La cooperació i les relacions interadministratives per mitjans electrònics

  • Sandra González

    Técnica de la Unitat de Gestió del Coneixement i Qualitat. Ajuntament Sant Feliu de Llobregat.

  • Ascen Moro

    Responsable de la Unitat de Gestió del Coneixement i Qualitat. Ajuntament Sant Feliu de Llobregat.

PID_00238277
Cap part d'aquesta publicació, incloent-hi el disseny general i la coberta, no pot ser copiada, reproduïda, emmagatzemada o transmesa de cap manera ni per cap mitjà, tant si és elèctric com químic, mecànic, òptic, de gravació, de fotocòpia o per altres mètodes, sense l'autorització prèvia per escrit dels titulars del copyright.

Introducció

El desenvolupament de l'administració electrònica en les diferents administracions públiques espanyoles, que a més poden intervenir en un mateix procediment administratiu, exigeix l'establiment de mecanismes de cooperació interadministrativa. A més, la posada a disposició dels ciutadans de diferents canals, aplicacions i plataformes requereix adoptar instruments que facilitin la interoperabilitat entre tots aquests.
En aquest mòdul s'analitzaran els instruments que preveu l'ordenament jurídic per canalitzar la cooperació interadministrativa en el desenvolupament de l'administració electrònica fent un èmfasi especial en la interoperabilitat.

Objectius

  1. Comprendre la utilitat de la cooperació interadministrativa en el desenvolupament de l'administració electrònica.

  2. Conèixer l'impacte de la interoperabilitat en l'administració electrònica.

1.La cooperació en el desenvolupament de l'administració electrònica

En un país amb un grau elevat de descentralització administrativa és absolutament necessari establir mecanismes de cooperació i col·laboració entre les diferents administracions públiques per garantir-ne el funcionament de forma òptima i eficient.
Això requereix establir uns principis generals i unes tècniques i instruments de cooperació, coordinació i col·laboració, que permetin assegurar la coherència de l'actuació de les administracions públiques (López Pagán, 2016).
Aquesta idea ja es reflectia en la LRJPAC, que posava l'accent en la múltiple i complexa realitat que suposa la coexistència de l'Administració general de l'Estat, les administracions de les comunitats autònomes i les de les entitats locals, la qual cosa fa necessari propiciar un acostament eficaç dels serveis administratius als ciutadans. Objectiu que demana al seu torn una relació fluïda entre les administracions públiques i un marc jurídic d'actuació comuna a totes aquestes que permeti als particulars dirigir-se a qualsevol instància administrativa amb la certesa que totes actuen amb criteris homogenis; i per aconseguir l'eficàcia en el resultat de l'actuació de les administracions públiques, la LRJPAC posava èmfasi en el fet que la cooperació entre aquestes era un principi actiu, no només desitjable, sinó indispensable al seu funcionament.
Hereva d'aquest plantejament és la LRJSP, que regula de manera sistemàtica les relacions internes entre les administracions públiques, tant ad intra com inter administratives, establint els principis generals d'actuació i un conjunt de tècniques per garantir aquesta coordinació i cooperació entre les administracions públiques, que requeriran una interpretació hermenèutica al costat de la resta de normativa d'administració electrònica, transparència, accés a la informació i bon govern, i estabilitat pressupostària.
No obstant això, i seguint l'argumentació que apunta Juana López Pagán, caldrà veure si el que s'ha recollit en aquesta norma és suficient per garantir la veritable interoperabilitat entre les administracions públiques en un

«entorn canviant, on les demandes de major transversalitat i transparència no han fet més que començar» (López Pagán, 2016).

1.1.Les relacions electròniques entre administracions públiques: principis d'actuació i tècniques de cooperació i col·laboració

La LRJSP exposa un règim complet de les relacions entre les diferents administracions públiques, i seguint la jurisprudència constitucional, defineix i diferencia dos principis clau de les relacions entre les administracions públiques: la cooperació, que és voluntària, i la coordinació, que és obligatòria. Sobre aquesta base conceptual es regulen els diferents òrgans i formes de cooperar i coordinar, que hauran de sotmetre's als següents principis de les relacions interadministratives:

  • Lleialtat institucional.

  • Adequació a l'ordre de distribució de competències establert en la CE i en els estatuts d'autonomia i en la normativa del règim local.

  • Col·laboració, entès com el deure d'actuar amb la resta d'administracions públiques per a l'assoliment de finalitats comunes.

  • Cooperació, quan dues o més administracions públiques, de manera voluntària i en exercici de les seves competències, assumeixen compromisos específics en honor d'una acció comuna.

  • Coordinació, en virtut de la qual una administració pública i, singularment, l'Administració general de l'Estat, té l'obligació de garantir la coherència de les actuacions de les diferents administracions públiques afectades per una mateixa matèria per a la consecució d'un resultat comú, quan així ho preveu la CE i la resta de l'ordenament jurídic.

  • Eficiència en la gestió dels recursos públics, compartint l'ús de recursos comuns, tret que no resulti possible o es justifiqui en termes del seu millor aprofitament.

  • Responsabilitat de cada administració pública en el compliment de les seves obligacions i compromisos.

  • Garantia i igualtat en l'exercici dels drets de tots els ciutadans en les seves relacions amb les diferents administracions públiques.

  • Solidaritat interterritorial d'acord amb la CE.

En aquest sentit, per tot allò no previst en la LRJSP respecte a les relacions interadministratives amb les entitats locals, es remet a la legislació bàsica en matèria de règim local, en concret, a la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local (LRBRL), que ha vist modificats diversos preceptes en aquesta matèria arran de l'aprovació de la Llei 27/2013 de racionalització i sostenibilitat de l'administració local (LRSAL), establint que l'Administració local i les altres administracions públiques ajustaran les seves relacions recíproques als deures d'informació mútua, col·laboració, coordinació i respecte als àmbits competencials respectius, procedint la coordinació de les competències de les entitats locals entre si i, especialment, amb la resta d'administracions públiques, quan les activitats o els serveis transcendeixin l'interès propi de les corresponents entitats, incideixin o condicionin rellevantment els d'aquestes administracions públiques o siguin concurrents o complementaris dels d'aquestes. La LRSAL afegeix que la coordinació de les entitats locals tindrà per objecte assegurar el compliment de la legislació d'estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera, i incideix també en aquesta idea el canvi de redacció que constava en la LRBRL respecte que les funcions de coordinació no afectarien en cap cas l'autonomia local, que ara passa a expressar-se en els següents termes: les funcions de coordinació seran compatibles amb l'autonomia de les entitats locals.
La LRJSP recull un conjunt d'obligacions que subjauen al deure de col·laboració entre les administracions públiques:

  • Respectar l'exercici legítim per les altres administracions públiques de les seves competències.

