manera presencial de prestació de serveis aparentment es correspon amb el ritme de digitalització de la ciutadania i existeixen altres problemes socials considerats més prioritaris. En aquests moments les agendes polítiques estan sent alterades pels processos d'obertura promoguts per la societat sobre la base de la universalització de la tecnologia mòbil i la capacitat d'anàlisi de la informació provinent de conjunts de dades accessibles.
4) L'escassetat de sistemes globals de país orientats a governar els diferents fluxos d'informació entre els nivells d'administració existents. En l'actualitat ja s'han desplegat les primeres plataformes i solucions necessàries per acreditar la identitat i signatura electrònica tant de treballadors públics com de la ciutadania, en tot cas pendents de completar amb aquells aspectes que garanteixin la seva compatibilitat transfronterera, o sistemes de tramitació interadministrativa per a processos generalistes o comuns (agència tributària, Seguretat Social, trànsit, propietat, empadronament, justícia, notaris, registradors…), o interconnexió de registres, notificació electrònica, etc.
5) La falta d'homogeneïtat i maduresa en els sistemes de gestió de les dades, els expedients i els documents, electronificats estrictament sota el prisma d'automatitzar processos manuals i presencials sense incorporar reenginyeria. Sistemes concebuts inicialment per a un funcionament aïllat de la resta de l'ecosistema. Es tracta d'aprofitar l'automatització dels processos considerant quins són tots els actors (ciutadania, empreses, administracions, treballadors públics) i els canals actuals d'interrelació entre tots ells.
6) L'enfocament dels projectes, on la ciutadania no forma part de l'eix central i els temps, les fites, els nous serveis, són conseqüència d'una anàlisi estrictament interna i d'una imperiosa necessitat de millora, però sense les dimensions relacionades amb la qualitat, la sostenibilitat, la col·laboració, la tornada de la inversió, l'oportunitat organitzativa o tecnològica, etc.
7) Asincronia entre els processos de millora interna de les organitzacions i els processos de gestió dels serveis públics al territori. En els últims anys s'ha començat a encunyar sota l'etiqueta «smart» tots aquells processos de transformació que aprofitant la tecnologia poden introduir millores en l'eficiència i a l'eficàcia, en la qualitat de vida, o en la sostenibilitat en el funcionament de les ciutats, on les administracions es veuen obligades a alinear la transformació interna i externa sota el mateix model de governança.
8) El paper de la ciutadania, tradicionalment situat al final de procés, fet que dificulta enormement la implementació de processos de relació administrativa amb la suficient qualitat o estrictament predeterminant les formes i el moment en què es pressuposen les transaccions. En aquest sentit l'OCDE ha començat a enunciar les línies en les quals s'ha de basar l'estratègia de govern digital, per satisfer les enormes expectatives que les tecnologies han provocat, en un context de reducció de riscos, generació de confiança, anticipació dels serveis així com determinació de les necessitats de ciutadania i empreses en un context col·laboratiu.

2.Estratègia de futur en matèria d'Administració digital

Les línies generals al voltant de la qual s'estructura tota l'activitat de transformació en matèria d'administració electrònica, tenint en compte un marc d'aliança i coresponsabilitat interadministrativa orientat a racionalitzar les competències dels diferents nivells d'administració, es podrien concretar en:

  • Processos de racionalització i compartició: dimensió relacionada amb l'organització interna de les administracions, les infraestructures disponibles, el catàleg de solucions, productes i serveis d'administració electrònica, així com el seu espai d'ús, marc de referència, etc.

  • Tramitació i arxiu electrònic: la definició de documents i expedients electrònics juntament amb les seves polítiques de gestió són la base per a l'intercanvi d'aquests, així com per a la seva recuperació i conservació en arxius electrònics.

  • Sistemes d'identitat i signatura electrònica: engloba totes les plataformes, sistemes, portals, serveis i polítiques que permetin estructurar tots els complements necessaris en relació amb la identitat i signatura electrònica en els serveis públics electrònics. Complements a l'abast de treballadors públics, ciutadania i empreses.

  • Mobilitat, accessibilitat, interoperabilitat i seguretat: nova gamma de serveis digitals, amb independència de la seva capacitat econòmica o el seu nivell d'alfabetització digital, en un escenari de confiança, en els quals la localització és un element important (des de dispositius mòbils), incrementant la capacitat que organitzacions diverses i dispars interactuïn amb vista a aconseguir objectius comuns, posada en comú d'informació i coneixement mitjançant intercanvi de dades entre els seus sistemes TIC.