  • Ponderar, en l'exercici de les competències pròpies, la totalitat dels interessos públics implicats i, en concret, aquells la gestió dels quals estigui encomanada a les altres administracions públiques.

  • Facilitar a les altres administracions públiques la informació que necessitin sobre l'activitat que desenvolupin en l'exercici de les seves pròpies competències o que sigui necessària perquè els ciutadans puguin accedir de forma integral a la informació relativa a una matèria.

  • Prestar, en l'àmbit propi, l'assistència que les altres administracions públiques poguessin sol·licitar per a l'eficaç exercici de les seves competències.

  • Complir amb les obligacions concretes derivades del deure de col·laboració i les restants que s'estableixin normativament.

En aquest sentit, la LRJSP estableix com a únics supòsits taxats en els quals podria negar-se l'assistència i col·laboració requerida, negativa que haurà de comunicar-se de forma motivada a l'administració pública sol·licitant, els casos següents:

  • Quan l'organisme públic o l'entitat del qual se sol·licita l'assistència i col·laboració no està facultat per prestar-la d'acord amb la seva normativa específica.

  • No disposi de mitjans suficients per dur-la a terme o quan, en cas de fer-ho, causés un perjudici greu als interessos la tutela dels quals té encomanada o al compliment de les seves pròpies funcions.

  • Quan la informació sol·licitada tingui caràcter confidencial o reservat.

En la LRJSP es recullen també algunes de les tècniques de col·laboració per fer efectiu aquest deure entre les administracions públiques:

  • El subministrament d'informació, dades, documents o mitjans probatoris que es trobin a la disposició de l'organisme públic o l'entitat al qual es dirigeix la sol·licitud i que l'administració pública sol·licitant necessiti disposar per a l'exercici de les seves competències.

  • La creació i manteniment de sistemes integrats d'informació administrativa amb la finalitat de disposar de dades actualitzades, completes i permanents referents als diferents àmbits d'activitat administrativa en tot el territori nacional.

  • El deure d'assistència i auxili, per atendre les sol·licituds formulades per altres administracions públiques per al millor exercici de les seves competències, especialment quan els efectes de la seva activitat administrativa s'estenguin fora del seu àmbit territorial.

  • Qualsevol altra prevista en una Llei.

Les relacions de cooperació entre les administracions públiques, de caràcter voluntari, també es troben regulades en la LRJSP, diferenciant entre les tècniques de cooperació que les administracions públiques podran establir de mutu acord, i les tècniques orgàniques de cooperació, de caràcter institucional.
Alguns exemples de tècniques de cooperació de mutu acord entre les administracions públiques es recullen a la mateixa LRJSP (participació en òrgans de cooperació o en òrgans consultius d'altres administracions públiques; la prestació de mitjans materials, econòmics o personals a altres administracions públiques; la cooperació per a l'aplicació coordinada de normativa reguladora d'una determinada matèria; l'emissió d'informes no preceptius per expressar les diferents administracions públiques el seu criteri sobre propostes o actuacions de la seva competència; etc.), amb l'obligació de cada Administració pública de mantenir actualitzat un registre electrònic dels òrgans de cooperació en els quals participi, així com dels convenis que hagi subscrit.
Quant als òrgans institucionals de cooperació, aquests poden ser multilaterals o bilaterals, d'àmbit general o especial, constituïts per representants de l'Administració general de l'Estat, de les comunitats autònomes o, si s'escau, de les entitats locals, amb l'objectiu d'acordar voluntàriament actuacions que millorin l'exercici de les competències que cada administració pública té. Els òrgans de cooperació en els quals participi l'Administració general de l'Estat hauran d'inscriure's en el Registre estatal d'Òrgans i Instruments de Cooperació perquè resulti vàlida la seva sessió constitutiva.

2.Les relacions interadministratives electròniques

Una de les novetats importants que introdueix la LRJSP és elevar a principi general d'actuació les relacions interadministratives per mitjans electrònics, amb l'obligació de garantir la interoperabilitat i la seguretat dels sistemes i solucions adoptades per cadascuna de les administracions públiques, la protecció de les dades de caràcter personal i facilitar preferentment la prestació conjunta de serveis als interessats.
Molt s'ha avançat ja en aquest sentit des de la publicació de la LAECSP en la qual s'establia que l'ús dels mitjans electrònics per part de les administracions públiques havia d'assegurar la disponibilitat, l'accés, la integritat, l'autenticitat, la confidencialitat i la conservació de les dades, informacions i serveis que gestionin en l'exercici de les seves competències.
De fet trobem a la LRJSP reflexos de la LAECSP més que evidents en matèria de relacions interadministratives electròniques, quan estableix, d'una banda, l'obligació de cada Administració pública, de conformitat amb el que estableix la normativa de protecció de dades de caràcter personal, de facilitar l'accés a la resta d'administracions públiques a les dades relatives als interessats que obrin en el seu poder, especificant les condicions, protocols i criteris funcionals o tècnics necessaris per accedir a aquestes dades amb les màximes garanties de seguretat, integritat i disponibilitat, la qual està limitada estrictament a aquelles dades que són requerides als interessats per a la tramitació i resolució dels procediments i actuacions de la seva competència; i d'altra banda, es recull el guant del que ja establia la LAECSP en relació amb l'obligació de les administracions públiques d'adoptar les mesures necessàries i incorporar les tecnologies necessàries per possibilitar la interconnexió de les seves xarxes amb la finalitat de crear una xarxa de comunicacions que interconnecti els sistemes d'informació de les administracions públiques i permeti l'intercanvi d'informació i serveis entre aquestes, així com la interconnexió amb les xarxes de les institucions de la Unió Europea.
Per tant, amb l'entrada en vigor de la LPACAP i la LRJSP, les relacions entre les administracions públiques per intercanviar informació, recaptar documentació, i en general, per realitzar qualsevol tipus de comunicacions, únicament es podrà realitzar per mitjans electrònics.
La realitat és que, com dèiem, molt s'ha avançat ja en aquest tema, i tant l'Administració general de l'Estat, les comunitats autònomes i les entitats locals progressen en l'adopció d'aquesta nova forma de relació entre les administracions públiques, tot i que segurament no a la velocitat desitjada i, sobretot, no garantint en la totalitat dels casos aquesta interconnexió de sistemes i serveis de forma integral, sinó que en realitat la interoperabilitat s'està realitzant, en la majoria de casos, a costa de «funcionaris interoperables» que accedeixen a multitud de plataformes per, per exemple, publicar un edicte, consultar dades necessàries per a la tramitació d'un procediment o bé per presentar comunicacions a altres administracions públiques. És evident que és necessari avançar en la consecució d'una veritable interoperabilitat, tant semàntica, organitzativa com tècnica, adoptant el conjunt de criteris i recomanacions en matèria de seguretat, conservació i normalització de la informació, dels formats i de les aplicacions que apareixen recollits a l'esquema nacional d'interoperabilitat (ENI) i a les seves normes tècniques (NTI).
m4401_m8_001.jpg

3.L'esquema nacional d'interoperabilitat i les normes tècniques d'interoperabilitat

En primer lloc, val la pena indagar a intentar conceptualitzar el significat de la paraula «interoperabilitat». Hi ha diverses definicions d'interoperabilitat, algunes des d'una perspectiva més tecnològica:

«l'habilitat dels sistemes de tecnologies de la informació i les comunicacions (TIC) per comunicar, interpretar i intercanviar dades de manera significativa» (Archmann i Kudlacek, 2008).

És a dir, té a veure amb la definició de normes i estàndards comuns.
Però la realitat ha demostrat que, a més de la tecnologia, també és important tenir en compte en matèria d'interoperabilitat la integració de processos i canals de relació per aconseguir realment innovar en els serveis públics.
Aquesta interacció suposa que les organitzacions implicades comparteixen informació i coneixement a través dels seus processos de negoci, mitjançant l'intercanvi de dades entre els seus respectius sistemes TIC (Comissió Europea, 2010).
Complementa aquesta definició el següent:

«In a narrow sense, the term interoperability is often used to descriu technical systems. In a broad sense, social, political, and organizational factors influencing systems and systems performanci llauri also taken into account» (Gottschalk i Solli-Saether, 2009)

Des d'aquesta doble perspectiva, es poden identificar diferents dimensions de la interoperabilitat:

  • la dimensió tècnica,

  • la dimensió semàntica i

  • la dimensió organitzativa.

Les dimensions tècnica i semàntica constitueixen el vessant tecnològic de la interoperabilitat. La interoperabilitat tècnica és el conjunt de característiques i elements d'índole tecnològica que permeten físicament que els sistemes d'informació de les entitats participants puguin interactuar entre si (Jiménez et al. 2011).
La interoperabilitat semàntica s'ocupa del significat en l'ús de les dades i la informació, garantint que qualsevol aplicació pugui entendre el significat precís de la informació. L'objectiu final és que, mitjançant la combinació i el processament de dades procedents de diferents fonts, la interpretació sigui unívoca. Per a això s'utilitzen eines com els sistemes de classificació, tesaurus, metadades o les ontologies.
En canvi, la interoperabilitat organitzativa aborda la definició dels objectius dels processos i serveis de les organitzacions en la prestació de serveis electrònics o d'iniciatives de cooperació o integració dels back offices. Aquesta dimensió de la interoperabilitat permet assegurar la coordinació i l'alineació dels procediments administratius.
La doctrina també fa referència a aquestes tres dimensions de la interoperabilitat en funció dels tipus d'actors públics implicats en les iniciatives de col·laboració, distingint entre:

  • La interoperabilitat intraadministrativa, entre els diferents departaments, serveis, unitats, etc. d'una mateixa organització.

  • La interoperabilitat horitzontal, que es desenvolupa entre diferents administracions dins d'un mateix nivell de govern;

  • La interoperabilitat vertical, quan hi intervenen diferents nivells de govern dins d'un mateix estat;

  • I la interoperabilitat regional o transfronterera, que es produeix quan participen agències o administracions de diferents estats, independentment del nivell de govern implicat.

D'altra banda, la doctrina també classifica els beneficis dels projectes d'interoperabilitat en tres categories:

  • Beneficis tècnics: segons els autors té a veure amb el processament de dades i la gestió de la informació i inclou aspectes com la possibilitat d'utilitzar més fàcilment estàndards oberts i aplicacions tecnològiques, o amb la reutilització de dades i funcionalitats, la qual cosa pot redundar en una disminució dels costos de desenvolupament.

  • Beneficis organitzatius: solució de problemes de l'organització en el seu conjunt o l'enfortiment de capacitats organitzatives, per exemple:

    • La millora dels processos de presa de decisions (gràcies a l'obtenció de dades agregades i d'informació de més qualitat).

    • Reforç de les xarxes professionals, millor control, coordinació i gestió del coneixement, o simplificació de l'activitat administrativa i dels processos de govern (més eficiència).

  • Beneficis polítics: reforç de la imatge pública i creació de valor en l'àmbit públic, ja que proporciona més capacitat de promoure la transparència i la rendició de comptes (accountability).