  • Govern obert: L'objectiu és que els ciutadans participin de forma activa en els assumptes de la ciutat, en diferents nivells, des de la simple possibilitat d'accés a la informació o la utilització de les dades públiques per a la generació de negoci, fins que puguin col·laborar en la creació i la millora dels serveis públics i en l'enrobustiment de la transparència i la rendició de comptes, o que puguin concebre o coproduir serveis que es puguin desenvolupar a la ciutat.

És convenient destacar aquells aspectes clau en el procés, com pot ser la interoperabilitat, per la qual el Parlament Europeu ha establert un programa singular que tracta de les solucions i marcs comuns per a les administracions públiques, les empreses i els ciutadans europeus (programa ISA2) com a mitjà de modernització del sector públic.
Entre els objectius d'aquest programa és interessant destacar l'eliminació de l'estat de fragmentació dins de la unió, promovent la creació de solucions transfrontereres que facilitin l'execució de les seves polítiques i activitats, considerant els aspectes socials i econòmics, les pimes, l'administració i la ciutadania com a centre d'atenció especial.
Les solucions que formin part de l'arquitectura de referència europea (EIRA), i que s'incorporin al contenidor comú de solucions d'interoperabilitat (EIC) hauran de considerar aspectes relacionats amb la neutralitat tecnològica, l'escalabilitat i evolució en el temps, sostenibilitat tècnica, financera i organitzativa, podent ser traslladables a altres organitzacions, empreses o àmbits polítics.
Amb més detall, hauran de caracteritzar-se per:

  • paper central de l'usuari,

  • prestació de serveis públics de manera que s'eviti la bretxa digital,

  • seguretat, respecte de la privadesa i protecció de dades,

  • multilingüisme,

  • simplificació i modernització administratives,

  • transparència,

  • preservació de la informació,

  • obertura, reutilització i evitació de duplicitats.

En aquesta línia aprofundeix el ja esmentat nou Pla d'acció sobre administració electrònica de la UE 2016-2020, l'objectiu del qual és:

«eliminar els obstacles digitals que s'oposen al mercat únic digital, i evitar la fragmentació que es pot generar en el context de la modernització de les administracions públiques».

Entre els principis que hauran de tenir-se en compte en l'estratègia d'accelerar la transformació digital de les administracions públiques, destaquen els següents:

  • Versió digital per defecte: prestació de serveis públics en forma digital i a través d'un únic punt de contacte (finestretes úniques).

  • Principi de «només una vegada»: per garantir que la ciutadania i les empreses facilitin la mateixa informació a una administració pública només una vegada.

  • Inclusió i accessibilitat: el disseny dels serveis públics digitals ha de ser incloent, i ha de facilitar l'accés a persones grans i a les persones amb discapacitat.

  • Obertura i transparència: envers els ciutadans i empreses i també entre les administracions públiques.

  • Escala transfronterera per defecte: per garantir la disponibilitat dels serveis públics digitals més enllà de les fronteres, i facilitar la mobilitat dins de la UE.

  • Interoperabilitat per defecte: s'ha de garantir el funcionament «sense discontinuïtats en tot el mercat únic, sobre la base de la lliure circulació de dades i serveis digitals a la UE».

  • Fiabilitat i seguretat: com a condició necessària per augmentar la confiança en els serveis digitals i la seva utilització.

En aquest sentit, un altre dels elements per fomentar la confiança en el desenvolupament de l'administració digital és la creació d'una cultura de la seguretat entre els treballadors, empreses i ciutadania, a més de tot el que té a veure amb les infraestructures tecnològiques; per tant, la ciberseguretat com a finalitat per fomentar i millorar la seguretat digital en tots els àmbits de gestió de sistemes, serveis de prevenció, correcció i recuperació en processos de frau, atac, fugida o pèrdua d'informació, la identitat digital corporativa, la reputació a la xarxa o el desenvolupament del comerç electrònic.
Des del punt de vista intern, els punts clau que requereixen el desenvolupament d'aquesta cultura són:

  • la informació

  • els suports

  • el lloc de treball

  • els dispositius mòbils

Existeix un altre nivell, clarament objecte de competència d'organismes d'àmbit nacional, que tracta de la seguretat de les infraestructures de propòsit general, xarxes de telecomunicacions, serveis bàsics com l'energia, el transport, la banca i la salut, o serveis digitals tals com els motors de cerca i el núvol.
L'agenda digital europea hi fa especial referència perquè a molts europeus els preocupa la seguretat digital. Solament un 12% dels internautes europeus se sent completament segur a l'hora de fer transaccions en línia. Amenaces tals com els programes malintencionats i el frau en línia desconcerten els consumidors i fan minvar els esforços per impulsar l'economia digital. L'Agenda digital proposa una sèrie de solucions pràctiques, entre les quals figuren una resposta europea coordinada als ciberatacs i el reforç de la normativa sobre protecció de dades personals. Per garantir la confiança dels consumidors i mantenir en funcionament l'economia en línia és fonamental un alt nivell de seguretat de les xarxes i la informació en tota la UE. Referent a això és vital que la UE tingui una estratègia de ciberseguretat, i de fet la Comissió ha proposat una Directiva sobre seguretat de les xarxes i de la informació (1) . Ambdues inclouen tant mesures jurídiques com incentius perquè el ciberespai de la UE sigui el més segur del món. Així com les xarxes i els sistemes d'informació de tot el planeta estan interconnectats entre si, la seguretat cibernètica té una dimensió global.
Un nou disseny del sector europeu de les telecomunicacions, sector clau per al desenvolupament d'una administració digital plena, per això forma part també d'eixos estratègics d'actuació reunits en l'agenda digital europea.
Els factors que propicien la necessitat d'un redisseny té a veure amb la fragmentació del mercat, normativa, operadores que no ofereixen serveis en tot el territori; per tant, no es pot garantir un espai total de competència que permetria augmentar la productivitat, la connectivitat i abaratir els serveis. En aquest sentit s'estan desplegant mesures orientades a afavorir la competència, inversió en un mercat únic, obertura d'Internet i eliminació de costos extres relacionats amb la itinerància, a més ordenació de l'espai radioelèctric i un marc jurídic que generi seguretat per a les inversions.

3.Administració digital en un context de gestió intel·ligent

Fent un exercici paral·lel al procés seguit en el desplegament del model d'administració electrònica en les administracions públiques, convé identificar les peces clau predominants en la majoria dels models i sistemes de gestió de ciutat, que es comencen a oferir com les solucions integrals al desafiament de la gestió intel·ligent de les ciutats.
En clau d'administració electrònica, parlàvem de plataformes de gestió que incorporessin sistemes de tramitació d'expedients i gestors de documents electrònics, sistemes de certificació i signatura electrònica, seus electròniques, complements electrònics per a la gestió de registres, taulers d'anuncis, notificacions, factures, interoperabilitat i seguretat, etc. En molts casos es tractava d'una senzilla translació del modus operandi analògic al digital, procés encara inacabat. Aquesta empresa ha provocat un consum de recursos i esforços important; però després de diversos anys de projectes errants, sembla que finalment s'ha trobat la ruta: un model d'administració electrònica no és un model nou d'administració, és una nova forma de concebre l'administració, recentment qualificada amb el terme «digital» per incorporar també els avantatges que aporta la tecnologia en les relacions amb la ciutadania en un sentit ampli. Això sí, sembla que ja s'assumeix que no es tracta de reproduir la forma de tramitació tradicional, sinó que ha de ser més simple, més àgil, innovant en els serveis públics multicanal i facilitant la gestió.
En aquest moment, en ple desplegament de l'agenda digital europea, més enllà de les iniciatives liderades per les grans ciutats, ens trobem davant un nou desafiament, intervenir en el funcionament de la ciutat, també aprofitant les oportunitats que aporten les TIC, per fer aquesta gestió més intel·ligent (si no ho era ja). I en aquest sentit s'han començat a encunyar aquests sistemes de gestió com els «Sistemes operatius de ciutat», que des del punt de vista de la indústria TIC són més atractius que la mera transformació del backoffice, afecten grans parcel·les de negoci com l'energia, la mobilitat, el medi ambient, la seguretat, els serveis urbans, la construcció, etc. I, efectivament, les millores en la gestió poden reportar reducció de costos i millors o nous serveis, almenys més tangibles, perquè afecten la vida quotidiana de la ciutadania en l'ús de l'espai públic, les activitats, l'oci o la mobilitat.
Més enllà dels dubtes que alguns autors projecten sobre aquests termes de gestió intel·ligent, emparant-se en el paper que ha de tenir la ciutadania, més o menys participativa o com a part actora en els processos en els quals es veu implicada, un subconjunt d'organitzacions comença a completar el discurs, superant novament la dimensió tecnològica de la gestió, per incorporar altres dos pilars, el govern obert i la ciutadania col·laborativa, com a part principal i activa del desenvolupament de la ciutat.
Així doncs, ja estaríem en condicions d'identificar aquestes peces clau:

  • Infraestructures públiques o privades de telecomunicacions, per cable o sense fils que permeten recol·lectar i traslladar informació i dades des de múltiples fonts disperses pel territori, independentment de la titularitat.