Per tant, la interoperabilitat, més enllà de la dimensió tècnica, hem d'entendre-la com l'habilitat de les organitzacions per interactuar amb objectius consensuats i comuns, amb la finalitat d'obtenir beneficis mutus.
Aquesta és la idea que subjau de manera recurrent en la normativa d'administració electrònica que ara analitzarem.
És en la LAECSP on s'incorpora la idea de «governança» de la interoperabilitat que ja havia establert la Unió Europea, amb la idea de crear un marc institucional en matèria de cooperació electrònica que faciliti la interacció entre tots els agents implicats (elaboració de polítiques, estàndards, requisits…), i és aquesta norma la que va crear l'esquema nacional d'interoperabilitat (ENI), que comprèn el conjunt de criteris i recomanacions en matèria de seguretat, conservació i normalització de la informació, dels formats i de les aplicacions que hauran de tenir en compte les administracions públiques per a la presa de decisions tecnològiques que garanteixin la interconnexió entre aquestes i amb la ciutadania, de la qual cosa es fan ressò la LPACAP i la LRJSP, amb una definició homònima que únicament varia en el temps verbal utilitzat.
I és que són moltes les referències a la interoperabilitat que podem trobar en l'articulat de la LPACAP i la LRJSP en relació amb:
1) La validesa i eficàcia de les còpies realitzades per les administracions públiques, indicant que per garantir la identitat i contingut de les còpies electròniques o en paper, i per tant el seu caràcter de còpies autèntiques, les administracions públiques hauran d'ajustar-se al que preveuen l'ENI, l'ENS i les seves normes tècniques de desenvolupament, a més d'un conjunt de regles addicionals que podem classificar en:
a) Còpies electròniques d'un document electrònic original o d'una còpia electrònica autèntica, amb canvi de format o sense: hauran d'incloure les metadades que acreditin la seva condició de còpia, que s'han de visualitzar en consultar el document.
b) Còpies electròniques de documents en suport paper o en un altre suport no electrònic susceptible de digitalització: requeriran que el document hagi estat digitalitzat i hauran d'incloure les metadades que acreditin la seva condició de còpia i que es visualitzin en consultar el document.
c) Les còpies en suport paper de documents electrònics: haurà de figurar-hi la condició de còpia i contindrà un codi generat electrònicament o un altre sistema de verificació que permeti contrastar l'autenticitat de la còpia mitjançant l'accés als arxius electrònics de l'Administració pública emissora.
d) Les còpies en suport paper de documents originals en paper: es proporcionaran mitjançant una còpia autèntica en paper del document electrònic que es trobi en poder de l'Administració pública o bé mitjançant una posada de manifest electrònica contenint còpia autèntica del document original.
2) En relació amb la remissió dels expedients electrònics, que hauran d'enviar-se complets, foliats, autenticats i acompanyats d'un índex també autenticat dels documents que contingui. Aquesta remissió ha d'ajustar-se al previst a l'ENI i a les corresponents NTI.
3) En el supòsit que una Administració pública justifiqui davant el Ministeri d'Hisenda i Administracions Públiques que pot prestar serveis de forma més eficient mantenint el seu propi registre o plataforma, l'Administració pública en qüestió ha de garantir que compleix amb els requisits de l'ENI, de l'ENS i de les seves normes tècniques de desenvolupament, amb la finalitat de garantir la compatibilitat informàtica i interconnexió, així com la transmissió telemàtica de les sol·licituds, escrits i comunicacions que es realitzin en aquests registres i plataformes.
4) La necessitat d'assegurar la interoperabilitat i seguretat dels sistemes i solucions adoptades per les administracions públiques per garantir l'obligació de relacionar-se per mitjans electrònics, tenint en compte la protecció de les dades de caràcter personal i facilitant preferentment la prestació conjunta de serveis als interessats.
5) Erigint la interoperabilitat com un dels principis sobre els quals s'ha de sustentar la creació de seus electròniques per part de les administracions públiques, a més de la transparència, la publicitat, la responsabilitat, la qualitat, la seguretat, la disponibilitat, l'accessibilitat i la neutralitat tecnològica.
6) Amb la finalitat d'assegurar i afavorir la interoperabilitat de la signatura electrònica, indicant que quan una administració pública utilitzi sistemes de signatura electrònica diferents d'aquells basats en certificat electrònic reconegut o qualificat, per remetre o posar a disposició d'altres òrgans, organismes públics, entitats de dret públic o administracions la documentació signada electrònicament, podrà superposar un segell electrònic basat en un certificat electrònic reconegut o qualificat.
7) Establint l'obligació de les administracions públiques de mantenir directoris actualitzats d'aplicacions per a la seva lliure reutilització, de conformitat amb el que es disposa en l'ENI, indicant també que aquests directoris hauran de ser plenament interoperables amb el directori general de l'Administració general de l'Estat (AGE), per garantir la seva compatibilitat informàtica i interconnexió.
8) Reafirmant la Comissió Sectorial d'Administració Electrònica (abans Comitè Sectorial), dependent de la Conferència sectorial d'administració pública, com l'òrgan tècnic de cooperació de l'AGE, de les comunitats autònomes i de les entitats locals en matèria d'administració electrònica, ampliant les seves funcions, a més de les previstes en la LAECSP, a garantir la cooperació entre les administracions públiques per proporcionar informació administrativa clara, actualitzada i inequívoca, d'acord amb les obligacions derivades de la Llei de transparència, accés a la informació i bon govern.
En aquesta matèria, cal tenir present també el paper important que té la interoperabilitat a garantir el conjunt de drets que té la ciutadania en la seva relació amb les administracions públiques, per exemple, el dret a comunicar-se a través d'un punt d'accés general electrònic de l'administració pública; o el dret a conèixer en qualsevol moment l'estat de tramitació dels procediments i a accedir i obtenir còpia dels documents; o el dret a no presentar dades i documents no exigits per les normes aplicables al procediment que es tracti que ja es trobin en poder de les administracions públiques o que hagin estat elaborades per aquestes.
En aquest últim supòsit, a l'efecte de la connexió d'aquest dret amb la protecció de les dades de caràcter personal, cal reiterar la necessitat de distingir entre la documentació que hagi estat elaborada per les administracions públiques de la documentació que hagi estat aportada per les persones interessades en un procediment.
És en aquest últim cas en el qual les administracions públiques no podran requerir-los dades o documents no exigits per la normativa reguladora aplicable o que hagin estat aportats anteriorment a qualsevol administració pública. En aquest supòsit, l'interessat haurà d'indicar en quin moment i davant quin òrgan administratiu va presentar els documents esmentats, i les administracions públiques hauran d'interconnectar-se amb aquella administració pública per recaptar-los, presumint-se que aquesta consulta està autoritzada pels interessats, tret que consti en el procediment expressament la seva oposició o la llei especial requereixi consentiment exprés, òbviament sense menyscapte del dret de l'interessat a ser informat prèviament.
En canvi, si els documents els han elaborat les administracions públiques, els interessats no estaran tampoc obligats a aportar aquests documents, però serà necessari el consentiment exprés de l'interessat al fet que siguin consultats o obtinguts aquests documents per part de l'administració pública per mitjans electrònics (1) .