  • Emmagatzematge, gestió i publicació de grans quantitats d'informació (big data, open data, indicadors...) que els diferents sistemes proveeixen o proveiran, captats de la sensorització, de l'activitat ciutadana amb els seus dispositius mòbils o de la mateixa manifestació d'opinions a les xarxes socials.

  • Sistemes d'anàlisis, simulació, agregació, mineria i actuació sobre aquestes dades per convertir-los en informació i, posteriorment, de forma experta, en coneixement (data warehouse, business intelligence, facility management, predicció, telegestió i control...), que a partir de models de funcionament conjugats amb les dades rebudes permeten governar el funcionament dels diferents actuadors, energètics, de mobilitat, de prevenció, de neteja, de contaminació, informació sobre activitats, anticipar serveis.

  • Interoperabilitat entre els sistemes de gestió interns de les organitzacions públiques i privades amb les plataformes que agreguen aquestes fonts ingents d'informació que permetin completar les regles de coneixement, com seria el transport, informació meteorològica, patrons de comportament de la ciutadania enfront d'esdeveniments estacionals, etc., que integra aquestes peces en una clara tendència al núvol, en un model que evoluciona cap a la provisió d'aplicacions, plataformes i arquitectures com a servei.

I no podem oblidar que, en el supòsit de poder projectar la implantació d'aquestes peces, es requereix completar el procés amb una estratègia corporativa inspirada en la integració i la col·laboració, tant interadministrativa com pública privada, a més d'implementar un model de governança coherent amb el context regional i europeu, que prescriu com a paradigma d'evolució global un ecosistema d'innovació en els serveis públics.
Finalment considerar la recent aparició de normes tècniques sobre ciutats intel·ligents en matèria de gestió d'actius de ciutat, dades obertes o indicadors internacionals de sostenibilitat urbana, com a instruments per guiar en la correcta estratègia de gestió.
m4401_m9_001.jpg

4.Ingredients i relat d'un nou full de ruta

Entre els ingredients més destacables que s'han d'incorporar en el disseny del full de ruta, amb tota probabilitat singular per a cada organització, podem destacar:

  • Procés de presa de consciència efectiva del canvi accelerat per les TIC i el seu impacte en les organitzacions, processos i les relacions amb ciutadania i empreses.

  • Elaborar un pla de transformació organitzada: claus i model de governança.

  • Considerar que l'estratègia d'administració digital ha de ser coherent amb la introducció de nous conceptes de gestió en el funcionament de la ciutat.

  • Avaluar i implementar els models i sistemes de cooperació i interoperabilitat entre les administracions, a més del sector privat.

  • Introduir la necessitat de gestió del canvi cultural: govern, empleats públics, ciutadania, empreses.

  • Apostar per l'adreça «pública» professional per dirigir la transformació.

  • Superar la dimensió de la transparència mitjançant la publicació dels indicadors a l'obertura de les administracions i transformar els seus processos de gestió.

  • Proveir d'infraestructures de gestió, solvents, segures i interoperables.

  • Interpretació i integració del marc normatiu nacional i europeu.

  • Incorporació dels nous conceptes de gestió del capital humà en les organitzacions públiques les necessitats de nous perfils professionals alineats amb el nou model d'administració, on es considera el lideratge, el talent, la innovació i la col·laboració, com a part dels seus valors.