3.1.L'esquema nacional d'interoperabilitat

L'ENI, regulat pel Reial decret 4/2010, de 8 de gener, es va elaborar tenint en compte, com dèiem anteriorment, els principals referents en matèria d'interoperabilitat que provenien de la Unió Europea, la normalització nacional i internacional, i d'altres actuacions similars en altres països.
En aquest sentit, l'ENI està totalment alineat amb l'estratègia europea d'interoperabilitat i el marc europeu d'interoperabilitat (2)
La finalitat de l'ENI és oferir als responsables de projectes i aplicacions d'administració electrònica els criteris i, en definitiva, les regles que han de complir els sistemes d'informació que desenvolupin.
L'ENI estableix els criteris i recomanacions de seguretat, normalització i conservació de la informació, dels formats i de les aplicacions, i té per objecte assegurar un adequat nivell d'interoperabilitat organitzativa, semàntica i tècnica de les dades, informacions i serveis que gestionen les administracions públiques en l'exercici de les seves competències, a més d'evitar la discriminació de la ciutadania per raó de la seva elecció tecnològica.
Quant a l'àmbit d'aplicació de l'ENI, s'han de tenir en compte aquests criteris i recomanacions tant en:

  • Les relacions entre les administracions públiques (la veritable interoperabilitat),

  • Però també amb la ciutadania, que comporta un risc de nul·litat dels actes administratius.

A més, el mateix ENI estableix la seva prevalença sobre qualsevol altre criteri en matèria de política d'interoperabilitat en la utilització de mitjans electrònics per a l'accés de la ciutadania als serveis públics.
Els principis bàsics que informen la interoperabilitat són (Cerrillo, 2010b):
Referència bibliogràfica

Cerrillo I Martínez, A. (2010b). «Cooperación entre Administraciones públicas para el impulso de la Administración electrónica». A: E. Gamero Casado, J. Valero Torrijos (ed.). La Ley de Administración electrónica. Comentario sistemático a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. Cizur Menor: Thomson-Aranzadi.

  • La interoperabilitat com a qualitat integral: que es tindrà present des de la concepció dels serveis i sistemes i al llarg del seu cicle de vida (planificació, disseny, adquisició, construcció, desplegament, explotació, publicació, conservació i accés o interconnexió amb aquests).

  • El caràcter multidimensional de la interoperabilitat: contemplant les seves dimensions organitzativa, semàntica i tècnica. La cadena d'interoperabilitat es manifesta en la pràctica en els acords interadministratius, en el desplegament dels sistemes i serveis, en la determinació i ús d'estàndards, en les infraestructures i serveis bàsics de les administracions públiques i en la publicació i reutilització de les aplicacions, de la documentació associada i d'altres objectes d'informació. Sense oblidar la dimensió temporal que ha de garantir l'accés a la informació al llarg del temps.

  • Enfocament de solucions multilaterals: s'afavorirà l'aproximació multilateral a la interoperabilitat de manera que es puguin obtenir els avantatges derivats de l'escalat, de l'aplicació de les arquitectures modulars i multiplataforma, de compartir, de reutilitzar i de col·laborar.

Contingut de l'ENI (RD. 4/2010)
Contingut de l'ENI (RD. 4/2010)
Respecte a la dimensió organitzativa, cal destacar la funció dels nodes d'interoperabilitat potenciant l'establiment de convenis entre les administracions públiques emissores i receptores, especialment amb aquests nodes d'interoperabilitat, entesos com a entitats a les quals se'ls encomana la gestió d'apartats globals o parcials de la interoperabilitat organitzativa, semàntica o tècnica, amb l'objectiu de simplificar la complexitat organitzativa sense menyscapte de les garanties jurídiques.
Com a exemple, cal destacar el cas de Catalunya, que va encomanar, mitjançant la Llei 29/2010, de 3 d'agost, de l'ús dels mitjans electrònics en el sector públic de Catalunya, l'elaboració del marc d'interoperabilitat del sector públic de Catalunya al Consorci AOC, el qual és l'encarregat de promoure el seu compliment i adaptació contínua, erigint-se com a node d'interoperabilitat a través del qual les administracions públiques catalanes col·laboren i cooperen en l'impuls i desenvolupament de l'ús dels mitjans electrònics per a les entitats del sector públic de Catalunya; coordinen les seves estratègies i actuacions en matèria d'ús dels mitjans electrònics; defineixen i executen les estratègies comunes que s'han de desenvolupar en la creació i la prestació de serveis comuns d'administració electrònica, en la reutilització de les aplicacions i els serveis d'administració electrònica, en l'extensió dels mitjans electrònics per garantir la identitat i per acreditar la voluntat en les actuacions de la ciutadania i el personal del sector públic, en la promoció de la interoperabilitat dels sistemes d'informació del sector públic català i amb la resta d'administracions i institucions, i en la garantia de la confidencialitat, la integritat, la identitat i el no-repudi en les comunicacions electròniques.
El servei promogut pel Consorci AOC es denomina Via Oberta, una plataforma que permet la transmissió telemàtica de dades i documents electrònics procedents de les diferents administracions i institucions públiques, la qual cosa ha possibilitat la substitució de l'aportació de certificats i altres documents en suport paper (3) .
Actuacions del consorci AOC: Plataforma de col·laboració interadministrativa (PCI)
Font: Consorci AOC.
Ampliació
Font: Consorci AOC.
Per la seva banda, la interoperabilitat semàntica implica la coordinació perquè el significat de la informació que s'intercanvia sigui exacte i comprensible per qualsevol aplicació, és a dir, que les diferents aplicacions siguin capaces d'«entendre» la informació. En aquest sentit, l'ENI indica que s'establirà i es mantindrà actualitzada la relació de models de dades d'intercanvi que tinguin el caràcter de comuns, els quals seran de preferent aplicació per als intercanvis d'informació en les administracions públiques. Aquests models de dades s'ajustaran als estàndards establerts i es publicaran, juntament amb les definicions i codificacions associades, a través del Centre d'Interoperabilitat Semàntica de l'Administració.
Respecte a la interoperabilitat tècnica, s'estableix l'ús d'estàndards oberts i, si escau i de forma complementària, estàndards d'ús generalitzat per la ciutadania, limitant l'ús en exclusiva d'un estàndard no obert a aquelles circumstàncies en les quals no es disposi d'un estàndard obert que satisfaci la funcionalitat satisfeta per l'estàndard no obert en qüestió, i únicament mentre aquesta disponibilitat no es produeixi.
És important destacar la prerrogativa oferta a la ciutadania que podrà triar les aplicacions o sistemes per relacionar-se amb les administracions públiques, o dirigir-se a aquestes, sempre que utilitzin estàndards oberts o, si s'escau, aquells altres que siguin d'ús generalitzat pels ciutadans. Per facilitar la interoperabilitat amb les administracions públiques el catàleg d'estàndards contindrà una relació d'estàndards oberts i si escau complementaris aplicables.
Queda clar, doncs, que la clau de la interoperabilitat tècnica està en els estàndards, ja que estableixen una norma tècnica elaborada per consens, aprovada generalment per un organisme de normalització i de caràcter públic. D'aquesta forma els sistemes d'informació poden arribar a entendre's, perquè poden saber quin llenguatge han d'utilitzar.
El Catàleg d'estàndards delimita les normes classificant-les segons el seu ús. Cal tenir en compte que la relació no és exhaustiva, el mateix ENI indica que aquest catàleg serà un conjunt mínim de normes, la finalitat de les quals és servir la interoperabilitat dels sistemes.
Es dóna doncs la possibilitat d'escollir un estàndard seguint unes normes bàsiques:

  • Seleccionar l'estàndard obert necessari d'acord amb l'establert en el mateix ENI.

  • Informar de l'estàndard seleccionat segons s'estableix en la norma tècnica d'interoperabilitat (NTI) d'estàndards.

3.2.Les normes tècniques d'interoperabilitat

L'ENI es desenvolupa mitjançant un conjunt de normes tècniques d'interoperabilitat (NTI) que són d'obligat compliment per part de les administracions públiques:
a) Catàleg d'estàndards: on s'estableixen de forma estructurada el conjunt d'estàndards aplicables per les administracions públiques, que han de complir amb el requisit de ser oberts i, si s'escau, i de forma complementària, d'ús generalitzat per la ciutadania, amb l'objectiu de garantir la independència en l'elecció d'alternatives tecnològiques per les administracions públiques i pels ciutadans, així com l'adaptabilitat al progrés de la tecnologia.
b) Document electrònic: que inclou les metadades mínimes obligatòries, l'associació de les dades i metadades de signatura o de segellat de temps, així com altres metadades complementàries associades; i els formats de document.
Font: Portal d'Administració electrònica de l'Estat.
Font: Portal d'Administració electrònica de l'Estat.
c) Digitalització de documents: que tracta dels formats i estàndards aplicables, els nivells de qualitat, les condicions tècniques i les metadades associades al procés de digitalització.
d) Expedient electrònic: conté l'estructura i format que han de tenir els expedients electrònics, així com les especificacions dels serveis de remissió i posada a disposició.
e) Política de signatura electrònica i de certificats de l'Administració pública: que tracta qüestions relacionades amb la interoperabilitat, incloent-hi els formats de signatura, els algoritmes a utilitzar i longituds mínimes de les claus, les regles de creació i validació de la signatura electrònica, la gestió de les polítiques de signatura, l'ús de les referències temporals i de segell de temps, així com la normalització de la representació de la signatura electrònica en pantalla i en paper per a la ciutadania i en les relacions entre les administracions públiques.
f) Protocols d'intermediació de dades: conté les especificacions dels protocols d'intermediació de dades que facilitin la integració i reutilització de serveis en les administracions públiques, que seran aplicables per als prestadors i consumidors de tals serveis.
g) Relació de models de dades que tinguin el caràcter de comuns en l'Administració pública i aquells que es refereixin a matèries subjectes a intercanvi d'informació amb els ciutadans i altres administracions públiques.
h) Política de gestió de documents electrònics: inclou les directrius per a l'assignació de responsabilitats, tant directives com professionals, i la definició dels programes, processos i controls de gestió de documents i administració dels repositoris electrònics, i la documentació d'aquests, a desenvolupar per les administracions públiques i per les entitats de dret públic vinculades o dependents d'aquelles.
i) Requisits de connexió a la xarxa de comunicacions de les administracions públiques espanyoles.
j) Procediments de copiatge autèntic i conversió entre documents electrònics, així com des de paper o altres mitjans físics a formats electrònics.
k) Model de dades per a l'intercanvi de seients entre les entitats registrals: que tracta d'aspectes funcionals i tècnics per a l'intercanvi de seients registrals, gestió d'errors i excepcions, gestió d'annexos, requeriments tecnològics i transformacions de formats.
La disposició final primera del RD 1495/2011, de 24 d'octubre, pel qual es desenvolupa la Llei 37/2007, de 16 de novembre, sobre reutilització de la informació en el sector públic, per a l'àmbit del sector públic estatal, va introduir una nova NTI a desenvolupar:
l) Reutilització de recursos d'informació: que inclou les normes comunes sobre la localització, descripció i identificació unívoca dels recursos d'informació posats a disposició del públic per mitjans electrònics per a la seva reutilització.
Totes aquestes NTI estableixen els criteris per a l'intercanvi de documentació de les administracions públiques, és a dir, si no s'intercanvia documentació i/o informació, no és necessari que la documentació que està en poder de les administracions públiques compleixi amb aquests requisits d'interoperabilitat, però òbviament han d'estar preparats els sistemes perquè, quan sigui necessari, es pugui complir amb aquests requisits.
A més, com a eines de suport documental a les NTI, s'han publicat també una sèrie de guies de la col·lecció «administració electrònica», dins del Programa editorial del Ministeri d'Hisenda i Administracions Públiques, amb la idea d'intentar aclarir certs aspectes que puguin sorgir en l'aplicació i implementació de les NTI.
Per la seva banda, les administracions públiques que compleixin amb l'ENI hauran de publicar a les seves respectives seus electròniques les declaracions de conformitat i uns altres possibles distintius d'interoperabilitat dels quals siguin creditors.