Una vegada identificats els ingredients, en aquesta fase d'implementació del full de ruta, se sol requerir una determinació explícita de l'adreça de l'organització, tant política com tècnica; sense això serà difícil elaborar un projecte viable, amb els recursos adequats, i planificar-ho en un escenari de convivència amb les funcions tradicionals; per tant, la presa de consciència ha d'estar superada per a ells. Afortunadament el creixent apoderament de la ciutadania i les emergents formes de relació juguen a favor.
Per concretar el desafiament, un projecte d'aquestes característiques hauria de reunir tres dimensions clau: l'organització (infraestructures, processos, perfils, cultura); els serveis públics (de qualitat, accessibles, usables, sostenibles…); i el marc relacional (canals, dispositius, interoperabilitat, seguretat, disponibilitat). A més, resulta convenient descriure com es governarà aquest projecte, sobre quin marc normatiu es basarà, sobretot en l'escenari actual abonat suficientment amb lleis i normes recentment aprovades.
Amb aquests ingredients hauríem d'estar en condicions de construir un relat convincent de l'horitzó al qual dirigim tota l'organització, i en termes comprensibles, sobretot pensant en la necessitat de sumar efectius, generar les il·lusions necessàries i marcar els objectius assumibles. En aquest relat convé identificar espais de reflexió, innovació i col·laboració suficients per poder garantir el canvi cultural adequat. S'ha de planificar la gestió dels recursos humans considerant que serà un procés de canvi continu i sostingut, la qual cosa requerirà preveure la incorporació de nous perfils professionals i l'adequació dels disponibles durant aquesta transformació.
Els departaments de TI hauran de reorientar les seves funcions evolucionant les seves capacitats de gestió des de la lògica dels productes i les aplicacions als serveis, única manera de poder atendre les demandes que es generen fruit de qualsevol procés de transformació. Els eixos centrals d'aquests serveis seran, d'una banda, la convergència del lloc de treball tant de sobretaula com en mobilitat, i de l'altra, la virtualització d'infraestructures de procés i telecomunicacions cap al núvol, completant aquesta funció amb la integració de solucions que garanteixin prestació de serveis interoperables i assegurances, reforçats per serveis de suport per a usuaris i ciutadans 7x24.
Els departaments d'atenció ciutadana hauran d'evolucionar cap a models d'atenció integrals i multicanal, que permetin desenvolupar estratègies homogènies de servei, basades en infraestructures comunes, en qualsevol lloc i des de qualsevol dispositiu o de forma presencial. Aquest model requereix incorporar eines d'anàlisis de fonts d'informació heterogènia i quantiosa, amb estratègies de big data i business intelligence, amb la finalitat d'anticipar el servei a la demanda o traslladar certa capacitat de decisió a la ciutadania, a més de conèixer el grau de satisfacció de forma precisa i immediata.
Les unitats de tramitació hauran d'organitzar-se de forma integral amb l'objectiu de poder contribuir a la simplificació i reducció dels temps de tramitació, factors clau en relació amb l'eficiència, eficàcia i satisfacció dels tràmits a la disposició dels ciutadans. Aquesta organització requereix sistemes de tramitació electrònica solvents, així com gestors de documents i informació digital preparats per manejar aquest increment exponencial d'activitat, garantir la conservació i disponibilitat de la informació i el coneixement, i afavorir-ne l'accés, publicació i reutilització d'acord amb el marc normatiu actual i les demandes ciutadanes.
Finalment i no menys important per a aquesta fase serà estructurar processos de transferència de coneixement i apoderament dels treballadors públics en aquest nou escenari, així com accions formatives per combatre la bretxa digital interna, de la mateixa manera que actuem en aquest sentit respecte a la ciutadania.
Sol ser de molta ajuda traslladar totes aquestes dimensions del projecte a una línia del temps que, de forma simplificada i comprensible, visualitzi l'esquema del full de ruta traçat per abordar aquesta transformació.
Una vegada «armat» el projecte, descrits els components, ordenats els ingredients i disposats en el temps, cada organització ha de ser capaç d'identificar quin és el seu punt de partida, les seves fortaleses i febleses, les seves amenaces i oportunitats. La dificultat d'aquest projecte de transformació radica, precisament, en la necessitat d'avançar de forma coordinada i assemblada, evitant generar frustració i demostrant i quantificant els petits avenços com a èxits de tota l'organització cap aquest nou escenari, aprofitant aquests moments com a processos de formació i entrenament.
Tot això sense oblidar la necessitat de voluntat política i lideratge per reorientar les institucions cap a un model en el qual la transparència, la rendició de comptes i l'avaluació de les polítiques sigui el modus operandi de tota l'activitat pública (Ramió Matas, 2016), incrementant i practicant, de forma real, la participació i la col·laboració amb la ciutadania i amb les empreses en el disseny i prestació dels serveis públics, fomentant mitjançant l'obertura de dades noves oportunitats de coneixement i de creixement. Convertim, doncs, aquest desafiament en la gran oportunitat.