4.La reutilització de sistemes i aplicacions

Aprofitar solucions i serveis compartits i reutilitzables basats en codi obert suposa una oportunitat per a l'eficiència de les administracions públiques, ja que permet reduir els costos de desenvolupament i de temps en la implementació d'aplicacions i incrementar la interoperabilitat.
No resulta fàcil calcular el valor real d'estalvi que suposa per a les administracions públiques la reutilització de sistemes i aplicacions. No obstant això, un estudi recent basat en la combinació de dades recollides de diverses enquestes sobre reutilització de codi i combinat amb un conjunt d'estimacions macroeconòmiques, dedueix que l'estalvi que suposa per a Europa la reutilització d'aplicacions informàtiques de codi obert per part de les administracions públiques s'eleva fins a 144.000 milions d'euros a l'any (4) . A més, aquesta metodologia ha permès detectar que augmentar la reutilització d'aplicacions no és negatiu per al sector TIC, sinó que els estalvis generats es reinverteixen en el mateix sector.
Però l'estalvi de costos no és l'únic benefici de la reutilització de sistemes i aplicacions; la reutilització fomenta una economia basada en el coneixement i la innovació, impulsant així l'obertura de dades, la transparència, la participació i la col·laboració, pilars que sustenten el nou model de govern obert.
La reutilització, associada a la pràctica de compartir i col·laborar
En l'àmbit europeu, la reutilització, associada a la pràctica de compartir i col·laborar, apareix destacada en diversos actes i documents de la UE. Cal esmentar el Pla d'acció d'administració electrònica 2011-2015 que preveu la reutilització com un concepte vinculat a la implantació de tecnologies innovadores, a la interoperabilitat, així com a l'eficàcia i l'eficiència. De fet, el nou Pla d'acció sobre administració electrònica de la UE 2016-2020 continua en aquesta mateixa línia subratllant la necessitat que les administracions públiques aprofitin solucions i serveis compartits i reutilitzables basats en especificacions tècniques i normes acordades amb la finalitat de reduir costos i augmentar la interoperabilitat, establint aquesta mesura com un «habilitador digital clau» per modernitzar l'administració pública amb les TIC.
Per a la UE la reutilització dels serveis oberts i els components tècnics (com la identificació, signatura, lliurament i facturació electròniques) per part dels estats membres, resulta essencial per a la interoperabilitat, i per això en aquest nou Pla d'acció sobre administració electrònica 2016-2020 s'imposa com a actuació a realitzar l'elaboració d'un full de ruta per garantir la sostenibilitat a llarg termini de la infraestructura dels serveis digitals transfronterers.
En aquesta línia, i en el marc de l'Estratègia per al mercat únic digital, la Comissió té previst proposar un Marc Europeu d'Interoperabilitat (EIF) amb l'objectiu d'enfortir la interoperabilitat dels serveis públics a la UE.
En la legislació espanyola, la LAECSP ja va establir que les administracions públiques podrien posar a disposició de qualsevol administració sense contraprestació i sense necessitat de conveni aquelles aplicacions informàtiques de les quals tinguin els drets de propietat intel·lectual; obligant les administracions públiques a mantenir directoris actualitzats d'aplicacions per a la seva lliure reutilització. Posteriorment va ser en l'ENI on es van establir les condicions de llicenciament aplicables a les aplicacions informàtiques reutilitzables, així com certes condicions tant dels directoris d'aplicacions informàtiques per a la seva lliure reutilització com quant a la publicació del codi font de les aplicacions informàtiques en els esmentats directoris, amb la finalitat d'afavorir les actuacions de compartir, reutilitzar i col·laborar en benefici d'una millor eficàcia i eficiència.
Per la seva banda la LRJSP assenyala com un dels principis generals de les relacions interadministratives l'eficiència en la gestió dels recursos públics, compartint l'ús de recursos comuns, tret que no resulti possible o es justifiqui en termes del seu millor aprofitament.
Subjau aquí la idea de racionalització dels recursos públics que apareix reforçada per la disposició, de manera taxativa, que en cas d'existir una solució disponible per a la seva reutilització, total o parcial, les administracions públiques estaran obligades al seu ús, tret que la decisió de no reutilitzar-la es justifiqui en termes d'eficiència, conforme al que es disposa en matèria d'estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera.
En aquest sentit, les administracions públiques estan obligades a posar a disposició de qualsevol d'aquestes que ho sol·liciti les aplicacions desenvolupades pels seus serveis o que hagin estat objecte de contractació i dels drets de propietat de la qual siguin titulars, tret que la informació a la qual estiguin associades sigui objecte d'especial protecció per una norma. A més, es pot acordar entre les administracions cedents i cessionàries la repercussió del cost d'adquisició o fabricació de les aplicacions cedides. Fins i tot, aquestes aplicacions, podran ser declarades com de fonts obertes, quan d'això se'n derivi una major transparència en el funcionament de l'Administració pública o es fomenti amb això la incorporació de la ciutadania a la societat de la informació.
S'estableix, a més, com a premissa que, amb caràcter previ a l'adquisició, desenvolupament o manteniment d'una aplicació, s'haurà de consultar en el directori general d'aplicacions, dependent de l'Administració general de l'Estat, si existeixen solucions disponibles per a la seva reutilització. En aquest directori constaran tant les aplicacions disponibles de l'AGE com les disponibles en els directoris integrats d'aplicacions de la resta d'administracions públiques.
Podríem dir, doncs, que el marc conceptual de la reutilització de sistemes i aplicacions està interioritzat en gran part per les administracions públiques, que l'estratègia a nivell europeu continua avançant de forma clara i contundent en aquesta línia, i que les tecnologies, aplicacions, sistemes i plataformes de col·laboració van evolucionant favorablement cap a la consecució d'una veritable garantia d'interoperabilitat com a requisit imprescindible per accelerar la transformació digital de les administracions públiques.

5.La transferència de tecnologia entre administracions

Com s'ha comentat anteriorment, un dels instruments per a la interoperabilitat que apareixen recollits en l'ENI és l'elaboració d'un directori d'aplicacions per a la seva lliure reutilització que contindrà la relació d'aplicacions incloent-hi, almenys, les dades descriptives relatives a nom de l'aplicació, breu descripció de les seves funcionalitats, ús i característiques, llicència, principals estàndards oberts aplicats, i estat de desenvolupament.
La LRJSP disposa que al costat del directori general d'aplicacions de l'AGE, les altres administracions públiques mantindran directoris actualitzats d'aplicacions per a la seva lliure reutilització, que hauran de ser plenament interoperables amb el directori de l'AGE, amb la qual cosa se'n garanteix la compatibilitat informàtica i interconnexió.
En aquest sentit l'Administració general de l'Estat té també com a obligacions:

  • Donar suport per a la lliure reutilització d'aplicacions.

  • Impulsar el desenvolupament d'aplicacions, formats i estàndards comuns en el marc de l'ENI i de l'ENS.

Malgrat que les mesures formulades en aquests apartats resulten absolutament imprescindibles en honor d'aconseguir una racionalització de l'ús dels recursos públics, la veritat és que resulten difícils d'implementar a causa de les diferències d'arquitectures tecnològiques i models de dades de cadascuna de les administracions públiques (Campos Acuña, 2016). De fet, un dels principals problemes a l'hora de reutilitzar sistemes o serveis comuns resideix precisament en la integració amb els sistemes preexistents, la qual cosa provoca no poques duplicitats i falta d'eficiència real en la implementació de l'administració electrònica.
Per això és molt important l'impuls que a nivell europeu s'adopta per accelerar la transformació digital de les administracions públiques, considerant com a principis fonamentals, entre d'altres, els següents:

  • Escala transfronterera per defecte, serveis públics digitals disponibles més enllà de les fronteres, amb la qual cosa es facilita la mobilitat dins del mercat únic.

  • Interoperabilitat per defecte, que permeti un funcionament dels serveis sense discontinuïtats en tota la UE, sobre la base de la lliure circulació de dades i serveis digitals en tot el territori europeu.

Per a la seva consecució, a més de mesures concretes relacionades amb l'impuls de la interoperabilitat, l'eliminació de tràmits innecessaris, la reducció de càrregues administratives, etc., s'imposen iniciatives relacionades amb el desenvolupament de nous components comuns addicionals als existents, i que faciliten la seva utilització i fomenten l'ús i la compartició d'infraestructures de dades, de núvol i de computació, a més de la utilització de macrodades o de la denominada «Internet de les coses», per exemple, per a serveis amb ús intensiu de dades i per a l'elaboració de polítiques basades en evidències, la seva aplicació i compliment. En paraules de la Comissió, una infraestructura de núvol compartit per allotjar serveis d'administració electrònica podria ajudar a obtenir importants estalvis gràcies a les economies d'escala i afavorir l'obertura de les dades i serveis de les administracions públiques.
En aquest sentit, la iniciativa europea de Computació en el núvol permetrà l'accés a una capacitat informàtica i de dades sense precedents per prestar millors serveis en tots els nivells de les administracions públiques (5) .
D'altra banda, la Comissió Europea també avaluarà la implicació d'una possible implementació del principi denominat «absència de llegat» en les administracions públiques, és a dir, renovar les tecnologies i els sistemes informàtics transcorregut un cert període de temps amb la finalitat que estiguin permanentment actualitzats en relació amb l'entorn i el desenvolupament tecnològic exposats a canvis constants.

Abreviatures


ENI esquema nacional d'interoperabilitat.

LAECSP Llei 11/2007, de 22 de juny, d'accés electrònic dels ciutadans als serveis públics.

LPACAP Llei 39/2015, d'1 d'octubre, de procediment administratiu comú de les administracions públiques.

LRBRL Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local.

LRJPAC Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú.

LRJSP Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic.

LRSAL Llei 27/2013 de racionalització i sostenibilitat de l'administració local.

NTI normes tècniques d'interoperabilitat.

Bibliografia

Campos Acuña, M. C. (2016). «El nuevo procedimiento administrativo local tras la Ley 39/2015». A: Madrid: El Consultor de los Ayuntamientos-Wolters Kluwer España.
Cerrillo i Martínez, A. (2010a). Comunicación de datos entre administraciones públicas (artículo 21 LOPD). A: A. Troncoso Reigada (ed.). Comentario a la ley de protección de datos. Madrid: Civitas.
Cerrillo i Martínez, A. (2010b). «Cooperación entre Administraciones públicas para el impulso de la Administración electrónica». A: E. Gamero Casado, J. Valero Torrijos (ed.). La Ley de Administración electrónica. Comentario sistemático a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. Cizur Menor: Thomson-Aranzadi.
Gamero Casado, E. (2009 maig-agost). «Interoperabilidad y administración electrónica: conéctense, por favor». Revista de Administración Pública (núm. 179).
Guillén Caramés, J. (2010). La Administración Electrónica ¿Mito o realidad para los ciudadanos del siglo XXI? Madrid: Instituto de empresa-PwC.